序 言
趙樹凱[1]
在當下的“三農”研究界，陳文勝先生是一個出身有些“另類”的學者。大約十年前，他是湖南一個鄉鎮的黨委書記，處在基層工作第一線。在 鄉鎮書記任上，他開始以“三農”為主題的寫作，并有諸多成果發表。后 來，他調入湖南省社會科學院，擔任新農村建設研究中心秘書長。在傾心研 究的同時，文勝也熱心于組織學術活動。他主持開辦了“中國鄉村發現” 網站，編輯出版了在國內“三農”學界有著廣泛影響的《中國鄉村發現》叢 書，還組織了一年一度的湖湘“三農”論壇。顯然，在新的工作崗位上，他 依然是個勇于開拓的實干家。
如許多人所知，上個世紀90年代中后期和本世紀之初，鄉鎮政府的最大 挑戰來自農民稅費負擔和鄉鎮自身債務。文勝的第一本專著即以此為主題，專 門講鄉鎮債務的發生變化過程及其對于基層政府的困擾。因為作者身在問題 之中，或者說寫的就是他自己的生活，非常細致感人。時移世易，農村發展不 斷推進，“三農問題”不斷演變。在新農村建設的情景之下，有的問題不復存 在，如農民稅費，有的問題依然故我，如維穩壓力，更值得的注意的是，也出 現了若干新情況、新問題。文勝的這本新書，主題是“新農村建設的熱點、難 點與著力點”，凝聚了他近些年對新農村建設問題的觀察和思考。
這本書是在一個宏大寬闊的視角下討論新農村建設。有糧食問題，土地問題， 農民收入問題，村民自治問題，農村公共服務問題，有鄉鎮改革問題，社會治安問 題，鄉村教育問題等等。作者組織了一些大規模的調查，在此基礎上描述和分析問題。在諸多問題面前，作者都有自己的思考和見解。從中可以看出，作者從鄉鎮書記進入專業研究以后，問題意識迅速拓展，觀察視野不斷擴大。本書展示出，“新農村建設”提出以后，中國農村的發展和改革，并沒有進入坦途，相反，經濟增長、 政治生態、社會環境等多種問題彼此糾結，變得更加錯綜復雜了。看來，在現代轉型過程中，農村似乎還沒有邁過最重要的那道“門檻”。
因為豐富的基層領導經驗，作者的觀察視角獨特，提出的問題值得深 思。他指出:“取消農業稅后，大大減少了農民與基層政府的對立和沖突。鄉 鎮政府的工作，基本上已經不會引發群體事件了。過去80%的精力用來收稅， 現在可以抽出時間來做其他的事情。問題是，過去收錢收糧鄉干部與農民接 觸的頻率很高，現在不收稅了，鄉干部的工資是國家給了，沒拿農民的也就 不求農民了，和農民打交道就明顯缺乏動力。過去，為了收稅，只要農民說 要處理一個事情，鄉干部就會馬上趕過去，因為怕農民有意見不交稅，雖然 是被迫的，但卻是一種機制，可現在沒有這樣一種機制使鄉干部為農民做事 會對自己有利。”顯然，這里講的是基層政府的問責問題。以往的鄉村生活 現實是，農業稅的存在，客觀上成為農民問責基層干部的重要手段，但是， 沒有農業稅以后，問責制度該如何建設呢？這是個重大問題。從國際視野 看，稅收與政府問責的關系，是政治發展的基本主題。在中國，不論在現實 的改革中，還是在學術研究中，這個主題似乎尚未充分展開。
在新農村建設的時代，鄉鎮政府本身面臨新的困境。這是本書展現給 讀者的另一種發現。“從鄉鎮實際情況來看，根據筆者的調查，農民的許多 愿望鄉鎮根本就無法滿足，鄉鎮的工作有許多不為農民所歡迎，有很多干部 和農民的積極性得不到調動。從財政層面看，嚴重的鄉村債務問題就是農村 公共產品供需矛盾的集中反映。從政治層面看，鄉鎮政府以服從上級政府而 非轄區內的農民意志。”這是我們不得不面對的現實：經過若干年的鄉鎮改 革，鄉鎮政府運行依然有許多問題，鄉鎮政府行為的基本邏輯并沒有改變。 鄉鎮政府與農民的關系，鄉鎮政府與上級政府的關系，似乎更加迷離而尷 尬。這種局面需要進一步觀察探討。文勝也看到了一個重要問題，即財政問 題。他認為，“目前對鄉鎮和農村的撥款等各項財政制度已經到非改革不可 的地步。一是要改革目前的轉移支付等各項財政撥款制度。要如同糧食補貼 一樣，公開發布項目、標準和金額，并直達鄉村，盡可能減少中間環節。二 是完善鄉鎮人大的權力監督。作為鄉鎮權力機關和鄉村公眾代表機關，鄉鎮人大必須行使決定和監督財政預算執行情況的權力”。這些表現在鄉鎮層面 的問題，都牽涉到宏觀的政府體制。由此可見，新農村建設語境下的鄉鎮改革，不論在實踐層面，還是在研究層面，都進入了新的復雜境地。
文勝還觀察到了鄉鎮改革中的一個重要現象，這就是鄉鎮黨委書記和 鄉鎮長的兼任或者一肩挑。這種做法在一些地方正作為重要經驗推廣。他指 出，一肩挑“好處是減人減少職務減少消費成本，減少中間環節提高工作效 率；但弊端更多。黨政一肩挑更可能造成鄉鎮黨委書記集權和專制，誰也無 法制約他。因為有一個鄉鎮長的存在，就有一個無形的監督，書記在決策前 還有一個必須征求鄉鎮長意見的過程，如果決策明顯失誤，鄉鎮長就可以用 地方人民政府組織法反對書記的個人領導，而要經過透明的黨政班子民主決 策。如果“一肩挑”，在需要承擔責任的時候，書記就可以用黨委的民主集 中制來推卸責任；謀求個人利益時，書記就可以用行政首長負責制來獨霸權 力。”我想，如果作者沒有多年擔任鄉鎮黨委書記的切身體驗，也許觀察不 會如此犀利敏銳。不論人們是否同意作者提出對于這個經驗的批評，這個問 題都顯然是需要上層領導和研究者關注的。
本書還提出了如何對待農民的問題。“無論是農村的政治經濟建設，還是 農村的社會文化建設，我們都沒有完全在平等的基礎上尊重農民的自主行為， 去激發農民的自主能力創造真正屬于自己的生活”。“一方面，農民對政府對 社會的依賴性越來越強，越來越散失自主能力和創造能力；另一方面，使農民 越來越處于服從的地位，農民也就越來越無法擺脫政府和都市文化、工業文明 的控制。在當前農村最可怕的是，貧窮被變成了一種向政府向社會要價的資 本：“我是貧困戶（只要是貧困的，哪怕是因刑事犯罪被處罰、因賭博、因懶 惰成性而造成的），我所提出的要求，政府不解決是不負責任，社會不解決是 不道德”。這個問題可謂意味深長。這是農民的問題，還是政府的問題？農民 何以成為這個樣子，我們該探究現在的政府體制與農民的互動模式。
本人讀這個書稿，常常感受到來自鄉村生活的沖擊，思考不斷地受到激 發。希望讀者能從閱讀中有更多獲益。
2010年10月8日于美國哈佛大學
[1] 國務院發展研究中心研究員，中國發展研究基金會副秘書長,中共中央政治局第36次集體學習主講人，國務院特殊津貼專家。
目 錄
序 言/1
第一章 新農村建設的進展與評價/1
一、新農村建設的現實背景/2
二、新農村建設的現實進展/4
三、新農村建設的現實困難/11
四、基本結論與政策建議/26
第二章 新農村建設從何處破題/35
一、在大戰略中尋求思路/6
二、在大目標下探索途徑//9
三、在大視野里運用方法/43
第三章 傳統農業大省的現代農業發展戰略/45
一、現代農業發展的背景和現實基礎/46
二、現代農業發展的總體思路/54
三、現代農業發展的主要措施/63
第四章 轉變傳統農業大省的農業發展方式/71
一、轉變農業發展方式的理論基礎與時代要求/72
二、農業發展進入現代化發展期的基本特征與矛盾/80
三、實現農業發展方式轉變的戰略路徑/96
四、加快轉變農業發展方式的主要對策/107
第五章“糧食核武”時代的中國糧食安全/125
一、糧食成為了世界經濟戰爭的戰略“核武/126
二、影響中國糧食綜合生產能力的關鍵因素/131
三、把握機遇掌握中國糧食安全主動權的戰略思路/136
四、提高中國糧食綜合生產能力的基本對策/138
第六章 建立“兩型”農業生產體系/147
一、建立“兩型”農業生產體系是當前農業生態環境改善的必然呼 喚/148
二、“兩型”農業生產體系需要市場體系的支撐/149
三、建立“兩型”農業生產體系需要正確應對轉基因產品/150
四、建立“兩型”農業生產體系需要對接傳統農業生產體系/151
第七章 財政改革：鄉鎮機構改革的突破口/153
一、鄉鎮機構改革的歷史回顧/154
二、鄉鎮機構改革的核心問題/156
三、鄉鎮政府的職能定位/156
四、鄉鎮機構改革的突破口/158
五、農民的主體地位不可或缺/159
第八章 建立現代農民所需要的新農村文化/161
一、新農村文化建設的出發點/162
二、新農村文化建設的制度瓶頸/164
三、政府推動力對接農村內生動力/165
四、建設重點：培育農村文化市場/169
第九章 農村生活垃圾污染與對策/173
一、農村生活垃圾環境污染的現狀/174
二、農村生活垃圾污染成因/176
三、農村生活垃圾污染的危害/177
四、農村生活垃圾污染的治理對策/179
第十章 縣域經濟社會科學發展指標體系的構建/181
一、縣域科學發展指標體系研究的戰略背景/182
二、縣域科學發展指標體系制訂的依據和原則/183
三、縣域經濟科學發展評價指標體系的構成/185
四、縣域科學發展指標體系的使用/188
附錄：新農村建設的典型調研/195
一、湖南農村基礎設施建設“五鄉十村”調查/195
二、長沙市：典型村莊新型農村集體經濟與農村持續發展/207
三、衡陽縣：產糧大縣的國家責任與地方發展目標的矛盾/220
四、龍泉村：農村合作組織建設進程中的新型農民培育/227
參考文獻/241
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