■熱點(diǎn)問題:農(nóng)村水利建設(shè)
湖南位于我國東南腹地，長江中游以南，地形復(fù)雜，河網(wǎng)密布，總體上雨量充沛但時(shí)空分布不均，水災(zāi)與旱災(zāi)（簡稱“兩災(zāi)”）一直是主要的自然災(zāi)害。特別是近年來，受全球氣候變暖等因素影響，湖南“兩災(zāi)”出現(xiàn)的頻率明顯上升，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。 一、湖南“兩災(zāi)”防范與水利建設(shè)現(xiàn)狀憂喜交加建設(shè)防范“兩災(zāi)”體系，推進(jìn)水利建設(shè)與改革發(fā)展，湖南從來不曾懈怠，并取得了很大成效，但與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的要求相比，還存在不小差距，有些問題與矛盾還十分突出。 1.年年抗災(zāi)力度很大，但兩災(zāi)危害頻頻發(fā)生 省委、省政府歷來高度重視“兩災(zāi)”防范工作，切實(shí)強(qiáng)化指揮系統(tǒng)建設(shè)，努力健全應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，對每年的防汛抗旱都提前研究部署，精心組織，動員各方力量，整合各種資源，投入巨大的人力、物力和財(cái)力，千方百計(jì)確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和水利工程安全。以2011年抗旱為例，1-5月全省出動139萬人次，投入應(yīng)急抗旱資金4.44億元；7-8月全省又出動85萬人次，投入抗旱資金4.8億元。 大力度的抗災(zāi)措施，為抵御洪澇干旱災(zāi)害提供了有力支撐和保障，但湖南“兩災(zāi)”危害卻并沒有因此而有所減弱。以近幾年為例，2009年秋干旱爆發(fā)，湘江部分河段最低水位創(chuàng)歷史新低，88.5萬人出現(xiàn)臨時(shí)飲水困難；2010年入汛后連續(xù)發(fā)生多次洪澇災(zāi)害，全省共有44個(gè)縣市多達(dá)6次以上重復(fù)受災(zāi)；2011年上半年眾多地區(qū)發(fā)生干旱，6月上旬又出現(xiàn)嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，7月份又出現(xiàn)50年一遇的旱情，數(shù)十萬人飲水困難，半數(shù)以上國土面積遭受旱災(zāi)。 2.大江大湖治理全面加強(qiáng)，但山塘小河問題很多 改革開放以來，特別是1998年特大洪災(zāi)后，湖南全面加強(qiáng)了對大江大湖的治理，在此后的8年中，洞庭湖區(qū)11個(gè)重點(diǎn)堤垸得到重點(diǎn)整治，142公里長江干堤全面整治竣工，333個(gè)堤垸的平垸行洪、移民建鎮(zhèn)工作完成，“四水”治理全面實(shí)施，87個(gè)市縣區(qū)啟動城市防洪工程建設(shè)，興建防洪堤314公里，皂市樞紐、江埡樞紐等大型工程建設(shè)成效顯著，大江大湖的防洪保安能力得到很大提高。但農(nóng)村的山塘小河等問題多多。調(diào)查顯示，實(shí)行家庭聯(lián)系承包責(zé)任制后，農(nóng)村基本上沒有新建山塘，舊有的大多數(shù)山塘由于缺乏必要的清理維護(hù)，塘堤滲漏，容量日益減少，蓄水能力不充分，遇水則澇，遇旱則干，逐漸失去了排澇、蓄水、灌溉能力；在農(nóng)村分布廣泛的小河，由于水土流失以及大量的生產(chǎn)生活污水和垃圾排入河道，致使通行不暢，河床嚴(yán)重淤積。 3.水利投入連年增加，但現(xiàn)實(shí)需求難以滿足 隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是20世紀(jì)90年代后國家對湖南水利投入的加大，全省持續(xù)掀起了治水興湘的熱潮，水利投入大幅增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，全省累計(jì)投入各類水利建設(shè)資金430億元，是“十五”期間的2.24倍。截至2011年7月底，本年湖南共獲得中央超過65億元的水利投入，居全國第一，預(yù)計(jì)全年水利總投入將達(dá)到200億元。 盡管水利投入連年增加，但仍難以滿足湖南水利發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。主要表現(xiàn)在：當(dāng)前湖南防洪減災(zāi)體系依然薄弱，仍有列入國家規(guī)劃的1070座小（1）型、2860座小（2）型病險(xiǎn)水庫亟待治理；四水流域和洞庭湖區(qū)城市堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，湖區(qū)蓄滯洪區(qū)建設(shè)滯后，水庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，抗御極端自然災(zāi)害的能力不足；水利投入面仍較窄，山塘小河等小型農(nóng)田水利設(shè)施亟待大量的資金投入；資源型缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水現(xiàn)象同時(shí)存在，水污染治理、水土流失治理、農(nóng)田灌溉體系改造任務(wù)十分艱巨、資金缺口大；基層水利服務(wù)能力較低，基層水管單位人員經(jīng)費(fèi)和維護(hù)費(fèi)得不到穩(wěn)定保障，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，工作人員生活都十分困難。 4.基層水利隊(duì)伍人員過剩，但專業(yè)人才嚴(yán)重短缺 經(jīng)過多年的改革發(fā)展，湖南水利事業(yè)管理已經(jīng)形成了比較完善的行政組織結(jié)構(gòu)，建立起了一支龐大的基層水利隊(duì)伍。但當(dāng)前基層水利隊(duì)伍普遍存在人員過剩和專業(yè)人才短缺的矛盾。一方面，基層水利機(jī)構(gòu)特別是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站和工程管理單位普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫、超編超員現(xiàn)象，另一方面，基層水利隊(duì)伍人才結(jié)構(gòu)不合理問題凸顯，年齡老化、素質(zhì)較低、技術(shù)斷層現(xiàn)象普遍存在。如嘉禾縣水利局主要業(yè)務(wù)股室專業(yè)技術(shù)人才僅為7人。全縣632名鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利人員中，大學(xué)本科學(xué)歷僅為29人（其中非水利專業(yè)技術(shù)函授本科27人），具有副高級職稱的僅2人（非水利類），高級工程師（政工師）僅1人，中級職稱的38人，其中非水利專業(yè)工程師23名，在崗位的只有8名。 5.預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制逐漸完善，但地質(zhì)災(zāi)害與氣候?yàn)?zāi)害的防范缺乏有機(jī)整合 為加強(qiáng)對“兩災(zāi)”的預(yù)警預(yù)報(bào)能力，1999年湖南便啟動了“湖南省防洪天氣預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)”，近年來大力推進(jìn)建設(shè)新一代天氣雷達(dá)監(jiān)測網(wǎng)、縣級氣象信息衛(wèi)星廣播接收站建設(shè)、手機(jī)氣象預(yù)報(bào)預(yù)警短信服務(wù)、區(qū)域氣象觀測站網(wǎng)建設(shè)，建成了連接省、市、縣三級氣象部門的氣象通信網(wǎng)絡(luò)和實(shí)時(shí)氣象信息共享應(yīng)用平臺，極大地提升了氣象預(yù)報(bào)預(yù)警和服務(wù)能力。同時(shí)，湖南加強(qiáng)了水利信息化系統(tǒng)建設(shè)，各地普遍編制了重大氣象災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急預(yù)案，并確立了組織指揮體系，全面提高了應(yīng)對旱澇災(zāi)害的綜合管理水平和應(yīng)急處置能力。但地質(zhì)災(zāi)害與氣候?yàn)?zāi)害的防范還缺乏有機(jī)整合，難以有效降低“兩災(zāi)”的危害。據(jù)調(diào)查，目前湖南各地的氣候預(yù)警預(yù)報(bào)與地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)警預(yù)報(bào)基本上處于分裂狀態(tài)，各地對地質(zhì)災(zāi)害辨識能力和避讓意識還很薄弱，對各類地質(zhì)災(zāi)害的設(shè)防能力比較低，許多災(zāi)害隱患點(diǎn)缺乏監(jiān)測預(yù)警設(shè)施，特別是不少地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)分布于偏遠(yuǎn)農(nóng)村和山區(qū)，對地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)點(diǎn)和隱患點(diǎn)監(jiān)測、預(yù)警還比較欠缺。大量城鄉(xiāng)工程建設(shè)單位只重視工程施工，不重視地質(zhì)狀況勘查和地災(zāi)隱患排查，往往選址在地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，發(fā)生洪澇災(zāi)害極易造成重大損失。 6.政府投資水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)急迫，但農(nóng)民與社會投資積極性不足 近年來，隨著極端天氣發(fā)生頻率越來越高，政府投資水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越急迫，不僅每年通過公共財(cái)政投入大量資金，而且出臺了一系列改革措施和優(yōu)惠政策，想方設(shè)法調(diào)動農(nóng)民和社會投資的積極性，致力于整合多方面資源全面推進(jìn)水利建設(shè)。 與政府投資心態(tài)相反的是，農(nóng)民和社會投資積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。對于農(nóng)民來說，現(xiàn)在種的是“責(zé)任田”，用的卻是“大鍋水”，一家一戶的耕作方式，加上當(dāng)前“增產(chǎn)不增收”的農(nóng)業(yè)困境，使農(nóng)民對于水利這類公益性設(shè)施既不愿出錢也不愿出力。由于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投入大、回報(bào)周期長、效率低的特點(diǎn)，加上缺乏足夠的優(yōu)惠政策支持，社會資本也缺乏投資熱情，除了以養(yǎng)殖為目的的塘壩外，其他類型的水利設(shè)施難以吸引社會資本的目光。 二、構(gòu)建創(chuàng)新高效的治水興湘體制機(jī)制 要解決當(dāng)前面臨的諸多問題，必須從湖南實(shí)際出發(fā)，健全體制機(jī)制，采取有力措施，全面推動治水興湘實(shí)現(xiàn)新的跨越。 1.健全水利建設(shè)的多元投入機(jī)制 一是明確政府水利投入的責(zé)任。各級政府要逐年增加對水利建設(shè)的投入，省級財(cái)政要加大對種糧大縣、水旱災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的水利建設(shè)投入力度，突出重點(diǎn)，兼顧全省；要明確各級財(cái)政水利建設(shè)的投入責(zé)任，根據(jù)各地的具體情況，明確省級與地方各級財(cái)政承擔(dān)水利建設(shè)的任務(wù)，保證財(cái)政對水利建設(shè)投入穩(wěn)定增長。 二是建立農(nóng)村水利投入的整合機(jī)制。改變當(dāng)前多龍治水的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌各類水利專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧資金、以工代賑等用于水利建設(shè)的資金，深化水利管理體制改革，構(gòu)建多元資金統(tǒng)籌聯(lián)動的農(nóng)村水利投入機(jī)制。 三是培育水利社會投入主體。堅(jiān)持“以補(bǔ)助投、民辦公助”的方針，強(qiáng)化政府引導(dǎo)，利用政策補(bǔ)助引導(dǎo)市場投入，對小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)采用“民辦公助”方式給予財(cái)政補(bǔ)助，對企業(yè)投資水利設(shè)施建設(shè)，在其融資、貸款上給予扶持，對項(xiàng)目經(jīng)營給予稅收等方面的優(yōu)惠，以此推進(jìn)政府與市場投入的有機(jī)對接。 四是建立健全農(nóng)民投工投勞的長效機(jī)制。完善“一事一議”制度，加大以獎代補(bǔ)、項(xiàng)目補(bǔ)助的財(cái)政投入力度，鼓勵創(chuàng)建農(nóng)民用水者協(xié)會等合作組織，組織引導(dǎo)農(nóng)民對直接受益的水利設(shè)施建設(shè)投工投勞。加快農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，堅(jiān)持“誰投資，誰受益”的原則，在不改變集體所有性質(zhì)的前提下，賦予農(nóng)民投資者經(jīng)營使用權(quán)，激勵農(nóng)民個(gè)人和農(nóng)民合作投入，建立長效管護(hù)機(jī)制。 2.建立山塘小河治理的政府考核體系 一是明確山塘小河治理目標(biāo)。樹立民生水利意識，把山塘小河治理列入縣鄉(xiāng)政府管理目標(biāo)，改變注重大型水利工程建設(shè)忽視山塘小河治理的現(xiàn)狀，在水利建設(shè)資金分配、工作安排、人員配置上向山塘小河的治理傾斜，建立完善治理規(guī)劃與實(shí)施方案，明確目標(biāo)任務(wù)，認(rèn)真組織實(shí)施。 二是強(qiáng)化山塘小河治理責(zé)任。把山塘小河治理工作作為民生工程考核的重要指標(biāo)，落實(shí)縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制，對相關(guān)責(zé)任人在政績考核和評優(yōu)評先中突出山塘小河的治理業(yè)績，構(gòu)建以山塘小河治理與管護(hù)為核心的基層水利服務(wù)體系。 三是建立山塘小河治理督查機(jī)制。建立山塘小河治理的定期評估機(jī)制，開展多層次、多方位的督查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)整措施。建立山塘小河統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測體系以及公報(bào)制度，加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，健全農(nóng)民群眾監(jiān)督參與機(jī)制，充分聽取群眾意見，著力改變山塘小河現(xiàn)狀。 3.建立地質(zhì)與氣候相匹配的災(zāi)害防范信息體系 一是強(qiáng)化災(zāi)害防范信息的管理。水利部門要加強(qiáng)與氣象部門、地質(zhì)單位的協(xié)調(diào)，建立聯(lián)動管理機(jī)制，對氣候、地質(zhì)災(zāi)害信息進(jìn)行整合，加強(qiáng)分工合作，以縣市為單位，建立相對獨(dú)立、反應(yīng)靈敏、覆蓋全面的信息管理體系。 二是拓展地質(zhì)與氣象災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布渠道。各相關(guān)部門要按照分級管理、分級負(fù)責(zé)的原則，密切配合，建立覆蓋面廣、響應(yīng)及時(shí)的安全災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)信息發(fā)布渠道，使用衛(wèi)星、網(wǎng)絡(luò)、電視、有線無線電話、傳真、短信、報(bào)警器等多種現(xiàn)代公眾信息傳播手段,及時(shí)準(zhǔn)確地向社會公眾提供氣象、水文、地質(zhì)數(shù)據(jù)。 三是提升災(zāi)害信息科技能力。進(jìn)一步完善氣象與地質(zhì)科技創(chuàng)新體系，加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警先進(jìn)技術(shù)研發(fā)，提升災(zāi)害預(yù)測預(yù)防能力；按照國家和省里制定的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對監(jiān)測站設(shè)備、軟硬件平臺、機(jī)房及會商環(huán)境等重要設(shè)施設(shè)備和信息系統(tǒng)建設(shè)；注重加強(qiáng)科技人才隊(duì)伍建設(shè)，尤其是基層科技人才隊(duì)伍建設(shè)。四是增強(qiáng)災(zāi)害信息的服務(wù)能力。加強(qiáng)中小河流防洪區(qū)、山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)監(jiān)測預(yù)報(bào)預(yù)警服務(wù)，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估與規(guī)劃服務(wù)，提高基層氣象臺、地質(zhì)監(jiān)測站點(diǎn)預(yù)警信息發(fā)布和服務(wù)能力。 4.構(gòu)建水利專業(yè)人才向農(nóng)村基層傾斜的政策體系 一是做好人才規(guī)劃工作。要加強(qiáng)對基層水利專業(yè)人才隊(duì)伍的研究，根據(jù)各地實(shí)際制定人才規(guī)劃，作為重點(diǎn)納入當(dāng)?shù)厝瞬抨?duì)伍建設(shè)總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)組織、人事、編制部門，開辟綠色通道，為基層水利系統(tǒng)引進(jìn)緊缺人才提供便利條件。 二是制定優(yōu)惠政策，不拘一格引進(jìn)人才。基層政府要制定水利專業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)特殊政策，如對引進(jìn)的優(yōu)秀人才提供住房、子女上學(xué)、生活補(bǔ)助等，營造良好的環(huán)境，使其安心基層，服務(wù)水利。 三是改革用人制度，完善分配政策。要深化基層水利系統(tǒng)人事分配制度改革，結(jié)合實(shí)際做好專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置工作，克服收入分配上的論資排輩、平均主義，引導(dǎo)收入分配向?qū)I(yè)技術(shù)崗位、關(guān)鍵崗位傾斜，適當(dāng)拉開分配檔次，體現(xiàn)知識和人才的價(jià)值。四是加強(qiáng)人才培養(yǎng)，鼓勵畢業(yè)生服務(wù)基層。通過政策引導(dǎo)，鼓勵各高校擴(kuò)大水利相關(guān)專業(yè)招生規(guī)模，以對口支援、合作辦學(xué)等多種形式為基層輸送專業(yè)人才。加強(qiáng)對高校畢業(yè)生服務(wù)基層的政策激勵，鼓勵高校水利相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生服務(wù)基層水利事業(yè)。 5.完善生態(tài)環(huán)境治理和水資源保護(hù)與開發(fā)的政策法規(guī) 一是強(qiáng)化依法治水理念。要充分利用依法治省的大環(huán)境，加強(qiáng)水利法律法規(guī)及政策宣傳，按照《湖南省行政程序規(guī)定》和《中華人民共和國水法》的要求，推進(jìn)水利依法行政和依法治水工作，簡約行政審批環(huán)節(jié)，規(guī)范治水行為，加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)水資源的合理開發(fā)、節(jié)約利用和有效保護(hù)。 二是完善地方政策法規(guī)。根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善地方性配套法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，制訂完善流域水資源管理、水資源開發(fā)利用、水資源費(fèi)征收、污染物排放限制、破壞生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償賠付、防汛和防旱等地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。注重引導(dǎo)和組織各種社會力量開發(fā)水利和防治水害，協(xié)調(diào)處理用水矛盾，監(jiān)督、限制不合理的開發(fā)水資源、破壞水環(huán)境和危害農(nóng)民的利益行為。 三是完善村民自治的鄉(xiāng)規(guī)民約。農(nóng)民是水生態(tài)治理保護(hù)和水資源利用的核心力量，要充分發(fā)揮他們的主體積極性。建立和完善村民治水的自治體系，尊重農(nóng)村的鄉(xiāng)規(guī)民約，利用鄉(xiāng)規(guī)民約推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、“兩災(zāi)”防范和水利建設(shè)的自治化、民主化和有序化。 四是加大執(zhí)法力度。嚴(yán)格執(zhí)行國家和省內(nèi)頒布實(shí)施的各項(xiàng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、政策，加大水利部門水政執(zhí)法和部門間聯(lián)合執(zhí)法力度。全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，加大對執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的執(zhí)法監(jiān)督力度。
（作者系湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院研究員、武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院在讀博士；本文系湖南省水利廳支持的課題成果之一，要感謝課題組顧問唐之享和課題組組長賀培育以及課題組成員王文強(qiáng)、陸福興、張黎、范東君的貢獻(xiàn)。）
（此為原稿，與書刊有出入）
文章來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》第15期 湖南人民出版社
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