■時政解讀:社會管理創(chuàng)新
城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢，也是一種全新的社會形態(tài)。當(dāng)前，我國進入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵時期，這一時期經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，強烈呼喚著城鄉(xiāng)一體化的社會管理創(chuàng)新。因此，從經(jīng)濟社會城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念和要求出發(fā)，探索適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會管理體制機制，是當(dāng)前社會管理創(chuàng)新的重點和關(guān)鍵。 一、城鄉(xiāng)一體化對社會管理提出了新要求 1. 中國城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型進入關(guān)鍵期 當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會正向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型，正在由以經(jīng)濟建設(shè)為中心向經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)并重轉(zhuǎn)變，以工業(yè)和城市發(fā)展為重點向工農(nóng)并重城鄉(xiāng)一體發(fā)展轉(zhuǎn)變。在工業(yè)化和城市化發(fā)展的很長一段時間，我國實行的是城鄉(xiāng)不同的戶籍制度，其理念是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市，保證工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展。改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，總量超過日本成為世界第二。但是，經(jīng)濟發(fā)展的同時，社會發(fā)展不同步的問題也日漸明顯。如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失調(diào)問題、城鄉(xiāng)差距拉大問題、社會保障乏力問題、環(huán)境資源危機問題，等等。這些問題的出現(xiàn)，除了經(jīng)濟發(fā)展本身的問題外，幾乎都與社會管理有著千絲萬縷的聯(lián)系。各種跡象表明，中國社會管理的問題，突出地表現(xiàn)在農(nóng)村社會管理滯后、城鄉(xiāng)管理分割和不平衡突出。在中國進入城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵時期，清除城鄉(xiāng)分割的社會管理體制障礙，消減城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，緩解城鄉(xiāng)矛盾沖突，縮小社會貧富差距，已經(jīng)刻不容緩。因此，在城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時候，需要突破城鄉(xiāng)二元體制機制因素帶來的城鄉(xiāng)壁壘，完善城鄉(xiāng)一體的社會管理體制機制。 2. 城鄉(xiāng)分割是社會管理創(chuàng)新的主要障礙 隨著中國城鎮(zhèn)化的快速推進，城鄉(xiāng)社會管理問題也日益突出，現(xiàn)有的二元社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會管理城鄉(xiāng)斷裂，成為社會管理創(chuàng)新的最大障礙。其一，城鄉(xiāng)分割阻礙農(nóng)民城市融入，阻礙社會和諧融合。當(dāng)前近兩億多農(nóng)民工在城鎮(zhèn)工作和生活，成為城市社會的重要組成部分，迫切需要城市社會管理快速跟進；但農(nóng)民的戶籍與依托組織還在農(nóng)村，城市對農(nóng)民只能進行以治安為目的的管理，在理念上把他們作為外來人進行安全防控，缺乏對農(nóng)民工的人性關(guān)懷。其二，城鄉(xiāng)分割造成城市空心化，影響城市化質(zhì)量。當(dāng)前，城市空間擴展很快，人口增長很快，但是，許多是流動人口，不是真正的城市人口，只是城市化的虛假繁榮。如農(nóng)民在城市生存沒有社會保障，因此農(nóng)民在城市工作生活幾十年，最終還要回到家鄉(xiāng)安家養(yǎng)老，不能成為城市的新市民。其三，城鄉(xiāng)分割的社會管理體制不僅阻礙農(nóng)民成為新市民，而且剝奪了農(nóng)民的平等國民待遇，從而形成了城市居民與農(nóng)民的國家公共產(chǎn)品和服務(wù)享受差異巨大，當(dāng)前現(xiàn)實存在的“同命不同價”問題就是突出的表現(xiàn)。因此，要推進社會管理城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新，消除二元管理機制對城鄉(xiāng)社會融合的阻礙。 3. 城鄉(xiāng)一體化社會管理創(chuàng)新是大勢所趨 國際國內(nèi)的發(fā)展經(jīng)驗表明，現(xiàn)代社會的發(fā)展不僅是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而且正在向全球一體化邁進。如何適應(yīng)新的社會經(jīng)濟發(fā)展要求，實現(xiàn)國家的和諧穩(wěn)定發(fā)展，不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展的要求，也不完全是資源環(huán)境能夠完全解決的問題，而是社會有機融合的問題。因此，城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新社會管理，加速社會發(fā)展，是當(dāng)前解決我國發(fā)展問題的重要舉措。發(fā)達國家的實踐表明，城鄉(xiāng)一體化不僅緩解社會矛盾，也是解決經(jīng)濟問題的關(guān)鍵。一些發(fā)達國家曾經(jīng)在經(jīng)濟快速發(fā)展之后，由于社會發(fā)展滯后，產(chǎn)生了許多矛盾，后來都通過加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，創(chuàng)新社會管理進行化解。 二、解決三大矛盾是城鄉(xiāng)一體化社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵 我國社會矛盾的變遷經(jīng)歷了改革初期職工國有企業(yè)身份退出引發(fā)的就業(yè)矛盾，到城市化進程中的征地拆遷國家與居民的利益矛盾，再到今天經(jīng)濟快速發(fā)展中執(zhí)法不公、貪污腐敗的社會管理矛盾等三個發(fā)展過程，同時也留下了挑戰(zhàn)社會管理創(chuàng)新的三大矛盾。 1. 人民政府與為人民服務(wù)的官民矛盾 人民政府為人民服務(wù)，是當(dāng)前社會管理創(chuàng)新的基本要求，也是黨中央執(zhí)政為民理念的具體化。當(dāng)前，我國的人民政府與人民利益大體是一致的、和諧的。但是，人民與人民政府畢竟是區(qū)別的，兩者之間存在著客觀矛盾，影響了社會管理創(chuàng)新。一是政府官員與人民隔膜。公務(wù)員待遇與級別掛鉤，與責(zé)任分離、與工作脫節(jié)，政府工作人員工作以完成上級工作任務(wù)為目標，對上不對下，沒有把老百姓放在心上，造成政府官員漠視百姓利益而迎合上級工作。二是政府尋租與民爭利。城鎮(zhèn)化中征地拆遷與老百姓爭利益，引發(fā)老百姓的不滿；政府財政稅收增長過快，加重了企業(yè)稅負，影響工人工資增長，造成就業(yè)困難，甚至引發(fā)民工荒。三是“倒金字塔”的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。政府管理部門權(quán)力集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人手中，普通公務(wù)員事權(quán)不匹配，少數(shù)幾個領(lǐng)導(dǎo)控制權(quán)力，形成“倒金字塔”權(quán)力結(jié)構(gòu)，容易產(chǎn)生官僚主義和滋生腐敗。四是農(nóng)村基層“民不能主”。農(nóng)村管理權(quán)力上收，責(zé)任下移，基層政府維護基層民主的能力弱化，一系列管理問題如村級的財務(wù)管理、選舉決策等問題、土地承包經(jīng)營問題、計劃生育問題、執(zhí)法以抓收入為目的創(chuàng)收執(zhí)法問題，等等，基層政府無法根本解決，引發(fā)農(nóng)民上訪維權(quán)，基層政府在維穩(wěn)中發(fā)生信任危機。 2. 貨幣主導(dǎo)的社區(qū)流動和社會服務(wù)引發(fā)貧富矛盾 當(dāng)前，我國的貧富分化明顯化，其特征是以貨幣為標準，形成差異社區(qū)和享受不同的公共服務(wù)。一是通過征地拆遷民地建設(shè)高端小區(qū)和別墅區(qū)，把平民擠進安置小區(qū)，而讓富人住進高端樓房，這種貨幣主導(dǎo)的居民社區(qū)流動，造成了窮人與富人間的社區(qū)固化和隔離，阻礙了富人與窮人之間的交流，引發(fā)了普通民眾的不滿情緒。二是所謂的貴族學(xué)校，精英教育，設(shè)立貨幣門檻，把大量窮人的孩子拒之門外，剝奪了普通民眾下一代享受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利，從小就把人分為相互隔離的貧富階層，勢必造成未來的不公平發(fā)展；有些城市接納新市民，以能買房或投資畫線，把窮人排斥在外，等等，這與社會融合背道而馳。三是地區(qū)發(fā)展不平衡，貧富矛盾多元化和復(fù)雜化。據(jù)報載，西部某省的財政收入僅100多億，不及東南沿海一個經(jīng)濟強縣的財政收入，國家要用其5倍多的財政轉(zhuǎn)移支付填充財政赤字。貧富矛盾是長期財富積累和發(fā)展形成的，非一日之寒，因而，增強了社會管理創(chuàng)新的難度。 3. 二元分割下非公平國民待遇引發(fā)的城鄉(xiāng)矛盾 自國家推行二元戶籍制度管理以來，農(nóng)民便逐漸成為不能享受或低層次享受國家公共產(chǎn)品與服務(wù)的人群，成為國家公共產(chǎn)品與服務(wù)待遇不平等的國民。據(jù)有關(guān)部門透露，國家戶籍制度不能完全放開的原因就是城鄉(xiāng)社會服務(wù)的不均衡，每一個農(nóng)民進城需要增加30萬~10萬不等的公共服務(wù)，城市沒有這個接納能力也不愿意接納。與此同時，農(nóng)民工融入城市成為新市民通道窄風(fēng)險大。農(nóng)民工問題現(xiàn)在由一代延伸到新生代，如今新三代又成長起來了，三代農(nóng)民工齊聚城市社會。新生代和農(nóng)三代農(nóng)民工沒有農(nóng)村勞動的技能和體力，又離不開城市，有一部分不讀書也不愿意從事艱苦的工作，四處流動，成為城市社會的不穩(wěn)定因素，城鄉(xiāng)社會的穩(wěn)定風(fēng)險增大，潛在的城鄉(xiāng)矛盾日益突出。因此，創(chuàng)新社會管理需要設(shè)計制度給農(nóng)民提供均等的公共服務(wù)，讓他們早日成為平等的公民，滿足他們的新需求。 三、城鄉(xiāng)一體化社會管理創(chuàng)新的重點是社會融合 社會管理創(chuàng)新通過促進社會融合推動社會發(fā)展，社會發(fā)展的矛盾需要社會管理創(chuàng)新化解。當(dāng)代美國，曾經(jīng)存在著最嚴重的種族歧視問題，美國政府通過“四同”的社會管理創(chuàng)新，使種族沖突問題得到緩解。當(dāng)前，我國社會管理創(chuàng)新的首要任務(wù)是加速城鄉(xiāng)社會融合，建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會管理體制機制。 1. 堅持城鄉(xiāng)一體化的社會管理新理念 時代發(fā)展給我國社會管理帶來了一系列新課題，只有用不斷創(chuàng)新回應(yīng)時代新課題，全面提高社會管理科學(xué)化水平，才能在更高層面上實現(xiàn)社會和諧。我國社會管理創(chuàng)新要樹立城鄉(xiāng)一體化的管理理念，防止城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中把農(nóng)民土地拿過來，把房地產(chǎn)開進農(nóng)村的統(tǒng)籌方式，杜絕社會發(fā)展對農(nóng)民的掠奪行為。要按照城鄉(xiāng)一體化理念規(guī)劃社會發(fā)展、設(shè)置管理制度、完善政策法規(guī)。堅持“小政府、大社會”的管理理念，依法行政、依法管理、合理創(chuàng)新。 2. 完善城鄉(xiāng)一體化管理機構(gòu)設(shè)置 城鄉(xiāng)一體化社會管理要有相應(yīng)的載體為依托，推進城鄉(xiāng)融合要創(chuàng)新管理機構(gòu)。一是設(shè)立流動人口管理局（或城鄉(xiāng)移民管理局），現(xiàn)有的城鄉(xiāng)流動人口管理分屬各部門，管理權(quán)力分割，管理責(zé)任不明，阻礙了公民的城鄉(xiāng)流動。創(chuàng)設(shè)流動人口管理局，綜合各部門流動人口管理職能，整合資源，建立新的流動人口管理載體，對流動人口進行動態(tài)和網(wǎng)絡(luò)化管理，方便農(nóng)民和市民城鄉(xiāng)流動順暢快捷。二是建立省級信訪中心。當(dāng)前，許多信訪問題基層政府無權(quán)解決，中央政府由于范圍太大不能具體解決，省級政府基本上具備最終解決信訪問題的權(quán)威和能力。可以創(chuàng)新信訪管理，建立省、市、自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日，建立上訪網(wǎng)上申請預(yù)約制度，公開上訪內(nèi)容，使信訪事件引發(fā)單位和個人的監(jiān)督。三是成立城鄉(xiāng)換房中心。城市交通擁擠和房價飆升、農(nóng)村住房空置等社會問題嚴重，其根本問題是房產(chǎn)管理的過分固化。嘗試成立城鄉(xiāng)換房中心，科學(xué)評估城鄉(xiāng)房產(chǎn)，讓公民快速完成產(chǎn)權(quán)交易或居住兌換，公民可以交換房產(chǎn)快速改變居住地，也可以不交換產(chǎn)權(quán)臨時兌換居住，這樣不僅提高房產(chǎn)的使用率，充分節(jié)約社會資源，而且能夠方便城市居民就近上班、農(nóng)民產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時，還能促進城鄉(xiāng)公民充分流動，減少公民交通成本和抑制房價飆升。 3. 構(gòu)建民生本位的透明政府和財政體系 民生本位的政府是科學(xué)發(fā)展觀的要求，要求政府管理以民生為根本，不唯上要為民。民生本位的透明政府首先要公開政府官員的財產(chǎn)，使政府官員的收入合法化，透明政府是防范黨和政府自身危機的有效途徑。民生本位政府要建立政府與民眾之間的信任體系，政府尤其要在民眾中有信譽。解決當(dāng)前公民證件要政府蓋章證明的問題，讓公民的證件能夠單獨有效，打造服務(wù)政府、效率政府和誠信政府。構(gòu)建民生財政，藏富于民，完善政府公共財政投入體制，實現(xiàn)基層財政投入的法定化，防止“跑部錢進”的財政分配不公，構(gòu)建覆蓋民生的城鄉(xiāng)一體化財政體制。 4. 培育城鄉(xiāng)一體的多樣化社會服務(wù)組織 社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵是賦權(quán)于社會，讓社會提高自我管理能力，提高社會的組織化程度，實現(xiàn)社會矛盾的自我消解。要培育多樣化的社會組織，強化社會管理的主體基礎(chǔ)。鼓勵城鄉(xiāng)非政府組織發(fā)展，賦予他們社會管理功能，提高他們的服務(wù)能力，給予他們信任，使政府從大量的公共服務(wù)退出來，干政府該干的事、能干的事和干得好的事，簡化政府社會管理事務(wù)，減輕政府的社會管理負擔(dān)，增強政府的社會管理能力。要鼓勵城市社會組織延伸服務(wù)到農(nóng)村，支持社會組織完善城鄉(xiāng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強社會組織的社會融合力和服務(wù)能力，提升農(nóng)民發(fā)展的組織能力。 5. 建立公民多維流動的社會發(fā)展機制 公民流動是一個社會學(xué)概念，包括公民的縱向流動、橫向流動和代際流動等，公民流動是社會和諧發(fā)展和積極發(fā)展的內(nèi)在動力。建立多維的公民流動機制，是城鄉(xiāng)一體化管理創(chuàng)新的切入點。首先要處理好農(nóng)民工進城的問題，破除農(nóng)民工素質(zhì)低難進城的偽命題，清楚制度門檻，幫助農(nóng)民工融入城市成為新市民。其次，要創(chuàng)建公民縱向流動機制，促進社會公平流動，創(chuàng)建基礎(chǔ)、營造環(huán)境，讓數(shù)億農(nóng)民成為人力資源，能夠在城鄉(xiāng)之間、在三次產(chǎn)業(yè)之間有序流動，加強公民流動的制度保障。再次是破除城鄉(xiāng)二元分割的管理體制，落實農(nóng)民的國民待遇。國家要在教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共投入上讓農(nóng)民均等享受，讓城鄉(xiāng)老百姓在同一起跑線上競爭，完善城鄉(xiāng)均等享受社會服務(wù)的機制，提高公民的社會流動能力與保障水平。 6. 形成公平廉政的社會管理文化 城鄉(xiāng)一體化是一場包括觀念在內(nèi)的文化革新，因而創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化的社會管理需要文化復(fù)興，要振興社會理想、進行社會文化凈化。一是要倡導(dǎo)效率文化。要完善科學(xué)管理，提高效率，減少政府機構(gòu)，減少審批程序，提高辦事的時效性。二是要倡導(dǎo)平等文化。倡導(dǎo)社會平等，縮小職業(yè)差別，消除職業(yè)歧視，均衡區(qū)域差別，縮小城鄉(xiāng)差別，加速城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟文化的一體化發(fā)展。三是要倡導(dǎo)責(zé)任文化。要杜絕有些管理部門有權(quán)力的都去爭、要服務(wù)的都不管、擔(dān)責(zé)任的都扯皮。要嚴格政府人員公共責(zé)任，強化管理義務(wù)，構(gòu)建責(zé)任政府。四是要倡導(dǎo)廉潔文化，加大廉潔道德建設(shè)，規(guī)范公共管理行為，建立完善預(yù)防腐敗體制機制，側(cè)重制度和法制預(yù)防，加強腐敗預(yù)警，營造廉潔奉公的社會環(huán)境。 （作者系湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院研究員）
（此為原稿，與書刊有出入）文章來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》第18期 紅旗出版社
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