來源：《政治學研究》2013年2期
內容提要：當前我國社會進入城鄉一體化的關鍵期，全國不少地方將城鄉一體化發展與社會管理創新有機結合整體推進，探索城鄉一體化社會管理創新的有效途徑：以黨組織為核心的城鄉社會管理組織體系創新，以社區為依托的城鄉社會管理服務體系創新，以和諧為目標的城鄉社會穩定治理體系創新，以電子信息為平臺的城鄉政務網絡體系創新，以改善民生為方向的城鄉社會保障與公共服務體系創新，以經濟發展為支撐的城鄉產業融合對接體系創新。全國各地實踐探索所積累的經驗有著深刻的啟示：形成城鄉一體的利益協調機制是前提，科學定位城鄉一體的政府職能是基礎，完善民意表達的公共決策機制是根本，構建民生本位的陽光財政政策體系是保障，培育城鄉一體的多樣化社會組織是重點，建立多元開放的公民社會流動機制是關鍵。因此，社會管理創新是加快城鄉一體化的切入點和突破口；城鄉社會融合是加快社會管理創新的核心；加快城鄉資源要素優化配置是社會管理創新的根本目標。
關鍵詞：城鄉一體化 社會管理創新 城鄉融合
一、引言
城鄉一體化是指在區域經濟社會發展到一定階段，城市與鄉村逐步融為一體，最終實現城鄉經濟、社會、文化、生態協調發展的一種狀態。實質上是消除城鄉二元結構，使城市、農村共享現代物質文明與精神文明。隨著城鄉一體化的不斷推進和社會經濟發展的快速轉型，中國進入社會矛盾集中突發、多發期，階層分化與流動加速，利益多元分化迅速發展，社會主體訴求復雜，新老矛盾疊加交織導致社會問題不斷出現，社會管理面臨沉重任務和嚴峻挑戰，推進社會管理創新在新的形勢下顯得尤為重要和緊迫。這一新的形勢包括：一是世界經濟全球化一體化挑戰城鄉分割的社會管理體制。世界經濟全球化一體化迅速發展，導致公民就業國界淡化和居民消費國別淡化，增強各國文化的傳播與滲透，促成各國文化交叉和文化沖突加深、各種社會思潮相互影響，需要國際融合的大社會管理變革和文化變革與之相適應，因而迫切需要強化中國社會管理的包容性和開放性，有效破除城鄉二元分割的社會管理體制。二是信息化、虛擬化的社會發展趨勢挑戰傳統社會管理模式。隨著信息化的普及，人與人之間的關系日益抽象化、虛擬化，在虛擬社會中，城鄉的地理界別消失，人的行為表情隱化，真實的語義難以分辨，并由此帶來了城鄉共存的各種社會問題，特別是網絡空間的過度自由化與隱蔽性，導致了諸多的網絡犯罪和灰色地帶，社會管理難以在傳統的管理模式下達到最優，需要加速創新以適應未來的發展。三是中國傳統單位制度解體與農村勞動力流動加速加大了對社會管理創新的需求。中國傳統的單位制度曾有效地管理了本單位的職工，為單位職工提供了社會保障、社會福利及其他公共服務，傳統單位制度解體后由單位提供的公共服務推向了社會，導致社會管理的間接性增強和社會矛盾的復雜性加劇；與此同時，數以億計的農村勞動力進入非熟人社會的城市生存，給城市社會管理帶來了巨大的壓力，造成了農村社會空心化與城市社會高密度，許多因之而產生的社會安全和社會穩定問題日漸嚴重。因此，“社會管理創新是當前中國核心關注的主題，直接關系到中國的政治穩定與社會和諧。”[1]種種跡象表明，中國社會問題的增多，主要源于市場經濟條件下城鄉二元結構的存在，中國社會管理的不適應性，突出表現在城鄉社會管理分割與不平衡。為此，緩解城鄉矛盾沖突、加快城鄉一體化進程的重要途徑在于推進與新形勢相適應的城鄉一體化的社會管理創新。
二、城鄉一體化社會管理創新的社會基礎與現實訴求
城鄉一體化的社會管理創新是指對城鄉二元管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的城鄉一體的社會管理理念、方法、機制、體制，以實現城鄉一體化社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。簡言之，就是以城鄉一體化為背景和目標的社會管理創新。
導致中國當前城鄉社會管理問題的因素可以歸為三個方面：一是經濟管理上從計劃經濟的政府微觀管理向市場經濟的宏觀調控轉變中，經濟管理體制重構中的利益沖突引發了社會管理矛盾；二是由于城鄉二元分割的社會管理體制向城鄉一體化管理體制轉型中，既得利益格局和構建新的利益格局之間的沖突產生了社會管理矛盾；三是由于經濟優先發展而社會發展滯后引發的經濟與社會發展之間的不平衡，導致社會管理難以適應經濟發展和社會轉型之間的矛盾。正是這多重因素的交織與變遷，影響了和諧社會構建中的利益沖突和矛盾糾紛的有效化解，而城鄉社會二元分割激發的社會矛盾成為首要的根源。繆爾達爾（1957）指出，城鄉的諸多差異會產生進而引起“累積性因果循環”，導致城市區域發展更快，鄉村區域發展更慢，鄉村發展將陷入“貧困的惡性循環”，使城鄉差異在逐步增大中出現“馬太效應”。[2]中國計劃經濟與市場經濟的矛盾、經濟發展與社會發展之間的矛盾最終由于城鄉二元分割的社會結構傳導而激發與擴大，城鄉二元社會結構和二元管理體制，成為整個社會矛盾對立與對抗的集散地。因此，城鄉二元利益分化帶來的不公平成為當前社會管理變革的基本動因，利益分化和利益關系的不斷調整也喚醒了人們對利益的追求，提高了人們對社會公平的期望度，因而，城鄉一體化社會管理創新成為整個社會的期盼和要求。
在中國社會轉型大背景下，改革打破了原有的政治、經濟和社會格局，在各種利益沖突與重新組合過程中，由于城鄉二元體制的阻礙造成了資源與利益配置的諸多矛盾，表現在城鄉社會管理上形成了如下的問題：
一是城鄉二元體制造成城鄉社會利益失衡進而引致城鄉資源配置不平等。在工業化和城鎮化發展的很長一段時間里，中國實行的是城鄉二元的公共產品供給和公共服務制度，這種制度以城鄉二元的戶籍制度為核心，形成了城鄉不平等的就業制度和社會保障制度，其理念是農業支持工業、農村支持城市，保證工業和城市優先發展。雖然這一時期中國的經濟實現了快速發展，但隨著市場經濟發展的深入，工業化、城鎮化、國際化與資源配置的城鄉二元格局之間的矛盾日益突出，引發相關社會問題集聚發生，社會矛盾呈現越來越尖銳化的趨勢。而隨著城鄉經濟一體化的加速推進，市場主導型經濟與城鄉二元社會結構疊加，又造成了新的城鄉發展不平衡和新的城鄉差距，不僅對擴大內需、調整結構、推進城鎮化形成制約，還成為收入分配格局不合理的主要原因，成為當前社會管理創新的阻力。經濟發展與社會發展互為影響，中國經濟結構滯后、資源環境約束增強、城鄉收入差距擴大等，無一不與城鄉二元分割的社會管理體制有著緊密的聯系。因此，以打破城鄉二元制度結構為重點，形成城鄉經濟社會協調發展的一體化發展新格局，成為實現中國發展方式轉型的戰略需要。
二是城鄉二元體制形成的城鄉身份歧視造成了城鄉一體化社會融合難題。城鄉一體化與農村現代化是城鎮化的高級階段，也是社會形態現代化的重要特征，當城鎮化與農村現代化達到一定水平時，城市與農村必須逐步融為一體，最終實現城鄉社會有機融合。[3]發達國家的發展歷程表明，城鄉一體化時期，往往也是社會分化和矛盾加劇時期。不同國家和地區在實現經濟社會多元復合轉型的歷史進程中，成功的案例往往傳遞著促進社會融合的經驗，失敗的故事大都重復著放任社會斷裂的教訓。在城鄉一體化的進程中，傳統的做法是“空間融合”，即通過工業化和城鎮化進程將農民“搬到”城市里工作和生活。但如果不能消除勞動力市場不同戶籍身份人口的歧視，不能消除戶籍身份差異所造成的公共服務不均，不能實現不同戶籍人口間的“權力融合”，就不能最終消除城市內部的社會分割，就不能化解城鎮化進程中的社會沖突，就會造成社會疏離和分裂，最終無法實現“社會融合”。中國城鄉二元社會管理體制根深蒂固，不僅造成了農村經濟社會發展的落后，而且造成了城鄉居民之間的身份不平等，導致在整個社會中農民國民平等待遇地位的缺失。在城鄉融合中，由于農民與市民存在明顯的談判能力差異，農民在很多領域中沒有話語權，造成了城鄉之間的公平博弈無法實現，從而導致社會溝通缺失并引發城鄉矛盾隨著城鄉融合的推進而加深。
三是城鄉二元社會結構弱化了社會一體化發展轉型的聚合力。轉型社會無不面臨城鄉差距增大、貧富分化顯著和階層矛盾趨于尖銳的社會問題，需要達成社會共識才能實現社會順利轉型。改革開放之所以成功就是因為達成了一個社會共識——“發展是硬道理”、“貧窮不是社會主義”，使舉國上下人心高度凝聚。在進入城鄉一體化的社會轉型關鍵期，必須堅持以人為本、科學發展的和諧社會理論，把人的發展作為經濟和社會發展的主線。因此，城鄉一體化的社會共識應該是實現公平與正義，而不是財富與效益。城鄉一體化的社會轉型實質就是消除城鄉二元結構，協調多方面的利益關系實現社會和諧，在社會生活安定有序的環境中激發社會的創造活力。實現社會和諧的核心目標不僅僅是社會穩定，而且要實現社會融合和社會凝聚。損害弱勢群體特別是貧困人口生存和發展的因素，同時也是阻礙社會融合的因素。只有縮小城鄉差別和貧富差別，促進社會公平與正義，才能增強社會凝聚力，實現社會融合，確保社會穩定，獲得社會和諧，加快城鄉一體化的進程。而當前城鄉二元分割結構沒有根本改變，城鄉差別沒有消除反而有擴大趨勢，城鄉共同繁榮的社會基礎沒有形成，聚合城鄉一體化發展的體制與機制滯后，弱化了社會一體化發展轉型的聚合力。
三、城鄉一體化中社會管理創新的實踐探索
近年來，我國快速推進的工業化和城鎮化是在城鄉分割的背景下進行的。由于二元的城鄉結構，城鄉收入差距持續擴大，城市內部不同戶籍勞動力之間的收入差距和教育機會差距也在擴大；弱勢群體漸成規模并且因為社會排斥而固化，在社會中趨于邊緣化。這種單向城鎮化與工業化發展，對城鄉一體化的心理融合、文化融合、身份融合、經濟融合和最終的社會融合造成了阻礙。同時，隨著龐大的流動人口不斷涌入城市，城鄉二元分割的管理體制造成了不同戶籍身份的勞動力之間的福利差距和社會沖突，并且導致社會資源的非生產性消耗，阻礙了城鎮化進程。面對日益擴大的城鄉收入差距和城市內部不同戶籍身份的人群間的收入差距，以及由于城鄉二元分割導致的諸多社會問題，城鄉一體化社會管理創新的緊迫性日益凸顯。面對新的形勢，黨中央及時作出了統籌城鄉發展、推進城鄉一體化，加強和創新社會管理的重大戰略決策，全國不少地方將城鄉一體化發展與社會管理創新有機結合整體推進，著力破除城鄉分治的社會管理制度體系、城鄉分割的社會管理模式和城鄉分別的社會管理政策差異，推進社會資源向農村傾斜、公共設施向農村覆蓋、公共服務向農村拓展、社會管理向農村延伸，加速城鄉社會管理體制創新，促進城鄉社會融合，探索了城鄉一體化社會管理創新的有效途徑。
1.以黨組織為核心的城鄉社會管理組織體系創新。社會主義制度下創新社會管理不僅要堅持黨的領導，更要創新黨的領導。全國許多地方在推進城鄉一體化進程中，明確基層黨組織在社會管理創新中的領導地位，充分發揮其引領作用，建立了以黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織為紐帶、經濟社會組織為補充的社會管理服務組織體系，為城鄉一體化的社會管理創新進行了有益探索。根據我們的調研，長沙市不斷優化基層組織的公共服務、社會管理、綜合協調功能，完善社區社會管理組織架構，構建由社區黨組織、社區居委會和社區公共服務中心“三位一體”的社區管理格局，并著力培育和發展社會組織；先后出臺了《長沙市民辦非企業單位登記管理暫行辦法》、《長沙市行業協會管理辦法》、《長沙市社會組織登記和監督管理辦法》等政策法規，培育和發展社會組織2549家，創建立社會組織的黨組織1395個；鼓勵城市各類組織下鄉進村，構建了覆蓋生產、加工、流通、服務等各個領域的農民合作經濟組織網絡體系。[4]山東省諸城市創新農村社區黨組織建設，大力推進城鄉黨組織聯建，組織農村社區與城區街居、企業、市直建立聯合黨組織228個；在加強社區自治組織建設同時，大力發展社區經濟組織，成立經濟聯合社928個、行業協會137個、中介組織977個、專業合作社940個；并通過推行黨組織初議制、聯席議事制、決策聽證制、公開辦理制、定期評議制等，創新了社區組織運行機制。[5]北京市以“樞紐型”社會組織（對同類別、同性質、同領域社會組織進行聯系、服務和管理的聯合型組織）建設為抓手，創新了黨建工作方式，探索形成了“3+
2.以社區為依托的城鄉社會管理服務體系創新。創新城鄉社會管理，只有全域一體、統籌推進，以城鄉社區化發展為平臺，不斷健全完善社區管理、綜治維穩、為民服務體系，才能構建城鄉一體化社會管理服務新格局。近年來，全國許多地方在統籌城鄉發展中，因地制宜地探索加快社區建設特別是農村社區建設，以此促進城鄉社會管理一體化，取得了較好的成效。如長沙市在近年來對社會管理服務進行整體規劃設計，依托社區平臺，將公共管理服務職能延伸到農村，通過推動農村社會管理社區化、物業化，推進農民生活方式轉變，構建“中心鎮—集居點—新村莊”的新型城鄉空間結構，實現人口集中居住、產業集群發展、要素集約利用，這樣一個適應群眾多樣化、層次化、個性化需求的城鄉一體化為民服務體系，為群眾生產生活提供全方位的服務。[7]寧波市把農村社區建設列入統籌城鄉發展的“六大工程”之一，在全國率先推進農村社區建設實驗，出臺《寧波市農村社區建設指導標準》、《寧波市委、市政府關于加快推進農村社區建設的意見》等文件，在2025個村采取“一村一中心”或“多村一中心”的建設模式，建立了1839個集管理、服務、教育、活動等功能于一體的農村社區服務中心，這些服務中心對農村公共服務實行“一站式”受理和代理代辦制，使農村居民與城市居民一樣享受到優質的公共服務。[8]江蘇省張家港市堅持城鄉社區建設一體化的理念，把農村社區建設納入全市經濟社會發展規劃和新農村建設規劃，按照“人口適度集聚、服務半徑合理、功能基本配套”的要求調整優化農村社區布局，推動農民居住向城鎮、社區集中，并通過設立一站式服務大廳、建立便民服務體系等，完善農村社區管理與服務體系，讓農村居民享受到與城鎮居民同質等量的各類服務。[9]武漢市將城市公共服務和社會管理向農村延伸，推進了以“致富門道明晰、基礎設施完善、社保體系建立、社會和諧穩定”為主要內容的農村“家園建設行動計劃”，把社區建設作為家園建設的重要內容和抓手，推進農村社區條件改善、完善社區服務體系、加強農村社區管理、繁榮社區文化，并把農村社區服務站建設納入區、鄉鎮建設規劃，計劃在2015年底前實現農村社區建設全覆蓋。[10]另外，四川省宜賓市對丘陵地區農村社區建設的探索、北京市通州區對城鄉結合部農村社區建設的探索、山東省青島市對彰顯優美生態和宜居環境的新型農村社區建設的探索等，均具有典型意義。
3.以和諧為目標的城鄉社會穩定治理體系創新。城鄉一體化社會管理創新，只有把群眾作為社會管理創新的主體，健全群眾訴求表達機制，才能構建城鄉社會穩定治理體系。近年來，各地積極探索城鄉社會穩定治理機制創新，暢通民意表達渠道，著力化解社會矛盾，涌現了一批頗具特色的創新典型。如長沙市在近年來，建立了“人民來信綠色通道”、開通了網上視頻信訪、信訪代理等訴求表達渠道；采取媒體對話、網民交流、設立信箱、公開電話等方式，不斷完善疏導交流機制；開展“與群眾懇談對話、為群眾排憂解難”活動；推進干部聯點駐村（社區）、公開聯系方式、公開崗位職責、公開監督機制、公開考核辦法的“一推行四公開”的群眾工作制度與工作機制；出臺了《完善信訪工作“一健三聯”》、《建立健全社會矛盾化解長效機制》等文件，以推進區縣（市）、街道（鄉鎮）兩級社會矛盾調處中心的規范化建設，構建分級分系統的社會矛盾糾紛情報信息共享平臺；為了完善勞動爭議處理、工資集體協商等制度，初步建立了政府部門主導、專業機構評估、權威部門仲裁、行業協會調節的多形式利益調解機制；為了構建“扁平化、可視化”的快速高效應急管理機制，在全市范圍內強化了“一網四庫”（一個應急組織體系網、一個應急救援隊伍數據庫、一個應急物資儲備數據庫、一個應急救援專家隊伍數據庫、一個突發事件典型案例庫）建設，健全了視頻監控系統、警用地理信息系統、GPS衛星系統為主體的指揮調度體系，較好地維護了城鄉社會穩定。[11]江蘇省南通市把構建大調解機制作為正確處理各個利益群體關系的創新載體，積極推進公調對接、網上糾紛調解、消費領域糾紛調解等專業調處新機制，著重化解涉及民生大局的復雜矛盾糾紛，取得了良好成效，特別是按照“強化縣級龍頭、完善鄉鎮主體、鞏固村級基礎”的思路，夯實縣、鄉、村（居）三級調解組織體系，有效提升了基層調解組織調處能力，使80%左右的矛盾糾紛在村居化解，15%在鄉鎮化解，5%涉及跨行業、跨地區、行政爭議的糾紛在縣（市、區）級化解，基本實現了把矛盾糾紛解決在基層、化解在第一線的目標。[12]河北省唐山市構建了系統的社會矛盾綜合調控機制，以改善民生、強化法制教育、建立社會穩定風險評估機制、動態預警、排查隱患等推進綜合預防與綜合研判，在此基礎上所有鄉鎮（街道）建立了“三位一體”矛盾調解中心，所有村建立了綜治工作站，廣泛動員各種社會力量化解矛盾糾紛，推進形成大調解格局，同時建立信訪接待工作“一站式”辦公、群眾來訪“一條龍”服務、信訪事項“一體化”調處、解決問題“一竿子插到底”的信訪工作機制，并強化管控體系建設和社會秩序整治，以此推進城鄉矛盾的綜合化解與綜合治理，促進了城鄉社會和諧穩定。[13]另外，江蘇省淮安市建立“陽光信訪”工作模式，江西省九江市構建“民聲直通車”工作體系，青海省格爾木市推進社會管理網格化等，都在不同層面上創新了城鄉社會穩定治理機制。
4.以電子信息為平臺的城鄉政務網絡體系創新。城鄉一體化的社會管理創新，只有堅持為民利民、公開公正、廉潔高效的原則，以提高辦事效率和便民服務為宗旨，以機關效能建設為重點，以城鄉統一平臺為依托，以信息資源整合為基礎，以電子監察為手段，以服務延伸為推進重點，建立行政審批電子政務平臺和為民服務網絡平臺，以拓展服務范圍，優化城鄉公共資源配置，才能提高城鄉社會管理效能。在這方面，全國不少地方進行了卓有成效的探索。如長沙市在近年來，通過規范政務服務，形成一窗式受理、一站式服務、一條龍審批、一費制收費的管理運行模式，實行行政審批項目運行數據電子化、流程標準化、辦公網絡化、信息公開化，并延伸到街道（鄉鎮）、社區（村）；還開通網上投訴平臺，拓寬訴求渠道，暢通了社情民意，做到了“有訴必受、有受必查、有查必果”，為經濟發展和社會和諧提供了保障。[14]廣西自治區近年來依托電子政務平臺，建設全區行政審批項目標準化系統，率先在全國建成自治區、市、縣三級電子聯網的政務服務體系并積極向鄉鎮（街道）、村委延伸，電子政務服務體系統一網絡、統一模式、統一軟件、統一標準、統一電子監察和績效考核，在此基礎上以政務服務中心為重要平臺，全面實行“一站式”服務、“窗口式”辦理，大大提高了行政審批效率和公共服務水平。[15]山東省青島市高度重視電子政務服務體系建設，統籌整合電子政務資源，著力建設網絡環境下“一體化”政府，按“全市統一、兩級分建，分級集中、分布應用，一網式流轉、一站式服務”的模式，建設全市網上審批應用體系，形成了全國領先的“大廳+網絡”雙重集中統一的審批服務模式，有力促進了高效廉潔服務型政府建設；將全市統一的電子政務網絡延伸到社區（村），形成了高度統一而又各具特色的面向社區（村）居民（村民）的網上服務體系，并在社區（村）設立為民服務代理點，幫助居民（村民）上網獲取服務，使政府網上公共服務在社區（村）落地，惠及城鄉群眾。[16]江蘇省邳州市建成了集政府門戶網站、政府信息公開系統、行政職權和便民服務網上公開運行系統、法制監督系統和電子監察系統“五位一體”的綜合性電子政務平臺，并努力將服務延伸到基層，著力解決政務服務最后一公里問題，形成了以市級行政服務中心和便民服務中心為龍頭，鎮（辦事處）政務服務中心為紐帶，村（居）政務查詢點為延伸，覆蓋城鄉、層級清晰、上下聯動的三級便民服務體系，實現了公共服務的“零距離”，打造了縣域城鄉政務網絡體系創新的典范。[17]
5.以改善民生為方向的城鄉社會保障與公共服務體系創新。在城鄉二元分割的社會管理體制下，強化事關民生的社會保障與公共服務，是社會公共政策轉型的重要方向。近年來，許多地方在創新城鄉社會保障體系，推進城鄉公共服務均等化方面進行了有益探索。如長沙市，一是加強城鄉基本保障。建立城鄉居民基礎養老金正常增長機制，從
6.以經濟發展為支撐的城鄉產業融合對接體系創新。產業是城鄉一體化社會管理創新的基礎，只有發揮城市在產業、資金、市場、科技、人才、信息等方面的優勢，通過產業對接與融合增強城區對農村發展的輻射帶動作用，吸引知名企業到農村建設基地、興辦企業、發展新興產業，不斷完善城鄉產業體系，才能加速社會融合，為城鄉一體化社會管理創新奠定經濟基礎。各地在推動城鄉產業融合對接中大體有兩種途徑：一是延長產業鏈，促進三次產業相互聯結，推進產業間相互配套、共同發展；二是優化產業布局，以園區、產業區、企業等載體為抓手，促進城鄉生產要素在城鄉之間、產業之間、企業之間有序流動與合理配置，推動城鄉產業互動融合。由于各地資源稟賦不同、產業基礎各異，具體做法各有特色。以湖南省長沙市為例，近年在城鄉產業融合對接上的實踐探索主要體現在兩個方面：一是推進傳統農業加快轉型。按照“近郊都市農業、中郊優勢農業、遠郊生態農業”的總體空間架構，強化產業規劃引導，加大現代農產品加工業的發展和龍頭企業培育，引導農產品加工龍頭企業做大、做強、做優，拉長城鄉產業鏈條，完善城鄉物流體系，推動上市農產品由初級產品向次級產品轉型；逐漸形成了優質水稻、花卉苗木、優質茶葉、優質水產“四大百里產業走廊”。二是推進城鄉產業融合。為了城鄉產業有效對接，著力發展都市休閑農業，扶持會展農業、連鎖經營、生鮮配送等新興產業，并通過完善城鄉物流體系，推進農超對接，加速城鄉融合，從而增強了城鄉社會的凝聚力，夯實了城鄉社會管理創新的社會基礎。[21]
四、城鄉一體化中社會管理創新的經驗與啟示
時代發展給社會管理帶來了一系列新課題，給城鄉一體化的社會管理提供了廣闊的舞臺和創新的空間，全國各地實踐探索所積累的經驗，有著深刻的啟示。加快城鄉一體化進程城，必須創新社會管理，不斷完善城鄉一體化發展的體制機制，促進城鄉經濟、社會、文化等的有機融合，才能最終實現城鄉的共同發展和繁榮。
1.形成城鄉一體的利益協調機制是前提。城鄉一體化社會管理創新是一場社會觀念的變革，是對傳統的二元分割管理體制的革命，因此，形成兼顧城鄉各方面利益的協調機制，是推進城鄉一體化管理創新的基礎。在社會管理創新中，必須以社會公平正義為宗旨，維護城鄉各階層的權益，特別是在城鎮化進程中，要禁止在城鄉統籌中把農民土地拿過來，把房地產開進農村的錯誤做法，避免城鎮化進程中對農民的掠奪行為。要創新城鄉一體化發展的體制與機制，構建城鄉一體化的信息化服務體系、城鄉一體的社會保障體系、城鄉一體的產業發展體系，建立以人的全面發展為中心的新型城鄉一體化社會發展格局。
2.科學定位城鄉一體的政府職能是基礎。城鄉二元戶籍制度以及所依附的社會福利保障制度，不利于城鄉公共服務均等化目標的實現和農村消費市場的擴大；城鄉居民的公民權益不均等，造成選舉權和工傷事故索賠權也存在著身份歧視。隨著經濟社會的發展和城鄉一體化的加快，流動人口、“兩新”組織（非公有制經濟組織和社會組織）、互聯網的快速發展對現行的社會管理體制提出了新挑戰，政府的管理必須適應新形勢和新要求。因此，在城鄉一體化社會管理中，一方面必須創新以黨組織為核心的城鄉社會管理組織體系，強化城鄉一體化社會管理創新的領導；創新以社區為依托的城鄉社會管理體系，夯實城鄉一體化社會管理創新的主體力量。另一方面，必須創新以保障民生為方向的社會保障體系，加快覆蓋城鄉和社會各階層的公共產品均等化服務，通過創新以和諧為目標的社會穩定治理體系，以有效地保障城鄉居民和社會各階層的合法權益。同時，堅持“小政府、大社會”的管理改革，把不該由政府管理的事情交給社會、交給市場，實現社會公共管理的社區化、社會化。
3.完善民意表達的公共決策機制是根本。社會管理的重要工作是公共決策，公共決策公開透明和充分表達有益于不同群體的利益博弈，化解城鄉之間的利益沖突。在社會管理創新中，必須通過創新以黨組織為核心的城鄉社會管理組織體系，才能完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，以形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，統籌協調各方面利益關系，妥善處理人民內部矛盾，使民意表達規范有序；必須通過創新以社區為依托的城鄉社會管理服務體系，滿足社區民眾多樣化、層次化和個性化的社會需求；必須通過創新城鄉信息平臺，推進政府公共決策公開透明，拓展民意表達渠道，創新民意表達方式，為民眾參與社會管理決策提供了新平臺。
4.構建民生本位的陽光財政政策體系是保障。化解因身份不同造成的福利差距而形成的社會沖突，需要著力公共服務的均等化建設，完善政府公共財政體制，特別是要實現基層財政投入的公開化、透明化，這是推進城鄉一體化社會管理的重要保障。在社會管理創新中，必須通過以改善民生為方向的城鄉社會保障體系創新，推進城鄉社會保障的統籌發展，破解城鄉公共服務和社會保障的二元分割問題。必須通過創新電子政務信息為平臺，建立行政審批電子政務平臺和為民服務網絡，不斷加快政府政務的信息化、公開化，增強政府決策的透明度，不斷拓展民眾訴求的表達渠道。必須通過提高財政透明度，健全公共財政的社會監督機制，從而確保公共財政的民生本位。
5.培育城鄉一體的多樣化社會組織是重點。社會組織是政府的重要助手，公共服務的重要補充，多樣化社會組織的培育，是城鄉一體化進程中社會管理創新的時代課題。在社會管理創新中，必須創新以黨組織為核心的社會管理組織體系，充分發揮黨組織在社會管理創新中的領導作用，通過構建社區黨組織、社區居委會和社區公共服務中心“三位一體”的社會管理組織框架，培育和發展社會組織，不斷強化社會組織的社會管理功能，提高服務能力。同時，必須通過加快政府職能轉變，簡化政府社會管理事務，主動賦予社會組織的公共服務職能，減輕政府的社會管理壓力，增強社會組織的社會管理能力。
6.建立多元開放的公民社會流動機制是關鍵。社會主體流動性越強，經濟和社會交往活動就越頻繁，社會主體發展的機遇就越多，社會發展的活力就越強，社會凝聚力和社會融合力也就越大，社會就更加穩定。在社會管理創新中，必須通過城鄉一體的信息服務，及時為城鄉居民提供各種發展機遇和全方位的公共服務；必須通過建立以改善民生為方向的城鄉社會保障體系，有效地發揮社會穩定器的作用，減少城鄉差別和貧富差距，確保社會公平；必須通過以和諧為目標的一體化社會穩定治理機制創新，營造一個公平正義的社會環境，化解社會矛盾，增強社會團結與合作；必須通過城鄉產業的對接，加快城鄉資源要素雙向流動和優化配置，為建立多元開放的就業機制奠定基礎。
五、城鄉一體化社會管理創新的基本結論
由改革開放的以經濟建設為中心步入了全面發展的科學發展時代，公平正義成為社會的主旋律。而當前我國城鄉一體化發展的諸多問題的根本癥結在于城鄉二元分割的社會管理體制，由此造成的城鄉差距和城鄉不公平的國民待遇引發了一系列社會問題，成為城鄉一體化的主要障礙。
1.社會管理創新是加快城鄉一體化的切入點和突破口。推進城鄉一體化發展是當前經濟社會發展的主要目標。中國城鄉二元分割與對立的管理體制，不僅造成了城鄉二元發展的種種不平衡，而且造成了城鄉發展資源的消耗與浪費，最終導致城鄉之間的不公平狀態，成為當前許多社會矛盾積聚的根源和推進城鄉一體化的制度性障礙。在城鄉一體化進程中，只有通過建立城鄉一體的利益協調機制協調沖突化解社會矛盾，才能增強社會凝聚力。只有通過政府職能轉變，培育社會組織，才能激發社會活力。只有通過完善民意表達的公共決策機制，拓寬民意渠道，才能有力地推進政府決策的科學性和民本性，促進社會的和諧與一體化發展。從根本上說，只有推進城鄉一體化社會管理創新，消除城鄉二元分割的社會問題，才能促進城鄉社會融合，加快城鄉社會和諧進步。
2.城鄉社會融合是加快社會管理創新的核心。隨著城鎮化的加速推進，城鄉二元結構引發的城鄉社會分化問題日漸凸顯，特別是城鄉公民的身份認同、心理歸宿感、文化差異、經濟差距等問題，日益成為影響城鄉一體化發展的核心問題。只有通過完善利益協調機制、加大社會組織培育、構建多渠道的民眾訴求表達機制，加速公共服務均等化，構建多元開放的公民流動機制等社會管理創新，加快推進城鄉居民在身份、心理、文化等方面的社會融合，才能促進城鄉經濟社會一體化發展。因此，城鄉社會融合是破解城鄉二元分割難題的核心，是解決城鄉二元社會矛盾的關鍵。
3.加快城鄉資源要素優化配置是社會管理創新的根本目標。當前，城鄉二元分割影響了城鄉資源要素流動，阻礙了城鄉資源要素的優化配置，造成了資源浪費，特別是阻礙了勞動力的城鄉有序流動，影響了城鄉經濟發展活力。只有通過消除城鄉居民的身份差異、保障城鄉公民政治待遇平等，推進公共產品的均等化，實現城鄉公平競爭等社會管理創新，才能保障勞動力在城鄉正常流動，從而以勞動力的城鄉流動帶動城鄉資源要素的雙向流動，促進城鄉資源要素的優化配置，以此提高整個社會的勞動生產率和資源利用率，夯實城鄉一體化發展的經濟基礎。因此，城鄉資源要素有效流動和優化配置不僅是城鄉一體化管理創新的經濟基礎，更是城鄉一體化社會管理創新的根本目標。
（陳文勝，湖南省社會科學院研究員、湖南省農村發展研究院院長、武漢大學在讀博士；陸福興，湖南省社會科學院農村發展研究所副研究員、湖南省農村發展研究院副院長。湖南農業大學在讀博士；王文強，湖南省社會科學院農村發展研究所所長、副研究員、湖南省農村發展研究院副院長，湖南農業大學在讀碩士）
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