中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全迫切需要新戰(zhàn)略
陳文勝
農(nóng)業(yè)是不可替代的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，糧食是人類生存的第一需求，糧食安全是人類長期追求的目標(biāo)。有著十幾億人口的中國如果嚴(yán)重缺糧，即使全世界傾倉而出，也救不了中國。美國學(xué)者斯特•Ｒ•布朗的《誰來養(yǎng)活中國》震動了中國和世界，每當(dāng)糧食價格不斷攀升引發(fā)世界糧食危機(jī)，就不斷敲響警鐘：盡管每次危機(jī)有著眾多的誘因，但其中一個重要的原因就是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的高附加值和增長的快速性對后發(fā)國家和地區(qū)來說，具有難以抵御的誘惑力，而農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略位置最容易被人忽視。
一、在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位具有強(qiáng)國民生存之根、固國家經(jīng)濟(jì)之本、增國際競爭之力的重大戰(zhàn)略作用
中國要用不到世界十分之一的耕地養(yǎng)活超過世界五分之一的人口，這一特殊的國情決定了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位在中國應(yīng)有遠(yuǎn)比世界上其他任何國家更為重要的戰(zhàn)略地位。盡管中國農(nóng)業(yè)正處在一個歷史上發(fā)展最好的時期，糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)十連增，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中糧食需求剛性增長，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨資源環(huán)境約束不斷強(qiáng)化的挑戰(zhàn)。同時，隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重不斷降低，農(nóng)民收入增長來源由過去主要依靠農(nóng)業(yè)不斷向越來越依靠非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的支撐作用從來沒有像今天這樣得到充分顯現(xiàn)。在全球經(jīng)濟(jì)競爭中，糧價暴漲所形成的糧食危機(jī)不時引發(fā)一些國家和地區(qū)的社會危機(jī)，當(dāng)糧食與石油、貨幣共同成為別國用來制約他國的戰(zhàn)略武器時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和糧食安全客觀上成為了一個國家不可或缺的核心國際競爭力。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)業(yè)屬性的發(fā)展、功能的提升、作用的擴(kuò)大，被賦予了生態(tài)保護(hù)、環(huán)境調(diào)節(jié)、生物能源、觀光休閑、文化傳承、國際競爭等新功能，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的這種強(qiáng)國民生存之根、固國家經(jīng)濟(jì)之本、增國際競爭之力的戰(zhàn)略作用更加突出，農(nóng)業(yè)的國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位更加不可動搖。
二、人口大國的農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全戰(zhàn)略必須突破傳統(tǒng)的國際分工比較優(yōu)勢理論
糧食是基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，是多功能產(chǎn)品；糧食又是民本資源，是戰(zhàn)略資源，是稀缺資源；如果迷信市場機(jī)制和自由競爭，必將付出沉重的代價。因為制造糧荒所具有的更廣泛的生物殺傷力，是制造任何武器所無法比擬的。如果一個國家自己沒有糧食自足的能力，去迷信國際分工比較優(yōu)勢理論，依靠由少數(shù)發(fā)達(dá)國家壟斷的世界糧食市場來自發(fā)調(diào)節(jié)國內(nèi)的糧食需求，國內(nèi)糧食生產(chǎn)體系必將受到發(fā)達(dá)國家糧食“核武器”的重創(chuàng)，在關(guān)鍵的國家利益博弈中就必然受制于人，仰人鼻息。在國際競爭與經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全的戰(zhàn)略建構(gòu)，需要突破傳統(tǒng)的分割、孤立的市場分析框架，用全新的眼光加以審視，需要從更廣闊的國際國內(nèi)發(fā)展的大格局中來規(guī)劃。中國不能僅僅滿足于把糧食安全定位在保障國內(nèi)的糧食需求上，從而把農(nóng)業(yè)大國變成為“口糧生產(chǎn)大國”，使國家的糧食安全始終處于被動地位。不能僅僅滿足于依靠廉價的勞動力和高能源消耗以及不計入成本的環(huán)境透支來打造所謂的“世界工廠”，而生產(chǎn)的某些日益遭遇貿(mào)易糾紛的低端、薄利產(chǎn)品，實際上遠(yuǎn)不如重視發(fā)展糧食這樣在世界經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭中比石油和貨幣更為重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。不能僅僅滿足于被動地跟隨世界糧食市場供需和價格波動增加出口或減少出口，而要交替使用增加出口和減少出口、增加進(jìn)口和減少進(jìn)口等手段主動地調(diào)節(jié)世界糧食市場，主導(dǎo)世界糧食市場的定價。不能僅僅滿足于由生活消費的需求大小來決定糧食生產(chǎn)的規(guī)模，而要將剩余的生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為生物能源產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)中國在生物能源領(lǐng)域的參與權(quán)和話語權(quán)，有利于中國的長期能源戰(zhàn)略和持久的糧食戰(zhàn)略。因此，能否把農(nóng)業(yè)上升為具有服務(wù)于國家全球競爭的“核能力”這樣一個戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，是中國掌握農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全戰(zhàn)略主動權(quán)的關(guān)鍵。
三、中國的糧食安全戰(zhàn)略必須從單純的糧食安全戰(zhàn)略上升為全局性國家安全戰(zhàn)略
大國的國家安全不能僅僅局限于軍事和政治層面，在經(jīng)濟(jì)安全上也不能僅僅偏重于貨幣、能源和工業(yè)。從世界糧食危機(jī)發(fā)生后的情況來看，一場沒有硝煙的世界經(jīng)濟(jì)大戰(zhàn)已經(jīng)在不同經(jīng)濟(jì)體之間展開，糧食在經(jīng)濟(jì)全球化的博弈中已經(jīng)超出食物的范疇，不再是分割市場中的單純貿(mào)易品，而是國際經(jīng)濟(jì)博弈中的籌碼、世界經(jīng)濟(jì)大戰(zhàn)中的武器、全球競爭的重要戰(zhàn)略王牌。從戰(zhàn)略的高度來說，持續(xù)的糧食生產(chǎn)力就是世界經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭中的“核武器”發(fā)展能力，擁有了世界糧食市場的主導(dǎo)地位，就擁有了世界經(jīng)濟(jì)體系的主導(dǎo)權(quán)和全球競爭力。一方面，運用強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力形成糧食產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，采取糧食援助、糧食貿(mào)易和糧食封鎖等多種手段，不僅能獲得國際貿(mào)易上的主動權(quán)，而且能在國際政治和外交上處于主動地位。另一方面，面對國際上一些國家挾糧食而扼制其他國家已經(jīng)成為一種常見的現(xiàn)象，特別是美國等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家運用糧食武器使發(fā)展中國家由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主力變成了農(nóng)產(chǎn)品消費主力，直接或間接造成部分發(fā)展中國家日益依賴糧食進(jìn)口而在國際政治、經(jīng)濟(jì)與文化交往中受制于人，實現(xiàn)其國際霸權(quán)的現(xiàn)狀，迫切需要構(gòu)建加強(qiáng)大國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和確保國家糧食安全以提升政治影響力的戰(zhàn)略體系，掌握世界糧食供需的主導(dǎo)權(quán)，影響世界糧食市場的價格走向，上升為整個國家的戰(zhàn)略優(yōu)勢，強(qiáng)化在國際政治特別是地緣政治中的政治影響力，才有可能有力地制約霸權(quán)主義，擔(dān)負(fù)起大國的國際責(zé)任。因此，糧食安全不僅嚴(yán)重影響到貨幣、能源和工業(yè)等經(jīng)濟(jì)安全，還關(guān)系到軍事和政治層面的國家安全，必須從國家長遠(yuǎn)發(fā)展的層面和國際競爭力增強(qiáng)的維度，在全球戰(zhàn)略的高度將糧食安全納入國家安全的戰(zhàn)略體系之中，樹立全新的國家安全戰(zhàn)略和大國全球競爭戰(zhàn)略。
四、掌握糧食安全主動權(quán)的關(guān)鍵在于必須提高在世界糧食市場中的競爭能力來強(qiáng)化國內(nèi)糧食安全
美國為什么即使在農(nóng)業(yè)連年豐收糧食大量剩余的情況下，也要用巨額的財政補(bǔ)貼虧本地生產(chǎn)廉價的糧食來出口，同時還用巨額的財政補(bǔ)貼維持著大面積的休耕土地？只要確保了糧食高生產(chǎn)能力，美國一國就控制了當(dāng)今世界糧食市場的供需總量，通過減少或增加糧食出口量就主導(dǎo)了世界糧食市場的走向。由于袁隆平等農(nóng)業(yè)科學(xué)家們的偉大貢獻(xiàn)，國家決策層面對農(nóng)業(yè)發(fā)展的高度重視，中國的糧食畝產(chǎn)量有了大幅度提高。但盡管政府對抓糧食生產(chǎn)三令五申，到農(nóng)民這一層面的中國農(nóng)業(yè)卻成為了“口糧農(nóng)業(yè)”。長期以來，中國的國家糧食安全戰(zhàn)略以解決基本供給為目標(biāo)，大多屬于被動保護(hù)與防御戰(zhàn)略，盡管這一戰(zhàn)略至今保護(hù)著中國的糧食安全，讓中國在世界糧食危機(jī)中能夠獨善其身，但作為世界傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國和糧食生產(chǎn)大國，僅僅定位于確保自己吃飯的“口糧大國”，在世界農(nóng)產(chǎn)品市場中基本沒有話語權(quán)，特別是在歷次世界糧食危機(jī)中，錯失了一次又一次分享世界糧食市場巨額紅利的機(jī)會。因此，世界農(nóng)業(yè)大國的糧食安全僅僅定位于“口糧大國”的狀況亟待改變，迫切需要由以解決基本供給為目標(biāo)的被動糧食安全保障向參與主導(dǎo)國際農(nóng)產(chǎn)品市場的主動競爭轉(zhuǎn)變，由注重農(nóng)業(yè)發(fā)展的區(qū)域性戰(zhàn)略向參與全球競爭的國際性戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。作為世貿(mào)組織的成員國，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)越來越融入了世界經(jīng)濟(jì)體系之中，糧食市場和糧食價格將必然與國際接軌，糧食安全戰(zhàn)略不僅依賴于國內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的增強(qiáng)來掌握“糧袋子”的主動權(quán)，而且還依賴于必須提高在世界糧食市場的競爭力來強(qiáng)化國內(nèi)的糧食安全。只有形成強(qiáng)大的糧食生產(chǎn)能力、低成本的生產(chǎn)優(yōu)勢、高技術(shù)與信息化的支撐能力和完善的市場調(diào)控機(jī)制，提高市場駕馭力，才能保證在風(fēng)云變幻的國際糧食市場上始終處于主動地位。作為具有數(shù)千年農(nóng)耕文明的農(nóng)業(yè)大國，中國的綜合糧食生產(chǎn)能力具有廣闊的發(fā)展空間，問題的關(guān)鍵是必須將強(qiáng)有力的糧食生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為強(qiáng)有力的國際市場競爭優(yōu)勢，特別是與美國等西方發(fā)達(dá)國家在國際糧食市場上的博弈能力，對于增強(qiáng)中國糧食安全而言，既是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇。
五、中國糧食安全的最終保障要以實現(xiàn)糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收相一致為前提
糧食作為基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，使“無糧不穩(wěn)”成為中國全社會公共決策的政治共識，但政府采取了多種惠農(nóng)政策，糧食生產(chǎn)積極性仍沒能很好地調(diào)動起來，這關(guān)涉到糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收統(tǒng)一性的問題。今天的農(nóng)民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村勞動力，而是在市場經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行公平競爭的市場主體。同時，一樣的投入除了公平合理的收入預(yù)期外，還有公平合理的發(fā)展預(yù)期，如果其他的投入收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出糧食生產(chǎn)的收益，農(nóng)民就失去了糧食生產(chǎn)的積極性。因此，農(nóng)民種糧的積極性最終要依靠種糧收益的持續(xù)增加來激發(fā)，糧食的生產(chǎn)者不能致富，糧食安全作為最重要的國家安全戰(zhàn)略就無法得到最終保障。尤其是今天在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)背景下，農(nóng)村青壯年勞動力不斷進(jìn)城務(wù)工，“空心村”不斷增多，耕地拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重，“誰來種地”已成為國家糧食安全無法回避的嚴(yán)峻問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下為什么要農(nóng)民犧牲利益來獨自承擔(dān)糧食安全的國家戰(zhàn)略責(zé)任？與美國等西方發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度相比，中國是在放手讓那些僅能維持自身生存的中國農(nóng)民與對農(nóng)產(chǎn)品給予高補(bǔ)貼的美國等西方發(fā)達(dá)國家的財政部進(jìn)行一場不對等的競爭，長此下去，勢必將迫使中國的農(nóng)民加快放棄種糧的步伐。要確保全球人口大國的糧食安全這樣一個重大的國家戰(zhàn)略，前提是要保證農(nóng)民能夠從糧食生產(chǎn)中得到比較效益。必須將“政府要糧和農(nóng)民致富”統(tǒng)一起來，在實行有效財政補(bǔ)貼政策的同時，更多地使用市場手段激活農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的原動力，發(fā)揮價格信號的誘導(dǎo)作用，推動資源要素向農(nóng)村配置加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，形成調(diào)動糧食生產(chǎn)積極性的長效機(jī)制。其中原動力就是市場機(jī)制，價格信號是政府與市場對接的有效途徑，對糧食生產(chǎn)者而言，沒有比價格信號更直接激活其從事生產(chǎn)的原動力了。中國農(nóng)民數(shù)量龐大且，如果無法像歐美那樣大規(guī)模補(bǔ)貼農(nóng)民，種糧收益應(yīng)主要依靠市場價格，價格才是農(nóng)民種糧積極性的根本。糧食最低保護(hù)價按照什么樣的原則確定，才能發(fā)揮價格信號對資源配置的誘導(dǎo)作用？糧食最低保護(hù)價的確定，應(yīng)該取決于社會勞動力的平均價格、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格及其上漲的幅度、技術(shù)和資金投入所取得社會平均利潤及其通貨膨脹的幅度等市場因素。目前的糧食最低保護(hù)價，關(guān)鍵是未能反映市場價格因素的動態(tài)變化。
六、結(jié)束語
農(nóng)業(yè)絕非是能帶動中國經(jīng)濟(jì)快速增長的一個戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力卻決定著中國全球戰(zhàn)略的重要位置。目前中國面臨著美國等西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)世界糧食市場的被動局面，要么讓西方以很低的成本把中國的糧食體系逐漸蠶食直至全部摧毀，要么建立起支撐著國家重大安全的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，從而上升為具有綜合國際競爭力的戰(zhàn)略優(yōu)勢。
（作者系湖南省為改革攻堅獻(xiàn)策重大決策咨詢智囊團(tuán)專家、湖南省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究中心研究員、湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院院長）
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