中國農村自改革開放以來發生了翻天覆地的變化，但城鄉二元結構沒有根本改變，城鄉發展差距特別是收入差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉。十八屆三中全會提出，賦予農民更多的財產權利，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。這對于加快農村改革進程，推動農村產權流轉，盤活農民資產要素，形成增加農民收入的長效機制，從而健全城鄉發展一體化體制機制具有十分深遠的戰略意義。
農民住房財產權改革是發揮市場配置資源決定性作用的客觀要求
發揮市場機制對資源配置的決定性作用是十八屆三中全會的明確要求，而三十多年的農村市場化改革，也在客觀上要求農民住房財產進入市場流動進行優化配置。中國農民除了從事農業生產經營和外出打工增收外，幾乎沒有財產性收入渠道。農民住房財產是農民最主要的家庭財產和農村最有市場價值的資源，推進其市場流動進行保值增值，不僅可以為農民增收開辟新渠道，而且也可為農民擴大生產增加投入和提供信用資產開辟新途徑。同時，中國傳統農業轉型任務艱巨，只有加快釋放農村沉睡的產權能量，推進農村資源優化配置，才能建立適應現代農業發展的產權制度，把握新一輪起跑的機遇。
改革面臨的五大現實難題
法律政策不明確。現行法律與政策對農民住房財產權交易沒有明確規定，農民住房并不能像商品住房一樣自由流轉。特別是現行物權法、擔保法等法律規定宅基地不能入市，制約了農民住房財產權的流動。盡管一些地方進行過農房抵押的改革探索，但至今還沒有明確的法律、法規和政策對農民住房財產權的流動作出明確規定。
產權權屬不清晰。農民住房只有集體土地使用證而沒有房產證，至今是一個沒有明確產權邊界的沉積物。所謂的農民房產，不過是集體所有土地上的附著物，模糊的產權權屬為產權異化提供了機會，這就是農民土地權益屢受侵犯的根本原因所在。同時，農民住房財產權的宅基地用益物權只能在村集體內部流轉，農民住房財產權沒有依托，阻礙了農村資源要素的正常流轉和平等交換。
產權市場不成熟。產權市場是產權流轉和交換的重要條件。農民住房產權市場滯后于農村經濟發展的需要，至今還沒有形成規范的農房產權市場。產權市場不成熟，導致了農民住房產權流動沒有平臺，使農民財產權收益難以實現，成為制約農民住房財產權改革的一大瓶頸。
評估體系不健全。中國幅員遼闊，地理復雜，導致農村住房的地理區位、自然條件和人文環境相差較大，其價值確定錯綜復雜，需要專業評估才能進入市場。當前很多地方幾乎沒有任何農房評估機構，相關運行機制和服務體系不完善，造成了農民住房財產權評估難、評估成本高，影響了農民住房財產權的流動。
風險保障不完善。我國是農業大國，住房是農民的主要財產。在農村社會保障體系尚不健全的情況下，若不盡快建立完善的農民住房財產交易風險保障機制，一旦發生交易風險就會嚴重影響到農民的生存安全。
穩妥推進農民住房財產權改革的主要對策
加快地方立法，為農民房屋財產權的抵押、擔保、轉讓提供合法依據。要以物權法為依據，加快農民住房財產確權頒證，為農民房屋財產權提供產權保障；結合各地實際，加大地方性法規和規章的廢、改、立進程，加快出臺與農民房產抵押、擔保、轉讓相關的地方性法規和規章，解決農民住房財產權現實、政策、法律三者脫節的問題。
發揮財政引導，為農民住房產權的抵押、擔保、轉讓創新金融服務。通過政府財政政策引導，鼓勵金融機構創新金融產品，為農民住房財產權的抵押、擔保設置切合農民需求的金融產品，提升服務質量；探索市、縣兩級財政出資建立增信資金，合作銀行按不少于增信資金余額一定倍數的規模，專項開展農房抵押貸款業務，農戶以宅基地和房屋抵押獲得融資。
建立評估體系，為農民住房產權的抵押、擔保、轉讓降低交易成本。加快評估機構建設，鼓勵城市評估機構到農村從事農民住房評估業務；政府財政以購買服務的方式提供公共評估服務，引導評估機構降低評估費用，提高服務質量；加大農房評估人才教育培訓，建立一支業務素質高的評估隊伍。同時，簡化評估手續，降低農民住房產權交易的成本。
健全保障機制，為農民住房產權的抵押、擔保、轉讓防范意外風險。完善社保體系，建立健全農村養老保險、醫療保險、最低生活保障、社會救濟等制度，推動多層次的城鄉社會保障體系建立；加大城鄉公共租賃房和廉租房建設力度，提升農民應對住房財產權流動風險的能力。建立縣級以上政府的住房產權改革風險補償基金，對農民住房抵押、擔保貸款逾期的，給予金融機構一定的風險補償。成立專門的保險機構，鼓勵農民在住房抵押、擔保、轉讓時投保，一旦發生意外給予一定的賠償，以減輕住房產權流動風險。鼓勵商業保險機構創新保險產品，開辦農民住房財產權保險業務。
推進試點示范，為農民住房產權的抵押、擔保、轉讓探索改革經驗。從試點示范開始，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索由政府或集體經濟組織參照征地補償標準和國有土地上房屋征收補償標準，或按照市場評估價格，對農民自愿退出的閑置住房和宅基地給予補償。堅持農村住房制度、宅基地制度等制度紅線，防止個別地方以改革為名的機會主義行為。同時，建立改革風險評估機制，對于超越當前制度和法律的改革，要進行科學的風險評估，防范由此帶來的制度風險和社會風險。
（作者單位：湖南省社科院農村發展研究中心。本文系湖南省“為改革攻堅獻策”重大委托項目“湖南穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓改革的路徑與對策”的階段性成果）
中國鄉村發現網轉自：《光明日報》 2015年05月03日 05版
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