改革開放三十多年來，雖然我們一再強調農業與農村工作的重要性，但毫無疑問的是，隨著經濟發展和社會進步，整個社會卻表現出了一種越來越強的“離農”情結。
農業相對而言的效益低下及其社會經濟發展的基礎性地位決定了“離農”意味著“離貧”，城鄉之間巨大的與身份相關的利益差異決定了“離農”同時也意味著“離開農民身份”，這都是最理性的抉擇，無可厚非。但當這種“離農”情結與“對農業的無知”深深根植于越來越多的人的大腦，并對整個社會產生影響的時候，這種“離農”情結就必然異化為對“三農”的盲目排斥，從而導致我們的經濟發展和社會進步誤入歧途。
農業是一個集技術、經濟、政治和國家安全于一體，伴隨和支撐著整個人類進化史，并隨社會發展與進步越來越表現為多功能性的永恒的魅力產業。
“民以食為天”。對食物的需求，是人民群眾賴以生存發展的最為基本的需求。一部中國歷史，彰顯的是“食安則興，食盛則昌，食危則亂，食空則亡”的發展規律。從這個意義上說，食物安全戰略應當是保障國家安全的首要戰略。新中國成立后，國家將農業與農村發展放在國民經濟的基礎地位上，意在保證人民群眾有充足的食物供給，保證國家經濟平穩發展，維持國家社會的穩定與安全。
糧食安全與食物安全的概念辨析
由于我國居民食物消費結構曾經歷過較低的階段，并且學術界對英文單詞food理解過于片面，當前我們關于糧食、食品與食物三個概念存在認知混亂。糧食、食品與食物各有其獨特含義，是不能通用的。具體言之，糧食是供食用的谷物、豆類和薯類的統稱。食品是指各種供人食用或飲用的成品或原料，是人類生存和發展的最基本物質。食物是指各種供生物攝入的成品或原料，是生物生存和發展的最基本物質。如此觀之，食物是比糧食和食品外延更大的一個概念，它包含糧食和食品，而不等同于糧食和食品。比如，動物飼料就不是食品，卻是食物，飼料不安全，加工出來的食品也難以讓人放心。只有強調食物安全，才能從根本上、從源頭上保障食品安全， 單純強調糧食安全與食品安全治標不治本，食物安全才是實現食品安全有效供給的根本所在。
美國前國務卿亨利·基辛格說過：“誰控制了石油，誰就控制了所有國家；誰控制了食物，誰就控制了全人類。”在這一 舉世聞名的論斷中，基辛格強調了“food”即“食物”一詞而非“grain” 等表達糧食的詞匯，突出了食物安全在國家戰略中的重要性。美國作為世界第一強國，其農業發展始終保持著全面的產品體系，谷物、肉類、奶類、油脂、蔬菜等諸多種類的農產品生產平衡發展，糧食只占國民食物消費中的一小部分。 甚至，長期被我國學界有意無意忽略的一個事實是，美國這樣一個農產品出口大國，不僅不片面強調糧食自給，還從國外進口大量谷物。從食物安全的高度來掌控國家農業發展，遠比單從糧食安全的角度來解決“吃飯問題”更具前瞻性的戰略意義。
基于“任何時候”、“所有的人”、“足夠”、“健康”這四 個方面，結合我國實際，筆者認為食物安全應該是“保障人們在任何時候能夠通過適當途徑獲取充足、優質、 營養、合理的食物供給，滿足人們生存與健康的食物需求。”在當前復雜的國內外環境下實現食物安全，需要在保障糧食供給的前提下建立針對各類食物的供求調控體系。
首先，糧食安全必須讓位于食物安全。盡管糧食在理論上可以轉化成肉蛋奶魚等其他食物，但基于當前自然環境、資源狀況和技術條件等多方限制，將糧食大規模轉化為其他食物既不現實也不經濟，建立多元化、系統性的食物安全體系勢在必行。
其次，必須在食物安全中重視糧食安全。糧食在食物中所占比重很大，有必要成為食物安全體系的基礎與核心。糧食難以被其他食物所代替，其基礎性作用同樣不可替代。保障糧食生產，需要系統而全面的食物安全體系，正確處理糧食生產與非糧食物生產間的關系。
“糧食”安全戰略的歷史之因及現實之偏
在物質短缺的年代，實施糧食安全戰略是當時歷史條件下最務實的戰略選擇。其 一，從重要性看，糧食是我國居民食物體系的首要構成部分，是人民群眾首要的營養來源。其二，從基礎性看，糧食在生物鏈中處于底層，肉、蛋、奶、部分水產和油脂以及生物質能源等均由其轉化而來。在物質短缺的背景下，從糧食入手解決“誰來養活中國”的問題，無疑是明智之舉。其三，從便利性看，糧食生產的技術門檻較低，貯存時間較長，大規模遠程運輸的難度較小。即便是以今天的倉儲和物流條件來衡量，糧食仍是最適宜作為國家戰略儲備資源的食物。
因此，可以說，我國糧食安全戰略客觀上指導人民成功地告別了饑餓，在促進我國農業與農村發展、維持國家安全上，具有重要的歷史性意義。然而，21 世紀前后十年間，隨著糧食生產能力的擴大和“谷賤傷農”的出現， 國內外曾出現一批宣稱糧食生產能力過剩以及供過于求的論斷，其中不乏要求政府調控糧食產能和適當降低糧食自給率的呼聲。
目前，我國單一強調糧食安全而忽視食物安全，由此引發的弊端越來越明顯。
首先，糧食安全不能體現食物安全的全部內涵。當前我國政府部門和學術界在討論糧食與食物問題時，常常把“吃飯問題”等同于“糧食問題”。實際上，強調糧食安全， 主抓糧食生產的政策，只適于在農產品短缺年代解決“吃飯”問題， 這一政策的實施背景是糧食在我國居民食物消費結構中占極大比重。 如今，我國居民食物消費結構不斷升級，由過去的以植物纖維消費為主，發展為高級植物纖維和動物蛋白與脂肪兼重。在這一背景下，雖然糧食安全仍處于“吃飯問題”的核心，但已不能與“吃飯問題”對等。 只有“食物安全問題”，才是當前能夠和“吃飯問題”對等的問題。
其次，食物安全不能通過糧食安全的標準來衡量。在實踐中，我們片面強調糧食在居民食物消費結構中的地位，忽視了國家規劃所設定的食物與營養的相關標準，對于糧食安全的討論僅僅停留在數量上并不可取。
再次，片面強調糧食安全而忽視食物安全不符合現代農業發展和經濟社會發展的客觀要求。從20 世紀80年代開始，我國非糧食類食物的產量持續大幅增長，以糧為主的食物格局已經逐步改變。如果我們依然以主抓糧食生產的方針來調控農業生產，忽視整體食物格局的新情況、新變化，再度出現政策偏差將在所難免。
從國內來看，目前我國食物供求管理體系仍是農業部門管生產，商業部門管流通，多部門參與農業管理，這一體系是特定歷史條件的產物。對于以糧食為主的食物消費結構來說，條塊分割、政出多門的負面影響并不顯著。隨著人民生活水平不斷改善，多元化的食物消費結構和日益緊密復雜的食品加工鏈條逐步建立起來。食物管理政出多門、投資分散、管理低效、產銷分管、內外貿脫節等制度矛盾日益尖銳，加之市場機制不完善造成的地區分割，進一步影響了我國食物供求體系的安全與效率，從而限制了中國農業走向“大農業”的可能。
食物安全戰略需要頂層設計
當前我國農業與食物管理的頂層設計實際上是以糧食為鏈條的部門割裂與分治，農業及食物的管理職能被分散到了若干非農部門。我國涉及農業職能的部委多達十幾個。相比發達國家，我國現行的農業行政管理體制，部門分割，各自為政，任務不明確，管理分散，任務和手段不一致，部門之間有利的事情互相爭奪，無利的事情互相推諉。有事大家一起干，出了問題誰都不負責任，矛盾難以在部門之間協商解決，只能將大量的矛盾上交國務院。國務院領導忙于協調，導致決策成本上升，決策效率降低，政令的執行就更困難了。
部門利益還滲透于政策和法律的制定之中，導致政策法律的出臺扯皮多、困難大、時間長，出臺后沒有一個具體部門督促實施，達不到應有的效果。這一體制的形成，有其歷史原因，相關改革有待進一步深化。我們改革的步伐越慢，在錯誤的道路上走得就越遠。近年來，農業投資效率持續低下就是對頂層農業與食物的管理職能割裂的最經典“背書”。
當前我國對于農業的態度實際可以解讀為“重視農業政策、輕視農業部門;重視支農資金、輕視投資效率”，如果農業投資效率始終不高，即使年度支農資金有大幅度增長，又有什么意義呢?發達國家的經驗告訴我們，農業是一個行業屬性極強的產業，其職能不適合分散于其他各個非農業部門。因此，農業的大部制改革才是解決包括糧食安全、食品安全、農業增效、農民增收等問題在內的所有問題的根本。
從頂層設計來看，當前我們是以糧食為鏈條的部門分治。從政策實施來看，我們仍然是以強調傳統糧食安全為核心的政策體系。理論上講，糧食安全的實現有三個階段，第一階段的糧食安全是數量保障，第二階段的糧食安全是質量保障，第三階段的糧食安全是強調保障食物的營養與滿足消費者的偏好。當前，中國正處于從第二階段向第三階段轉型的過程中。因此，順勢而為，將傳統的糧食安全戰略調整為食物安全戰略，是實現農業與食物大部制改革的重要前提。
結語：實現食物安全任重道遠
對于任何一個國家，實現食物安全都是一個復雜、艱巨而漫長的過程。食物安全的實現受限于自然資源、人力資本、政治環境、經濟結構、社會狀況和技術水平等諸多條件，還面臨著來自國際市場的壓力。我國在糧食安全戰略在成功處理上述諸多問題的過程中積累了寶貴的經驗，但目前仍片面強調糧食生產規模和國家糧食儲備建設，尚未對國家食物安全狀況做出全面分析。
改革開放以來，我國農業與農村發展取得了歷史性進步和輝煌的成就。尤其是近十年，是我國農業發展最快、農村變化最大、農民得到實惠最多的時期之一，為今后我國的經濟發展和社會穩定打下了堅實的基礎。但是，我國人口負擔巨大，人均資源緊缺，隨著人民群眾的食物消費需求日益增長，農業生產將面臨更加嚴峻的挑戰。
一是，人多地少、人增地減的矛盾長期存在，水資源區域性、季節性短缺問題日益突出，農產品供給的資源性約束進一步增強。
二是，居民食物消費結構不斷升級，肉蛋奶魚和瓜果蔬菜消費顯著增加，部分農產品結構性短缺。而且，農業產業鏈條不斷延長，生物質能源、飼料添加劑以及各種食品飲料等產品不斷開發，農產品加工對農產品生產結構提出了新的要求。
三是，農產品進出口貿易不斷擴大，隨著外資進入我國農業領域速度的加快，國際市場對國內農產品市場的影響更加直接。
四是，期貨市場較快發展，農產品金融衍生品逐步開發，資本市場與農產品市場的聯系和滲透進一步增強。更需要關注的是，我國農業的生產方式是小規模農戶分散生產經營，而我國農產品消費市場極為龐大且復雜多變，所以農產品供需脫節的情況時有發生，解決“小農戶”與“大市場”這一矛盾，依然任重道遠。
因此，能否盡快形成對自然資源、人力資源、資金流向、制度安排、技術進步、管理技巧、貿易規則和環境保護等系統要素的綜合調控能力，將成為建設中國特色食物安全戰略體系的最大挑戰。我國糧食安全戰略取得了巨大的成功，食物供給已經有了堅實的基礎。在食物安全監督調控體系的建設過程中，我國仍要時刻對“吃飯問題”保持警惕，未雨綢繆。對于一個擁有世界人口五分之一的國家來說，再小的食物問題也可能成為大問題。在國內外環境日趨復雜的今天，食物的不安全隨時都有可能到來，這就需要我國時刻保持著警惕和危機感，為實現食物安全而努力奮斗，警鐘長鳴。
作者系中國人民大學教授、博導
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2014年第10期（有刪減、整理）
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