改革開放三十多年來，雖然我們一再強調(diào)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作的重要性，但毫無疑問的是，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，整個社會卻表現(xiàn)出了一種越來越強的“離農(nóng)”情結(jié)。
農(nóng)業(yè)相對而言的效益低下及其社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎性地位決定了“離農(nóng)”意味著“離貧”，城鄉(xiāng)之間巨大的與身份相關的利益差異決定了“離農(nóng)”同時也意味著“離開農(nóng)民身份”，這都是最理性的抉擇，無可厚非。但當這種“離農(nóng)”情結(jié)與“對農(nóng)業(yè)的無知”深深根植于越來越多的人的大腦，并對整個社會產(chǎn)生影響的時候，這種“離農(nóng)”情結(jié)就必然異化為對“三農(nóng)”的盲目排斥，從而導致我們的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步誤入歧途。
農(nóng)業(yè)是一個集技術、經(jīng)濟、政治和國家安全于一體，伴隨和支撐著整個人類進化史，并隨社會發(fā)展與進步越來越表現(xiàn)為多功能性的永恒的魅力產(chǎn)業(yè)。
“民以食為天”。對食物的需求，是人民群眾賴以生存發(fā)展的最為基本的需求。一部中國歷史，彰顯的是“食安則興，食盛則昌，食危則亂，食空則亡”的發(fā)展規(guī)律。從這個意義上說，食物安全戰(zhàn)略應當是保障國家安全的首要戰(zhàn)略。新中國成立后，國家將農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展放在國民經(jīng)濟的基礎地位上，意在保證人民群眾有充足的食物供給，保證國家經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，維持國家社會的穩(wěn)定與安全。
糧食安全與食物安全的概念辨析
由于我國居民食物消費結(jié)構曾經(jīng)歷過較低的階段，并且學術界對英文單詞food理解過于片面，當前我們關于糧食、食品與食物三個概念存在認知混亂。糧食、食品與食物各有其獨特含義，是不能通用的。具體言之，糧食是供食用的谷物、豆類和薯類的統(tǒng)稱。食品是指各種供人食用或飲用的成品或原料，是人類生存和發(fā)展的最基本物質(zhì)。食物是指各種供生物攝入的成品或原料，是生物生存和發(fā)展的最基本物質(zhì)。如此觀之，食物是比糧食和食品外延更大的一個概念，它包含糧食和食品，而不等同于糧食和食品。比如，動物飼料就不是食品，卻是食物，飼料不安全，加工出來的食品也難以讓人放心。只有強調(diào)食物安全，才能從根本上、從源頭上保障食品安全， 單純強調(diào)糧食安全與食品安全治標不治本，食物安全才是實現(xiàn)食品安全有效供給的根本所在。
美國前國務卿亨利·基辛格說過：“誰控制了石油，誰就控制了所有國家；誰控制了食物，誰就控制了全人類。”在這一 舉世聞名的論斷中，基辛格強調(diào)了“food”即“食物”一詞而非“grain” 等表達糧食的詞匯，突出了食物安全在國家戰(zhàn)略中的重要性。美國作為世界第一強國，其農(nóng)業(yè)發(fā)展始終保持著全面的產(chǎn)品體系，谷物、肉類、奶類、油脂、蔬菜等諸多種類的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)平衡發(fā)展，糧食只占國民食物消費中的一小部分。 甚至，長期被我國學界有意無意忽略的一個事實是，美國這樣一個農(nóng)產(chǎn)品出口大國，不僅不片面強調(diào)糧食自給，還從國外進口大量谷物。從食物安全的高度來掌控國家農(nóng)業(yè)發(fā)展，遠比單從糧食安全的角度來解決“吃飯問題”更具前瞻性的戰(zhàn)略意義。
基于“任何時候”、“所有的人”、“足夠”、“健康”這四 個方面，結(jié)合我國實際，筆者認為食物安全應該是“保障人們在任何時候能夠通過適當途徑獲取充足、優(yōu)質(zhì)、 營養(yǎng)、合理的食物供給，滿足人們生存與健康的食物需求。”在當前復雜的國內(nèi)外環(huán)境下實現(xiàn)食物安全，需要在保障糧食供給的前提下建立針對各類食物的供求調(diào)控體系。
首先，糧食安全必須讓位于食物安全。盡管糧食在理論上可以轉(zhuǎn)化成肉蛋奶魚等其他食物，但基于當前自然環(huán)境、資源狀況和技術條件等多方限制，將糧食大規(guī)模轉(zhuǎn)化為其他食物既不現(xiàn)實也不經(jīng)濟，建立多元化、系統(tǒng)性的食物安全體系勢在必行。
其次，必須在食物安全中重視糧食安全。糧食在食物中所占比重很大，有必要成為食物安全體系的基礎與核心。糧食難以被其他食物所代替，其基礎性作用同樣不可替代。保障糧食生產(chǎn)，需要系統(tǒng)而全面的食物安全體系，正確處理糧食生產(chǎn)與非糧食物生產(chǎn)間的關系。
“糧食”安全戰(zhàn)略的歷史之因及現(xiàn)實之偏
在物質(zhì)短缺的年代，實施糧食安全戰(zhàn)略是當時歷史條件下最務實的戰(zhàn)略選擇。其 一，從重要性看，糧食是我國居民食物體系的首要構成部分，是人民群眾首要的營養(yǎng)來源。其二，從基礎性看，糧食在生物鏈中處于底層，肉、蛋、奶、部分水產(chǎn)和油脂以及生物質(zhì)能源等均由其轉(zhuǎn)化而來。在物質(zhì)短缺的背景下，從糧食入手解決“誰來養(yǎng)活中國”的問題，無疑是明智之舉。其三，從便利性看，糧食生產(chǎn)的技術門檻較低，貯存時間較長，大規(guī)模遠程運輸?shù)碾y度較小。即便是以今天的倉儲和物流條件來衡量，糧食仍是最適宜作為國家戰(zhàn)略儲備資源的食物。
因此，可以說，我國糧食安全戰(zhàn)略客觀上指導人民成功地告別了饑餓，在促進我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展、維持國家安全上，具有重要的歷史性意義。然而，21 世紀前后十年間，隨著糧食生產(chǎn)能力的擴大和“谷賤傷農(nóng)”的出現(xiàn)， 國內(nèi)外曾出現(xiàn)一批宣稱糧食生產(chǎn)能力過剩以及供過于求的論斷，其中不乏要求政府調(diào)控糧食產(chǎn)能和適當降低糧食自給率的呼聲。
目前，我國單一強調(diào)糧食安全而忽視食物安全，由此引發(fā)的弊端越來越明顯。
首先，糧食安全不能體現(xiàn)食物安全的全部內(nèi)涵。當前我國政府部門和學術界在討論糧食與食物問題時，常常把“吃飯問題”等同于“糧食問題”。實際上，強調(diào)糧食安全， 主抓糧食生產(chǎn)的政策，只適于在農(nóng)產(chǎn)品短缺年代解決“吃飯”問題， 這一政策的實施背景是糧食在我國居民食物消費結(jié)構中占極大比重。 如今，我國居民食物消費結(jié)構不斷升級，由過去的以植物纖維消費為主，發(fā)展為高級植物纖維和動物蛋白與脂肪兼重。在這一背景下，雖然糧食安全仍處于“吃飯問題”的核心，但已不能與“吃飯問題”對等。 只有“食物安全問題”，才是當前能夠和“吃飯問題”對等的問題。
其次，食物安全不能通過糧食安全的標準來衡量。在實踐中，我們片面強調(diào)糧食在居民食物消費結(jié)構中的地位，忽視了國家規(guī)劃所設定的食物與營養(yǎng)的相關標準，對于糧食安全的討論僅僅停留在數(shù)量上并不可取。
再次，片面強調(diào)糧食安全而忽視食物安全不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。從20 世紀80年代開始，我國非糧食類食物的產(chǎn)量持續(xù)大幅增長，以糧為主的食物格局已經(jīng)逐步改變。如果我們依然以主抓糧食生產(chǎn)的方針來調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，忽視整體食物格局的新情況、新變化，再度出現(xiàn)政策偏差將在所難免。
從國內(nèi)來看，目前我國食物供求管理體系仍是農(nóng)業(yè)部門管生產(chǎn)，商業(yè)部門管流通，多部門參與農(nóng)業(yè)管理，這一體系是特定歷史條件的產(chǎn)物。對于以糧食為主的食物消費結(jié)構來說，條塊分割、政出多門的負面影響并不顯著。隨著人民生活水平不斷改善，多元化的食物消費結(jié)構和日益緊密復雜的食品加工鏈條逐步建立起來。食物管理政出多門、投資分散、管理低效、產(chǎn)銷分管、內(nèi)外貿(mào)脫節(jié)等制度矛盾日益尖銳，加之市場機制不完善造成的地區(qū)分割，進一步影響了我國食物供求體系的安全與效率，從而限制了中國農(nóng)業(yè)走向“大農(nóng)業(yè)”的可能。
食物安全戰(zhàn)略需要頂層設計
當前我國農(nóng)業(yè)與食物管理的頂層設計實際上是以糧食為鏈條的部門割裂與分治，農(nóng)業(yè)及食物的管理職能被分散到了若干非農(nóng)部門。我國涉及農(nóng)業(yè)職能的部委多達十幾個。相比發(fā)達國家，我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)行政管理體制，部門分割，各自為政，任務不明確，管理分散，任務和手段不一致，部門之間有利的事情互相爭奪，無利的事情互相推諉。有事大家一起干，出了問題誰都不負責任，矛盾難以在部門之間協(xié)商解決，只能將大量的矛盾上交國務院。國務院領導忙于協(xié)調(diào)，導致決策成本上升，決策效率降低，政令的執(zhí)行就更困難了。
部門利益還滲透于政策和法律的制定之中，導致政策法律的出臺扯皮多、困難大、時間長，出臺后沒有一個具體部門督促實施，達不到應有的效果。這一體制的形成，有其歷史原因，相關改革有待進一步深化。我們改革的步伐越慢，在錯誤的道路上走得就越遠。近年來，農(nóng)業(yè)投資效率持續(xù)低下就是對頂層農(nóng)業(yè)與食物的管理職能割裂的最經(jīng)典“背書”。
當前我國對于農(nóng)業(yè)的態(tài)度實際可以解讀為“重視農(nóng)業(yè)政策、輕視農(nóng)業(yè)部門;重視支農(nóng)資金、輕視投資效率”，如果農(nóng)業(yè)投資效率始終不高，即使年度支農(nóng)資金有大幅度增長，又有什么意義呢?發(fā)達國家的經(jīng)驗告訴我們，農(nóng)業(yè)是一個行業(yè)屬性極強的產(chǎn)業(yè)，其職能不適合分散于其他各個非農(nóng)業(yè)部門。因此，農(nóng)業(yè)的大部制改革才是解決包括糧食安全、食品安全、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收等問題在內(nèi)的所有問題的根本。
從頂層設計來看，當前我們是以糧食為鏈條的部門分治。從政策實施來看，我們?nèi)匀皇且詮娬{(diào)傳統(tǒng)糧食安全為核心的政策體系。理論上講，糧食安全的實現(xiàn)有三個階段，第一階段的糧食安全是數(shù)量保障，第二階段的糧食安全是質(zhì)量保障，第三階段的糧食安全是強調(diào)保障食物的營養(yǎng)與滿足消費者的偏好。當前，中國正處于從第二階段向第三階段轉(zhuǎn)型的過程中。因此，順勢而為，將傳統(tǒng)的糧食安全戰(zhàn)略調(diào)整為食物安全戰(zhàn)略，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與食物大部制改革的重要前提。
結(jié)語：實現(xiàn)食物安全任重道遠
對于任何一個國家，實現(xiàn)食物安全都是一個復雜、艱巨而漫長的過程。食物安全的實現(xiàn)受限于自然資源、人力資本、政治環(huán)境、經(jīng)濟結(jié)構、社會狀況和技術水平等諸多條件，還面臨著來自國際市場的壓力。我國在糧食安全戰(zhàn)略在成功處理上述諸多問題的過程中積累了寶貴的經(jīng)驗，但目前仍片面強調(diào)糧食生產(chǎn)規(guī)模和國家糧食儲備建設，尚未對國家食物安全狀況做出全面分析。
改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性進步和輝煌的成就。尤其是近十年，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展最快、農(nóng)村變化最大、農(nóng)民得到實惠最多的時期之一，為今后我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定打下了堅實的基礎。但是，我國人口負擔巨大，人均資源緊缺，隨著人民群眾的食物消費需求日益增長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。
一是，人多地少、人增地減的矛盾長期存在，水資源區(qū)域性、季節(jié)性短缺問題日益突出，農(nóng)產(chǎn)品供給的資源性約束進一步增強。
二是，居民食物消費結(jié)構不斷升級，肉蛋奶魚和瓜果蔬菜消費顯著增加，部分農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構性短缺。而且，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延長，生物質(zhì)能源、飼料添加劑以及各種食品飲料等產(chǎn)品不斷開發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品加工對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構提出了新的要求。
三是，農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易不斷擴大，隨著外資進入我國農(nóng)業(yè)領域速度的加快，國際市場對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的影響更加直接。
四是，期貨市場較快發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品金融衍生品逐步開發(fā)，資本市場與農(nóng)產(chǎn)品市場的聯(lián)系和滲透進一步增強。更需要關注的是，我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式是小規(guī)模農(nóng)戶分散生產(chǎn)經(jīng)營，而我國農(nóng)產(chǎn)品消費市場極為龐大且復雜多變，所以農(nóng)產(chǎn)品供需脫節(jié)的情況時有發(fā)生，解決“小農(nóng)戶”與“大市場”這一矛盾，依然任重道遠。
因此，能否盡快形成對自然資源、人力資源、資金流向、制度安排、技術進步、管理技巧、貿(mào)易規(guī)則和環(huán)境保護等系統(tǒng)要素的綜合調(diào)控能力，將成為建設中國特色食物安全戰(zhàn)略體系的最大挑戰(zhàn)。我國糧食安全戰(zhàn)略取得了巨大的成功，食物供給已經(jīng)有了堅實的基礎。在食物安全監(jiān)督調(diào)控體系的建設過程中，我國仍要時刻對“吃飯問題”保持警惕，未雨綢繆。對于一個擁有世界人口五分之一的國家來說，再小的食物問題也可能成為大問題。在國內(nèi)外環(huán)境日趨復雜的今天，食物的不安全隨時都有可能到來，這就需要我國時刻保持著警惕和危機感，為實現(xiàn)食物安全而努力奮斗，警鐘長鳴。
作者系中國人民大學教授、博導
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2014年第10期（有刪減、整理）
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