原題：切實深化農村改革促進“強富美”
2015年中央一號文件將深化農村各項改革作為促進農業更強、農民更富和農村更美的根本動力，并明確提出“要按照中央總體部署，完善頂層設計，抓好試點試驗，不斷總結深化，加強督查落實，確保改有所進、改有所成”。農村改革是全面深化改革的重要組成部分，試驗先行是我國農村改革的成功經驗。但在啃硬骨頭和深水區階段的改革如何設計農村改革的思路、步驟和方法，如何真正發揮試點試驗的效果？本文結合在若干農村改革試驗區調研和評估中發現的新情況談些不成熟的看法。
現階段農村改革試驗的特點
（一）農村各項改革措施之間的關聯性顯著增強
習近平總書記的講話和十八屆三中全會《決定》都一再強調，深化改革要注重系統性、整體性和協同性（簡稱“三性”）。一號文件提出了一系列農村重大改革的內容。整體上看，很多改革內容之間具有強關聯性。改革舉措是否能取得預期效果，在很大程度上取決于各項改革措施之間的匹配狀況。
近年來的一個典型案例是，大家普遍關注農地和農村宅基地等集體建設用地的抵押貸款問題。其實，這是一個“三性”極強的問題，農村土地抵押首先涉及農地和建設用地權能的完整性問題，其次涉及能不能抵押的法律資質問題。即使這些障礙都沒有了，最終還涉及一個土地資本能否在市場上兌現和結清問題。因此，一個功能完善、可變現的土地交易市場的存在是必要的，否則，若不能將抵押的土地進行變現，銀行的積極性不可能太高。現在的學術研究、政策討論、改革試驗等，對前兩者的關注遠高于對銀行抵押土地市場結清問題的關注。
貴州省畢節市創新支農資金管理體制機制改革試驗從正反兩個方面說明了農村各項改革之間關聯性和協同性的重要性。畢節是典型的貧困地區。改革開放以來，上級各部門對畢節的財政支農資金數量較多。但由于財政支農資金管理的體制機制不完善，有限的財政支農資金并沒有發揮出最大的效益，更難以發揮“四兩撥千斤”的引領作用。畢節農業整體上比較落后，農村人口的貧困面大，貧困程度較深。針對這種情況，畢節市農村改革試驗的主題是創新財政支農資金管理體制機制，探索以項目整合規避體制障礙為核心的資金整合機制。這種做法是否能取得成效需要一定的條件。一是要有強有力的組織領導。否則就不可能有縣級層面統一、協調、互補的項目申報。二是要有科學規劃引領。否則，整合的資金越多，浪費也可能越大。三是要有資金監管機制支撐。資金被整合使用后，部門監管的效能縮小，要求有新的監管措施來補充、替代原有監管措施。為此，畢節市開展了多項配套性改革舉措。第一，搞好規劃。畢節試驗區采取規劃先行，以規劃定項目；建立項目庫，從預算編制源頭做起，通過項目整合，實現資金整合，從而規避了體制障礙。第二，在項目實施中注重農民的參與。聯戶路、院壩水泥硬化等小型農村基礎設施建設，不搞招投標，而是讓農民自己干，既保證了工作質量、又能帶動農民就業和收入，還能解決項目資金不足的問題。從更廣泛的意義上，這種方式也會為促進農村民主化、調動農民參與社區公共事務、改善農村治理狀況提供了一個載體。第三，建立資金監管機制。部門項目資金有相對規范的申請、審批、資金監管、驗收程序。在支農資金及項目監管上，加強對涉農項目資金立項、使用、管理、項目管護等情況的監督檢查、審計，鼓勵社會各界監督，構建了財政及行業監督、審計監督、社會監督、紀檢監督等各方參與，縣（區）、鄉（鎮）、村、組四位一體的多層級、全方位的支農項目監督檢查體系。在監督形式上，建立了“涉農資金共識網”、網絡監管平臺、短信告知平臺、電話查詢平臺、公開公示專欄五大功能互補的監督載體。調查發現，畢節市重視改革的關聯和協同性工作方法產生了較好的效果，一些地區的基礎設施在較短的時間內得到了明顯改善，農民收入也有了較大提高。
但是，畢節試驗區的改革是在財政支農資金條塊分割沒有改變情況下的局部探索。由于目前我國支農項目管理部門多，資金撥付渠道多，項目申報時間不一致，項目的驗收方式也不相同，有相當部分的支農資金仍然是撒胡椒面式的分散使用。這種改革局限性從另一個方面說明了注重改革關聯和協同性方法的重要性。
（二）改革的直接效果與整體效果及潛在影響之間的關系更加緊密
任何改革舉措的效果及影響都是多方面的。改革不僅要重視其直接效果，也要重視其長遠效果與潛在影響，努力避免改革“新產生的問題比解決了的問題還多”的局面。
河南省新鄉市城鄉一體化制度建設試驗，把新型農村社區建設作為統籌城鄉發展的結合點、推進城鄉一體化的切入點、促進農村發展的增長點，按照“分類指導、群眾自愿、產業為基、就業為本、生計為先、量力而行”的原則，將全市3571個行政村規劃整合為900個社區。截至2014年底，該市已累計啟動352個新型農村社區建設，完成各類資金投入389.6億元，完成建房3919.6萬平方米，入住農戶14.2萬戶。調查發現，新鄉市的探索已經產生了諸多積極效果，如農村土地資源集約利用程度提高、農民居住和生活條件在較短時間內有明顯提升、政府公共資源投入效率提高，等等。但這項改革試點也引發出一些值得重視的連帶、連鎖效應。
1.農村可持續發展能力弱化。村莊合并后，農民作為主體對農村土地轉用、開發的權利，即農地發展權削弱了。在通過土地“增減掛鉤”及“人地掛鉤”的村莊整治中，騰出的建設用地需要復耕，有的還要被劃為永久性的基本農田，集體和農民失去了發展非農產業的空間。即使在那些不通過土地增減掛鉤的村莊整治中，其騰出的建設用地大都被企業用于開發，開發的形式包括建房出售、使用節余的建設用地指標發展非農產業等等，集體和農民仍然沒有發展非農產業的空間。
2.農民生計安全受到威脅。村莊合并使得農民傳統的生計模式瓦解。其一，村莊合并往往伴隨著土地向新型農業經營主體的流轉，土地對農民就業和養老的兜底保障功能進一步弱化。其二，農民的后代將難再享有無償使用的宅基地。其三，農民生活方式商品化，生活成本提高。其四，農民的生活環境不再是熟人社會，村民之間互助共濟機制減弱乃至消失。
3.糧食安全面臨潛在威脅。新鄉是國家商品糧基地、優質小麥生產基地和河南省糧畜產品生產加工基地。創新糧食安全、耕地保護與土地集約節約利用機制，是新鄉試驗區的重要試驗內容。在實際操作層面，新鄉市試圖通過加強高標準糧田建設和創新農業經營機制來保障耕地的產出率；通過土地綜合整治和探索人地掛鉤政策，解決農業與工業和城鎮的用地矛盾，從而保證耕地數量。但是，這種邏輯合理的改革思路在實踐中遇到了挑戰。不管是城鄉建設用地“增減掛鉤”、土地綜合整治、還是“人地掛鉤”，都要求一個村莊內的絕大多數乃至所有農戶在較短時間內完成拆舊建新，以便通過舊村復墾來保證耕地數量和城市建設用地指標的增加。然而，村莊整治中普遍且始終存在著農民拆舊建新意愿的差異性。家庭經濟狀況、人口數量與結構、從業性質和從業地點、舊房質量、面積及區位等方面的差異，都會影響農民參與拆舊建新的意愿。如果一些農民不愿意拆舊建新，舊村莊就難以復墾，耕地數量就不但不會增加反而面臨著減少的風險。而且，集中居住加速了農民承包地向公司和生產大戶的流轉。農村土地流轉后的種植結構呈現非農化和非糧化現象，糧食安全的風險進一步凸顯。
（三）現有政策和法律以及不同法律之間不協調性矛盾凸顯
改革創新無疑要符合現有的政策、法律、法規。但政策、法律、法規總是滯后的。同時，國家的各項政策之間存在著不一致的情況，政策與法律之間、各類政策內部以及各類法律內部也存在著矛盾和不一致的情況。調查發現，不協調性嚴重阻礙農村改革和試驗的順利推進。
推進農村集體產權制度改革是今年一號文件提出的重要改革內容之一，實際上，政策和法律之間不協調、法律調整的滯后已經成為農村集體產權制度改革的重要障礙。
例如，十八屆三中全會《決定》提出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變?！蓖恋爻邪P系的長久不變是否等同于土地承包經營權的長久不變？四川省成都市在開展城鄉統籌試驗時，提出對農村集體土地等資源資產要向作為農村集體經濟組織成員的農民確實權、頒鐵證。關于征地補償款，成都市政府采取“征誰補誰”政策。但是在分配征地補償收入時，存在農戶土地確權證失效問題，一些農民依據現有法律要求在集體經濟組織內部全體成員中平分補償款，利益訴求得以實現。北京市政府也規定，“當遇到國家建設征地時，無論是農戶承包地、村民宅基地、集體建設用地等土地補償款，均應當按照征地方案確定時的集體經濟組織成員平均分配或者平均量化”。這種情況實際上折射出的是法律之間的矛盾以及法律與政策之間的矛盾?！段餀喾ā返?9條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”；《農村土地承包法》的第5條也規定了成員的權利。上述法律規定涉及的是農民對農地的成員權，其中隱含的是“天賦地權”的思想，是一種個人權利，隨著成員的離開或去世，這種權利就消亡。十七屆三中全會《決定》提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”；《農村土地承包法》的第26條規定：“承包期內，發包方不得收回承包地”。第27條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地”。第32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。上述法律規定涉及的是農民對農地的用益物權，其中隱含的是“生不增、死不減”的財產權利原則。在實踐中個人權利與財產權利必然會出現沖突，兩種權利的訴求都可以找到法律依據。
又如，在農村集體產權制度改革中保障婦女尤其是出嫁女的權益，也存在著法律之間的矛盾、沖突現象。2005年新修訂的《婦女權益保障法》第32條規定，婦女在農村承包地經營、集體經濟組織收益分配、土地征用或征用補償費使用及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權利；第33條規定，任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權利。但是我國的《村民委員會自治法》規定實行村民自決，在村莊的事務決定上超過三分之二的村民同意就可以通過。雖然《村民委員會自治法》第20條規定，村民自治章程、村規民約及村民會議或村代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容，但卻沒有規定如何對村民制定的自治章程、村規民約進行審查，如何對村規民約中違反法律的規定進行糾正。這種情況導致許多地方的村民以國家實行村民自治為理由，不理會男女平等的基本國策及《婦女權益保障法》的規定，剝奪出嫁女的合法權益。
（四）農村改革“統一指導與地方為主”的分工合作有待強化
為了調動地方的積極性，現有農村改革試驗采取“統一指導、地方為主”的實施辦法。但在一些地方，主要領導變換和其工作思路變化使改革試驗存在著穩定性、連續性差的風險。評估調研過程中我們發現，有的地方干脆放棄了某些原來設定的試驗主題和試驗內容。例如，河南省新鄉市試驗區的試驗內容為四項：城鎮化與新農村建設協調發展、糧食安全與土地集約節約利用、農村產權制度改革、城鄉一體的社會管理體制。但是，在試驗開始后，河南省及新鄉市都強力推動新型農村社區建設，把新型農村社區建設作為統籌城鄉發展的切入點、城鄉一體化的結合點。在這種情況下，新鄉試驗區的改革試驗均圍繞著如何建立新型農村社區來展開。有的地方采取選擇性、應付性改革試驗，即在其轄區范圍內再搞試點，而試點的范圍則很小，甚至僅僅局限于某一個行政村。
貫徹一號文件完善農村改革試驗
2015年一號文件不僅提出了一系列重大改革內容，同時還明確提出了抓好試點、“確保改有所進、改有所成”的改革原則目標。要達到這個目標，以下四個方面值得重視：
（一）農村各項改革之間的關聯性和協同性要匹配好
為了解決改革試驗中各項改革措施的關聯性和協調性問題以及改革試驗試點存在嚴重的碎片化現象，可以選擇的舉措是：第一，加強對各項改革之間關聯性的研究，明確哪些改革之間是強關聯、哪些是弱關聯。第二，在確定試驗區的試驗主題和內容時，充分考慮試驗區的前期基礎及與試驗主題和內容具有強關聯的其他改革的完成情況。第三，鼓勵農村改革試驗區在開展規定試驗主題和試驗內容的同時，盡可能把農村各領域的改革試驗尤其是十八屆三中全會提出的改革事項納入試驗區中，以利于各項改革的協同推進，發揮試驗區的綜合效應。
（二）改革試驗的直接效果與整體效果及潛在影響需要兼顧好
改革是手段，不是目的。對于改革是否達到目的，不僅應看其直接帶來的好處，還應該看到其有可能產生的負面效果和潛在影響。兼顧好改革試驗的直接效果與整體效果及潛在影響之間的關系，關鍵的舉措是應構建評估體系，及時開展改革效果的后評估，并根據評估結果，及時修正和調整改革路徑和內容。為使改革和試驗真正實現目標，要引入決策問責終身制，以防止盲目決策、不科學決策。
（三）改革與現有政策和法律之間的關系需要處理好
改革試驗的重要目的是把底層經過實踐檢驗是正確的措施上升為政策、法律、法規，把改革試驗成果制度化。中央明確指出，農村改革試驗區在試驗過程中允許依法突破某些政策和體制。但由于在突破的內容、突破的程度等方面沒有做出明確規定，一些地方改革創新的能動性不足，總是設法規避政策和法律，而不是選擇突破創新。應該說，試驗區的這種選擇是正常的、理性的，但改革的價值和效果也相應地降低了。
針對改革試驗與政策、法律、法規之間可能存在的矛盾，我們認為，只要試驗區的改革大方向與社會主義的立法精神一致，把握方向，就可大膽探索。為了進一步激發基層的創新精神，建議采取以下舉措：第一，中央有關部門允許經過批準的試驗項目突破相關領域的政策和體制，列出可以突破內容和范圍的具體清單。第二，中央明確賦予農村改革試驗區“試錯權”。試驗不等于示范。試驗的結果包含證實和證偽。試驗成功了，可以作為示范性經驗加以推廣。即使試驗失敗了，也有意義，可以為其他地方提供借鑒，避免重走彎路。第三，由全國人大常委會同意試驗區在試驗期內不執行相關法律中不利于改革主題和內容的相關條款。第四，加強中央有關部門與各試驗區之間的溝通交流，對于基層的創新和突破，進行規范性的總結和肯定。
（四）統一指導與地方為主的關系需要協調好
為了協調好農村改革試驗工作中統一指導與地方為主的關系，我們建議應更加重視中央層面對試驗區工作的領導和指導，切實保證改革試驗的穩定性。第一，在選擇農村改革試驗區和試驗內容時，考慮試驗地區的改革動力、前期基礎、試驗內容對領導變動的依賴程度等綜合因素，做好試驗內容連續性和穩定性的風險評估。第二，申報試驗區的地方，應明確承諾試驗期內試驗工作的穩定性、連續性、空間布局上的均衡性以及在其轄區內的可復制性。第三，在試驗實施過程中，中央有關部門應對試驗項目進行全程跟蹤管理、監測和檢查。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》 2015年第2期
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