改革開放以來, 在國家強農惠農富農政策的有力支持下, 中國農村發展取得了舉世矚目的成就。在1979年至2015年間, 中國糧食產量平均每年增長1.9%, 油料產量年均增長5.3%, 農林牧漁業總產值年均增長5.7%, 農村居民人均純收入年均增長7.6%, 人均消費支出年均增長6.8%。大體來看, 中國用世界7.5%的耕地, 解決了占世界19.1%的人口的吃飯問題, 為保障全球糧食安全和促進世界農業發展做出了重要貢獻。當前, 隨著發展階段的變化和城鄉居民消費的升級, 中國農村發展已經進入全面轉型的新階段。不過, 過去長期形成的傳統體制機制難以適應全面轉型的需要, 在一些方面甚至束縛了中國農村發展潛能的釋放。為此, 必須堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念, 以農村集體產權制度改革為核心, 全面深化農村改革, 依靠改革全面激活要素、市場和主體, 激發農村發展的新動能, 從而促進農村經濟社會全面轉型, 補足農業短腿和農村短板, 推動農村全面發展和繁榮, 為實現全面建成小康社會和國家現代化目標奠定堅實的基礎。
一、中國農村發展進入全面轉型的新階段
在經歷改革開放以來30多年的持續快速發展之后, 目前中國已經進入一個依靠創新驅動的全面轉型發展新階段。從經濟發展水平看, 2016年中國人均GDP達到8123美元, 已經處于世界銀行劃分的上中等收入經濟的中間水平, 其中, 天津、北京、上海、江蘇已超過1.4萬美元, 穩定進入高收入經濟行列。從工業化階段看, 目前中國已經整體進入工業化后期階段, 工業對經濟增長的拉動作用明顯減弱, 而服務業對經濟增長的貢獻率迅速提升, 加快產業轉型升級、全面提升工業化質量成為當前的核心任務。從城鎮化階段看, 自2011年中國城鎮化率越過50%的拐點之后, 城鎮化推進的速度已經逐步減緩, 呈現出減速的趨勢。2011—2016年, 中國城鎮化率年均提高1.23個百分點, 比2006—2010年增速下降0.16個百分點。目前, 中國已經穩定進入城鎮化中期快速推進的減速階段, 其著力點是全面提升城鎮化質量。隨著城鎮化的減速, 未來中國農業勞動力轉移的速度也將趨于下降。事實上, 自2012年以來, 中國外出農民工規模增幅已經在急劇下降。2001—2002年, 中國外出農民工數量平均每年增加1 311萬人, 2003—2012年平均每年增加587萬人, 而2013—2016年已下降到平均每年增加150萬人。從消費水平看, 隨著城鄉居民收入和生活水平的不斷提升, 特別是中等收入階層的崛起, 居民消費結構不斷升級, 消費理念和消費形態正在發生深刻變化。目前, 國內消費者更加注重品質、時尚、安全、個性, 智能消費、綠色消費、健康消費正成為新的趨勢。習近平將這一新階段概括為“新常態”, 其基本特征是“從高速增長轉為中高速增長”, “經濟結構不斷優化升級”, “從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動”。很明顯, 新常態意味著經濟發展轉型和發展階段的轉變, 是中國經濟發展的必然階段。
在新常態下, 隨著發展階段的變化和城鄉居民消費的升級, 目前中國農村已經具備加快轉型的條件, 開始進入全面轉型的新階段。一是農村發展理念的變化。農村轉型本身就是一場思想觀念的大變革, 需要突破傳統觀念和思維的束縛, 轉變那些不合時宜的發展方式, 不斷創新發展模式。自2015年10月中央提出創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念后, 新發展理念已經成為各地做好“三農”工作的基本遵循, 這就為新時期加快農村全面轉型奠定了堅實的思想基礎。二是農業發展主要矛盾的變化。經過30多年的改革開放和持續發展, 中國農業綜合生產能力和供給保障能力不斷增強, 各種農產品供應日益豐富, 總體上解決了農產品總量不足的矛盾, 農業發展的主要矛盾已經由過去的總量不足轉變為結構性矛盾, 而供給側的體制機制障礙則是形成這種結構性矛盾的根本原因。在這種新的形勢下, 如何有效破解結構性矛盾, 著力提高農業供給體系質量和效率, 加快推進農業轉型升級的步伐, 已經成為當前一項緊迫的重要戰略任務。三是新農村建設任務的變化。自2005年中央提出建設社會主義新農村以來, 農村基礎設施和公共服務水平明顯提高, 生產生活條件和人居環境顯著改善, 農村貧困人口大幅度減少。經過10多年的大規模建設, 目前中國新農村建設已經進入轉型升級的新階段。其核心是實行數量與質量并重, 在進一步增加農村基礎設施和公共服務供給數量的基礎上, 著力改善供給結構、提高供給效率和質量, 打造新農村建設的升級版。因此, 如何全面提升農村發展質量尤其是農村建筑、基礎設施、公共服務和人居環境的質量, 將是新時期推進新農村建設的一個核心任務。四是城鄉關系的變化。2013年11月, 中央明確提出要健全城鄉發展一體化體制機制, 構建“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”。近年來, 隨著城鄉發展一體化的不斷推進, 城市資本、技術、人才下鄉進程的加快, 中國城鄉要素流動已經由過去的鄉—城單向流動向鄉—城與城—鄉并存的雙向流動轉變, 城鄉收入差距自2010年以來也開始進入持續穩定縮小的時期。這表明中國城鄉關系正處于轉型和變革之中, 新型城鄉關系正在逐步形成。
正因如此, 近年來全國各地掀起了農村或鄉村轉型的浪潮, 有關農業轉型升級、農村經濟轉型、農村社會轉型、農村旅游轉型、農村文化轉型、鄉村治理轉型、村莊轉型等概念層出不窮, 表明農村轉型已經成為一種普遍的趨勢?？梢哉f, 當前中國農村已經進入加快全面轉型的新時代。所謂“農村轉型”, 是指農村在各個領域、各個方面發生的重大變化和轉折, 它是一種多領域、多方面、多維度、多層次的綜合轉型。所謂“全面”, 是指這種轉型不單純出現在農村的某一領域、某一方面, 而是發生在農村經濟、社會、文化和生態等各領域, 體現在農村發展、制度、空間等不同維度。從領域看, 農村轉型可分為農村經濟轉型、農村社會轉型、農村生態轉型;從維度看, 農村轉型主要包括農村發展轉型、農村制度轉型、農村空間轉型。其中, 農村發展轉型就是農村發展方式和發展模式的重大轉變, 其核心是農村產業轉型, 它是農村轉型的關鍵所在, 而農村制度轉型和農村空間轉型則是為保障農村發展轉型服務的。2017年中央1號文件明確指出, “促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求, 向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變”。這兩個轉變就充分體現了農業農村發展轉型的思想, 為新時期農業農村發展指明了方向。
農業轉型升級是農村轉型的核心內容。這里所講的“農業轉型”, 就是農業發展模式和發展方式的重大轉變;“農業升級”則是指農業產業結構的優化和升級。在新發展理念下, 傳統的農業發展方式和發展模式日益面臨嚴峻的挑戰, 亟待加快農業全面轉型升級的步伐?？梢哉f, 加快農業全面轉型升級是實現農業增效、農民增收和農村增綠的根本途徑。無論是農業發展轉型還是農業結構升級, 都必須以增加農民收入、提高農業供給質量和效率為根本目標。加快農業全面轉型升級, 必須根據市場需求和居民消費升級的需要, 從根本上改變過去那種小規模分散經營、高度依賴農用化學品投入的傳統農業模式, 逐步建立起適度規模經營、綠色安全、優質高效、可持續、智能化的現代農業模式。從某種程度上講, 農業轉型升級就是變傳統農業為現代農業的過程, 也是實現農業現代化的過程。
二、中國農村全面轉型面臨八大挑戰
隨著中國經濟進入新常態, 中國農村也進入了加快轉型和全面轉型的新階段。加快農村全面轉型是一個重大的國家戰略, 也是一項長期的艱巨任務, 需要分階段穩步推進。從某種程度上講, 中國農村實現全面轉型的過程, 也就是實現農村現代化和城鄉發展一體化的過程。當前, 雖然中國農村具備了加快全面轉型的條件, 但仍然面臨多方面的嚴峻挑戰。
(一) 高成本嚴重損害農業競爭力
近年來, 中國農業生產成本快速走高, 嚴重損害了糧食的國際競爭力和農業經營效益。從稻谷、小麥、玉米三種糧食每畝總成本看, 自2004年以來, 糧食生產成本持續快速增加, 2011—2013年甚至出現了“三級跳”, 每畝總成本連續突破700元、900元和1 000元大關, 至2015年, 三種糧食每畝總成本已經達到1 090.04元, 是2007年的2.27倍 。其中, 人工成本和土地成本是造成糧食生產成本快速上漲的重要因素。2005—2015年, 中國三種糧食每畝總成本平均每年上漲9.7%, 每畝生產成本平均每年上漲8.9%, 其中人工成本年均上漲11.0%, 土地成本年均上漲13.5%, 均遠高于同期農林牧漁業增加值年均增長率 (4.4%) 和谷物生產者價格指數年均上漲率 (4.8%) 。到2015年, 三種糧食人工成本、土地成本占總成本的比重已達到41.03%和19.98%, 分別比2000年提高了5.56個和6.80個百分點。高生產成本推高了中國糧食的市場價格, 致使國內糧價逼近甚至高于國際糧食的進口到岸完稅價格。最終在國際糧價“天花板”的作用下, 出現了“洋糧入市、國糧入庫”的尷尬局面。
除了損害糧食競爭力外, 農業生產成本的走高還直接惡化了農產品的成本收益率, 降低了農業經營效益。在列入《全國農產品成本收益資料匯編》的15種主要農產品中, 2015年玉米、大豆、油菜籽、棉花、桑蠶繭、散養生豬都是負利潤 。其中, 油菜籽、散養生豬已經連續4年凈利潤為負。除烤煙和甘蔗外的其他13種農產品凈利潤均比2014年有所下降。與2009年相比, 2015年, 除烤煙、規模生豬和大中城市蔬菜外, 其他12種農產品的凈利潤都出現明顯下滑;除規模生豬外的其他14種農產品的成本利潤率均出現下降。這表明, 目前中國的農業經營效益較低, 農產品競爭力面臨嚴重挑戰。
(二) 農業機械化亟待轉型升級
農業的根本出路在于機械化和科技進步。機械化是提高農業生產力、降低人工成本的主要手段, 也是實現農業適度規模經營的重要前提。進入21世紀后, 中國的大中型農機具的數量迅速增加, 至2015年底, 大中型農用拖拉機及配套農具保有量分別達到607萬臺和962萬套, 分別比2000年增加了510萬臺和822萬套。很明顯, 大中型農業機械的快速增長有力地推動了中國農業機械化進程, 有利于解決農村勞動力轉移之后“誰來種地、如何種地”的難題。
然而, 自2011年以來, 中國農業機械化增速開始逐步放緩 , 具體表現在兩個方面:一是大中型農機具的增長速度連續多年明顯放緩, 2015年中國大中型農業機械增長率為6.93%, 只有2011年增長率 (12.36%) 的一半多, 更遠低于2008年的增速;二是三種糧食的機械作業費增速也開始連續放緩, 2015年三種糧食的每畝機械作業費為139.60元, 其增速已由2012年的16.19%回落到4.12%。雖然每畝機械作業費增速回落有利于控制糧食生產成本, 但大中型農機具數量和機械作業費增速“雙回落”也意味著, 中國大中型農機具數量正在趨于飽和, 農機作業市場競爭日益充分, 通過增加大中型農機具數量來提高農業生產力、降低人工成本的空間正在變小。
與大中型農機具的增速放緩不同, 近年來小型拖拉機的絕對數量連續減少。2011年, 中國小型拖拉機的數量達到1 811.27萬臺的歷史最高值之后, 連續4年減少, 至2015年, 小型拖拉機已經減少至1 703.04萬臺, 比2011年減少108.23萬臺。小型拖拉機數量的減少, 進一步表明中國的農業機械化增速在放緩。應該看到, 至今為止, 中國農業機械化水平與發達國家相比仍有較大差距, 與現代農業發展的需要仍不相適應。到2015年, 雖然中國農作物耕種收綜合機械化率已經快速提高到63.8%, 但總體看仍有較大的提升空間。當前, 中國農業機械化正處于由速度型向質效型轉變的關鍵時期。如何按照“全程、全面、高質、高效發展”的要求, 加快推進農業機械化轉型升級已經成為一項緊迫的戰略任務。
(三) “誰來種地”難題尚未破解
自改革開放尤其是20世紀末以來, 中國農村勞動力大量向城鎮轉移, 農戶兼業化、農業人口老齡化現象凸顯, 農業勞動力結構性不足的問題日漸嚴重。農戶兼業經營最直觀的證據是, 自2015年起, 工資性收入占農民收入的比重超過40%, 已經超過經營凈收入, 成為農民的第一收入來源。我們對河北、山東、河南三省777戶農戶的問卷調查發現, 2013年受訪農民家庭總收入均值為7.75萬元, 中位數為6.40萬元, 在受訪農戶中, 家庭非農收入占比小于50%的純農戶和一兼農戶只有16.6%, 其中純農戶占7.85%, 一兼農戶占8.75%;而二兼農戶占比高達79.41%, 其中高兼農戶占19.95%, 深兼農戶占比高達59.46% (見表3) 。兼業農戶平均收入比純農戶高45.8%~99.7%, 離農戶平均收入比純農戶高76.6%?？梢? 農戶之所以兼業經營, 歸根結底, 是因為經營的土地面積太小、農業經營收益太低, 單純依靠農業無法獲得與“亦工亦農”相近的收入水平。
與兼業經營相伴而生的, 是農戶家庭內部分工的深化。經過勞動力市場的篩選, 家庭內部分工形成“年輕子女進城務工經商, 年老父母留村務農”這樣一種“以代際分工為基礎的半工半耕”的家計模式。目前, 在許多地方, 老人已經成為種地的主力軍。2015年農業部百鄉萬戶調查赴山西調查組對永濟市、襄垣縣12個鄉鎮276戶農戶的調查表明, 當前經營農業的人口中, 50歲以上的人口比例高達76.4%, 其中, 70歲以上仍從事農業的人口比例達8.2%。另據對江蘇省1 086戶農戶的調查, 在作為農業生產主力的純農業勞動力和一兼勞動力中, 年齡在40歲以上的占86.6%, 其中, 50歲以上的占62.2%。根據國家統計局發布的《2016年農民工監測調查報告》, 1980年及以后出生的新生代農民工已經占農民工總量的49.7%。這些新生代農民工基本沒有參加過農業生產且早已習慣城鎮生活方式, 不會種地也不愿種地。隨著現有農業從業者逐漸喪失勞動能力, 而新型職業農民隊伍形成需要一個過程, 中國農業正面臨嚴重的“誰來種地”難題。這一難題是城鎮化進程中傳統農民向新型農民轉變出現的斷層而引起的。
由于大部分農民不再依靠土地生存, 而且農業收益低, 近年來在一些耕地細碎化嚴重、農業機械無法使用的地區, 耕地拋荒現象日漸增多。據我們調查, 在河南南部、湖南西部一些山區, 拋荒的耕地占比接近1/4。在土地比較平整的江淮平原、江漢平原, 由于冬季搞種植沒有多少收益, 也出現了耕地的季節性拋荒。當然, 對于當前存在的“耕地拋荒”現象, 應根據具體情況區別對待。如果是因為土地貧瘠, 缺乏農業生產的基礎條件, 實行退耕還林還草還濕, 或者為了恢復和保護地力, 實行季節性或短期拋荒, 以讓耕地休養生息, 這都是正常的。然而, 目前有相當部分拋荒是由于無人或者不愿耕種而出現的全年拋荒。耕地常年不種, 導致耕地荒蕪, 這種情況應引起高度重視。
(四) 農業適度規模經營任重道遠
適度規模經營是中國農業轉型發展的現實需要和必然趨勢。由于人多地少和一家一戶的小農生產方式, 長期以來中國農業生產經營呈現出小規模、細碎化、分散化的特征。按照全國農業普查資料, 1996年中國農戶平均土地經營規模為0.67公頃;2006年則下降到0.61公頃, 農地經營面積不足1公頃的農戶數量占比高達92%。如何解決農戶分散承包造成的土地細碎化問題、提高農業經營規模, 一直受到社會各界的高度關注。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出要“建立健全土地承包經營權流轉市場”, 土地流轉被作為規模經營的主要實現方式加以鼓勵推行。此后, 土地流轉面積迅速增加, 至2015年底, 全國承包地流轉面積達到4.47億畝, 承包地流轉比例從2007年的5.2%躍升至33.3% 。
但是, 應該看到, 現有大部分土地流轉都是在承包農戶之間進行的, 土地流轉面積的增加, 并沒有明顯改善中國農業的小農生產狀況。截至2015年底, 經營耕地10畝以下的農戶數量仍然多達2.1億戶, 占全部農戶的79.6% 。而且, 由于農業經營效益持續下降, 一些農業經營主體選擇縮小規模甚至退出農業, 導致2013年以來農村土地流轉的增速開始放緩。2016年全國土地流轉面積為4.71億畝, 占家庭承包耕地面積的比重為35.1%, 僅比上年提高1.8個百分點, 遠低于2012~2014年4個百分點以上的年均增速。目前, 一些農民想出租土地卻沒人承接。據2014年我們對河北、山東、河南三省的農戶問卷調查, 在767戶有效樣本中, 有42.5%的受訪農戶 (326戶) 愿意但未能出租承包地。其中, 在給出具體原因的214戶受訪農戶中, 回答“沒人租”的有107戶, 占50.0%;回答“租金太低”的有84戶, 占39.3%;回答“達不到租地人要求”的有18戶, 占8.4%;其他原因的有5戶, 占2.3%。
可以看出, 除非經營農業的效益有明顯改觀, 中國的土地流轉比例已經達到了階段性高點, 由此對規模經營形成“觸頂”效應。然而, 目前中國農業適度規模經營的目標還遠沒有實現。在這種情況下, 通過何種方式盡快把小農生產引入現代農業發展軌道, 進一步提高農業經營規模, 走符合中國國情的適度規模經營道路, 將是當前農業轉型升級面臨的一項巨大挑戰。
(五) 農民增收的壓力不斷增加
保障農民持續增收是促進農村全面發展的一個核心目標。按照現行的統計口徑, 居民可支配收入包括工資性收入、經營凈收入、財產凈收入和轉移凈收入。由于目前農村產權制度改革嚴重滯后, 農村各種資源難以變現, 至今為止, 農民人均財產凈收入數額小, 所占比重很低, 中國農民的收入主要來源于工資性收入、經營凈收入和轉移凈收入。從2015年起, 工資性收入已經超過經營凈收入, 成為農民可支配收入的最大一部分。2016年, 在農村居民可支配收入構成中, 工資性收入、經營凈收入、轉移凈收入分別占40.6%、38.4%和18.8%, 而財產凈收入僅占2.2%, 幾乎可以忽略不計。同時, 近年來中國農民收入增長越來越依賴工資性收入, 尤其是外出打工的工資性收入。2014—2016年, 農村居民人均可支配收入增長中來自工資性收入的比重高達46.7%, 經營凈收入占27.5%, 轉移凈收入占23.2%, 而財產凈收入僅占2.6%。更為重要的是, 在中國經濟進入新常態后, 農民收入增長的勢頭明顯減緩, 出現了加速回落的趨勢。2016年, 全國農村居民人均可支配收入實際增長6.2%, 其增速比2014年回落了3.0個百分點, 而同期全國居民人均可支配收入增速僅回落1.7個百分點, 城鎮居民人均可支配收入增速僅回落1.2個百分點。
目前, 支撐農民增收的務農、務工這兩大傳統動力有所減弱, 農民增收難度日益加大。首先, 在當前新的形勢下, 農業經營效益進入下行通道, 農業經營凈收入對農民增收的貢獻在逐漸減弱。2014—2016年, 農民人均第一產業凈收入年均名義增長率僅有4.8%, 在各收入來源中增速最低, 其對農民增收的貢獻率只有14.7%。從2013年到2016年, 第一產業凈收入在農民人均可支配收入中所占比重從30.1%下降到26.5%, 減少了3.6個百分點。其次, 隨著經濟發展進入新常態, 經濟增速減緩和資本對勞動力的替代將導致城鎮對農民工的需求增長趨緩, 由此影響到農民的非農就業機會, 這樣工資性收入對農民增收的支撐作用將會受到影響。實際上, 近年來農民工工資增速已經出現了回落態勢。2016年全國農民工月均收入3275元, 比2015年增加203元, 增長6.6%, 增速比2015年回落0.6個百分點。更重要的是, 隨著市民化進程的加快, 相當部分農業轉移人口在城鎮落戶并實現市民化后, 其工資性收入將統計到城鎮居民而非農村居民收入中, 由此加大了農民增收的難度。此外, 設想主要依靠轉移凈收入來支撐農民收入增長也不太現實。雖然未來幾年國家對農民的財政轉移支付有望增加, 但在財政支農資金向貧困農戶和新型農業經營主體傾斜的政策導向下, 普通農戶難以借助國家財政轉移支付實現普遍的大幅度增收。
(六) 農村資源資產浪費嚴重
中國農村地區擁有豐富的各類資源, 尤其是耕地、林地、草原、宅基地、荒山荒坡等土地資源。據初步估計, 2012年, 中國農村總凈資產超過127.3萬億元, 其中, 集體凈資產和土地資產分別占近70%, 歸個人經營和使用的部分占80%以上。然而, 由于缺乏“資源變資產、資產變資本”的渠道, 農村現有各種資源沒有被激活, 難以實現資產化、資本化和財富化, 農村資源資產低效利用、浪費嚴重。除了前述的耕地拋荒造成土地資源浪費外, 隨著大量農村人口向城鎮遷移, 由于交易市場缺乏, 農村宅基地和農民房屋閑置的情況也非常普遍。首先是農村宅基地浪費嚴重。根據《國家新型城鎮化規劃 (2014—2020年) 》提供的數據, 2000—2011年, 在全國農村人口減少1.33億人的情況下, 以宅基地為主的農村居民點用地反而增加了3 045萬畝。另據國土資源部的數據, 當前農村居民點空閑和閑置用地面積為3 000萬畝左右, 低效用地面積達9 000萬畝以上, 分別相當于現有城鎮用地規模的1/4和3/4。其次是大量農村房屋長期閑置。國家統計局的數據顯示, 2012年, 中國農村居民人均住房面積為37.1平方米, 每平方米住房價值為689.1元。根據《國家新型城鎮化規劃 (2014—2020年) 》, 到2020年, 中國戶籍人口城鎮化率將達到45%左右, 年均需轉戶1 600多萬人。這些農村人口轉變成城鎮居民后, 每年將會新增5.94億平方米的閑置農村住房, 折合市場價值約4 000億元。如果考慮到常年在城鎮務工生活卻沒有轉換戶籍的農村外出人員, 農村房屋閑置造成的資源閑置和浪費將更大。為了節約集約利用寶貴的國土資源, 在推進城鎮化和農村轉型的過程中, 如何通過賦予農民更多財產權利, 消除農村資源尤其是宅基地房屋低效、無效利用將是一個十分緊迫的問題。
(七) 農村生態環境亟待改善
不科學的經營管理理念和落后的生產方式, 比如化肥、農藥、農膜的過量使用, 導致中國的農業面源污染十分嚴重。據農業部統計, 當前中國農作物化肥施用強度為328.5千克/公頃, 遠高于世界平均水平, 是美國的2.6倍, 歐盟的2.5倍。如果按農作物總播種面積計算, 2015年中國化肥的施用強度大約為362.0千克/公頃;如果按總耕地面積計算, 則實際的化肥施用強度平均達到446.1千克/公頃, 幾乎比國際公認的化肥施用安全上限 (225千克/公頃) 高出1倍 (見圖2) 。農藥和農膜的使用情況也是如此。2012—2014年全國農藥年均使用量31.1萬噸, 比2009—2011年增長9.2%, 遠高于合理使用標準。2015年, 全國農膜使用量260.4萬噸, 相當于歐美各國和日本使用量的總和;其中, 農用地膜使用量145.5萬噸, 當季農膜回收率尚不足2/3。化肥、農藥和農膜的長期大量、過量使用, 給農村生態環境造成巨大損害。此外, 全國每年畜禽糞污產生量高達38億噸, 而綜合利用率不到60%, 畜牧業面源污染問題也日益凸顯。為了解決農業面源污染問題, 2015年2月農業部制定并實施了到2020年化肥、農藥使用量零增長行動方案, 2017年3月又發布了《重點流域農業面源污染綜合治理示范工程建設規劃 (2016—2020年) 》。
除農業面源污染外, 近年來隨著農民生活水平的提高, 農村生活垃圾和污水污染問題也日益突出。為加強農村環境綜合治理, 2014年國務院辦公廳印發了《關于改善農村人居環境的指導意見》, 2015年住房和城鄉建設部等10個部門聯合發布了《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》, 環境保護部、財政部出臺了《關于加強“以獎促治”農村環境基礎設施運行管理的意見》。截至2015年底, 中央財政累計安排農村環保專項資金315億元, 支持全國7.8萬個建制村開展環境綜合整治。但是, 由于原有基礎差、基數低, 2015年末全國仍有34.4%的行政村沒有集中供水, 有37.8%的行政村沒有對生活垃圾進行處理, 有88.6%的行政村沒有對生活污水進行處理, 農村環境“臟亂差”問題依然突出。綜合治理各種污染、全面改善農村生態環境仍任重道遠。
(八) 鄉村治理模式仍需創新
近年來, 中國農村經濟社會結構發生的深刻變化, 給鄉村治理機制創新帶來多種挑戰。第一, 農業組織形式和生產方式的轉變要求創新鄉村治理機制。近年來, 隨著農業的加快轉型升級, 中國的農民合作社、農業企業等新型農業經營主體大量涌現。至2016年底, 全國農民合作社達到179.4萬家, 超過40%的農民加入了合作社。而且, 工商資本大量涌入鄉村, 活躍在農村的各類涉農企業日益增多。這些新型農業經營主體的經營一般會涉及多個村組、輻射眾多集體成員, 一定程度上補充了集體經濟組織農業經營的“統”的職能, 但同時, 這些新型經營主體在鄉村治理中發揮作用, 也有可能會對“村兩委”職能具有一定的替代性, 從而加劇鄉村治理的復雜性, 增加系統治理的難度。在新的形勢下, 如何探索“統分結合”的新型機制和有效實現形式, 是當前亟待研究解決的重要問題。
第二, 農村集體經濟組織、農村股份合作經濟組織與“村兩委”的關系亟待理順。近年來, 中國農村集體產權制度改革加快推進。2016年12月發布的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》, 將農村集體經濟組織看成是“特殊的經濟組織”, 并對當前農村集體產權制度改革的頂層設計進行了統籌安排和部署, 將在2017年10月1日正式實施的《民法總則》把農村集體經濟組織、城鎮農村的合作經濟組織法人都界定為特殊法人。新的組織和產權制度安排要求新的鄉村治理模式與之相匹配。在鄉村治理中, 如何協調各類經濟組織與“村兩委”的職能、發揮二者在鄉村治理中的作用值得深入研究。
第三, 鄉村治理機制如何適應農業轉移人口市民化、農村社區化的需要值得注意。當前, 在傳統農區, 由于農村缺乏產業支撐和就業機會, 大量農村勞動力常年外出務工, 導致農村空心化、農民老齡化, 留守兒童、留守婦女、留守老人“三留守”問題凸顯, 引發了一系列農村社會問題, 也帶來了農村基層組織松散化、職能弱化和干部隊伍老化等問題。在城郊和經濟發達的農區, 農村社區的邊界已經被打破, 大量外來人口涌入, 人員構成復雜、利益訴求多元。這些新的情況和問題進一步加大了創新和完善鄉村治理機制的難度。
三、加快中國農村全面轉型面臨的障礙
加快農村全面轉型是實現全面建成小康社會和社會主義現代化目標的重要舉措。在新時期, 要加快農村全面轉型, 就必須全面激活要素、市場和主體, 賦予農民更多的財產權利, 促進城鄉資源要素雙向流動, 全面激發農村發展活力和新動能。然而, 受傳統觀念和體制的束縛, 在加快農村全面轉型、激發農村發展活力的過程中, 目前在思想認識、體制機制、法律法規和政策等方面仍存在諸多障礙, 亟待消除和破解。
(一) 思想認識障礙
認識問題是解決問題的第一步。全面深化農村改革, 促進農村全面轉型, 首先必須消除一些思想認識上的障礙和誤區。這些障礙和誤區主要表現在擔心農民離農退地會影響社會穩定、對農村集體產權制度改革的誤解、誤將土地流轉等同于農業適度規模經營、對國家糧食安全的認識有待深化、對工商資本下鄉的認識存在偏頗五個方面。
一是擔心農民離農退地會影響社會穩定。有些人擔心, 允許農民離農退地, 準予農村土地 (承包權) 在更大范圍內轉讓, 會產生“失地農民”, 從而影響社會穩定。對于農民進城和農村空心化閑置出來的宅基地, 有人甚至主張單純以“自然復墾”的方式冷處理。應當承認, 在農民工的社會保障尚不完善時, 農村土地仍然具有一定的社會保障作用。但是, 由于農戶的分層分化, 并非所有的農戶都倚重農村土地, 一部分進城農戶已經完全不再依賴農村土地, 而且也有很強的土地處置意愿。因此, 在加快農業轉移人口市民化的前提下, 鼓勵和引導進城農民自愿有償退出農村承包地、宅基地等, 將有利于落實農民的財產權利, 增加農民的財產性收入, 從而維護社會的穩定。很明顯, 農民離農退地是城鎮化過程中的正常現象, 關鍵是要遵循自愿有償依法的原則, 切實維護好進城離農退地農民的各項權益。
二是對農村集體產權制度改革的誤解。目前, 各地的改革試點還主要集中在集體經營性資產方面, 較少涉及土地、池塘等資源性資產, 對傳統農區的集體產權制度改革的緊迫性認識不足。實際上, 集體經營性資產只是農村集體資產的很小一部分, 而且主要集中在城市郊區。就土地而言, 在現有191 158平方公里的村莊用地中, 真正屬于經營性建設用地的只占10%。同時, 一些地方的改革思路不清晰, 對中央的政策理解有偏差。有些人把中央提出的“不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了”要求, 片面地理解為不能把集體經濟的“數量”改少、“純度”改低。在進行股份權能改革時, 有的地方采取了集體資產股份按成員簡單平均的分配方式, 表面上“防止內部少數人控制和外部資本侵占”, 減少了改革的矛盾, 維護了改革的公平性、平等性, 實際上忽視了集體組織成員的貢獻差異, 扼殺了鄉村精英的改革積極性, 束縛了集體經濟的活力。此外, 由于至今為止尚未形成共識, 一些人把農村集體股份資產股權量化看成是“分”的思想的延續, 對發展壯大新型農村集體經濟有抵觸情緒。
三是誤將土地流轉等同于農業適度規模經營。土地流轉在提高農業規模經營程度中的重要性毋庸置疑。但是, 一些地方往往將土地流轉視作農業適度規模經營的唯一實現形式。于是各項促進農業規模經營的政策, 就簡化為支持土地連片流轉和集中經營。有的地方甚至不顧客觀實際把扶持上千畝規模經營的大戶數量作為一個發展目標。農業適度規模經營補貼, 演變成土地流轉費用不斷上漲的一個推手, 而且誘使一些原本不愿從事規模經營的主體連片流轉土地、開展規模經營, 并由此引發了一些后續問題, 比如農業規模經營主體中途“跑路”。實際上, 近年來中央一直強調發展多種形式的適度規模經營, 通過流轉實現土地集中只是其中一種。針對基層將農業適度規模經營簡單化為土地流轉的錯誤做法, 2017年中央一號文件明確指出, 要“通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式, 加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營”。而且, 經營規模也存在一個“適度”的問題, 并非越大越好。
四是對國家糧食安全的認識有待深化。由于人多地少, 長期以來中國一直將保障國家糧食安全作為農業政策制定的一個出發點。然而, 近年來隨著發展階段的變化和收入水平的提高, 中國居民的食物消費結構正在發生變化, 糧食、蔬菜、肉類的消費比例由過去的8∶1∶1向4∶3∶3轉變。城鄉居民不僅要求“吃得飽”, 還要求“吃得好、吃得健康、吃得安全、吃得豐富”。為適應消費結構和消費形式的變化, 需要不斷深化對國家糧食安全的認識, 樹立科學的“大糧食安全觀”。一方面, 隨著居民對畜產品的消費需求持續增長, 在耕地資源緊缺的情況下, 進口飼料用糧發展畜牧業將成為一種可行的選擇。在這種情況下, 飼料用糧的安全將成為新時期中國糧食安全的主要問題。另一方面, 隨著居民消費結構的升級, 在確保糧食生產能力不降低的前提下, 如何調整和優化糧食品種結構, 積極發展優質糧食品種, 提高糧食質量的安全保障水平, 將成為國家糧食安全新戰略的重要內容。在新形勢下, 糧食質量安全與糧食數量安全同等重要。
五是對工商資本下鄉的認識存在偏頗。發展現代農業尤其是設施農業, 建設社會主義新農村, 需要資本、技術投入。長期以來, 借助用工、升學、金融等制度安排, 城鎮汲取了農村大量的勞動力、優秀人才、資金, 導致農村發展的資本、技術和人才嚴重缺乏。沒有工商資本的支持帶動, 農戶和農村集體經濟組織難以發展農業規模經營, 更難以搞好現代設施農業。過去對工商資本的抵觸, 主要是怕其改變土地用途, 導致農地非糧化甚至非農化。實際上這是一個加強監管和風險防范的問題。只要做好基本農田規劃, 強化基層政府的監督管理職能, 即可防止工商資本改變土地用途。一些工商資本租賃土地后, 之所以非糧化、非農化, 主要是由于基層政府監管不力甚至與工商資本合謀。現在的問題是地方管理部門還沒能真正建立起有效的農村土地監管和風險防范機制。我們不能把監管不力引發的農地非糧化、非農化問題, 完全歸咎于工商資本, 從而限制工商資本下鄉從事農業。
(二) 體制機制障礙
加快農村全面轉型, 激發農村發展活力, 離不開體制機制創新。長期以來, 城鄉分割的二元體制嚴重束縛了農村發展, 影響了農村活力的迸發。自改革開放以來, 中央一直高度重視農村體制機制創新, 有力地推動了農村經濟社會發展, 但由于各項改革措施不配套、不協調, 加上一些關鍵領域的改革嚴重滯后, 制約農村全面轉型和活力迸發的一些體制機制障礙至今仍未從根本上得到有效破解。
一是各項改革分頭管理、條塊推進, 影響了改革的整體效果。深化農村改革不僅要考慮農村發展的實際需要, 還應當從農村人口向城鎮遷移的大趨勢出發, 著力提高農村資源要素的流動性。但是, 受政府行政管理條塊分割的影響, 目前各項農村改革仍然帶有較強的分割性。例如, 2015年2月啟動的“三塊地”土地制度改革試點, 為了降低和控制風險, 在初期主要采取封閉運行、分頭推進的方式。在33個試點縣市區中, 嚴格限定其中3個只能試點征地制度改革, 15個只能試點農村集體經營性建設用地入市, 15個只能試點農村宅基地在集體所有制內部流轉。這種做法不利于提升改革的配套性和整體效果。正因為如此, 2016年9月之后, “三塊地”改革試點開始采取聯動的方式, 征地和入市試點范圍擴大到全部33個試點縣市區。此外, 各項涉農扶持資金分部門下發, 由于不同部門關注的政策重點不同, 財政補貼資金難以形成改革合力。而且, “上面千條線、下面一根針”, 基層農口要同時處理好不同上級部門的涉農安排, 頗有疲于應付之感。
二是農村改革的連貫性、系統性不足, 增加了下一步深化改革的難度。從近些年的做法來看, 前一時期中國的農村改革, 主要是對已經或即將出現的問題的一種政策回應, 或者說主要是一種“水多了加面, 面多了加水”的適應性改革, 屬于事后調整和短期改革, 缺乏前瞻性的整體戰略考慮和制度設計。例如, 當前全面推進的農村土地確權登記頒證工作, 按照計劃全國要在2018年底前完成農村承包地確權登記頒證任務。但是, 在推進農村承包地確權登記頒證之前, 有關部門并沒有根據農村承包地細碎化嚴重的實際情況, 鼓勵和引導集體經濟組織成員對各戶分散的承包地進行“互換并塊”和“按戶連片”。在這種情況下, 一旦完成確權登記頒證, 各農戶嚴重細碎化的承包地將在法律上被固化, 以后想實現集中連片的難度將會更大。正是認識到這一問題, 近年來, 河南民權縣、廣西龍州縣、安徽蒙城縣、湖北沙洋縣、廣東清遠縣等地, 自發開展了“互換并地”“按戶連片”工作, 在土地確權頒證之前, 先進行一次內部調整, 力爭實現“一家一塊田”。近年來, 有關部委聯合選定的58個全國農村改革試驗區, 也主要是根據申報的試驗任務, 單獨就某一方面的改革內容進行嘗試, 而很少進行綜合配套改革。比如, 廣受關注的農村集體產權制度改革, 主要面向占比很小的農村集體經營性資產, 未能與全國層面開展的農村土地確權頒證登記工作有機結合起來。
三是改革的行政性較強且容錯機制不健全, 束縛了基層創新的積極性?，F行的農村改革主要是以問題為導向, 在頂層設計的基礎上, 以試點先行的方式逐步推進。非改革試點不得搶跑, 導致農民自發創新的做法不能得到許可。這種自上而下、行政主導的改革方式, 束縛了農民的改革思路, 禁錮了其創新動力。我們在實地調研中曾詢問一個試點村, 為什么要推進集體產權制度改革, 村支書坦言, 這是當地政府要求和支持推動的, 他們不知為何改革、如何改革。應當認識到, 家庭聯產承包責任制, 也不單純是頂層設計的結果, 而更多是中央對基層實踐的接受和推廣。改革需要創新, 創新就意味著風險。但是, 當前農村改革試點的容錯機制尚不健全, 使得個別地方一些部門和領導干部對改革抱有“寧可不做, 不可做錯”的態度, 個別地方甚至選擇性執行中央改革要求, 并美其名曰“先易后難”“穩步推進”, 也有一些地方斷章取義地理解中央的改革精神, 并將其作為不推進改革的借口。
(三) 法律法規障礙
推進農村全面轉型涉及諸多方面的制度創新, 需要有相應的法律法規保障。當前, 在加快農村全面轉型的過程中, 無論是激發農村活力還是培育發展新動能, 都面臨著許多需要突破的法律法規障礙, 具體體現在禁止性規定不合時宜和指導性規定欠缺兩個方面。
一是有些禁止性規定已經不合時宜, 亟待修改。長期以來, 中國實行城鄉有別的建設用地使用制度。現有法律規定, 農村集體建設用地不得入市流轉, 僅限于鄉 (鎮) 村公共設施和公益事業、鄉鎮企業、農民自建房等鄉 (鎮) 村建設。《憲法》第十條明確規定, “城市的土地屬于國家所有”?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規定, “農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”?！冻鞘蟹康禺a管理法》第九條規定, “城市規劃區內的集體所有的土地, 經依法征用轉為國有土地后, 該幅國有土地的使用權方可有償出讓”。受現有法律的限制, 農村集體建設用地與國有建設用地不同權、不同價, 二者處于不平等的地位。因此, 要推進農村集體經營性建設用地入市改革, 就必須根據新形勢對那些不合時宜的法律條文及時進行修訂。
2003年實施的《農村土地承包法》, 主要是從規范農村土地承包關系、穩定農業生產力的角度對農村土地制度做出安排, 較少考慮農民鄉—城遷移和農業適度規模經營的需要。該法第二十六條規定, “承包期內, 承包方全家遷入設區的市, 轉為非農業戶口的, 應當將承包的耕地和草地交回發包方”。也就是說, 該法禁止已經進入設區的市且已經轉為非農業戶口的, 繼續保留農村承包地 (全家遷入小城鎮落戶的, 可以保留承包地) 。顯然, 按“設區的市”和“小城鎮”標準對進城落戶農民交回或保留承包地做出差別化規定, 既違背公平原則, 也不利于農民向城鎮遷移。更重要的是, 將交回承包地作為進入設區的市落戶的條件不利于維護進城落戶農民的應有權益。因此, 該法第二十六條的規定已經不合時宜。
《物權法》第一百八十四條和《擔保法》第三十七條都規定, 除法律規定可以抵押的外, 耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押, 導致農民的有效抵押物缺乏, 加劇了農業農村發展的“融資難”問題。這些條文已經成為當前推進農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的障礙。同時, 《土地管理法》第三十七條規定, “禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”。但是, 由于農民的土地財產權利已經覺醒, 加上對“閑置”“荒蕪”的認定存在困難, 已經虛化、弱化的村集體實際上無法將閑置、荒蕪的耕地收回。而且, 2016年中央一號文件和“十三五”規劃綱要都提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”, 致使這一法律條文已難以發揮效力。
二是一些指導性的法律法規建設滯后, 仍需健全。農村土地流轉的興起, 使1978年農村改革后形成的農村土地所有權和承包經營權“兩權分離”, 逐漸演變成所有權、承包權、經營權的“三權分置”。但是, 目前法律上仍然只有“承包經營權”的概念, 缺少對“三權分置”后各項權利權能的法律安排。經營權可否超越承包期、能否再次流轉, 承包權可否有償退出或轉讓, 都缺少明確的法律規定。
根據《物權法》第一百一十九條的規定, 對農村承包地、宅基地等自然資源實行有償使用制度。但目前來看, 農村承包地和宅基地都屬于無償使用, 福利性質突出。而且, 《物權法》第五十九條規定, “農民集體所有的不動產和動產, 屬于本集體成員集體所有”, 土地承包、承包地調整等“應當依照法定程序經本集體成員決定”, 但至今為止, 國家層面尚未就“誰是集體經濟組織成員”這一關鍵問題給出指導意見?！段餀喾ā返谝话傥迨龡l指出“宅基地使用權的取得、行使和轉讓, 適用土地管理法等法律和國家有關規定”。然而, 關于宅基地轉讓的國家規定至今尚未出臺, 導致農村宅基地閑置和低效率利用問題嚴重。
就農村集體產權制度改革而言, 雖然2017年3月全國人民代表大會通過的《民法總則》將農村集體經濟組織、城鎮農村的合作經濟組織等界定為特別法人, 為下一步全面深化農村改革奠定了基礎, 但農村集體產權制度改革、發展新型農村集體經濟仍然面臨一些法律障礙。比如, 現行《稅法》沒有明確農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人的稅率。考慮到農村集體經濟組織承擔了一定的社區公共服務職能, 如果按照股份公司對農村集體經濟組織法人等進行征稅顯然不合理。因此, 為了避免改革造成的不合理稅收, 充分調動農村集體經濟組織的積極性, 需要加快完善相關法律法規。
(四) 政策障礙
從城鄉發展一體化要求“同地同權”和賦予農民更多財產權利的角度看, 農村土地及其他資源資產的可交易性逐步提高是大勢所趨。農村地區擁有豐富的各類資源, 要促進農村全面發展和繁榮, 關鍵是全面激活農村各類資源, 盡快打通“資源變資產、資產變資本”的渠道, 實現農村資源的資產化、資本化、財富化。然而, 現行的一些政策實際上限制了農村資源資產的流動性, 束縛了農村內生活力的發揮, 成為制約農村轉型發展的障礙。例如, 中央再三強調, 要“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權, 支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。但近年來有關政策主要集中在“維護”方面, 即不再要求“全家遷入設區的市, 轉為非農業戶口的”交回承包地, 卻沒有出臺“支持引導”農民進行土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權轉讓的具體措施。在“封閉運行、不得搶跑”的總體要求下, 各地在農村改革試點或試驗中大都采取相對保守的做法, 把農村土地承包權退出、宅基地轉讓、集體經營性資產股份交易限定在集體經濟組織成員內部。過于狹小的市場交易半徑, 導致農村承包地、宅基地 (以及房屋) 、集體資產股份等難以處置, 實際上限制了各種集體資源資產的流動性, 阻礙了農民財產性收入和財富升值的實現渠道。又如, 提倡和推廣有機肥替代化肥是促進農業綠色轉型的重要途徑, 但由于配套政策跟不上, 過去國家政策主要是支持化肥的生產、運輸和使用, 有機肥與化肥相比費工費時成本高, 農民不易接受, 致使推廣有機肥替代化肥面臨諸多困難。
四、促進中國農村全面轉型的改革舉措
當前, 中國農村發展已經進入新階段, 面臨不少新問題、新挑戰。在農業生產方式轉變、農村發展動力轉換的新形勢下, 應對農村轉型的各種挑戰, 破除農村發展的各種障礙, 需要依靠全面深化農村改革, 激發農村轉型發展活力, 為農業轉型升級和農村持續健康發展提供新動力源泉。在新階段, 全面深化農村各項改革, 要采取綜合配套、整體推進的方式, 實行以改革促轉型、以轉型促發展的戰略, 關鍵是著力提高農村資源資產流動性, 全面開展農村集體產權制度改革, 加快構建新型農業經營體系, 深入推進農業供給側結構性改革, 不斷完善農業支持保護政策。
(一) 提高農村資源資產的流動性, 探索農村土地國家收儲制度
資源資產必須可處置, 其市場價值才能得到體現。大量農村資源資產長期休眠, 將會抑制農村經濟社會發展活力, 還會阻塞農民增收的渠道, 擴大城鄉發展差距。因此, 提高農村資源資產的流動性將是激發農村發展活力和新動能的關鍵所在。在新形勢下, 必須全面深化相關領域的改革, 盡快消除當前農村資源資產流動的各種障礙, 讓市場在農村資源配置中發揮決定性作用, 同時做好頂層設計、創新制度安排, 更好地發揮各級政府和農村集體經濟組織的作用, 加快推動農村資源變資產、資產變資金。
一是探索進城落戶農民農村承包地、宅基地以及其他資源資產的市場化退出機制。依靠城鎮化大規模減少農民, 是實現農業增效和農民增收的重要途徑。早在十多年前, 就有學者指出, 中國的“三農”問題之所以難以解決, 主要是農民數量太多。如果把一半的農民轉變為城鎮居民, 中國的“三農”問題也就容易解決了;如果不減少農民人數, 僅試圖通過農業產業本身來增加農民收入, 潛力已經不大。因此, 應鼓勵那些有意愿、具備條件的農民“帶資進城”, 使他們盡快從土地上徹底解放出來。當前大部分青年農民常年在城鎮工作和生活, 他們中很多人幾乎沒有務農經歷, 不會種地也不愿種地。即使遇到大的經濟波動, 想發揮農村土地的“勞動力蓄水池”作用, 讓這些常年在城鎮工作和生活、不會種地也不愿種地的青年農民回到農村, 他們也不會從事農業, 而更有可能會成為農村的“閑散人員”, 并可能引發諸多農村社會問題。在新形勢下, 限制進城落戶農民對農村各種資源資產進行處置, 不符合改革的公平性要求, 也限制了他們在城鎮的自我發展能力, 束縛了農村經濟活力。為了避免農村資源資產閑置, 加快農業轉移人口市民化進程, 要允許進城落戶農民按照自愿有償依法的原則, 采取靈活多樣的市場化途徑, 處置農村承包地、宅基地和其他資源資產, 使他們能夠帶著在農村長期積累的財富進入城鎮。有關政府部門應搞好頂層設計, 制定相關政策和規則, 完善農村產權交易市場, 為進城落戶農民退出承包地、宅基地以及其他資源資產創造條件。
二是擴大農村土地轉讓的市場半徑, 在條件允許的部分地區, 嘗試農村資源資產跨集體轉讓?，F有政策將農村土地及其他資源資產的轉讓限定在集體經濟組織成員之間。然而, 市場需要達到一定規模, 才能發揮價格發現功能。若不允許農村土地及其他資源資產轉讓突破集體邊界, 那么對于從事規模經營或者搞設施農業的職業農民而言, 只要他與轉讓土地者不在同一個集體, 就算他是隔壁村民而且愿意出高價承接土地, 也為政策所不容。將農村土地轉讓限制在集體經濟組織成員內部, 相當于城市樓房只允許賣給同小區居民, 人為限制了市場范圍。這會扭曲市場的價格發現功能, 低估資源資產的真實價值, 不利于落實維護農民的權益, 還會束縛新型農業經營主體的成長和現代農業發展。隨著城鄉發展一體化進程的加快, 農村土地及其他資源資產的跨集體轉讓將是大勢所趨。在東北、江浙等農村人口跨村組搬遷普遍、城鎮化水平較高的地區, 農村承包地、宅基地和房屋跨集體轉讓早已存在, 并初具規模。在內蒙古阿榮旗, 至2016年6月, 全旗農戶之間轉讓的承包地比例高達8.5%, 其中有相當一部分是跨集體交易。在浙江樂清市, 至2016年2月底, 跨集體的農村房屋和宅基地交易累計達到7 185起。這些地方的情況表明, 一些地區確實有農村資源資產突破傳統集體組織邊界轉讓的需求, 而且允許在更大范圍內轉讓農村資源資產并沒有引發什么不良后果。因此, 在符合條件的地區, 可以按照疏而不堵的改革思路, 準許農村資源資產轉讓突破集體邊界。當受讓方缺乏時, 政府可以充當土地交易的“最終受讓人”, 引導和支持土地資源交易。具體而言, 在城市郊區, 可以探索把集體所有的土地出售給國家, 轉變土地性質后, 納入城市建設用地規劃;在傳統農區, 可以借鑒重慶的地票制度, 宅基地復墾后通過“占補平衡”進入市場流通。對現有農村承包地、宅基地及其他資源資產的跨集體轉讓, 符合條件的可以重新確定權屬關系, 使其合法化。
三是探索農村土地的國家贖買收儲制度, 將農村土地性質轉變為國有。農村土地可以集體所有, 也可以國有?！稇椃ā返谑畻l規定, 農村的土地可以通過法律規定轉化為國有?，F實中, 農村土地國家所有一直存在, 國營農場的土地即為國有。為了培育農村土地市場, 在農戶有土地退出意愿但承接方缺乏時, 可以借鑒法國、荷蘭等國家的做法, 設立土地贖買收儲基金或成立土地銀行, 實行農業轉移人口退出土地的國家贖買收儲政策。國家將農戶退出的土地收歸國有并儲備, 經集中連片、土地整治和改善農業基礎設施后, 再出租給職業農民經營。國家贖買收儲農村土地類似于現有的國家征收農村土地, 兩者的區別在于國家征收農村土地的目的是建設用地, 而國家收儲農村土地可以將作用拓展到儲備農業用地、發展農業生產上。對農業轉移人口退出的土地實行國家贖買收儲, 其主要思路是:政府設立農村土地贖買收儲專項基金 (或成立土地銀行) , 凡符合條件的農業轉移人口, 都可以向所在集體申請有償退出土地, 集體收回土地后, 向贖買收儲基金或土地銀行申請轉讓土地所有權;贖買收儲基金分別向退地農民和所在集體支付補償, 并負責將退出的土地集中連片后交給國家;國家已經支付贖買資金, 可以與征地一樣, 把農戶退出的集體土地轉變為國有。在具體操作時, 為了減少財政壓力, 政府可以通過農村產權交易所, 尋找愿意租地的農業經營主體先行支付部分費用;也可以將農民退地和進城銜接起來, 以“城鎮購房代金券”替代現金補償。國家對農村土地實行贖買收儲, 將可以以較低的價格, 把集中連片的土地出租給規模經營主體或農民家庭, 抑制地租過快上漲抬高農業生產成本。
(二) 加快農村集體產權制度改革, 發展壯大新型農村集體經濟
農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求, 是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重要途徑, 也是全面深化農村改革的重大任務。為了適應社會主義市場經濟體制新要求和城鄉發展一體化新趨勢, 需要有效盤活農村集體資源資產, 增添農村集體經濟發展活力, 切實維護農民合法權益, 讓廣大農民共享改革發展成果。深化農村集體產權制度改革, 目前要重點做好集體經濟組織成員界定工作, 加快賦予成員資產股份更多權利權能, 長期來看要加強各項改革的銜接配套, 協同推進各種農村資源資產的產權制度改革, 不斷發展壯大新型農村集體經濟。
一是明確農村集體經濟組織成員資格認定。集體經濟組織成員資格認定和各種集體資源資產量化, 是深化農村集體產權制度改革的基礎工作。當前, 需要盡快在法律條文上明確農村集體經濟組織的內涵外延及其權能, 研究制定集體經濟組織成員資格的認定標準, 規范成員資格認定和取消、登記、變更等程序。考慮到傳統農村集體正在向現代農村社區轉變, 傳統農村集體的封閉性正在打破, 可以借鑒一些改革試點的做法, 在農村社區設立權利義務不同的多種集體組織成員, 比如依據是否在本集體擁有承包地、是否在本集體長期居住來界定組織的經濟成員和社會成員。根據《物權法》的規定, 農村土地及其他資源資產“屬于本集體成員集體所有”。農村集體產權制度改革應當主要發揮農民和農村集體經濟組織的積極性。在具體推進農村集體產權制度改革時, 政府的主要作用是引導農村集體經濟組織按照社會主義市場經濟體制的要求進行改革, 要在法律政策允許的范圍內, 尊重農民選擇改革模式的權利, 以集體成員滿意不滿意、答應不答應作為評判改革好不好的標準, 做到“有為不越位, 引導不包辦”。
二是賦予集體經營性資產股份更多權利權能。在成員界定和清產核資的基礎上, 將集體經營性資產確權到戶, 然后發展多種形式的股份合作制, 是當前農村集體產權制度改革的重點。目前, 很多農村集體產權制度改革試點都完成了成員界定、清產核資、股份量化配置工作, 但是在賦予股份更多權能方面進展緩慢。一些改革試點對成員的股份能否交易、如何交易等沒有做出明確規定, 對股權分紅和股權退出、繼承的規定也很籠統。確權是前提, 賦能是目的。僅做好集體經營性資產的量化確權, 而不推進股份的市場化流動, 顯然無法盤活農村集體資產, 不能激發集體經濟活力, 與農村集體產權制度改革目標還有很大差距。下一步, 要遵循市場經濟的邏輯, 賦予農民持有的集體資產股份更多權利權能, 完善股權流通的制度設計。
三是協同推進各種集體資源資產的產權制度改革。目前, 擁有集體經營性資產的農村集體所占比重仍然較低。2015年底, 全國無經營收益的村、經營收入5萬元以下的村分別占53.6%和22.7%。與農村土地資源及其他非經營性資產相比, 經營性資產只是農村集體資源資產的很小一部分。城鎮化是農民離開農村、遷入城鎮的過程。能夠整體處置農村的各種資源資產, 是農民順利向城鎮遷移的一個先決條件。如果把資源資產的種類過于細分, 會導致農村集體產權制度改革線條化、細碎化, 既增加改革成本又無法達到理想效果。因此, 農村集體產權制度改革, 應當結合新型城鎮化和城鄉發展一體化的大背景, 從資源要素自由流動的角度, 協同推進農村承包地、宅基地及其他資源資產的產權制度改革。
四是多種方式發展壯大新型農村集體經濟。發展壯大新型農村集體經濟, 既不能僅從集體經濟的數量上來衡量, 也不能追求純粹的集體經濟而排斥其他經濟成分。應當明確, 適當引入其他市場主體, 不會改變集體經濟組織的性質;減少沒有發展前途的集體經濟組織和不愿為集體做貢獻的成員數量, 反而可能更有利于集體經濟發展。只追求集體經濟的純度和集體經濟組織及成員的數量, 不關注其經濟活力和持續造血能力, 談不上發展壯大新型農村集體經濟。發展壯大農村集體經濟, 可以借鑒國企改革的思路, 采取與其他市場主體合作、合資的方式, 使之發展成為一種多元化、混合型的市場經營主體。在集體經濟組織內部, 由集體成員按照民主原則進行管理和分配;在外部則按照市場規則, 以股份合作、聯合經營等方式引入其他市場主體, 共同發展集體經濟主導下的混合所有制經濟。
五是做好有關改革發展的配套保障工作。為了保障農村集體產權制度改革的效果, 需要重點處理好三個問題。第一, 改革后的稅費減免。集體經濟組織不僅是經營主體, 還提供農村公共服務, 具有一些公益性質。推進農村集體產權制度改革, 要考慮給予一定程度的稅費減免, 不能讓改革增加集體經濟組織的稅費負擔。第二, 股權流動的配套機制。允許股權流動是激活農村集體資源資產的根本途徑。要盡快完善制度設計, 加快推動集體經濟組織成員內部股份轉讓, 建立股權流轉和有償退出機制, 搭建股權流轉交易平臺, 發揮金融機構在股權流轉中的作用。第三, 集體經濟組織與村委會職能劃分。應加快推進農村的“政經分離”改革, 讓集體經濟組織和村民委員會各司其職、各負其責:集體經濟組織的主要責任是維護成員的經濟利益;村民委員會則負責本社區的社會管理、公共服務等。
(三) 構建新型農業經營體系, 保障農村發展全面轉型
構建新型農業經營體系、推動農業規模經營是中國農業農村發展的現實需要和必然趨勢。從國際形勢看, 在全球化時代, 傳統農戶經營的超小規模農業沒有國際競爭力, 保障中國糧食安全需要培育新型農業經營主體和服務主體, 提高農業現代化水平;從國內情況看, 解決大量農民進城后“誰來種地、如何種地”問題, 需要提高農業經營規模, 構建新型農業經營體系。下一步構建新型農業經營體系、推動農村全面轉型應從以下四個方面著手。
一是強化新型經營和服務主體的作用。2017年5月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》, 目的是通過完善政策體系, 促進以農戶家庭經營為基礎、合作和聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系加快發展。培育新型農業經營主體和服務主體, 加快構建新型農業經營體系, 要重點做好以下工作:第一, 逐步減少兼業農戶尤其是深度兼業農戶, 引導部分兼業農戶發展為專業大戶或家庭農場, 以獲得專業化、規?；⒓s化經營優勢;第二, 繼續支持小規模農戶和兼業農戶組建合作社, 或者加入由專業大戶、家庭農場主或其他鄉村能人領辦的合作社;第三, 鼓勵專業農戶、合作社、社會化服務組織與農業企業聯合與合作, 形成更加緊密的利益聯合體, 應對國內和國際市場競爭;第四, 支持農村集體經濟組織向新型農業服務主體轉型, 為小規模專業農戶和兼業農戶提供農業社會化服務。概言之, 構建新型農業經營體系, 需要培育更多新型農業經營主體和服務主體, 需要打造一支愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民隊伍, 需要促進不同農業經營主體和服務主體之間的聯合與合作。
二是提高土地經營權流轉的穩定性。通過流轉實現土地經營權集中, 是當前中國農業適度規模經營的重要實現方式。但是, 由于存在流轉合同“履約難”問題, 土地集中式農業規模經營的穩定性不強, 尤其是近年農產品價格波動變大, 各地流轉土地的規模經營主體“跑路”事件時有發生, 甚至引發了一些社會問題。提高土地集中式規模經營的穩定性, 應著重采取以下兩方面措施。①可以借助保險分散風險。比如, 2015年底, 四川成都市開發了由業主、出租農戶、政府和保險公司四方參與的流轉雙方自愿購買的“農村土地流轉履約保證保險”。保費按土地流轉交易額的3%繳納, 其中出租農戶承擔20%、業主承擔80%。政府財政資金補貼50%的保費。如果業主中途違約, 農戶的租金損失由保險公司賠付。②可以由農業擔保公司風險兜底。具體思路是, 在土地流轉比例較高的地區成立國有農業擔保公司, 負責對農業規模經營主體的資金實力、經營能力和項目前景等進行審查和評估, 并根據風險等級向其收取一定的風險保障金。一旦規模經營主體中途毀約, 擔保公司負責在原流轉合同期內向農戶支付租金和尋找新的承租方。
三是加快創新農業規模經營實現方式。中央一直強調“發展多種形式規模經營”, 除繼續發展土地集中式規模經營外, 還要積極推動其他形式的規模經營。結合農村土地制度改革進展和新型農業服務主體發展現狀, 考慮到目前仍有不少農戶不愿或不能失去土地, 也有一些農戶有“棄地、離農、進城”的意愿和能力, 下一步可以考慮采取以下四種方式提高農業經營規模:①在全國推動農戶“土地互換”, 將原本分散多處的耕地連片并塊, 最理想的情況是在確權登記頒證之前, 先進行農村土地的“互換并塊”, 實現“一家一塊田”, 解決農戶的地塊細碎化、分散化問題;②支持農戶將承包地交由所在集體經濟組織統一經營或者再次連片流轉, 也就是新“返租倒包”;③支持新型農業服務主體在收取費用后, 為農戶提供全程或某些環節的農業生產專業服務, 也就是所謂的農業生產托管或“土地托管”, 實質是農業生產的專業外包;④允許想要從事農業生產經營者 (包括城鎮居民) 承接農民退出的土地, 將其打造為以自有土地承包經營權開展農業規模經營的家庭農場。需要指出, 上述前三種規模經營的實現方式, 土地的承包權歸屬沒有發生改變, 仍然保留在原承包農戶手中。在第四種規模經營實現方式中, 承接方同時獲得了土地的承包權和經營權。此外, 如果實行農戶退出土地的國家贖買收儲政策, 那么有志于從事農業生產經營者也可以通過租賃對集體和國家連片整理后的土地開展規模經營。
四是引導小農生產進入現代農業發展軌道。如何把眾多的小農生產逐步引入現代農業發展的軌道, 關系到中國新型農業經營體系建設和農村全面轉型的成敗。雖然近年來新型農業經營主體大量涌現, 但小規模經營仍然是中國農業生產最基本的經營方式?？紤]到當前小規模經營的農戶比例仍然很高 (見表5) , 小農和新型農業經營主體將長期并存、共同發展, 走多元化、混合型的現代農業發展道路符合中國實際。根據各地的實踐, 結合農業發展的趨勢, 要把小農生產引入現代農業發展軌道, 除了支持其逐步向家庭農場、農民合作社 (成員) 轉變或者推廣農業生產托管之外, 還可以從以下幾個方面發力。①引導農業龍頭企業、農民專業合作社等新型農業經營主體與小農深度合作, 通過訂單帶動、利潤返還、股份合作等方式, 建立更加緊密的利益共享機制。②要求獲得財政支農資金、扶貧項目資金的各類農業項目, 必須帶動相應的小農戶, 并嘗試將財政資金股權化, 小農戶獲得部分股權后, 以“保底收益+按股分紅”的方式獲得收益。③在生產、供銷、信用“三位一體”綜合服務的基礎上, 進一步豐富服務內容, 提高服務水平, 探索成立政府主導的、覆蓋小農生產和生活的地區性綜合農協。④在有條件的地方, 通過發展壯大新型農村集體經濟, 更好地發揮集體“統”的職能, 也是引導小農生產進入現代農業發展軌道的一個重要方式。
(四) 加快供給側結構性改革, 提高農業競爭力和經營效益
推進農業供給側結構性改革的根本目標, 是改變對高品質農產品及農業多種功能需求與供給不匹配的結構性失衡局面。推進農業供給側結構性改革, 要從國內外市場需求出發, 從生產端、供給側入手, 以增加農民收入、保障有效供給為目標導向, 以提高農業供給質量和效率為主攻方向, 以促進農業供給體系和結構優化為核心內容, 依靠全面深化農業體制改革和機制創新, 提升農業競爭力和可持續發展能力。當前, 要重點做好降成本、調結構、提品質、促融合等方面工作。
一是降低農業生產成本。首先要培育更多新型農業經營主體和服務主體, 加快發展多種形式的規模經營, 進一步深化農產品流通體制改革, 完善農業社會化服務體系, 通過擴大生產經營規模來攤薄成本;其次要盡快研究制定并實施化肥和農藥使用減量行動計劃, 并采取總量控制與強度控制相結合的辦法, 推動化肥、農藥使用總量和使用強度實現“雙下降”, 使之控制在合理邊界內, 減少因無謂投入造成的農業生產成本上升;再次要降低土地流轉價格, 除了避免財政補貼資金變成地租、刺激土地流轉價格走高外, 還可以通過國家贖買收儲后再出租的方式平抑土地流轉價格;最后要加快小型農業機械的研制和裝備, 在更大范圍內以農業機械替代勞動力, 降低農業生產的人工成本。
二是調整農業產業結構。在確保國家糧食安全的前提下, 圍繞市場需求不斷優化農產品供給結構, 擴大有效供給, 增強供給的靈活性。一方面要優化農業區域結構。中國地域廣闊、自然條件各異、農業地域特征鮮明, 要根據不同地區的地理區位、資源稟賦、產業基礎等優化調整農業區域結構, 引導和支持東部沿海地區發展外向型、高科技農業;平原地區主要負責小麥、稻谷和玉米等糧食生產;生態脆弱地區發展節水農業、生態農業;西南山區發展果蔬、花卉等山地特色農業;城市郊區發展現代高效都市農業和休閑農業。另一方面要調整農業品種結構。要盡快調減“鐮刀灣”等非優勢產區的玉米種植面積, 因地制宜發展苜蓿等優質牧草種植;引導非優勢棉區逐漸退出棉花生產, 大力發展青貯玉米、大豆、優質飼草、雜糧雜豆及生態功能性植物等, 構建糧食、經濟作物、飼草飼料協調發展的作物結構;要樹立大農業、大糧食觀, 支持肉蛋奶魚、果蔬菌茶等農產品生產, 增加消費潛力大、市場緊缺的農產品的供給。
三是提升農產品品質。一方面要加強農產品安全監管, 健全農產品質量和食品安全標準體系, 強化農產品產地安全管理, 綜合防治農業面源污染, 嚴格對化肥、農藥等農業投入品的監管, 大力推進農產品標準化、綠色化、規模化生產, 建立健全“從農田到餐桌”“從種子到筷子”的全程質量管控體系, 切實保障農業產業健康發展和公眾“舌尖上的安全”;另一方面要加快農產品品牌建設, 支持新型農業經營主體申請“三品一標”認證, 推進區域農產品公用品牌建設, 支持地方以優勢企業和行業協會為依托打造區域特色品牌, 支持農產品龍頭企業通過聯合與并購等方式打造跨區域知名品牌, 大力推進品牌化營銷, 以品牌保證品質, 以品質保障價格, 提高消費者對中高端優質名品農產品的信任度。
四是促進一二三產融合。在延長農業產業鏈方面, 要支持有條件的農民合作社、農業企業等新型農業經營主體, 把農業生產和農產品加工融合起來, 變賣原料為賣產品;鼓勵產業鏈上下游各方以農產品為紐帶, 打通全產業鏈條, 打造共同品牌, 實行聯合經營, 實現利益共享;推動有條件的農業企業, 借助互聯網發展網絡直銷、訂單配送等農產品現代流通業;鼓勵涉農院校、科研院所與專業大戶、農民合作社等規模經營主體合作對接, 提高農業科技成果的實用性和轉化率。在拓寬農村經營領域方面, 要支持有基礎、有特色、有潛力的村莊發展文化旅游業, 打造農業、文化和旅游“三位一體”的特色鄉村社區;支持有條件的鄉村建設集循環農業、創意農業、農事體驗、度假養老、農村電商于一體的田園綜合體。
(五) 完善支持保護政策, 促進農業農村持續穩定發展
農業既是國民經濟的基礎, 也是具有很強正外部性的弱勢產業, 因此對農業提供支持保護是世界各國通行的做法。從國內外的經驗看, 國家對農業農村的支持和保護, 主要體現在財政支農和農業保險方面。在新時期, 要促進農業農村持續穩定發展, 需要重點做好財政支農體制機制創新和農業保險制度改革。
一是創新財政支農方式。首先, 加快推動農業補貼從“反哺農民”向“支持農業”轉變, 不再以土地承包權作為獲得農業補貼的評判標準, 而要以支持耕地地力保護和糧食適度經營規模為導向, 加快各項農業補貼資金向規模經營主體和服務主體傾斜。其次, 繼續推動財政支農資金從無償的“項目制”向市場化使用方式轉變。可以以股權投資的方式入股資助企業, 企業按照協議給予一定回報;也可以把支農資金股份化后由項目企業和利益相關農戶、集體等共同持股, 讓財政支農資金直接惠及農民。再次, 要提高財政支農資金的合力, 將目前分散支持“三農”的各種資金集中起來, 進行集中管理、統一使用, 統籌安排支農資金, 確定投入重點, 以改善財政支農資金的使用效果。此外, 還需要加快完善財政支農資金項目的審批制度、審計制度建設, 更好地保障財政支農資金的投向及其效果。
二是健全農業保險制度。農業的市場風險較大, 中國又經常有較嚴重的自然災害。對于從事規模經營或者搞設施農業的經營主體而言, 農業的自然風險和市場風險尤為可怕, 一旦遭受大的自然災害或市場波動, 經營主體將面臨重大損失, 會被迫縮小經營規模甚至破產。農業經營的規?；⒃O施化和市場競爭的加劇, 要求充分利用農業保險的風險分散機制。正因如此, 美國將農業保險政策改革作為2014年新農業法案的重要議題。為了保障農業規模經營的穩定性, 推動傳統農業向現代設施農業轉型, 要加快健全農業保險制度, 解決農業保險品種少、覆蓋面小、保障水平低等問題;要大力拓展農業保險覆蓋范圍, 除繼續完善糧食作物保險外, 將雞鴨牛羊、設施、蔬菜、水果、茶葉、水產等重要農產品納入業務范圍;要逐步建立口糧作物的農業保險全覆蓋制度, 并對國家產糧大縣的水稻、小麥實行基本保費全補貼;要積極開發滿足規模經營主體需求的保險品種, 探索開展重要農產品目標價格保險、收入保險、天氣指數保險等險種;要努力提高保險金額和損失補償率, 避免因“投保容易理賠難”等問題而影響農業保險發展。
作者簡介：魏后凱，中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員；劉同山，中國社會科學院農村發展研究所助理研究員
中國鄉村發現網轉自:《政治經濟學評論》 2017年第5期
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