在黨的十九大報告中，習近平總書記提出了實施鄉村振興戰略的重大任務。2017年中央農村工作會議和2018年中央一號文件為我們勾畫了實施鄉村振興戰略的宏偉藍圖，并專門進行了重大決策部署。2017年中央經濟工作會議將實施鄉村振興戰略作為圍繞推動高質量發展需要做好的8項重點工作之一。2018年1月30日，習近平總書記在主持中央政治局第三次集體學習時，明確提出“鄉村振興是一盤大棋，要把這盤大棋走好”。在此背景下，科學理解推進鄉村振興的重大戰略導向，對于更好地實施鄉村振興戰略具有重要意義。自黨的十九大以來，關于實施鄉村振興戰略的研究文章很多，但多為解讀性或表態性文章。最近一段時間以來，相關文章的研究性色彩迅速增加，如韓俊（2018）、張曉山（2018）、葉興慶（2018）、張天佐（2018）、姜長云（2018）等。有些文章開始關注推進鄉村振興的戰略導向，如張合成（2017）。但就總體而言，相關研究仍然亟待加強。本文認為，推進鄉村振興的重大戰略導向，主要包括3個方面，即堅持高質量發展、堅持農業農村優先發展、堅持城鄉融合發展。
一、堅持高質量發展
習近平總書記在黨的十九大報告（以下簡稱“十九大報告”）中提出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”；“必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革”。2017年中央經濟工作會議提出“推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求”。實施鄉村振興戰略是建設現代化經濟體系的6項主要任務之一，盡管實施鄉村振興戰略涉及的范圍實際上超出經濟工作，但推動鄉村振興高質量發展應該是實施鄉村振興戰略的基本要求和重大導向之一。仔細研讀十九大報告中關于新時代中國特色社會主義思想和基本方略的內容，不難發現這實際上也是指導中國特色社會主義高質量發展的思想。在實施鄉村振興戰略的過程中，堅持高質量發展的戰略導向，需要弄清楚什么是鄉村振興的高質量發展，怎樣實現鄉村振興的高質量發展？
第一，鄉村振興的高質量發展，體現在順應社會主要矛盾的變化，突出抓重點、補短板、強弱項的要求。隨著中國特色社會主義進入新時代，中國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。實施鄉村振興戰略的質量如何，首先要看其對解決社會主要矛盾有多大實質性的貢獻，對于緩解工農城鄉發展不平衡和“三農”發展不充分的問題有多大實際作用。比如，隨著城鄉居民收入和消費水平的提高，社會需求結構加快升級，呈現個性化、多樣化、優質化、綠色化迅速推進的趨勢。這要求農業和農村產業發展順應需求結構升級的趨勢，增強供給適應需求甚至創造需求、引導需求的能力。與此同時，對農村產業發展在繼續重視“生產功能”的同時，要求更加重視其生活功能和生態功能，將重視產業發展的資源環境和社會影響，同激發其科教、文化、休閑娛樂、環境景觀甚至體驗功能結合起來。尤其是隨著“90后”、“00后”、甚至“10后”逐步成為社會的主流消費群體，產業發展的生活、生態功能更加需要引起重視。以農業為例，要求農業在“賣產品”的同時，更加重視“賣風景”、“賣溫情”、“賣文化”、“賣體驗”，增加對人才、人口的吸引力。近年來，電子商務的發展日益引起重視，一個重要原因是它有很好的鏈接和匹配功能，能夠改善居民的消費體驗、增進消費的便捷性和供求之間的互聯性，而體驗、便利、互聯正在成為實現社會消費需求結構升級和消費擴張的重要動力，尤其為邊角化、長尾性、小眾化市場增進供求銜接和實現規模經濟提供了新的路徑。
第二，鄉村振興的高質量發展，體現在貫徹新發展理念，突出以推進供給側結構性改革為主線的要求。推進供給側結構性改革的核心要義，是按照創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，提高供給體系的質量、效率和競爭力，即增加有效供給，減少無效供給，增強供給體系對需求體系和需求結構變化的動態適應和反應能力。當然，這里的有效供給包括公共產品和公共服務的有效供給。這里的提高供給體系質量、效率和競爭力，首先表現為提升農業和農村產業發展的質量、效率和競爭力；除此之外，還表現在政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等方方面面，體現這些方面的協同性、關聯性和整體性。解決好“三農”問題之所以要被始終作為全黨工作的“重中之重”，歸根到底是因為它是一個具有競爭弱勢特征的復合概念，需要基于使市場在資源配置中起決定性作用，通過更好發揮政府作用矯正市場失靈問題。實施鄉村振興戰略旨在解決好“三農”問題，重塑新型工農城鄉關系。因此，要科學區分“三農”問題形成演變中的市場失靈和政府失靈，以推進供給側結構性改革為主線，完善體制機制和政策環境。借此，將支持農民發揮主體作用、提升農村人力資本質量與調動一切積極因素并有效激發工商資本、科技人才、社會力量參與鄉村振興的積極性結合起來，通過完善農村發展要素結構、組織結構、布局結構的升級機制，更好地提升鄉村振興的質量、效率和競爭力。
第三，鄉村振興的高質量發展，體現為協調處理實施鄉村振興戰略與推進新型城鎮化的關系。在十九大報告和新版《中國共產黨章程》中，鄉村振興戰略與科教興國戰略、可持續發展戰略等被列入，但新型城鎮化戰略未被列入要堅定實施的7大戰略，這并不等于說推進新型城鎮化不是一個重要的戰略問題。之所以這樣，主要有兩方面的原因：（1）城鎮化是自然歷史過程。雖然推進新型城鎮化也需要“緊緊圍繞提高城鎮化發展質量”，也需要“因勢利導、趨利避害”，仍是解決“三農”問題的重要途徑，但城鎮化更是“我國發展必然要遇到的經濟社會發展過程”，“是現代化的必由之路”，必須“使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程”。而實施上述7大戰略則與此有明顯不同，更需要擺在經濟社會發展的突出甚至優先位置，更需要大力支持。否則，更容易出現比較大的問題，甚至走向其反面。（2）實施鄉村振興戰略是貫穿到21世紀中葉全面建設社會主義現代化國家過程中的重大歷史任務，雖然推進新型城鎮化是中國經濟社會發展中的一個重要戰略問題，但到2030~2035年前后城鎮化率達到75%左右后，中國城鎮化將逐步進入飽和階段，屆時城鎮化率提高的步伐將明顯放緩，城鎮化過程中的人口流動將由鄉—城單向流動為主轉為鄉—城流動、城—城流動并存，甚至城—鄉流動的人口規模也會明顯增大。屆時，城鎮化的戰略和政策將會面臨重大階段性轉型，甚至逆城鎮化趨勢也將會明顯增強（張天佐，2018；王利偉，2017）。至于怎樣科學處理實施鄉村振興戰略與推進新型城鎮化的關系？本文認為，關鍵是建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。這一問題將留待后文專門分析。
第四，鄉村振興的高質量發展，體現為科學處理實施鄉村振興戰略與推進農業農村政策轉型的關系，做好堅持農業農村優先發展、加快推進農業農村現代化的大文章。關于這個問題，后文也將專門分析。
鄉村振興的高質量發展，最終體現為統籌推進增進廣大農民的獲得感、幸福感、安全感和增強農民參與鄉村振興的能力。2018年中央一號文件把“堅持農民主體地位”作為實施鄉村振興戰略的基本原則之一，要求“調動億萬農民的積極性、主動性、創造性，把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點，促進農民持續增收”。如果做到這一點，不斷提升農民的獲得感、幸福感、安全感就有了堅實的基礎。十九大報告突出強調“堅持以人民為中心”，高度重視“讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民”。在推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的過程中，農民利益最容易受到侵犯，最容易成為增進獲得感、幸福感、安全感的薄弱環節。注意增進廣大農民的獲得感、幸福感、安全感，正是實施鄉村振興戰略的重要價值所在。當然也要看到，在實施鄉村振興戰略的過程中，農民發揮主體作用往往面臨觀念、能力和社會資本等局限。因此，調動一切積極因素，鼓勵社會力量和工商資本帶動農民在參與鄉村振興的過程中增強參與鄉村振興的能力，對于提升鄉村振興質量至關重要。
增強農民參與鄉村振興的能力，有許多國際經驗可供借鑒。如在美國、歐盟和日、韓等國的發展過程中，都有很多措施支持農民培訓、優化農業農村經營環境，并有利于增加農村就業創業機會。2014年美國《新農業法案》將支持中小規模農戶和新農戶發展作為重要方向，甚至在此之前就有一些政策專門支持初始農牧場主創業，為其提供直接貸款、貸款擔保和保險優惠，借此培育新生代職業農民。該法案增加農產品市場開發補助金，明確優先支持經驗豐富的農牧場主，優先支持最能為某些經營者或農牧場主創造市場機會的項目；鼓勵優化農村經濟環境，在農村地區提高經商創業效率、創造就業機會并推進創新發展。2000年以來，歐盟的農村發展政策將培養青年農民、加強職業培訓、推動老年農民提前退休、強化農場服務支持等作為重要措施。為解決農村人口外遷特別是青年勞動力外流問題，歐盟注意改善農民獲得服務和發展機會的渠道，培育農村企業家，以確保農村區域和社區對居民生活、就業有吸引力。2014年歐盟農業政策改革通過新的直接支付框架掛鉤支持青年農民和小農戶；采取重組和更新農場等措施，為青年農民提供創業援助，建立農場咨詢服務系統和培訓、創新項目等。后文強調堅持農業農村優先發展的戰略導向，為此必須把推進農民優先提升技能作為戰略支撐，借此為新型城鎮化提供合格市民，為農業農村現代化提供合適的勞動力和農村居民。
二、堅持農業農村優先發展
習近平總書記在十九大報告中首次提出，要堅持農業農村優先發展。這從根本上是因為工農城鄉發展不平衡和“三農”發展不充分，是當前中國發展不平衡不充分最突出的表現。此外，還是因為“三農”發展對促進社會穩定和諧、調節收入分配、優化城鄉關系、增強經濟社會活力和就業吸納能力及抗風險能力等，可以發揮重要的作用，具有較強的公共品屬性；加之，如前所述，在發展市場經濟條件下，“三農”發展在很大程度上呈現競爭弱勢特征，容易存在市場失靈問題。因此，需要在發揮市場對資源配置起決定性作用的同時，通過更好發揮政府作用，優先支持農業農村發展，解決好市場失靈問題。鑒于“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”，按照增強系統性、整體性、協同性的要求和突出抓重點、補短板、強弱項的方向，堅持農業農村優先發展應該是實施鄉村振興戰略的必然要求。
學習習近平總書記關于“堅持推動構建人類命運共同體”的思想，也有利于更好地理解堅持農業農村優先發展的重要性和緊迫性。在當今世界大發展、大變革、大調整的背景下，面對世界多極化、經濟全球化、社會信息化、文化多樣化深入發展的形勢，“各國日益相互依存、命運與共，越來越成為你中有我、我中有你的命運共同體”（楊潔篪，2017）。相對于全球，國內發展、城鄉之間更是命運共同體，更需要“保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。面對國內工農發展、城鄉發展失衡的狀況，用命運共同體思想指導“三農”工作和現代化經濟體系建設，更應堅持農業農村優先發展，借此有效防范因城鄉之間、工農之間差距過大導致社會斷裂，增進社會穩定和諧。
2018年中央一號文件將堅持農業農村優先發展作為實施鄉村振興戰略的基本原則，要求“把實現鄉村振興作為全黨的共同意志、共同行動，做到認識統一、步調一致，在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排，加快補齊農業農村短板”。該文件在第12部分還提出，“實施鄉村振興戰略是黨和國家的重大決策部署，各級黨委和政府要提高對實施鄉村振興戰略重大意義的認識，真正把實施鄉村振興戰略擺在優先位置，把黨管農村工作的要求落到實處”，為此提出了6方面的具體部署。習近平總書記在2017年中央農村工作會議上的講話進一步要求，“各級黨委和政府要堅持工業農業一起抓、堅持城市農村一起抓，并把農業農村優先發展的要求落到實處”。這為我們提供了堅持農業農村優先發展的路線圖和“定盤星”。那么，在實踐中如何堅持農業農村優先發展？本文認為，可借鑒國外尤其是發達國家支持中小企業的思路，同等優先地加強對農業農村發展的支持。具體地說，要注意以下幾點。
（一）以完善產權制度和要素市場化配置為重點，優先加快推進農業農村市場化改革
《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號）提出，“公平競爭是市場經濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎”，“統一開放、競爭有序的市場體系，是市場在資源配置中起決定性作用的基礎”，要“確立競爭政策基礎性地位”。為此，要通過強化公平競爭的理念和社會氛圍，以及切實有效的反壟斷措施，完善維護公平競爭的市場秩序，促進市場機制有效運轉；也要注意科學處理競爭政策和產業政策的關系，積極促進產業政策由選擇性向功能性轉型，并將產業政策的主要作用框定在市場失靈領域（王一鳴，2018）。堅持農業農村優先發展也應注意這一點。
為此，要通過強化競爭政策的基礎地位，積極營造有利于“三農”發展，并提升其活力和競爭力的市場環境，引導各類經營主體和服務主體在參與鄉村振興的過程中公平競爭，成為富有活力和競爭力的鄉村振興參與者，甚至鄉村振興的“領頭雁”。要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，加快推進農業農村領域的市場化改革，結合發揮典型示范作用，根本改變農業農村發展中部分領域改革嚴重滯后于需求，或改革自身亟待轉型升級的問題。如在依法保護集體土地所有權和農戶承包權的前提下，如何平等保護土地經營權？目前，這方面的改革亟待提速。目前對平等保護土地經營權重視不夠，加大了新型農業經營主體的發展困難和風險，也影響了其對鄉村振興帶動能力的提升。近年來，部分地區推動“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的改革創新，初步取得了積極效果。但隨著“三變”改革的推進，如何加強相關產權和要素流轉平臺建設，完善其運行機制，促進其轉型升級，亟待后續改革加力跟進。
（二）加快創新相關法律法規和監管規制，優先支持優化農業農村發展環境
通過完善法律法規和監管規則，清除不適應形勢變化、影響鄉村振興的制度和環境障礙，可以降低“三農”發展的成本和風險，也有利于促進農業強、農民富、農村美。如近年來雖然農村宅基地制度改革試點積極推進，但實際惠及面仍然有限，嚴重影響農村土地資源的優化配置，導致大量宅基地閑置浪費，也加大了農村發展新產業、新業態、新模式和建設美麗鄉村的困難，制約農民增收。2018年中央一號文件已經為推進農村宅基地制度改革“開了題”，明確“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，……適度放活宅基地和農民房屋使用權”。應該說，這方面的政策創新較之前前進了一大步。但農村宅基地制度改革嚴重滯后于現實需求，導致宅基地流轉限制過多、宅基地財產價值難以顯性化、農民房屋財產權難以有效保障、宅基地閑置浪費嚴重等問題日趨凸顯，也加大了農村新產業新業態新模式發展的用地困難（劉守英，2018）。類似改革仍待進一步擴圍提速或延伸推進。
2018年中央一號文件提出，“匯聚全社會力量，強化鄉村振興人才支撐”，“鼓勵社會各界投身鄉村建設”，并要求“研究制定鼓勵城市專業人才參與鄉村振興的政策”。2018年3月7日在“兩會”期間參加廣東代表團審議時，習近平總書記強調“要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳”，“城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推進”。但現行農村宅基地制度和農房產權制度改革滯后，不僅僅是給盤活閑置宅基地和農房增加了困難，影響農民財產性收入的增長；更重要的是加大了城市人口、人才“下鄉”甚至農村人才“跨社區”居住特別是定居的困難，不利于緩解鄉村振興的“人才缺口”，也不利于農業農村產業更好地對接城鄉消費結構升級帶來的需求擴張。在部分城郊地區或發達的農村地區，甚至山清水秀、交通便捷、文化旅游資源豐厚的普通鄉村地區，適度擴大農村宅基地制度改革試點范圍，鼓勵試點地區加快探索和創新宅基地“三權分置”辦法，尤其是適度擴大農村宅基地、農房使用權流轉范圍，有條件地進一步向熱心參與鄉村振興的非本農村集體經濟組織成員開放農村宅基地或農房流轉、租賃市場。這對于吸引城市或異地人才、帶動城市或異地資源/要素參與鄉村振興，日益具有重要性和緊迫性。其意義遠遠超過增加農民財產性收入的問題，并且已經不是“看清看不清”或“尚待深入研究”的問題，而是應該積極穩健地“鼓勵大膽探索”的事情。建議允許這些地區在保護農民基本居住權和“不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”的基礎上，通過推進宅基地使用權資本化等方式，引導農民有償轉讓富余的宅基地和農民房屋使用權，允許城鄉居民包括“下鄉”居住或參與鄉村振興的城市居民有償獲得農民轉讓的富余或閑置宅基地。在此方面，法國的經驗值得參考，詳見案例1。
案例1：從20世紀70年代中后期開始，隨著鄉村多元產業的發展和鄉村多元價值的拓升，包括年青人在內的部分人口回鄉就業創業，一些追求鄉村生活的城市人開始在鄉村地區定居，促進了鄉村活力的提升。在此背景下，法國注重通過政策、法律和規劃手段，促進土地整理、公共服務和基礎設施改善、支持鄉村舊有住宅改造和新住宅建設等，滿足都市區居民到鄉村休憩甚至定居對“二套房”的需求。這些“二套房”主要集中在沿海地區和山區等文化或自然資源豐富的地區，以及臨近大都市的鄉村地區。1990年，在法國鄉村地區的居民結構中，農民、自由職業者和企業主、中高層管理人員、雇員和個人、退休農民、非農民退休人員分別占9.9%、6.9%和14.9%、27.6%、11.1%、29.6%，占比分別較1962年下降23.9個、1.9個和增加11.0個、2.6個、4.0個、8.2個百分點。在去法國鄉村地區休憩的居住方式中，自有二套房的比重，1984年已達23.1%，較1961年提高14.2個百分點（湯爽爽、馮建喜，2017）。
近年來，許多新產業、新業態、新模式迅速發展，對于加快農村生產方式、生活方式轉變的積極作用迅速凸顯。但相關政策和監管規則創新不足，成為妨礙其進一步發展的重要障礙。部分地區對新興產業發展支持力度過大、過猛，也給農業農村產業發展帶來新的不公平競爭和不可持續發展問題。此外，部分新興產業“先下手為強”、“贏者通吃”帶來的新壟斷問題，加劇了收入分配和發展機會的不均衡。要注意引導完善這些新興產業的監管規則，創新和優化對新經濟壟斷現象的治理方式，防止農民在參與新興產業發展的過程中，成為“分享利益的邊緣人，分擔成本、風險的核心層”。
此外，堅持農業農村優先發展，要以支持融資、培訓、營銷平臺和技術、信息服務等環境建設，鼓勵包容發展、創新能力成長和組織結構優化等為重點，將優化“三農”發展的公共服務和政策環境放在突出地位。相對而言，由于鄉村人口和經濟密度低、基礎設施條件差，加之多數農村企業整合資源、集成要素和壟斷市場的能力弱，面向“三農”發展的服務體系建設往往難以繞開交易成本高的困擾。因此，堅持農業農村優先發展，應把加強和優化面向“三農”的服務體系建設放在突出地位，包括優化提升政府主導的公共服務體系、加強對市場化或非營利性服務組織的支持，完善相關體制機制。
堅持農業農村優先發展，還應注意以下兩個方面。一是強化政府對“三農”發展的“兜底”作用，并將其作為加強社會安全網建設的重要內容。近年來，國家推動農業農村基礎設施建設、持續改善農村人居環境、加強農村社會保障體系建設、加快建立多層次農業保險體系等，都有這方面的作用。二是瞄準推進農業農村產業供給側結構性改革的重點領域和關鍵環節，加大引導支持力度。如積極推進質量興農、綠色興農，加強糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區、現代農業產業園、農村產業融合發展示范園、農業科技園區、電商產業園、返鄉創業園、特色小鎮或田園綜合體等農業農村發展的載體建設，更好地發揮其對實施鄉村振興戰略的輻射帶動作用。
三、堅持走城鄉融合發展道路
從黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”，到十七屆三中全會提出“把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求”，再到十九大報告首次提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，這種重大政策導向的演變反映了我們黨對加快形成新型工農城鄉關系的認識逐步深化，也順應了新時代工農城鄉關系演變的新特征和新趨勢，這與堅持農業農村優先發展的戰略導向也是一脈相承、互補共促的。十九大報告將“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”置于“加快推進農業農村現代化”之前。這說明，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，同堅持農業農村優先發展一樣，也是加快推進農業農村現代化的重要手段。
近年來，隨著工農、城鄉之間相互聯系、相互影響、相互作用不斷增強，城鄉之間的人口、資源和要素流動日趨頻繁，產業之間的融合滲透和資源、要素、產權之間的交叉重組關系日益顯著，城鄉之間日益呈現“你中有我，我中有你”的發展格局。越來越多的問題，表現在“三農”，根子在城市（或市民、工業和服務業，下同）；或者表現在城市，根子在“三農”。這些問題，采取“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的辦法越來越難以解決，越來越需要創新路徑，通過“頭痛醫腳”的辦法尋求治本之道。因此，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，走城鄉融合發展之路，越來越成為實施鄉村振興戰略的當務之急和戰略需要。借此，按照推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的要求，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉共榮、分工協作、融合互補的新型工農城鄉關系。那么，如何堅持城鄉融合發展道路，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系呢？
（一）注意同以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局銜接起來
在當前的發展格局下，盡管中國在政策上仍然鼓勵“加快培育中小城市和特色小城鎮，增強吸納農業轉移人口能力”。但農民工進城仍以流向大中城市和特大城市為主，流向縣城和小城鎮的極其有限。這說明，當前，中國大城市、特大城市仍然具有較強的集聚經濟、規模經濟、范圍經濟效應，且其就業、增收和其他發展機會更為密集；至于小城鎮，就總體而言，情況正好與此相反。因此，在今后相當長的時期內，順應市場機制的自發作用，優質資源、優質要素和發展機會向大城市、特大城市集中仍是難以根本扭轉的趨勢。但是，也要看到，這種現象的形成，加劇了區域、城鄉發展失衡問題，給培育城市群功能、優化城市群內部不同城市之間的分工協作和優勢互補關系，以及加強跨區域生態環境綜合整治等增加了障礙，不利于疏通城市人才、資本和要素下鄉的渠道，不利于發揮城鎮化對鄉村振興的輻射帶動作用。
上述現象的形成，同當前的政府政策導向和資源配置過度向大城市、特大城市傾斜也有很大關系，由此帶動全國城鎮體系結構重心上移。這突出地表現在兩個方面，一是政府在重大產業項目、信息化和交通路網等重大基礎設施、產權和要素交易市場等重大平臺的布局，在公共服務體系建設投資分配、獲取承辦重大會展和體育賽事等機會分配方面，大城市、特大城市往往具有中小城市無法比擬的優勢；二是許多省區強調省會城市經濟首位度不夠是其發展面臨的突出問題，致力于打造省會城市經濟圈，努力通過政策和財政金融等資源配置的傾斜，提高省會城市的經濟首位度。這容易強化大城市、特大城市的極化效應，弱化其擴散效應，影響其對“三農”發展輻射帶動能力的提升，制約以工促農、以城帶鄉的推進。加之，許多大城市、特大城市的發展片面追求“攤大餅式擴張”，制約其實現集約型、緊湊式發展水平和創新能力的提升（范恒山，2017），容易“稀釋”其對周邊地區和“三農”發展的輻射帶動能力，甚至會擠壓周邊中小城市和小城鎮的發展空間，制約周邊中小城市、小城鎮對“三農”發展輻射帶動能力的成長。
今后，隨著農村人口轉移進城規模的擴大，鄉—城之間通過勞動力就業流動，帶動人口流動和家庭遷移的格局正在加快形成。在此背景下，過度強調以大城市、特大城市為重點吸引農村人口轉移，也會因大城市、特大城市高昂的房價和生活成本，加劇進城農民工或農村轉移人口融入城市、實現市民化的困難，容易增加進城后尚待市民化人口與原有市民的矛盾，影響城市甚至城鄉社會的穩定和諧。
因此，應按照統籌推進鄉村振興和新型城鎮化高質量發展的要求，加大國民收入分配格局的調整力度，深化相關改革和制度創新，在引導大城市、特大城市加快集約型、緊湊式發展步伐，并提升城市品質和創新能力的同時，引導這些大城市、特大城市更好地發揮區域中心城市對區域發展和鄉村振興的輻射帶動作用。要結合引導這些大城市、特大城市疏解部分非核心、非必要功能，引導周邊衛星城或其他中小城市、小城鎮增強功能特色，形成錯位發展、分工協作新格局，借此培育特色鮮明、功能互補、融合協調、共生共榮的城市群。這不僅有利于優化城市群內部不同城市之間的分工協作關系，提升城市群系統功能和網絡效應；還有利于推進跨區域性基礎設施、公共服務能力建設和生態環境綜合整治（王利偉，2017），為城市人才、資本、組織和資源等要素下鄉參與鄉村振興提供便利，有利于更好地促進以工哺農、以城帶鄉和城鄉融合互補，增強城市化、城市群對城鄉、區域發展和鄉村振興的輻射帶動功能，幫助農民增加共商共建共享發展的機會，提高農村共享發展水平。實際上，隨著高鐵網、航空網和信息網建設的迅速推進，網絡經濟的去中心化、去層級化特征，也會推動城市空間格局由單極化向多極化和網絡化演進，凸顯發展城市群、城市圈的重要性和緊迫性。
為更好地增強區域中心城市特別是城市群對鄉村振興的輻射帶動力，要通過公共資源配置和社會資源分配的傾斜引導，加強鏈接周邊的城際交通、信息等基礎設施網絡和關鍵結點、連接線建設，引導城市群內部不同城市之間完善競爭合作和協同發展機制，強化分工協作、增強發展特色、加大生態共治，并協同提升公共服務水平。要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，以激活主體、激活要素、激活市場為目標導向，推進有利于城鄉融合發展的體制機制改革和政策體系創新，著力提升城市和城市群開放發展、包容發展水平和輻射帶動能力。要加大公共資源分配向農業農村的傾斜力度，加強對農村基礎設施建設的支持。與此同時，通過深化制度創新，引導城市基礎設施和公共服務能力向農村延伸，加強以中心鎮、中心村為結點，城鄉銜接的農村基礎設施、公共服務網絡建設。要通過深化改革和政策創新，以及推進“三農”發展的政策轉型，鼓勵城市企業或涉農龍頭企業同農戶、農民建立覆蓋全程的戰略性伙伴關系，完善利益聯結機制。
（二）積極發揮國家發展規劃對鄉村振興的戰略導向作用
十九大報告要求“著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制”，要求“創新和完善宏觀調控，發揮國家發展規劃的戰略導向作用”。當前，《國家鄉村振興戰略規劃（2018~2022）》正處于緊鑼密鼓的編制過程中，2018年中央一號文件還要求各地區各部門編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案。要結合規劃編制和執行，加強對各級各類規劃的統籌管理和系統銜接，通過部署重大工程、重大計劃、重大行動，加強對農業農村發展的優先支持，鼓勵構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系。在編制和實施鄉村振興規劃的過程中，要結合落實主體功能區戰略，貫徹中央關于“強化鄉村振興規劃引領”的決策部署，促進城鄉國土空間開發的統籌，注意發揮規劃對統籌城鄉生產空間、生活空間、生態空間的引領作用，引導鄉村振興優化空間布局，統籌鄉村生產空間、生活空間和生態空間。今后大量游離于城市群之外的小城市、小城鎮很可能趨于萎縮，其發展機會很可能迅速減少。優化鄉村振興的空間布局應該注意這一點。
要注意突出重點、分類施策，在引導農村人口和產業布局適度集中的同時，將中心村、中心鎮、小城鎮和糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區、現代農業產業園、農村產業融合發展示范園、農業科技園區、電商產業園、返鄉創業園、特色小鎮或田園綜合體等，作為推進鄉村振興的戰略結點。20世紀70年代以來，法國中央政府對鄉村地區的關注逐步實現了由鄉村全域向發展緩慢地區的轉變，通過“鄉村行動區”和“鄉村更新區”等規劃手段干預鄉村地區發展；同時逐步形成中央政府和地方鄉村市鎮合力推動鄉村地區發展的局面。鄉村市鎮主要通過鄉村整治規劃和土地占用規劃等手段，推動鄉村地區發展。鄉村整治規劃由地方政府主導，地方代表、專家和居民可共同參與。我國實施鄉村振興戰略要堅持鄉村全面振興，但這并不等于說所有鄉、所有村都要實現振興。從法國的經驗可見，在推進鄉村振興的過程中，找準重點、瞄準薄弱環節和鼓勵不同利益相關者參與，都是至關重要的。此外，建設城鄉統一的產權市場、要素市場和公共服務平臺，也應在規則統一、環境公平的前提下，借鑒政府扶持小微企業發展的思路，通過創新“同等優先”機制，加強對人才和優質資源向農村流動的制度化傾斜支持，緩解市場力量對農村人才和優質資源的“虹吸效應”。
（三）完善農民和農業轉移人口參與發展、培訓提能機制
推進城鄉融合發展，關鍵要通過體制機制創新，一方面，幫助農村轉移人口降低市民化的成本和門檻，讓農民獲得更多且更加公平、更加穩定、更可持續的發展機會和發展權利；另一方面，增強農民參與新型城鎮化和鄉村振興的能力，促進農民更好地融入城市或鄉村發展。要以增強農民參與發展能力為導向，完善農民和農業轉移人口培訓提能支撐體系，為鄉村振興提供更多的新型職業農民和高素質人口，為新型城鎮化提供更多的新型市民和新型產業工人。要結合完善利益聯結機制，注意發揮新型經營主體、新型農業服務主體帶頭人的示范帶動作用，促進新型職業農民成長，帶動普通農戶更好地參與現代農業發展和鄉村振興。要按照需求導向、產業引領、能力本位、實用為重的方向，加強統籌城鄉的職業教育和培訓體系建設，通過政府采購公共服務等方式，加強對新型職業農民和新型市民培訓能力建設的支持。要創新政府支持方式，支持政府主導的普惠式培訓與市場主導的特惠式培訓分工協作、優勢互補。鼓勵平臺型企業和市場化培訓機構在加強新型職業農民和新型市民培訓中發揮中堅作用。要結合支持創新創業，加強人才實訓基地建設，健全以城帶鄉的農村人力資源保障體系。
（四）加強對農村一、二、三產業融合發展的政策支持
推進城鄉融合發展，要把培育城鄉有機結合、融合互動的產業體系放在突出地位。推進農村一、二、三產業融合發展，有利于發揮城市企業、城市產業對農村企業、農村產業發展的引領帶動作用。要結合加強城市群發展規劃，創新財稅、金融、產業、區域等支持政策，引導農村產業融合優化空間布局，強化區域分工協作、發揮城市群和區域中心城市對農村產業融合的引領帶動作用。要創新農村產業融合支持政策，引導農村產業融合發展統籌處理服務市民與富裕農民、服務城市與繁榮農村、增強農村發展活力與增加農民收入、推進新型城鎮化與建設美麗鄉村的關系。鼓勵科技人員向科技經紀人和富有創新能力的農村產業融合企業家轉型。注意培育企業在統籌城鄉發展、推進城鄉產業融合中的骨干作用，努力營造產業融合發展帶動城鄉融合發展新格局。鼓勵商會、行業協會和產業聯盟在推進產業融合發展中增強引領帶動能力。
作者單位：中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所
中國鄉村發現網轉自：《管理世界》 2018年第4期。
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