摘要：傳統農村經濟體制的三大制度——統購統銷、人民公社、戶籍管制是相互聯系、不可分割的有機整體。這一制度的最大凈收益就是初步建成了新中國的工業體系，但到了20世紀70年代末期，其制度凈收益已經等于甚至小于零，制度變遷迫在眉睫。通過改革人民公社體制，農民獲得了資源配置主體權益；通過改革統購派購制度，農民獲得了市場主體權益；通過改革戶籍管理制度，農民獲得了自由遷徙權益。實施十九大報告提出的鄉村振興戰略，關鍵還在于保障農民權益，包括財產權、自主經營權以及與城鎮居民同等的權益。
關鍵詞：農村改革；利益關系；權益；鄉村振興
一、引言
中國的改革開放是從國家主動調整與農民之間的關系開始的。1978年12月召開的中共十一屆三中全會被公認為中國農村改革開放的起點，實際上這次會議通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》（以下稱《草案》）仍然強調“不許包干到戶，不許分田單干”，但同時做出了“糧食統購價格從一九七九年夏糧上市起提高百分之二十，超購部分在這個基礎上再加價百分之五十”、各種農資價格“在一九七九年至一九八○年降低百分之十到十五”的決定，大幅度調整了國家與農民的利益關系。同時，由于十一屆三中全會強調了解放思想、實事求是的思想路線，確認實踐是檢驗真理的唯一標準，因此，《草案》也提出“也可以在生產隊統一核算和分配的前提下，包工到作業組，聯系產量計算報酬，實行超產獎勵”，給了較貧困地區的農民以極大鼓勵。以安徽省鳳陽縣小崗村為代表的一批農村率先突破“生產隊統一核算和分配”的限制，打破傳統體制，實行包干到戶，把農業生產經營權從生產隊讓渡到了農戶，開啟了中國農村改革以及后來的全面改革，開啟了中華民族偉大復興的進程。中共十九大報告所指出的“中國特色社會主義進入了新時代”，其重要基礎之一就是始之于1978年的農村改革。
對于這次改革的偉大意義，應該說怎么評價都不過分。關于這次改革的實質，大多數學者都認為是家庭經營地位的重新確立。如陳錫文認為，家庭經營在農業生產中具有不可替代的地位，家庭經營地位被重新確立，是農業經營體制反映了農業生產規律的一種表現，之后，農村的財產積累、分工分業、要素流動和重新組合等規則，都會發生深刻變化。姚洋認為，地權的穩定性與改革以后土地投入和產出增加呈正向聯系，支持了進一步改革必須加強個人土地權利的觀點，實際上也是強調了家庭經營地位確立的作用。周其仁從國家和所有權關系的變化來解釋20世紀80年代的中國經濟改革，認為一方面是國家集中控制農村社會經濟活動的弱化，另一方面是農村社區和農民個人所有權的成長和發展。杜潤生的認識更進了一層：“包干到戶，是屬于分權性質的改革。分權才有利于培養農民獨立自主的性格，有利于發展個人的社會交往，為新的聯合創立前提?！倍@樣的聯合，就是馬克思所說的“自由人聯合體”。孔祥智從政府和農民之間關系的角度解讀改革，認為農村改革的過程，就是政府對農業和農村的控制逐步縮小、服務逐步增加、投入逐步加大的過程。
從權益角度看，中國農村改革的實質就是在國家和農民圍繞著權益進行的博弈中，農民權益不斷增加的過程。政府在退出對農業生產直接控制和收益權的同時，由于農民權益增加而帶來的外部性反而使政府的間接收益大大增加，遠超過人民公社時期直接控制農業生產過程而帶來的收益，這就是改革給政府帶來的制度凈收益，也是改革過程中政府逐漸放松對農業、農村、農民管控的動力所在。當然，政府和農民權益的邊界究竟在哪里，還需要在以后的改革過程中進行探索。
基于上述分析范式，本文以下部分首先回顧傳統體制形成過程中國家與農民之間的關系以及在傳統體制下國家對農民利益的剝奪，然后分三個部分分別討論在人民公社體制、統購統銷制度、傳統戶籍制度改革過程中國家與農民利益關系的重建及其效果；最后一部分，從國家與農民利益關系角度對未來的改革和發展趨勢進行展望。
二、傳統體制的形成及其制度收益
實際上，傳統農業制度之所以形成，最初的原因就是政府要控制農業的凈收益。農業的最主要功能就是為社會提供主要農產品，尤其是糧食，這在新中國成立初期食品短缺的情況下尤其重要。1953年10月10日，陳云在全國糧食會議上做了題為《實行糧食統購統銷》的講話，預計當年缺糧至少87億斤，必須采取堅決的措施加以解決。他認為，在糧食問題上，有四種關系要處理好，即國家和農民的關系，國家和消費者的關系，國家和商人的關系，中央和地方、地方和地方的關系，其中最重要的是前兩種關系，最難的是第一種關系。而根據當時的情況，處理這些關系所能夠采取的基本辦法就是在農村實行征購、在城市實行定量配給、嚴格管制私商、調整內部關系，這個制度統稱為統購統銷。1953年10月16日，中共中央做出《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》，確定在11月底之前完成各級的動員和準備，12月初開始在全國范圍內實行糧食的統購統銷。據薄一波回憶，1952年全國糧食獲得大豐收，但到1953年初，糧食供求形勢反而比上一年還要嚴峻。薄一波總結了兩大原因：一是隨著國民經濟恢復和大規模經濟建設，城鄉糧食供應面比以前擴大了，即需求量增加了；二是農民生活改善，增產的糧食相當一部分被農民自己消費掉了。當然，還有私商囤積居奇、哄抬物價的原因。這就導致了國家決定對糧食實行統購統銷。據薄一波回憶，在全國糧食工作會議上，鄧小平的講話著重論述了糧食統購統銷與鞏固工農聯盟和國家有計劃經濟建設之間的關系，實際上就是國家和農民之間的關系。薄一波認為，統購統銷限制了價值規律在農業生產和農產品經營中的作用，農民即使有余糧，也不能拿到市場上出賣，農民對這一政策是有抵觸的。因而當時“全黨動員，全力以赴”，如期并超額完成了糧食征購任務。1953年11月25日，中共中央做出了《關于在全國計劃收購油料的決定》，1954年9月9日，政務院通過了《關于實行棉布計劃收購和計劃供應的命令》《關于棉花計劃收購的命令》，至此，糧棉油全部實行了統購統銷制度。這個制度的優越性就是國家掌握了全部糧棉油資源，可以根據城市發展和經濟建設的需要征購農民的余糧甚至部分口糧。后又逐漸對生豬、水產品、蔬菜等重要農產品實行派購制度。毛澤東在《論十大關系》中談道：“一九五四年我國部分地區因水災減產，我們卻多購了七十億斤糧食。這樣一減一多，鬧得去年春季許多地方幾乎人人談糧食，戶戶談統銷。農民有意見，黨內外也有許多意見?！睂嶋H上說明，在這一制度下，國家通過糧食和其他主要農產品的收購侵占了農民的利益。
當時全國的農戶數是1.1億左右，國家要和這么多農戶直接打交道，交易成本太高。于是，1953年中共中央提出的黨在過渡時期總路線和總任務，是要在十年到十五年或者更多一些時間內，基本上完成國家對農業的社會主義改造，實際上，盡管連辦社的基本條件都不具備，但到了1956年底就完成了由農民個體所有制到社會主義集體所有制的轉變，1958年全面實現了人民公社化。這樣，對糧食等主要農產品的控制便由國家直接面對1億多農戶到面對5．6萬個人民公社，交易成本大大降低。陳錫文認為：“實行統購統銷……非要在農村建立起這樣一種農民沒有自主權的組織體制，在這兩者之間，是有著密不可分的內在聯系的?！倍艥櫳J為，農業合作社自成立之日起就擔負著糧食征購任務，行為完全國家化。而為了保障糧食生產和糧食收購計劃，不得不控制勞動力和播種面積，限制各種其他副業?！霸谵r民眼里，它已不是農民自己的組織。”1956年10月6日，國務院下發了《關于農業生產合作社糧食統購統銷的規定》，指出：“國家對農業社的糧食統購、統銷數量，不論高級社或初級社，一般以社為單位，根據1955年分戶、分社核定的糧食定產、定購、定銷數字，統一計算和核定?！薄稗r業社在進行社內糧食分配的時候，必須保證完成國家核定的糧食征購任務?！?957年10月 11日，國務院發布了《關于糧食統購統銷的補充規定》，要求“農業社分配糧食，必須嚴格遵守下列先后順序：第一、首先完成國家核定的糧食征收、收購任務（包括增產社的增購任務）……”到了人民公社時期，由于其“政社合一”的特征，對從生產到消費各個環節的控制更加嚴格了。主要農產品統購派購制度的功能，除了方便國家以收購為手段控制主要農產品外，國家還可以控制收購價格，以低價收購農產品、高價銷售工業品的方式，為國家積累工業化所需要的原始資本，即工農產品價格“剪刀差”。而要控制農產品，就必須首先控制生產農產品的勞動力，因此，早在人民公社初期，國家就開始實行了嚴格限制勞動力外出的制度。
但是，根據1954版《憲法》第九十條第二款的規定，中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由，一些生產條件差、征購任務重或者遇到災荒地區的農民開始向其他地區和城市流動、尋找生活出路，這就對流出地的農業生產及征購任務的完成帶來影響。于是，1956年和1957年，國家連續頒發四個限制和控制農民盲目流入城市的文件；1958年1月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍，嚴格限制人口自由流動，事實上廢棄了1954年憲法關于遷徙自由的規定。這項制度把當時五分之四的農業人口限制在農村，一方面保證了其余五分之一非農業人口的農產品供給，另一方面也使農業人口不可能享受自己以“明”的（農業稅、勞動積累等）和“暗”的（剪刀差）形式為國家工業化提供的原始積累。1959年9 月23日，中共中央、國務院下發了《關于組織農村集市貿易的指示》，規定小商小販必須經過國營商業組織起來，“按照批準的經營范圍，可以趕集串鄉，進行販運……但是不準遠途販運”，并把后者稱為“投機倒把”。1963年3月3日，由中共中央、國務院發布的《關于嚴格管理大中城市集市貿易和堅決打擊投機倒把的指示》，嚴禁農民離農經商、遠途販運，并稱之為“盲流”。
可見，上述三大制度——統購統銷、人民公社、戶籍管制是相互聯系、不可分割的有機整體，是中國農村傳統體制的三大支柱。這一制度的最大凈收益就是初步建成了新中國的工業體系。據嚴瑞珍等測算，1952—1984年，國家僅通過工農產品價格“剪刀差”（即國家在主要農產品收購時價格低于價值，銷售工業品時價格高于價值，從而形成剪刀狀的差值）形式從農業中汲取的工業化資金就達3917億元，而通過稅收形式汲取的資金僅為935億元，二者合計為4852億元，扣除財政返還給農業的部分，農業凈流出資金為3120億元，相當于同期國有非農業企業資產原值的73.2％。但是，這一制度嚴重背離了經濟規律，導致勞動效率極度低下，到了20世紀70年代末期，農民年均純收入只有60多元，其中現金僅14元，絕大多數農民處于絕對貧困狀態。而且，傳統體制運行的主要目標——國家集中商品農產品的增長速度也極其緩慢，集體化21年間，糧食征購數僅增長21％，棉花增長48％，食用油反而減少14％。全國29個省、市、區，原來有14個糧食調出省，到70年代末期只剩下了3個省可以調出糧食。這說明傳統制度的凈收益已經等于甚至小于零，制度變遷迫在眉睫。
三、改革人民公社體制，農民獲得了資源配置主體權益
40年前開始的這場改革，最先改掉的是運行了二十多年的人民公社制度，究其原因，主要是：傳統農業經營體制的實質是形成有利于工業化的國家—農民關系，人民公社是維系這一關系的基礎性制度，作為利益受損的農民只有并且必須突破這個制度才能取得凈收益。事實上，小崗村的農民1978年底私下把土地承包到戶，1979年夏季就獲得了大豐收，交給國家的、留給集體的以及剩下給自己的都增加了，取得了“三贏”的結果，在二十多年來國家—農民之間近乎零和的博弈中取得了最好的結果，兩種制度的優劣不言自明。因此，在此后的數年內，盡管意識形態的力量十分強大，傳統體制的維護者依然不得不步步為營、節節退讓，新制度一路凱歌、所向披靡。
回顧這一期間的政策演化十分耐人尋味。1978年12月22日中共十一屆三中全會通過的《草案》明確規定“不許包產到戶，不許分田單干”，次年9月中共十一屆四中全會正式通過該文件后，把上述兩個“不許”改為：“不許分田單干。除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶?！闭沁@一改動，使廣大農民和基層干部看到了國家在經營制度上控制程度降低的可能性。到了1979年底，全國包產到戶的比重已經達到9％。1980年9月，中共中央下發75號文件，對各種形式的生產責任制給予了初步肯定。1982年中央1號文件把“包干到戶”“包產到戶”界定為社會主義性質，正式肯定了“雙包”責任制的合法性。1982年、1983年的中央1號文件連續部署“雙包”責任制的推進，到了1983年春季，全國實行“雙包”責任制基本核算單位的比重已經達到了95％以上。至此，當時中央文件上稱之為“家庭聯產承包制”的新制度已經成為中國農業中的主要經營形式。1983年10月12日，中共中央、國務院下發《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求各地在1984年底之前完成政社分開、建立鄉政府的工作。到了1984年底，全國5.6萬個人民公社改為9.2萬個鄉鎮人民政府。至此，存續了24年的人民公社體制成為歷史。
值得注意的是，這次國家與農民關系的調整，并沒有退回到合作社化前的私有制小農狀態，而是保留了土地集體所有制，說明國家的力量依然十分強大，在博弈中依然占據主導地位。國家在這次博弈中之所以后退，是因為前述傳統制度的凈收益接近于零甚至為負，而新制度的凈收益則十分明顯，說明這次調整也有國家層面上摒棄意識形態影響從而回歸理性的因素。1991年，中共十三屆八中全會把這一制度正式表述為“統分結合的雙層經營體制”。這次調整后，國家的意志依然可以通過村集體貫徹到全體農戶，依然不必和單個農戶直接打交道。雙層經營體制既可以充分發揮農戶個體分的積極性，又可以發揮集體統的優勢，具有極強的優越性。在雙層經營體制下，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，農戶有了比較充分的生產經營自主權，可以在一定范圍內合理配置自己擁有的資源，成為資源配置主體。這個意義非常重大。
第一，勞動力從土地中解放了出來。杜潤生認為，在原生產隊體制下，勞動力剩余超過三分之一，家庭承包經營后，勞動力資源可以由農戶自主配置，農村和城市集市貿易很快就活躍起來?！巴稒C倒把”是計劃經濟體制形成初期強加在農民頭上的一項罪名，盡管1979年出臺的《刑法》依然把“投機倒把罪”入刑，但農民千方百計突破這一限制，把日漸豐富的農副產品長途販運到城市。而且，1983年的中央1號文件也明確鼓勵“農民個人或合伙進行長途販運”。此后，法律、法規經過多次修改，終于在2011年取消投機倒把罪，使其成為歷史名詞。農民自由運輸、販賣農產品（自己生產的和購買別人生產的）終于光明正大地成為一項應有的權益。這不僅為農村剩余勞動力找到了新的出路，也為后來農民專業合作社在城市社區銷售農產品（農社對接）奠定了制度基礎。
第二，鄉鎮企業大發展。隨著改革的深入，廣大農民把資源配置拓展到非農領域，獲得了創業的權利。沿海發達地區率先把鄉村集體尚未分凈的資產、資金和剩余勞動力結合起來，產生了第一批鄉鎮企業。1984年中央1號文件做出了“現有社隊企業是農村經濟的重要支柱，有些是城市大工業不可缺少的助手”的判斷，同年，社隊企業改稱“鄉鎮企業”，開始了鄉鎮企業發展的新紀元。1985年、1986年兩個中央1號文件都針對鄉鎮企業發展過程中遇到的具體問題提出了應對舉措。鄉鎮企業的高速發展是這一時期農村經濟發展的最大亮點，1984—1988年，鄉鎮企業總產值年均增幅達到39.9％，1988年向國家繳納的稅金占當年國家財政總收入的13.2％。即使經過了此后三年的治理整頓，鄉鎮企業在1991年的增長速度仍然達到14％，總產值突破了1萬億元大關。1992年，鄉鎮企業產值占農村社會總產值的60％以上，占全國工業總產值的三分之一以上。鄉鎮企業的發展，客觀上實現了“以工補農”，對于當時的農業發展和農民收入提高起到了重要的促進作用。盡管由于種種原因，20世紀90年代中期以后鄉鎮企業風光不再，甚至到了新世紀以后連這個概念都很少有人提及，但經過十余年的大發展，為農業農村發展積累了大量資金、培養了大批人才，一批鄉鎮企業甚至從鄉村走向城市，成為同行業中的支柱企業。這說明，只要給予相應的權益，農民中蘊含的能量是巨大的。經過鄉鎮企業的大發展之后，農民創業的能力再也無人懷疑，農民創業的權益隨著《鄉鎮企業法》以及其他相關法律被一直保留下來，這實際上正是當前實施鄉村振興戰略的原動力之一。
四、改革統購派購制度，農民獲得了市場主體權益
家庭聯產承包制度的推行，最明顯的成效就是主要農產品產量大幅度提高。1984年，中國糧食產量達到了創紀錄的 40730．5萬噸，比1978年增長了33．65％；棉花總產量 625.8 萬噸，比1978年增長1.89倍；糖料總產量4780萬噸，比1978年增長1.01倍；水果總產量984.5萬噸，比1978年增長33.27％；豬牛羊肉總產量1540.6萬噸，比1978年增長78.4％。農產品產量的大幅度增長，有效解決了全體中國人的吃飯問題，有些農產品如糧食還一度出現了賣難，主要原因是國家收儲能力不足。在這種情況下，1985年中央1號文件提出：從1985年起，“除個別品種外，國家不再向農民下達農產品統購派購任務，按照不同情況，分別實行合同訂購和市場收購”。至此，執行了長達三十多年的主要農產品統購派購制度被取消，農民生產的農產品在制度上獲得了與工業品平等交換的權利。盡管由于制度慣性，工農產品價格“剪刀差”一直存續到21世紀初期，但平等市場交易主體權益的獲得對于農業農村農民的長期發展以及今后鄉村振興戰略的實施有著不可估量的意義，也是中國加入WTO 的先決條件之一。
取消主要農產品的統購派購制度，必然要調整農業經濟結構。1985年中央1號文件提出了進一步活躍農村經濟的十項政策，第一條是取消農產品統購派購任務，第二條就是調整農村產業結構。此后，國家又分別在1998年和 2015年提出進行新一輪農業結構調整。經過歷次結構調整后，農業內部各個產業迅速發展，尤其是水果、蔬菜、水產品等產業，不僅數量增長，質量上也發展成為無公害、綠色、有機三大系列，而且具有較強的國際競爭力。
市場主體權益的獲得，還表現在國家允許和鼓勵農民發展專業合作社上。取消農產品統購派購制度后，農民怎樣銷售農產品?1985年中央1號文件指出：“農民也可以通過合作組織或建立生產者協會，主動與有關單位協商簽訂銷售合同。”事實上，自20世紀80年代中期以后，當時稱為“新型農村合作經濟組織”的合作社就迅速發展，到了21世紀初期，全國規范的農民專業合作社大約有15萬家左右。2006年10月31日，十屆全國人大常委會第二十四次會議通過了《農民專業合作社法》，確立了合作社的法人主體地位，賦予了農民組建這一新型經營主體的權利。至此，農民除了可以組建各類企業外，還可以組建農民專業合作社，這是多于城鎮居民的一項特殊權益。合作社是農業領域的現代企業制度，農民獲得這項權益以來，中國現代農業獲得了突飛猛進的發展，合作社在推進小農戶與現代農業有機銜接中的作用越來越明顯。截至2017年底，全國共有農民專業合作社201.7萬家，實有入社農戶11759萬戶，占全國農戶總數的48.1％。
五、改革戶籍管理制度，農民獲得了自由遷徙權益
把公民分為城鎮居民和農村居民，并嚴格限制遷徙的傳統戶籍制度，自20世紀50年代后期形成后，逐漸附加了一些與福利相關的新內容，如就業、工資、醫療、上學、參軍、食品供給等，因此，直到1983年12月，國務院還發布了《關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》，但1985年中央1號文件就允許農民進城開店設坊，興辦服務業，提供各種勞務。自1985年起，中央文件中不再出現“清理農村勞動力”之類的字眼。1985年7 月，公安部出臺《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，要求各地對城鎮人口實行暫住證管理。1989年，國務院辦公廳發布《關于嚴格控制民工盲目外出的緊急通知》，要求各地采取有效措施嚴格控制當地民工盲目外出。1991年7月，國務院頒布《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》，規定城鎮企業招用農民工必須在國家下達的勞動工資計劃之內。此后，就有了“農民工”的概念。1994年11月，勞動部頒布《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》，要求農村勞動者外出就業必須證卡合一（即身份證或戶口本和外出人員就業登記卡合一），否則，不允許進入城鎮就業?？梢?，在此期間，國家對農民進城就業基本上采取卡的態度，究其原因，主要是城市消費品、基礎設施、就業崗位等無法滿足大批進城農民的需求。
1993年11月召開的中共十四屆三中全會在改革開放歷史上具有重要地位。會議提出：“逐步改革小城鎮的戶籍管理制度，允許農民進入小城鎮務工經商，發展農村第三產業，促進農村剩余勞動力的轉移?！贝撕?，小城鎮戶籍制度改革開始啟動。1997年6月，國務院批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度意見》，允許符合條件且交回農村承包地和自留地的農民辦理小城鎮戶口，在小城鎮務工經商、發展農村第三產業。2001年，國家“十五”計劃綱要提出要取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導農村富余勞動力在城鄉、地區間的有序流動。隨后，公安部規定，凡在小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口。根據本人意愿，可保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。2003年9月，國務院辦公廳發布《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，要求各地取消對企業使用農民工的行政審批，取消對農民進城務工就業的職業工種限制，取消專為農民工設置的登記項目，逐步實行暫住證一證管理，切實解決拖欠農民工工資問題。2003年9月，國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》，要求流入地政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主。上述文件及其他相關政策的執行，加上時任國務院總理親自為農民工討薪，使得針對農民工的一系列歧視政策、子女教育、亂收費、欠薪等問題逐步得到解決。2004年中央1號文件提出要進一步清理和取消針對農民工進城就業的歧視性規定和不合理收費，放寬農民進城就業和定居的條件，依法保障進城就業農民的各項權益。2004年12月，國務院辦公廳發布《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，要求各地清理和取消針對農民工進城就業等方面的歧視性規定及不合理限制，取消專為農民工設置的登記項目，實行暫住證一證管理。2005年，國務院廢止了《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》及其配套文件，取消了限制勞動力流動的相關不合理規定。2006年3月，國務院發布《關于解決農民工問題的若干意見》，要求各地切實解決農民工面臨的工資偏低、被拖欠現象嚴重，勞動時間長、安全條件差，缺乏社會保障、職業病和工傷事故多，以及在培訓就業、子女上學、生活居住等方面存在的諸多問題。
2008年10月召開的中共十七屆三中全會在保障農村勞動力外出就業權益方面具有里程碑意義。全會提出：統籌城鄉勞動就業，加快建立城鄉統一的人力資源市場；加強農民工權益保護，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等方面與城鎮居民享有同等待遇；統籌城鄉社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民等。2013年11月，中共十八屆三中全會提出保障農民工同工同酬權益。加上前述城鄉居民在醫療保險、養老保險等方面的接續政策，使得農民外出就業的權益得到了越來越充分的保障。2014年7月，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出建立城鄉統一的戶口登記制度，全面實施居住證制度，到2020年基本建立新型戶籍管理制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的目標。此后，各省市自治區逐步取消農業戶口和非農業戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口?？梢灶A測，農民工這個詞匯將很快成為歷史名詞。不僅如此，附著在戶籍制度上面的種種福利也將隨著改革的深入逐漸被取消。2013年11月召開的中共十八屆三中全會提出“推進基本公共服務均等化”“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，隨后，農民在越來越多領域獲得了與城鎮居民同等的權益。2014年，國務院頒布了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，要求在2020年之前實現城鄉居民在養老保險方面的接續與統一。2016年，國務院發布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，推進城鎮居民醫保和新農合制度整合，逐步在全國范圍內建立起統一的城鄉居民醫保制度。隨著傳統制度改革和一系列新制度的建立，勞動力這一最活躍、最具決定性資源的活力被充分激發，正在實現中共十八屆三中全會所期望的“讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”的目標。根據國家統計局公布的數據，截至2017年底，全國農民工總量28652萬人,比上年增長1.7％。其中，外出農民工17185萬人，增長1.5％；本地農民工11467萬人，增長2.0％。從2012—2017年，城鎮化率從52.6％提高到58.5％，8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。農民工已經成為城市各個工種的重要力量，有些則成為主要力量。不僅如此，制度創新還激勵一大批城市離退休職工、城市科技人員和大學畢業生到農村創業，對于現代農業的發展起到了重要的促進和示范作用，說明整個社會都正在收獲制度變遷的凈收益，而且這類凈收益還會越來越多。
六、總結性評價與展望
前文分析了傳統農村經濟體制形成的過程，從三個方面討論了改革帶來的制度凈收益。事實上，隨著改革的推進，中國于2001年12月正式加入世貿組織，標志著中國改革開放進入了一個新的階段。面對新的發展環境，國家從新世紀起開始減免農業稅。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決議，新中國實施了近50年的農業稅條例被依法廢止。僅減免稅一項，國家每年減輕農民負擔1335億元。不僅如此，隨著財力的增強，國家還自新世紀起開始實施農業補貼和其他支持保護政策。從2002年到2006年，國家逐步實施了良種補貼、種糧農民直接補貼、農機具購置補貼、農業生產資料綜合補貼等“四大補貼”，僅2006年，補貼總額就達到309.5億元。2015年，財政部、農業部聯合發布文件，把除農機具購置補貼之外的三項補貼整合為農業支持保護補貼，并把其中的一部分（主要是增量）用于支持新型農業經營主體。從2004年起，國家開始對稻谷、小麥實施最低收購價格制度；從2008年起，逐步對玉米、大豆、油菜籽、棉花、生豬等農產品實施臨時收儲政策，旨在保護生產者利益。此后，國家又對臨時收儲政策進行改革，但保護農民利益的初衷不變。2005年以來，國家還逐步對測土配方、科技入戶、小型農田水利、農作物秸稈綜合利用、農民職業培訓等進行補貼，并對生態補償、耕地輪作休耕、有機肥施用等進行補貼，大規模開展土地整治和綜合開發，大大提高了土地等級和生產力水平。2016年，各種農業補貼總額達到1605.55億元。2005年10月，中共十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的宏偉目標，國家對農村基礎設施建設的投入不斷增加?？偟膩砜?，新世紀以來，國家對農業農村的投入是全方位的。2016年全國財政農林水支出達到18587.36億元，其中農業支出6250.4億元，農業綜合開發支出610.8億元，農村綜合改革支出1471.3億元。消除價格因素，2008年以來年均增長率分別為 10.88％、9.20％和 12.87％。上述情況表明，由于農業產業的特殊性，加上國家“還債”性質的投入，農民在產業發展方面得到的權益逐漸大于城鎮居民，當然，與發達國家相比還有很大的差距。這是今后要努力的方向之一。
在上述各項政策的作用下，農民收入增長速度自2010年以來一直超過了城鎮居民，城鄉居民收入比一直呈下降趨勢，并且除了少數年份外一直超過GDP增速。2017年，農村居民人均可支配收入13432元，扣除物價因素實際增長7.3％；城鎮居民人均可支配收入36396元，扣除物價因素實際增長6.5％；城鎮居民收入與農村居民收入之比為2.71:1；農村居民收入的增長速度繼續高于城鎮居民收入和 GDP增長速度（6.9％）?？傮w趨勢是令人滿意的。但應該看到，長三角、珠三角一帶的發達縣市城鎮居民收入和農村居民收入之比一般已經達到了2:1左右，發達國家和地區一般在1.2～1.5:1。按照2017年中央1號文件規劃的目標，2035年基本實現農業農村現代化，城鄉居民收入比應該達到2:1甚至更低的水平。這是今后要努力的方向之二。
根據國家統計局公布的《第三次全國農業普查主要數據公報（第四號）》，截至2016年底，在全國2.3億農戶中飲用水為經過凈化的自來水的比例達到了47.7％，使用水沖式衛生廁所的比例達到了36.2％，有99.3％的村通公路，61.9％的村內主要道路有路燈，99.7％的村通電，73.9％的村生活垃圾集中處理或部分集中處理，17.4％的村生活污水集中處理或部分集中處理，53.5％的村完成或部分完成了改廁。這些都比第二次全國農業普查數據（截至2006年底）有了相當大的改觀，這顯然是2006年開始實施社會主義新農村建設政策以及其他城鄉統籌政策的結果。但不足百分之百說明了仍然存在的差距，并且與城市之間的差距更大。這是今后要努力的方向之三。
2017年10月中共十九大召開，提出了鄉村振興戰略并被寫入修改后的黨章。2018年中央一號文件部署了鄉村振興戰略實施的具體內容及步驟，提出了2020年、2035年、2050年分別要達到的目標。從本文分析的結果看，實施鄉村振興戰略的關鍵還在于保障農民權益，具體包括以下三個方面：一是保障農民的財產權。包括保護在城鎮就業、定居的農村居民對于集體成員權、土地承包權和宅基地使用權退出及有償轉讓的權益。寧夏平羅等地探索的農民集體成員權退出機制具有推廣價值。2018年中央1號文件提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”的政策構想，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，具有積極意義，尤其是對于在城鎮定居的原農村居民意義重大。二是保障農民自主經營的權益。農戶數量多、經營規模小是中國不得不正視的現實。遺憾的是，多年來，各級政府大都把工作重點放在推動土地流轉和新型農業經營主體建設上，并且成為各類補貼投放的重點。事實上，盡管截至2016年底中國土地流轉達到4.79億畝，占家庭承包經營總面積的35.1％，但小規模經營的狀況并沒有得到明顯改變。十九大報告提出實現小農戶與現代農業有機銜接，是依據中國農業經營主體的現實而做出的重大判斷，具有重大的理論價值和政策含義，指引了中國農業經營主體發展的方向。今后，新型農業經營主體的發展重點應該放在對小規模農戶的帶動上。對于中國2.3億農戶，應該保障其承包經營權轉包、出租、互換、轉讓和股份合作的權利。中國特色農業現代化的“特色”之一正是各類新型農業經營主體＋小規模農戶，而絕不可能是大規模經營。三是保障農民與城鎮居民同等的權益。目前，在各項公共服務中，兩類居民差距太大。按照中共十九大的規劃，2035年基本實現現代化，兩類居民享受的公共服務應該基本一致。這正是最艱巨的任務之一。
改革開放40年來的實踐證明，只要給予農民充分的權益，蘊藏在農民中的巨大能量就會迸發出來，而這正是改革和發展的原動力，也是我們繼續推進改革永不能忘的“初心”。
作者簡介：孔祥智 中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員
中國鄉村發現網轉自：《中國人民大學學報》2018年第3期
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