摘要:“三權(quán)分置”改革表面上是將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，但實際上是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革，其核心在于重構(gòu)農(nóng)民集體所有權(quán)，完成農(nóng)地資源市場化配置的深改目標。法理上，農(nóng)地“三權(quán)體制”不僅不違反物權(quán)法，而且還是實現(xiàn)上述改革目標的必然選擇。這樣的變革完成了農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的法律化改造，既解放了土地對農(nóng)民個體的束縛，又使土地經(jīng)營脫離了農(nóng)民或集體的束縛，實現(xiàn)了“地”和“人”的雙重解放，鋪就了農(nóng)村推行市場經(jīng)濟體制的道路。只是實現(xiàn)這樣的宏偉目的既需要系統(tǒng)化的頂層設(shè)計，也需要謹慎、有條件地實施各項制度安排。
關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營; 農(nóng)地產(chǎn)權(quán); “三權(quán)分置”改革
回顧1978年以來的農(nóng)地改革，土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是基于一種農(nóng)地經(jīng)營方式而形成的制度安排，經(jīng)物權(quán)法的確認而最終演化為物權(quán)(用益物權(quán))。30多年來，很多學(xué)者都對家庭承包經(jīng)營進行了深入探究，從理論和實證兩方面指出了家庭承包經(jīng)營的諸多問題與不足。有學(xué)者總結(jié)了農(nóng)村經(jīng)營的現(xiàn)狀:土地規(guī)模小，耕地細碎;人地矛盾尖銳，土地承載負擔(dān)重;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和勞動生產(chǎn)率低下。還有學(xué)者從家庭承包經(jīng)營仍保留的半自給性和經(jīng)營規(guī)模狹小這兩個特征出發(fā)，分析了農(nóng)戶經(jīng)營中存在的實際問題:“不能對價格信號作出調(diào)整自身生產(chǎn)和消費的靈敏反應(yīng);對投入品市場的反應(yīng)比對產(chǎn)出品價格的反應(yīng)更敏感;承受價格波動的實力不足;環(huán)境信號一旦過于不利，就通過少買少賣、擴大自給性活動來自衛(wèi)。”
就土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，很多學(xué)者基于實踐調(diào)查，得出了大量有益的結(jié)論。如有學(xué)者指出，有些地方土地成片集中流轉(zhuǎn)后，產(chǎn)量下降，土地規(guī)模經(jīng)營效益并不明顯。有學(xué)者則通過大量取樣總結(jié)了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素有:家庭非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源狀況、家庭的社會和經(jīng)濟特征等。還有學(xué)者調(diào)查了對農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營至關(guān)重要的農(nóng)民的退出意愿，指出:“農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿對其資源稟賦具有狀態(tài)依賴性;改善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的組織化程度，有利于推進農(nóng)地流轉(zhuǎn);強化農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的認知強度，有利于增強其土地承包經(jīng)營權(quán)退出意愿。”
以上的這些研究或從正面，或從反面指出了土地承包經(jīng)營權(quán)在利用、流轉(zhuǎn)等方面的諸多不足，說明了當前家庭承包經(jīng)營的經(jīng)營體制已無法適用新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，也無法滿足農(nóng)民的利益訴求。
“三權(quán)分置”顯然是破解現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)難題、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的一種策略。在筆者看來，“三權(quán)分置”并不是土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，重新配置，而是對農(nóng)民集體所有權(quán)及其所支撐的農(nóng)民集體經(jīng)濟實現(xiàn)方式的重構(gòu)。“三權(quán)分置”不僅改變了農(nóng)民集體土地所有權(quán)實現(xiàn)方式，而且改變了農(nóng)民手中的承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，并使農(nóng)地可以市場化地配置到高效利用土地的主體手中。“三權(quán)分置”不僅會改變承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)方式，而且會改變農(nóng)民集體經(jīng)濟的實現(xiàn)方式。我們需要在這樣的高度上解析“三權(quán)分置”改革的法理涵義及制度意義。
一、“三權(quán)分置”的法理解析
在筆者看來，“三權(quán)分置”不僅僅是對現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)進行改造，而且是摒棄農(nóng)民集體所有權(quán)與集體成員的土地承包經(jīng)營權(quán)體制(本文稱之為“兩權(quán)體制”) ，重構(gòu)農(nóng)民集體所有權(quán)實現(xiàn)的新體制，即農(nóng)民集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的新體制(本文稱之為“三權(quán)體制”) 。“三權(quán)分置”改革可以概括為: 土地所有權(quán)仍保留在農(nóng)民集體手中，但土地不再直接發(fā)包給農(nóng)戶直接占有使用，而是將農(nóng)戶承包權(quán)改造為集體土地的份額權(quán)利(是集體成員對集體土地的所有者份額)；農(nóng)業(yè)用地則由村集體統(tǒng)一經(jīng)營運作，既可以承包給專業(yè)的農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營，也可以出租或發(fā)包給農(nóng)業(yè)公司、專業(yè)農(nóng)戶等經(jīng)營使用(取得土地的經(jīng)營權(quán))；土地的經(jīng)營者向農(nóng)民集體支付土地使用費，農(nóng)民集體扣除集體提留等項目后，按照農(nóng)民承包權(quán)(所有權(quán)份額) 分配給農(nóng)民。
“三權(quán)分置”的核心是原來的承包權(quán)的價值化，將承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有權(quán)的份額，將土地的實際占有使用權(quán)交給專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。“三權(quán)分置”僅針對農(nóng)業(yè)用地，是作為農(nóng)業(yè)問題的一種制度被提出的。這樣的安排既可以做實農(nóng)民集體土地所有權(quán)，讓農(nóng)民集體組織(村集體) 經(jīng)營管理土地(土地資產(chǎn)管理和利用管理)，也可以使農(nóng)民真實享有土地財產(chǎn)權(quán)(體現(xiàn)所有者收益) ，擺脫土地的束縛; 同時專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者又可以集約經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
農(nóng)地的“三權(quán)分置”本質(zhì)上是農(nóng)民集體所有權(quán)的法律再造，不僅不違反物權(quán)法，而且符合物權(quán)法理論。在農(nóng)地“兩權(quán)”構(gòu)造體系下，農(nóng)民集體所有表現(xiàn)為“實物”分配，農(nóng)民集體成員的在集體所有權(quán)中的“份額”表現(xiàn)為對特定土地支配權(quán)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上為土地使用權(quán)，這種土地使用權(quán)是農(nóng)民集體所有“份額”的體現(xiàn)。在“三權(quán)”構(gòu)造體系下，農(nóng)民集體所有表現(xiàn)為“收益”分配，農(nóng)民集體成員在集體所有權(quán)中的“份額”真正體現(xiàn)為財產(chǎn)份額(所有權(quán)收益) ，而不是“實物”，即不是對土地的支配權(quán);而土地被農(nóng)民集體配置給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者就取得了農(nóng)地使用權(quán)。在“三權(quán)分置”下，經(jīng)營權(quán)是對土地占有、使用和收益權(quán)，是真正的用益物權(quán)，農(nóng)民的承包權(quán)則演變?yōu)樗袡?quán)份額——基于所有權(quán)份額的收益權(quán);農(nóng)民集體成員全體則仍然是集體土地的所有權(quán)人。經(jīng)過這樣的改造，農(nóng)民集體所有權(quán)就演變?yōu)槊穹ㄉ系墓灿畜w制。只是這種土地共有具有特殊性，它是以特定地域(村)上的共同生活村民為基礎(chǔ)的，其初始成員具有嚴格的身份限制。而一旦成員所有份額可以流轉(zhuǎn)，那么農(nóng)民集體所有也就逐漸地褪去成員身份，成為一種民法上的共同所有。由此，“三權(quán)分置” 還開啟了一條農(nóng)民集體所有去身份(財產(chǎn)化) 的道路。下面筆者將從主體、客體與行使三個角度分別闡明所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)由“兩權(quán)”到“三權(quán)”的再造過程。
(一) 農(nóng)民集體所有權(quán)
伴隨農(nóng)村經(jīng)濟體制改革形成的農(nóng)地“兩權(quán)分置”路線圖有兩條: 一是實行行政組織與經(jīng)濟組織的分離，取消原來具有行政組織性質(zhì)的生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊和人民公社“三級所有”集體所有體制，使其改變?yōu)檗r(nóng)民集體所有;二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，家庭對承包土地享有用益物權(quán)，而集體仍然保留土地所有權(quán)。由此形成農(nóng)地“兩權(quán)體制”。
在“兩權(quán)體制”中，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)明確為一種用益物權(quán)，而對應(yīng)的農(nóng)民集體所有權(quán)則有一系列說不清楚的問題。農(nóng)民集體所有權(quán)是民法上的所有權(quán)嗎?集體是誰，是單一組織還是農(nóng)民成員共有? 圍繞此，學(xué)者已經(jīng)展開一系列的論述，在此不再贅述。筆者認為，“兩權(quán)體制”的核心創(chuàng)設(shè)出物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，讓土地承包經(jīng)營承擔(dān)農(nóng)地資源市場化配置的功能，但農(nóng)民集體所有權(quán)仍然停留在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下農(nóng)民集體所有(制)，未能按照市場經(jīng)濟體制要求對農(nóng)民集體所有作出法律化改造。當我們用市場體制所需要的物權(quán)法思維去分析農(nóng)民集體所有權(quán)的主體、性質(zhì)和內(nèi)容或效力時，總也說不清楚。從1982年《憲法》到如今的《物權(quán)法》，對于農(nóng)民集體所有的表述均使用了“村農(nóng)民集體”“村內(nèi)農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體”三個土地所有主體，同時這三個層次的土地所有由“村集體經(jīng)濟組織”或“村民委員會”“村民小組”“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”經(jīng)營管理或者代表行使所有權(quán)。農(nóng)村土地的所有權(quán)主體分三個層次(范圍) 民集體所有，分別由不同的集體組織來代表，這仍然保留了傳統(tǒng)“三級所有”的痕跡或影子。這樣不僅每一個層次農(nóng)民集體成員的范圍不清楚，而且三個層次的農(nóng)民集體可支配范圍存在重疊或模糊，導(dǎo)致看似清晰的農(nóng)民集體所有權(quán)，在現(xiàn)實中變得虛無縹緲。因此，在“兩權(quán)體制”下，無法準確得出農(nóng)民集體所有的土地究竟“誰說了算”的答案，無法實現(xiàn)當初“去行政”和“還權(quán)于民”的制度設(shè)計目標。
在農(nóng)地“三權(quán)體制”下，農(nóng)民集體所有變成了持有所有權(quán)份額的農(nóng)民集體所有權(quán)，這里的農(nóng)民集體成員是明確的、“鮮活的”，每個成員的土地的份額也是明確的，因而所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變成一種特殊的共同所有。具有社員或村民資質(zhì)的農(nóng)民成為農(nóng)民集體共有的成員，這些成員按照既定的份額享有所有權(quán)。如此，農(nóng)民集體所有權(quán)得以變成可以適用物權(quán)法共有規(guī)則的所有權(quán)。當然，由于農(nóng)民集體構(gòu)成、農(nóng)民集體所有的規(guī)模、農(nóng)民集體所有承載的社會責(zé)任等決定了農(nóng)民集體所有是一種特殊的共同所有體制，應(yīng)給予特殊的規(guī)范。
作為一種共有形態(tài)，農(nóng)民集體所有的特殊性主要表現(xiàn)為:其一，所有權(quán)不可分割。農(nóng)民集體所有權(quán)仍然是為集體成員利益而存在的所有權(quán)，其成員所享有的權(quán)利(可轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)份額) 類似于按份所有的共有權(quán)，唯獨不享有解除共有關(guān)系、分配實物(土地) 的權(quán)利。也就是說，農(nóng)民集體所有權(quán)是一種不可分割的按份所有權(quán)。其二，農(nóng)民集體所有權(quán)不具有不可讓與性。農(nóng)民集體所有權(quán)不能處分土地、轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，而只能處分土地使用權(quán)。通過設(shè)定或出讓農(nóng)地使用權(quán)，在實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營、成員取得經(jīng)營收益的同時，保持農(nóng)民集體對土地的所有權(quán)長久不變。除了這兩點之外，農(nóng)民集體所有具有民法上按份所有基本特征。
在“兩權(quán)體制”下，農(nóng)民集體所有權(quán)的內(nèi)容實際上被土地承包經(jīng)營權(quán)所掏空，農(nóng)民集體無法從事農(nóng)地經(jīng)營或集體經(jīng)營活動，尤其在保障土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定的原則下，土地所有權(quán)幾乎喪失了私法上的意義，其私法地位被土地承包經(jīng)營權(quán)所僭越。由此出現(xiàn)了農(nóng)民集體與農(nóng)民個體、所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的緊張關(guān)系甚至沖突。在“三權(quán)體制”下，農(nóng)民集體所有權(quán)通過收回成員個體對土地直接支配權(quán)，重新取得對土地的經(jīng)營權(quán)(法律上表現(xiàn)為處分權(quán))，可以自主出讓土地使用權(quán)，按照土地產(chǎn)出效率最大化(出價最高者) 配置土地，實現(xiàn)土地最優(yōu)化經(jīng)營。因此，在“三權(quán)體制”下，農(nóng)民集體所有權(quán)又被實化，成為具有私法效力的所有權(quán)。
(二) 土地承包權(quán)
在“兩權(quán)體制”下，土地承包經(jīng)營權(quán)被塑造成農(nóng)民個體對特定地塊占有、使用和收益權(quán)，所享有的承包經(jīng)營權(quán)還具有可轉(zhuǎn)讓性。在法律上，土地承包經(jīng)營權(quán)人不僅可以直接支配土地的用益物權(quán)，而且還具有一定財產(chǎn)屬性(在農(nóng)民集體內(nèi)部的可轉(zhuǎn)讓、可變現(xiàn)性) 。這種體制實際上是“虛化的農(nóng)民集體所有權(quán)+實化的集體成員土地承包經(jīng)營權(quán)”，是一種完全依賴農(nóng)民個體行使土地承包經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)價值制度安排。土地承包經(jīng)營權(quán)承載農(nóng)民集體所有權(quán)的全部價值，農(nóng)民集體除了“調(diào)整”承包經(jīng)營權(quán)外，沒有其他可以行使的權(quán)利。而隨著《承包法》對承包經(jīng)營權(quán)固定為30年或50年，農(nóng)民集體對承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整也具有法律正當性。如果“土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”真正實現(xiàn)，那么農(nóng)民集體被弱化的局面也就長久化了。
從理論上，實化的承包經(jīng)營權(quán)(權(quán)利界定清晰且可流轉(zhuǎn)) 可以實現(xiàn)農(nóng)地資源的有效配置和利用，但是事實上卻事與愿違。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)只能限制在農(nóng)民集體范圍內(nèi)，因為它只是特定農(nóng)民集體成員可享有的權(quán)利，權(quán)利取得的身份性決定其轉(zhuǎn)讓受到身份限制，因而只能在該成員所在集體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)就說明承包經(jīng)營權(quán)的所謂流轉(zhuǎn)性不能真正實現(xiàn)農(nóng)地資源的市場化配置，從而很難實現(xiàn)市場化配置之下的效率目標。同時，在“兩權(quán)體制”下，允許土地承包經(jīng)營權(quán)社會化、市場化流轉(zhuǎn)又與要保持農(nóng)民集體所有權(quán)、維系農(nóng)民集體經(jīng)濟的制度目標相沖突。因此，在“兩權(quán)體制”下，只能解決特定集體土地的分散利用問題，而不能解決土地的市場化配置問題，通過允許承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營存在著制度上障礙。
在“三權(quán)體制”下，土地承包權(quán)由土地使用權(quán)變?yōu)樗袡?quán)份額，由“物權(quán)”變?yōu)樨敭a(chǎn)權(quán)，由直接獲得土地收益(通過自己的勞動) 變?yōu)殚g接獲得土地收益(資本收益)。承包權(quán)的客體并非土地，而是土地的收益。土地承包權(quán)實際上就是一種收益權(quán)，土地?zé)o論由農(nóng)民集體配置給誰經(jīng)營，集體成員均可以獲得收益。承包權(quán)由現(xiàn)有的具體的地塊(土地面積)變?yōu)槌橄蟮募w土地份額或比例。在這樣的體制下，承包權(quán)本身是可以流轉(zhuǎn)的，但這種流轉(zhuǎn)僅僅是收益權(quán)(所有權(quán)份額)的轉(zhuǎn)讓，而不觸及土地流轉(zhuǎn)。而土地流轉(zhuǎn)或經(jīng)營問題轉(zhuǎn)歸農(nóng)民集體享有，是農(nóng)民集體所有權(quán)的重要權(quán)能，避免了通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)土地出現(xiàn)的制度上的尷尬。
(三) 土地經(jīng)營權(quán)
在“三權(quán)體制”下，土地經(jīng)營權(quán)是區(qū)別“兩權(quán)體制”下土地承包經(jīng)營權(quán)的一種土地權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)不是簡單地去除土地承包經(jīng)營權(quán)中的“承包”二字，而是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度重新構(gòu)造而產(chǎn)生的對土地的直接支配使用的權(quán)利。這種權(quán)利即為土地使用權(quán)，屬用益物權(quán)范疇。
土地經(jīng)營權(quán)不是來源于土地承包經(jīng)營權(quán)，而是來源于農(nóng)民集體所有權(quán)，不是土地承包人讓渡了土地的經(jīng)營權(quán)，而是農(nóng)民集體出讓或設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))。農(nóng)民集體一旦設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)并經(jīng)登記，土地經(jīng)營權(quán)就成為用益物權(quán)；由于農(nóng)民集體在出讓土地經(jīng)營權(quán)時不再考慮受讓人身份，因而可以將土地分配到最能有效利用的主體手中，同時該主體取得的財產(chǎn)也可以自由流轉(zhuǎn)(因為其取得的土地經(jīng)營權(quán)本身不受身份限制)。于是，在“三權(quán)體制”下，土地經(jīng)營權(quán)可以比照出讓性質(zhì)的建設(shè)用地使用權(quán)進行設(shè)計，設(shè)計成為可以自由流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利。由此，在“三權(quán)分置”體制下，真正實現(xiàn)了農(nóng)地資源的市場化配置，解決農(nóng)民集體所有權(quán)(農(nóng)民集體經(jīng)濟) 與市場經(jīng)濟接軌的問題。而這在二元體制下，是很難實現(xiàn)的制度目標。
由此可見，“兩權(quán)”到“三權(quán)”的變革不是對土地承包經(jīng)營權(quán)體制的變革，而是土地承包經(jīng)營權(quán)體制的揚棄，本質(zhì)上是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重新構(gòu)造。在“三權(quán)體制”下，土地經(jīng)營權(quán)為真正的用益物權(quán)，承載了土地的使用價值，土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為集體成員的集體所有權(quán)的份額，而農(nóng)民集體重新取得土地全面支配權(quán)，具有自主處分(即經(jīng)營) 土地的權(quán)利，而實現(xiàn)的價值(土地收益) 由集體分配給集體成員。不能在傳統(tǒng)的土地承包經(jīng)營體制下尋找“三權(quán)”的定位，而應(yīng)當在農(nóng)民集體所有權(quán)重構(gòu)的高度上認識其制度變革的意義。
二、“三權(quán)分置”的制度意義
“三權(quán)分置”變革不僅在農(nóng)民集體所有權(quán)法律構(gòu)造上實現(xiàn)了重大的突破，而且解除了土地對農(nóng)民的身份束縛和農(nóng)民被土地束縛，實現(xiàn)了農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟得以對接市場。下面筆者將對此分別予以闡述。
(一) 解除土地對農(nóng)民的身份束縛
“三權(quán)分置”改革的首要的制度價值是剪除農(nóng)民與土地之間的身份關(guān)系。首先，農(nóng)民個體的權(quán)利不再是對土地的直接支配權(quán)，而是土地收益權(quán)。這樣農(nóng)民就不會被土地所束縛。《承包法》第二十六條規(guī)定:“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn); 承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。” 從中可以看到，土地是與農(nóng)民的農(nóng)業(yè)戶口緊密相關(guān)的，一旦農(nóng)民喪失農(nóng)村戶口，就意味著將失去其土地，這已經(jīng)成為農(nóng)民自由遷徙的最大顧慮，其對農(nóng)民進城無疑形成了巨大的掣肘。農(nóng)民進城務(wù)工仍然要牽掛家里土地的耕作或者干脆棄耕(進城務(wù)工后農(nóng)村土地撂荒的現(xiàn)象十分普遍)。一旦農(nóng)民承包權(quán)不再與農(nóng)地經(jīng)營掛鉤，那么農(nóng)民就從土地束縛中解放出來，成為可以自由流動的勞動力。
其次，農(nóng)民集體所有的土地的經(jīng)營權(quán)從農(nóng)民個體收回農(nóng)民集體之后，不僅做實了農(nóng)民集體所有權(quán)，而且也使農(nóng)民集體可以不受農(nóng)民身份的限制，自由地、市場化地配置農(nóng)地資源，使土地從集體成員的身份中解放出來，使土地獲得自由。一旦土地得到解放，那么農(nóng)民集體土地就可以進入市場，通過市場配置農(nóng)地資源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營。
在“三權(quán)分置”的權(quán)利體系下，承包權(quán)一次性分配給農(nóng)民后即不再調(diào)整，所以農(nóng)村戶口在農(nóng)民取得承包權(quán)后即不再有意義。通過賦予農(nóng)民承包權(quán)斬斷了農(nóng)民與土地的直接聯(lián)系，從而徹底解除了農(nóng)民對土地權(quán)利的顧慮，讓農(nóng)民的遷徙自由不再受戶籍的束縛。農(nóng)地與集體成員的脫鉤還需要戶籍制度改革相配合。值得關(guān)注的是，中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會已經(jīng)將戶籍制度改革提上議程，2014年7月底，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，為加快推進戶籍制度改革明確了路徑和要求，其明確要取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口性質(zhì)區(qū)分，全面實施居住證制度。從農(nóng)村土地的角度而言，戶籍制度的改革為解除土地權(quán)利與農(nóng)業(yè)戶口的捆綁奠定了基礎(chǔ)。
(二) 農(nóng)村集體經(jīng)濟與市場經(jīng)濟接軌
現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制實質(zhì)上對應(yīng)的是集體所有、分散利用的生產(chǎn)方式，即將所有權(quán)虛置于集體，而借土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包與分配完成對集體土地的分割，使每戶農(nóng)民享有一定面積的土地，進而實現(xiàn)類似自然小農(nóng)自給自足的生產(chǎn)方式。當前農(nóng)地分散利用的現(xiàn)狀，一方面制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械的推廣，另一方面又使農(nóng)地與農(nóng)民的社會保障緊緊掛鉤，土地資源無法得到最佳的配置，大大限制了土地作為生產(chǎn)要素所能發(fā)揮的潛力，其經(jīng)濟功能被嚴重壓抑，導(dǎo)致農(nóng)地的生產(chǎn)效率一直無法提高。因此，“兩權(quán)體制”本質(zhì)上是農(nóng)民集體所有土地在農(nóng)民集體內(nèi)部分散利用的體制，通過賦予土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效力也難以實現(xiàn)農(nóng)地市場化配置，解決農(nóng)地規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營問題。
“三權(quán)分置”的權(quán)利體系以產(chǎn)權(quán)為切入口，從底層對農(nóng)村集體經(jīng)濟進行了解構(gòu)和重構(gòu)，實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟在制度層面上與市場的對接。對每一個集體成員個體而言，其土地權(quán)利在“量”上并沒有改變，只改變了“質(zhì)”，即由物權(quán)(對土地的支配權(quán))改變?yōu)樨敭a(chǎn)權(quán)(土地所有權(quán)份額)。正是這樣的解構(gòu)和變革，導(dǎo)致農(nóng)民集體可以收回農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)(處分權(quán)) ，使農(nóng)民集體所有權(quán)成為完整的財產(chǎn)權(quán)利，并定性為一種特殊形態(tài)的共有。農(nóng)民集體可以設(shè)定可流轉(zhuǎn)用益物權(quán)——土地經(jīng)營權(quán)。這完全是按照市場經(jīng)濟的要求，符合私法規(guī)則下對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改造。改造的結(jié)果是，不僅農(nóng)民個體取得可流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)權(quán)，而且農(nóng)民集體所有權(quán)也得以私法化、法律化。農(nóng)民集體可以市場化方式配置農(nóng)地，通過出讓、租賃等方式實現(xiàn)農(nóng)地社會化、市場化利用，克服現(xiàn)階段農(nóng)地分散、小規(guī)模自經(jīng)自足的經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。不受身份限制出讓或設(shè)定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，可以使務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)公司取得較大面積的地塊，實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營，通過現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、水利設(shè)施等硬件的投入大幅提高農(nóng)地生產(chǎn)效率。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟的推進，市場化的大潮可以逐漸消磨城鄉(xiāng)二元鴻溝，讓農(nóng)民集體經(jīng)濟融入全國市場，建立統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體制。
(三) 土地經(jīng)營功能與社會功能的兼顧
所謂土地權(quán)利的財產(chǎn)化，實質(zhì)上就是通過土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的變更，調(diào)整構(gòu)建穩(wěn)定、清晰、完整的產(chǎn)權(quán)，使之能夠在市場上自由交易，最大限度發(fā)揮其作為生產(chǎn)要素的經(jīng)營功能，于農(nóng)民而言即意味著土地能夠通過市場中的交易帶來更大的收益。農(nóng)村土地兼具經(jīng)營功能與社會保障功能。農(nóng)地的二元屬性導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的價值發(fā)生沖突。農(nóng)民集體經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的對接需要建立可流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利，將土地權(quán)利純化為完全的財產(chǎn)權(quán)利。如上所述，“三權(quán)分置”可以將農(nóng)民集體所有權(quán)、集體成員的承包權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者土地使用權(quán)私法化、財產(chǎn)化。
由于土地資源的稀缺性與特殊性，行使這項財產(chǎn)權(quán)利的同時還應(yīng)當盡量兼顧農(nóng)地的經(jīng)營效益，土地是一種具有強烈公共性、社會性的財產(chǎn)。所有權(quán)人并不能自由決定財產(chǎn)使用的目的，其應(yīng)具有合理性，即其不僅應(yīng)關(guān)照依賴它的人的利益，而且要符合社會要求;社會要求不僅指國家經(jīng)濟的需求，而且包括公民的需求。權(quán)利不僅為個人之私益，同時還承擔(dān)著相應(yīng)的社會功能，對權(quán)利的行使應(yīng)以符合國家利益的方式進行，實現(xiàn)個人和社會同步協(xié)調(diào)的發(fā)展。換言之，土地權(quán)利人在實現(xiàn)、追求土地收益的過程中，應(yīng)協(xié)調(diào)個人利益和社會總體利益，同時實現(xiàn)土地的社會功能。“三權(quán)分置”的權(quán)利體系較好地契合了這一要求，兼顧了土地權(quán)利人的經(jīng)濟利益與土地的社會功能。
協(xié)調(diào)二者的關(guān)鍵在于通過制度安排，讓社會利益與個人利益在最大程度上重合，在社會功能或效用中促成個人利益與社會利益的會合。在“三權(quán)分置”的權(quán)利體系下，農(nóng)民與土地的直接聯(lián)系被切斷，土地重回集體，而由集體出讓的土地經(jīng)營權(quán)僅成為實現(xiàn)土地經(jīng)營者利益的工具，但是部分土地收益要返回于集體成員。于農(nóng)民而言，讓土地集中流轉(zhuǎn)能提高并穩(wěn)固其土地上的收益，而規(guī)模化經(jīng)營對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展又是至關(guān)重要的，其能夠滿足土地所承載的社會功能，使地盡其利。可以看到，土地的集中正是社會利益與個人利益的契合點，而“三權(quán)分置”的制度安排則完滿解決了土地集中的問題，最終達致個人利益與社會功能的統(tǒng)合。
三、“三權(quán)分置”改革的實施
以上分析表明，“三權(quán)分置”改革并不是簡單的農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)體制的變革，而是農(nóng)民集體經(jīng)濟市場化改革。“三權(quán)分置”改革作為中共中央深改的重大決策和部署，顯然是要將十八屆三中全會提出的“讓市場在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用”改革推進到農(nóng)村，讓農(nóng)村徹底走上市場經(jīng)濟的大道。本文對于“三權(quán)分置”的解析也是基于這一目標的一種設(shè)想和演繹，真正要實現(xiàn)這樣的制度變革，不僅需要系統(tǒng)、周密的頂層設(shè)計，而且還要具體化為可操作的規(guī)則并正確地實施各項制度規(guī)范。全面論述這一方案已經(jīng)超出本文目的，這里僅提出“三權(quán)分置”改革制度設(shè)計和實施需要關(guān)注的三個問題。
首先，“三權(quán)分置”改革的核心是農(nóng)民集體所有制度的再造。“三權(quán)分置”的核心是農(nóng)民集體所有權(quán)重構(gòu)，要在打造符合私法規(guī)則的農(nóng)民集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，設(shè)計可流轉(zhuǎn)地農(nóng)地經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))制度。本文提出將農(nóng)民集體所有構(gòu)筑成基于集體成員按份所有的特殊共有形式，納入物權(quán)法。這需要在制度設(shè)計上明確農(nóng)民集體(團體) 為純經(jīng)濟主體，僅行使農(nóng)民集體所有權(quán)，真正實現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)與政治權(quán)力、農(nóng)地與農(nóng)民身份的剝離。除了法律上的定位外，這樣的設(shè)想是否可行還取決于是否可以打造出區(qū)別于既有農(nóng)民集體自治組織 (表現(xiàn)為村民委員會) 的真正反映農(nóng)民集體成員意志和代表維護集體成員利益的組織體。這樣的組織的發(fā)育成長和有效運行是農(nóng)民集體所有權(quán)的法律化改造，是農(nóng)地既可按照市場化運作又能保護農(nóng)民集體成員利益的關(guān)鍵。顯然，這里不僅有制度設(shè)計問題，也有操作中的問題。
其次，“三權(quán)分置”改革必須考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展程度。“三權(quán)分置”改革是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，也是經(jīng)濟體制和社會運行方式的變革。在中國漫長的封建社會中，長期不存在個人獨立、自由的觀念，家、國本位的價值體系長期居主流地位。伴隨著高度集中的計劃經(jīng)濟體制的建立，中國傳統(tǒng)的人倫道德觀念被糅合進集體本位的價值體系之中，強調(diào)集體高于個人、依賴集體解決吃飯的思想仍然有一定根基。“三權(quán)分置”的一個直接結(jié)果是農(nóng)民個體的解放，農(nóng)民在享受集體土地權(quán)益的同時，也具有自主營業(yè)、自主謀生的自由，同時也應(yīng)當有承擔(dān)經(jīng)營失敗、失業(yè)等風(fēng)險的能力。顯然，改革應(yīng)以相應(yīng)程度的社會保障體系的建立作為保障。在農(nóng)民集體經(jīng)濟自身擔(dān)當一部分功能的同時，國家對農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障的完善是必然趨勢，這可以緩和在市場化過程中可能產(chǎn)生的社會矛盾和沖突。
這就意味著“三權(quán)分置”的改革受制于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展程度。當農(nóng)民由原來的直接依賴土地吃飯轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囃恋厥找婧螅r(nóng)地的市場化經(jīng)營能夠產(chǎn)生多少收益顯得十分關(guān)鍵。這可能涉及“三權(quán)分置”要在具有成熟、完善的農(nóng)地市場地區(qū)推廣，使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的取得反映市場價值;同時還需要有一定規(guī)模的鄉(xiāng)村工商業(yè)支撐農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。否則，貿(mào)然推行農(nóng)地集中和從物權(quán)到財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)換，等于在剝奪了農(nóng)民的土地的同時又沒有充足的土地收益支撐生活，這必然會造成巨大的社會隱患。因此，“三權(quán)分置”適合于在城郊或東部沿海等農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開展，在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)立即推行并不合適，除非政府或國家能夠?qū)⒊鞘猩鐣Ｕ现贫雀采w到所有鄉(xiāng)村。
最后，“三權(quán)分置”改革必須尊重農(nóng)民意愿。“三權(quán)分置”改革是農(nóng)民集體經(jīng)濟和社會運行方式的變革，是否采用“三權(quán)分置”的權(quán)利體系應(yīng)由農(nóng)民集體民主決定，而不能通過行政等手段加以強制推廣。這就意味著，“三權(quán)分置”的農(nóng)地權(quán)利體系與目前所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)二分的農(nóng)地權(quán)利體系是并行不悖的。本質(zhì)上而言，這兩種權(quán)利體系對應(yīng)的是兩種不同的經(jīng)營方式，因此經(jīng)集體民主決定后，農(nóng)民可在二者之間自由選擇最適合本集體具體情況的經(jīng)營方式。綜上，從“兩權(quán)體制”到“三權(quán)體制”的變革表面上似乎僅僅是將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，但其背后實際上是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是順應(yīng)、配合農(nóng)地經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變的土地產(chǎn)權(quán)制度變革。這樣的變革完成了農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的法律化改造，既解放了土地對農(nóng)民個體的束縛，又使土地經(jīng)營脫離了農(nóng)民或集體的束縛，實現(xiàn)“地”和“人”的雙重解放，鋪就了農(nóng)村推行市場經(jīng)濟體制的道路。但是，實現(xiàn)這樣的變化不僅需要系統(tǒng)化的頂層設(shè)計，而且需要謹慎推廣實施。
作者簡介：高富平，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。
本文系國家社會科學(xué)基金重大項目(13＆ZD178)的階段性研究成果。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會科學(xué)輯刊》2016年第5期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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