——基于四川省西充縣的調(diào)查
前我國正全面加速新型城鎮(zhèn)化進程，值得重視的是，在新的歷史條件下，城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)路徑正在發(fā)生極其重要的變化，已經(jīng)從單純以城市優(yōu)先發(fā)展的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向更加注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化階段。新型城鎮(zhèn)化不僅要求實現(xiàn)節(jié)約資源、保護環(huán)境和保障進城農(nóng)民權(quán)益的基本目標，而且具有需要同時帶動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化進程的內(nèi)在要求。近期我們在回四川省西充縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些具有一定區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)近年來正一改長期蕭條衰敗之勢，表現(xiàn)出建設(shè)規(guī)模擴大與集聚人口增長的勃勃生機，由此引發(fā)的思考是，在當前城鄉(xiāng)要素空間配置日趨多元化的新形勢之下，必須重新審視和認識小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化進程中的獨特作用，通過推進和深化改革進一步挖掘土地潛力，釋放發(fā)展?jié)撃堋?
西充縣的調(diào)查結(jié)果表明，小城鎮(zhèn)正在成長為推進新型城鎮(zhèn)化進程中應當給予足夠重視的重要區(qū)域，這可以從需求和供給兩個角度分析：
第一、從需求角度看，小城鎮(zhèn)有較強的人口聚集吸引力。
新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，數(shù)量龐大的農(nóng)民工及其家庭無疑是當前階段我國推進新型城鎮(zhèn)化的核心群體。在現(xiàn)行體制下，進城落戶未必一定符合所有農(nóng)民工的現(xiàn)實需求和最大利益。當前農(nóng)民工群體正在發(fā)生十分重要的代際轉(zhuǎn)換，一大批老一代農(nóng)民工開始陸續(xù)退出勞動力隊伍，與新生代農(nóng)民工期盼更徹底地離鄉(xiāng)進城并融入城市相比，大多數(shù)老一代農(nóng)民工往往更愿意選擇返鄉(xiāng)生活和發(fā)展。而且，很大一部分返鄉(xiāng)老一代農(nóng)民工會以進入小城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活的方式完成就地城鎮(zhèn)化過程。從趨勢上判斷，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的小城鎮(zhèn)正在成為老一代農(nóng)民工新的主要流動區(qū)域，而且這一發(fā)展態(tài)勢仍在明顯加強，表現(xiàn)出不斷增長的就地城鎮(zhèn)化需求。在西充縣的調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)近五年來，小城鎮(zhèn)特別是一些中心集鎮(zhèn)的人口都實現(xiàn)了令人難以置信的翻倍增長。
表1：西充縣部分小城鎮(zhèn)人口規(guī)模變動概況
進一步考察，類似區(qū)域近年來小城鎮(zhèn)人口規(guī)模的較快增長主要來源于養(yǎng)老和子女教育需求的有效推動。一方面，部分年齡較大的老一代農(nóng)民工希望在公共服務比農(nóng)村更好、生活成本又比縣城更低的小城鎮(zhèn)安度晚年，返鄉(xiāng)之后從村向鎮(zhèn)遷移，通過在小城鎮(zhèn)購房滿足自我的養(yǎng)老需求；另一方面，一部分仍然在外務工而又不具備在大中城市定居條件的農(nóng)民工，出于父母養(yǎng)老和子女教育的雙重需求，將小城鎮(zhèn)作為了購房或租房的首選地，由此也構(gòu)成了促進小城鎮(zhèn)人口聚集規(guī)模擴張的重要原因。
因此，結(jié)論十分清楚，在當前小城鎮(zhèn)人口增長中，老一代返鄉(xiāng)農(nóng)民工是主要群體，其養(yǎng)老與子女教育需求是主導需求。作為一個基于農(nóng)民現(xiàn)實選擇的就地城鎮(zhèn)化過程雖然極具積極意義，但這一進程在很大程度上仍然是自發(fā)而不是自覺的，還缺乏明確和具體的政策支持。當前面臨的突出問題是長期以來小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴重滯后，缺乏滿足農(nóng)民進鎮(zhèn)需求的能力，因而在推進新型城鎮(zhèn)化的背景下必須給予小城鎮(zhèn)發(fā)展以足夠的重視，并重點通過依靠制度調(diào)整和政策支持在小城鎮(zhèn)創(chuàng)造供給，滿足需求，推動我國就地城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)有序推進。
第二、從供給角度看，小城鎮(zhèn)擁有重要的土地資源開發(fā)潛力。
如前所析，雖然相當一部分返鄉(xiāng)農(nóng)民工和周邊農(nóng)民具有進入小城鎮(zhèn)的現(xiàn)實需求，但由于長期缺乏基本的建設(shè)投資，現(xiàn)有小城鎮(zhèn)大多基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，公共服務落后，事實上又在一定程度上構(gòu)成了影響更多農(nóng)民進鎮(zhèn)就地城鎮(zhèn)化的重要障礙。應當看到，由于小城鎮(zhèn)點多面廣，在現(xiàn)有條件下單純依靠財政投入增長方式改變其發(fā)展不足和滿足農(nóng)民進鎮(zhèn)需求能力有限的現(xiàn)狀是極其困難的，必須在盡可能合理增大財政投入的前提下，更加注重以制度創(chuàng)新釋放發(fā)展?jié)撃?，依靠土地資源的深度開發(fā)引入社會資本，拓展新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，創(chuàng)造新的供給，更有效的滿足進鎮(zhèn)農(nóng)民的現(xiàn)實需求，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)發(fā)展中供與需的相對平衡。
調(diào)查表明，小城鎮(zhèn)數(shù)量不等的現(xiàn)有國有土地資源或者被低效處置，或者仍然閑置，具有較大的開發(fā)潛力。改革開放以來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的合并和管理體制改革的深入，一大批的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公場地、學校和計劃經(jīng)濟體制下的“七站八所”等逐漸廢棄，沉淀了較大規(guī)模的閑置國有土地資源。就西充縣四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的國有土地資源平均規(guī)模超過了50畝，根據(jù)當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)土地交易價格大約20～60萬元/畝的水平粗略估算，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的國有土地資源價值就達到1000～3000萬元，可開發(fā)利用潛力不容低估，潛力十分巨大。
表2：西充縣部分場鎮(zhèn)國有土地資源閑置情況
值得關(guān)注的是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)依托閑置國有土地資源引入社會資本，重點以進鎮(zhèn)農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老需求進行新型產(chǎn)業(yè)開發(fā)，展現(xiàn)了盤活國有土地資源的現(xiàn)實可行性和良好發(fā)展前景。比如西充縣將全縣蠶繭站統(tǒng)一打包引入社會資本，通過將繭站土地的商品性開發(fā)與職工安置及養(yǎng)老、教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機結(jié)合，創(chuàng)新了“住宅+商鋪+放心超市+文化娛樂中心+兒童成長中心+健康中心”的“鄉(xiāng)村溫暖工程”，并針對老一代返鄉(xiāng)農(nóng)民工和農(nóng)村留守家庭的支付能力創(chuàng)新了“租、售”兩種模式，這一系列運用市場化方式利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源推進農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化方面的重要創(chuàng)新，無疑極具啟發(fā)意義和推廣價值。
綜上所析，可以得出如下五點基本判斷：
一是小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化進程中的獨特作用需要重新審視和認識。近年來，小城鎮(zhèn)特別是一些具有一定區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)長期蕭條衰敗的態(tài)勢出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折性變化，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的小城鎮(zhèn)正在重新成為老一代農(nóng)民工和農(nóng)村留守家庭的主要流動區(qū)域，部分小城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)爆發(fā)式增長，而且這一發(fā)展態(tài)勢仍在明顯加強，表現(xiàn)出不斷增長的就地城鎮(zhèn)化需求，新形勢下要求我們必須重新審視和認識小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中的重要作用。
二是小城鎮(zhèn)由衰落走向再次興盛是農(nóng)民“理性選擇”的結(jié)果。改革開放以來數(shù)量龐大的農(nóng)民工在經(jīng)歷城市文明洗禮之后，處于追求更高生活質(zhì)量和實現(xiàn)自我養(yǎng)老、父母養(yǎng)老、子女教育等多重需求交織之下，由于自身經(jīng)濟能力普遍有限，小城鎮(zhèn)就成為了部分農(nóng)民“理性選擇”的首選地，而這一“理性選擇”的群體行為就必然帶來了小城鎮(zhèn)的再次興旺。
三是小城鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化進程需要由自發(fā)階段向自覺階段推進。當前小城鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化進程仍然處于自發(fā)階段，城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、政策支持等嚴重滯后，小城鎮(zhèn)發(fā)展中供給與需求的錯位和脫節(jié)，很大程度上已經(jīng)成為影響農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的重要障礙。
四是小城鎮(zhèn)閑置的規(guī)模不等的土地資源是推進就地城鎮(zhèn)化的重要資源。長期以來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸沉淀下來的一定規(guī)模的國有土地資源，因其價值不大而長期被忽視、閑置或低效處置，但在小城鎮(zhèn)再次興盛的新形勢下，其價值不斷凸顯，作為國有資產(chǎn)理應在小城鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵是要引入社會資本進行市場化運作和開發(fā)，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，而已有的探索創(chuàng)新已經(jīng)充分證明這方面是完全切實可行的。
五是城鄉(xiāng)空間格局和農(nóng)民價值觀念的重大轉(zhuǎn)變奠定了社會資本進入小城鎮(zhèn)的良好基礎(chǔ)。當前伴隨農(nóng)村老齡化、空心化和小城鎮(zhèn)快速擴張雙重作用，散居的鄉(xiāng)村正在向集中的小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變，不僅突顯了農(nóng)村養(yǎng)老、教育等在空間和方式上的重大變化，而且也帶來了農(nóng)村價值觀從自治向共治的轉(zhuǎn)變，這些重大轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本進入?yún)⑴c小城鎮(zhèn)建設(shè)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式提供了重要機遇與條件。
因此，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)寶貴的閑置國有土地資源低效利用或流失的情況仍在發(fā)生，另一方面依托對其的合理開發(fā)有效推動就地城鎮(zhèn)化進程的需求己經(jīng)表現(xiàn)得十分強烈，當前十分緊迫的任務就是要通過制度創(chuàng)新有效激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的土地資源，進一步發(fā)揮小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中的獨特作用。為此，以下五個方面的政策選擇至關(guān)重要：
1.統(tǒng)籌規(guī)劃配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源。當前隨著小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置的國有土地資源價值不斷凸顯，家底不清和無序開發(fā)是良性利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源面臨的首要問題。因此，一方面，要盡快摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置國有土地資源的規(guī)模和類型，科學評估價值，這是利用開發(fā)閑置國有土地資源的基礎(chǔ)性工作；另一方面，要加快編制小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，明確閑置國有土地資源開發(fā)的方向和原則，切實將鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源配置到小城鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化方面。
2.借鑒城市經(jīng)營理念創(chuàng)新開發(fā)模式。要將現(xiàn)代城市經(jīng)營的一些先進理念和模式引入小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，針對小城鎮(zhèn)以家庭為主的既養(yǎng)老又養(yǎng)小的基本特征，堅持市場和政府雙輪驅(qū)動。一是引入社會資本參與資源開發(fā)。充分發(fā)揮市場的決定性作用，在設(shè)置一定的門檻和條件的基礎(chǔ)上引入社會資本參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源開發(fā)，引導社會資本將商品房建設(shè)與滿足農(nóng)村養(yǎng)老、教育需求有機結(jié)合。對進入小城鎮(zhèn)承擔公益性養(yǎng)老責任的企業(yè)，政府給予相應的財政補貼和優(yōu)先用地的政策支持。二是引入城市先進理念創(chuàng)新開發(fā)模式。通過金融創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等，將城市中諸如住房貸款、綜合體建設(shè)等先進理念引入小城鎮(zhèn)開發(fā)，創(chuàng)新涵蓋居住、養(yǎng)老、保健、教育、娛樂的“養(yǎng)老綜合體或教育綜合體”等開發(fā)模式。三是發(fā)揮政府職能滿足保障性需求。針對有進鎮(zhèn)需求但購房有困難的農(nóng)村家庭，通過引入城市的保障性住房建設(shè)模式，依托閑置土地資源開發(fā)一定比例的保障房、廉租房滿足其基本住房需求。
3.促進集體建設(shè)用地就地利用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源開發(fā)和農(nóng)村集體建設(shè)用地空間置換上，要切實轉(zhuǎn)變“土地財政”的傳統(tǒng)道路，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置土地資源和農(nóng)村建設(shè)用地的開發(fā)利益盡量留在小城鎮(zhèn)。一方面，要推進新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)擴張的有效對接，在堅持農(nóng)民自主、自愿的基礎(chǔ)上，打破村、鎮(zhèn)行政界限，將宅基地置換到小城鎮(zhèn)周邊建設(shè)集中居住區(qū)，探索農(nóng)村家庭以宅基地換取在小城鎮(zhèn)居住養(yǎng)老的多種置換方式，有序引導農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中。另一方面，要將土地農(nóng)村土地綜合整治項目節(jié)約的建設(shè)用地指標盡量留在小城鎮(zhèn)，重點用于小城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老、教育等新產(chǎn)業(yè)開發(fā)，為進鎮(zhèn)農(nóng)民提供就業(yè)崗位和增收渠道。
4.推進公共設(shè)施向小城鎮(zhèn)延伸。針對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務配套不齊全、功能不完善等突出問題，一方面，要切實加大投入，以閑置國有土地資源開發(fā)利用為基礎(chǔ)推進城市公共設(shè)施向小城鎮(zhèn)延伸，切實改善小城鎮(zhèn)的居住生活環(huán)境和質(zhì)量。另一方面，要通過招標拍賣小城鎮(zhèn)街道和建筑物上的廣告使用權(quán)，道路、橋梁、雕塑等冠名權(quán)，引入外部資本、盤活存量資產(chǎn)，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)公共設(shè)施投融資模式。
5.引入社會組織創(chuàng)新社會管理模式。要探索小城鎮(zhèn)公共事務共同處理的新機制和新模式，推進農(nóng)民由分散居住的自治模式向集中居住的共治模式有效轉(zhuǎn)變。一是在加大財政投入的基礎(chǔ)上，通過財政補貼方式開發(fā)公益性崗位，在部分解決進鎮(zhèn)農(nóng)民就業(yè)問題的同時提升小城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量。二是通過政府購買、以獎代補等方式，引導社會組織參與農(nóng)村公共服務供給與管理，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)社會管理模式。
（作者單位：四川省社會科學院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)本》第三卷。
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