——基于四川省西充縣的調查
前我國正全面加速新型城鎮化進程，值得重視的是，在新的歷史條件下，城鎮化的實現路徑正在發生極其重要的變化，已經從單純以城市優先發展的傳統城鎮化轉向更加注重城鄉協調發展的新型城鎮化階段。新型城鎮化不僅要求實現節約資源、保護環境和保障進城農民權益的基本目標，而且具有需要同時帶動農業和農村現代化進程的內在要求。近期我們在回四川省西充縣的調研中發現，一些具有一定區位優勢的小城鎮近年來正一改長期蕭條衰敗之勢，表現出建設規模擴大與集聚人口增長的勃勃生機，由此引發的思考是，在當前城鄉要素空間配置日趨多元化的新形勢之下，必須重新審視和認識小城鎮在新型城鎮化進程中的獨特作用，通過推進和深化改革進一步挖掘土地潛力，釋放發展潛能。
西充縣的調查結果表明，小城鎮正在成長為推進新型城鎮化進程中應當給予足夠重視的重要區域，這可以從需求和供給兩個角度分析：
第一、從需求角度看，小城鎮有較強的人口聚集吸引力。
新型城鎮化的核心是人的城鎮化，數量龐大的農民工及其家庭無疑是當前階段我國推進新型城鎮化的核心群體。在現行體制下，進城落戶未必一定符合所有農民工的現實需求和最大利益。當前農民工群體正在發生十分重要的代際轉換，一大批老一代農民工開始陸續退出勞動力隊伍，與新生代農民工期盼更徹底地離鄉進城并融入城市相比，大多數老一代農民工往往更愿意選擇返鄉生活和發展。而且，很大一部分返鄉老一代農民工會以進入小城鎮生產和生活的方式完成就地城鎮化過程。從趨勢上判斷，以鄉鎮為核心的小城鎮正在成為老一代農民工新的主要流動區域，而且這一發展態勢仍在明顯加強，表現出不斷增長的就地城鎮化需求。在西充縣的調研過程中，我們發現近五年來，小城鎮特別是一些中心集鎮的人口都實現了令人難以置信的翻倍增長。
表1：西充縣部分小城鎮人口規模變動概況
進一步考察，類似區域近年來小城鎮人口規模的較快增長主要來源于養老和子女教育需求的有效推動。一方面，部分年齡較大的老一代農民工希望在公共服務比農村更好、生活成本又比縣城更低的小城鎮安度晚年，返鄉之后從村向鎮遷移，通過在小城鎮購房滿足自我的養老需求；另一方面，一部分仍然在外務工而又不具備在大中城市定居條件的農民工，出于父母養老和子女教育的雙重需求，將小城鎮作為了購房或租房的首選地，由此也構成了促進小城鎮人口聚集規模擴張的重要原因。
因此，結論十分清楚，在當前小城鎮人口增長中，老一代返鄉農民工是主要群體，其養老與子女教育需求是主導需求。作為一個基于農民現實選擇的就地城鎮化過程雖然極具積極意義，但這一進程在很大程度上仍然是自發而不是自覺的，還缺乏明確和具體的政策支持。當前面臨的突出問題是長期以來小城鎮發展嚴重滯后，缺乏滿足農民進鎮需求的能力，因而在推進新型城鎮化的背景下必須給予小城鎮發展以足夠的重視，并重點通過依靠制度調整和政策支持在小城鎮創造供給，滿足需求，推動我國就地城鎮化的平穩有序推進。
第二、從供給角度看，小城鎮擁有重要的土地資源開發潛力。
如前所析，雖然相當一部分返鄉農民工和周邊農民具有進入小城鎮的現實需求，但由于長期缺乏基本的建設投資，現有小城鎮大多基礎設施簡陋，公共服務落后，事實上又在一定程度上構成了影響更多農民進鎮就地城鎮化的重要障礙。應當看到，由于小城鎮點多面廣，在現有條件下單純依靠財政投入增長方式改變其發展不足和滿足農民進鎮需求能力有限的現狀是極其困難的，必須在盡可能合理增大財政投入的前提下，更加注重以制度創新釋放發展潛能，依靠土地資源的深度開發引入社會資本，拓展新的產業發展空間，創造新的供給，更有效的滿足進鎮農民的現實需求，實現小城鎮發展中供與需的相對平衡。
調查表明，小城鎮數量不等的現有國有土地資源或者被低效處置，或者仍然閑置，具有較大的開發潛力。改革開放以來，隨著鄉鎮村組的合并和管理體制改革的深入，一大批的鄉鎮辦公場地、學校和計劃經濟體制下的“七站八所”等逐漸廢棄，沉淀了較大規模的閑置國有土地資源。就西充縣四個鄉鎮調查情況看，鄉鎮閑置的國有土地資源平均規模超過了50畝，根據當地鄉鎮土地交易價格大約20～60萬元/畝的水平粗略估算，每個鄉鎮閑置的國有土地資源價值就達到1000～3000萬元，可開發利用潛力不容低估，潛力十分巨大。
表2：西充縣部分場鎮國有土地資源閑置情況
值得關注的是，調研發現，一些地區依托閑置國有土地資源引入社會資本，重點以進鎮農民的就業和養老需求進行新型產業開發，展現了盤活國有土地資源的現實可行性和良好發展前景。比如西充縣將全縣蠶繭站統一打包引入社會資本，通過將繭站土地的商品性開發與職工安置及養老、教育產業發展的有機結合，創新了“住宅+商鋪+放心超市+文化娛樂中心+兒童成長中心+健康中心”的“鄉村溫暖工程”，并針對老一代返鄉農民工和農村留守家庭的支付能力創新了“租、售”兩種模式，這一系列運用市場化方式利用鄉鎮閑置土地資源推進農民就地城鎮化方面的重要創新，無疑極具啟發意義和推廣價值。
綜上所析，可以得出如下五點基本判斷：
一是小城鎮在新型城鎮化進程中的獨特作用需要重新審視和認識。近年來，小城鎮特別是一些具有一定區位優勢的小城鎮長期蕭條衰敗的態勢出現重大轉折性變化，以鄉鎮為核心的小城鎮正在重新成為老一代農民工和農村留守家庭的主要流動區域，部分小城鎮人口出現爆發式增長，而且這一發展態勢仍在明顯加強，表現出不斷增長的就地城鎮化需求，新形勢下要求我們必須重新審視和認識小城鎮在新型城鎮化中的重要作用。
二是小城鎮由衰落走向再次興盛是農民“理性選擇”的結果。改革開放以來數量龐大的農民工在經歷城市文明洗禮之后，處于追求更高生活質量和實現自我養老、父母養老、子女教育等多重需求交織之下，由于自身經濟能力普遍有限，小城鎮就成為了部分農民“理性選擇”的首選地，而這一“理性選擇”的群體行為就必然帶來了小城鎮的再次興旺。
三是小城鎮的就地城鎮化進程需要由自發階段向自覺階段推進。當前小城鎮的就地城鎮化進程仍然處于自發階段，城鎮規劃、基礎設施、公共服務、政策支持等嚴重滯后，小城鎮發展中供給與需求的錯位和脫節，很大程度上已經成為影響農民就地城鎮化的重要障礙。
四是小城鎮閑置的規模不等的土地資源是推進就地城鎮化的重要資源。長期以來在鄉鎮逐漸沉淀下來的一定規模的國有土地資源，因其價值不大而長期被忽視、閑置或低效處置，但在小城鎮再次興盛的新形勢下，其價值不斷凸顯，作為國有資產理應在小城鎮的就地城鎮化進程中發揮重要作用，關鍵是要引入社會資本進行市場化運作和開發，實現資源的最優配置，而已有的探索創新已經充分證明這方面是完全切實可行的。
五是城鄉空間格局和農民價值觀念的重大轉變奠定了社會資本進入小城鎮的良好基礎。當前伴隨農村老齡化、空心化和小城鎮快速擴張雙重作用，散居的鄉村正在向集中的小城鎮轉變，不僅突顯了農村養老、教育等在空間和方式上的重大變化，而且也帶來了農村價值觀從自治向共治的轉變，這些重大轉變為社會資本進入參與小城鎮建設和創新鄉村治理模式提供了重要機遇與條件。
因此，一方面鄉鎮寶貴的閑置國有土地資源低效利用或流失的情況仍在發生，另一方面依托對其的合理開發有效推動就地城鎮化進程的需求己經表現得十分強烈，當前十分緊迫的任務就是要通過制度創新有效激活鄉鎮閑置的土地資源，進一步發揮小城鎮在新型城鎮化中的獨特作用。為此，以下五個方面的政策選擇至關重要：
1.統籌規劃配置鄉鎮閑置土地資源。當前隨著小城鎮規模的擴張，鄉鎮閑置的國有土地資源價值不斷凸顯，家底不清和無序開發是良性利用鄉鎮閑置土地資源面臨的首要問題。因此，一方面，要盡快摸清鄉鎮閑置國有土地資源的規模和類型，科學評估價值，這是利用開發閑置國有土地資源的基礎性工作；另一方面，要加快編制小城鎮發展規劃和土地利用規劃，明確閑置國有土地資源開發的方向和原則，切實將鄉鎮閑置土地資源配置到小城鎮的就地城鎮化方面。
2.借鑒城市經營理念創新開發模式。要將現代城市經營的一些先進理念和模式引入小城鎮開發建設，針對小城鎮以家庭為主的既養老又養小的基本特征，堅持市場和政府雙輪驅動。一是引入社會資本參與資源開發。充分發揮市場的決定性作用，在設置一定的門檻和條件的基礎上引入社會資本參與鄉鎮閑置土地資源開發，引導社會資本將商品房建設與滿足農村養老、教育需求有機結合。對進入小城鎮承擔公益性養老責任的企業，政府給予相應的財政補貼和優先用地的政策支持。二是引入城市先進理念創新開發模式。通過金融創新、模式創新等，將城市中諸如住房貸款、綜合體建設等先進理念引入小城鎮開發，創新涵蓋居住、養老、保健、教育、娛樂的“養老綜合體或教育綜合體”等開發模式。三是發揮政府職能滿足保障性需求。針對有進鎮需求但購房有困難的農村家庭，通過引入城市的保障性住房建設模式，依托閑置土地資源開發一定比例的保障房、廉租房滿足其基本住房需求。
3.促進集體建設用地就地利用。在鄉鎮閑置土地資源開發和農村集體建設用地空間置換上，要切實轉變“土地財政”的傳統道路，將鄉鎮閑置土地資源和農村建設用地的開發利益盡量留在小城鎮。一方面，要推進新農村建設與小城鎮擴張的有效對接，在堅持農民自主、自愿的基礎上，打破村、鎮行政界限，將宅基地置換到小城鎮周邊建設集中居住區，探索農村家庭以宅基地換取在小城鎮居住養老的多種置換方式，有序引導農民向小城鎮集中。另一方面，要將土地農村土地綜合整治項目節約的建設用地指標盡量留在小城鎮，重點用于小城鎮的公共基礎設施建設和養老、教育等新產業開發，為進鎮農民提供就業崗位和增收渠道。
4.推進公共設施向小城鎮延伸。針對小城鎮基礎設施和公共服務配套不齊全、功能不完善等突出問題，一方面，要切實加大投入，以閑置國有土地資源開發利用為基礎推進城市公共設施向小城鎮延伸，切實改善小城鎮的居住生活環境和質量。另一方面，要通過招標拍賣小城鎮街道和建筑物上的廣告使用權，道路、橋梁、雕塑等冠名權，引入外部資本、盤活存量資產，創新小城鎮公共設施投融資模式。
5.引入社會組織創新社會管理模式。要探索小城鎮公共事務共同處理的新機制和新模式，推進農民由分散居住的自治模式向集中居住的共治模式有效轉變。一是在加大財政投入的基礎上，通過財政補貼方式開發公益性崗位，在部分解決進鎮農民就業問題的同時提升小城鎮居民生活質量。二是通過政府購買、以獎代補等方式，引導社會組織參與農村公共服務供給與管理，創新小城鎮社會管理模式。
（作者單位：四川省社會科學院）
中國鄉村發現網轉自：《農本》第三卷。
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