陸益龍:后鄉土中國的權力結構與村官政治

中國鄉村社會雖具有“天高皇帝遠”的自在性特征，然而這并不意味著它游離在國家權力統治之外，而是依然受統治權力的限制，猶如韋伯認為：“即使在最一般的意義上，即不涉及任何具體的內容，統治也是社會行為中最重要的因素?！盵1]

那么，國家權力究竟是如何行之于鄉村社會呢？費孝通提出，鄉土中國既非由“橫暴權力”亦非由“同意權力”統治的社會，而是由教化權力或“長老統治”的“無為政治”的社會。[2]經歷社會轉型之后的鄉土中國，如今可以說已邁入了后鄉土社會。[3]后鄉土中國的權力結構與鄉村政治又是怎樣的呢？或者說，當前中國鄉村政治的基本性質是什么呢？鄉村政治處于怎樣的運行狀態呢？

一、鄉村社會的權力結構與政治

鄉村社會有著兩個鮮明的特征：一是相對封閉性與穩定性；二是相對自在性與獨立性。聚村而居是鄉村社會生活的基本形態，村民們居住生活的村落，是具有社會邊界性的。正是因為這種社會邊界的存在，使得村落與其外部世界的關系處于相對封閉的狀態，村落內部關系則處于相對穩定的狀態。在這種相對封閉的狀態，外部的力量進入村落內部結構有著很大的難度。鄉村社會的居民以農業生產為主，從事著生活資料和食物的生產，這一經濟基礎決定著人們可以維持自給自足的狀態。很高的經濟生活自給自足度也使得鄉村享有較高的自在性和獨立性。

考察鄉村政治的意義，與鄉村社會這兩個特征關系密切。一方面，透過鄉村政治現象，我們可以看到在一個相對閉合與穩定的社會系統內，會產生什么樣的權力結構，這些權力又是怎樣產生的，以及鄉村權力在維持鄉村社會秩序發揮著什么樣的功能。權力是政治現象的核心因素，權力“它是指個人、群體和組織通過各種手段以獲取他人服從的能力，這些手段包括暴力、強制、說服以及繼承原有的權威和法統?！盵4]關于鄉村社會的權力構成，費孝通等從皇權與紳權關系的角度，透視了鄉村社會的權力結構，并將士紳的權力納入到考察的焦點范圍。[5]

另一方面，透過鄉村政治現象，亦可看到國家權力和法統是如何進入相對封閉的鄉村社會，國家權力和法統在鄉村社會秩序構建中究竟扮演著什么樣的角色，以及在鄉村政治舞臺上，國家權力與地方權力又是怎樣互動的。關于國家與鄉村，或鄉村的統治秩序構成問題，孔飛力在對晚清政治變遷的歷史分析，認為在社會動蕩期間，盡管“傳統國家的正式機制和思想基礎都被破壞。”但“農村地方名流并不因科舉制度和舊政權授予他們的正式特權的取消而消失?！奔脆l村地方權威并未動搖，仍然是舊秩序的重要基礎。[6]而對國家政權是如何統治傳統鄉村社會的，杜贊奇則提出了“權力的文化網絡”這一框架，把“鄉村社會中多種組織體系以及塑造權力運作的各種規范構成”的文化網絡視為國家政權在鄉村獲取權威和利益的源泉。[7]

關于國家與農民的關系以及鄉村政治性質的解釋，徐勇提出了一個“基層社會與農民創造性政治”的解釋框架，試圖超越“底層社會與抗爭性政治”或“壓迫與反抗”的經典模型。認為國家對農村的統治實際屬于“無根統治”，而農民的“創造性政治是指基層社會為改變自己命運和創造自己的幸福生活而進行的一種創造性的政治活動?！?nbsp;[8]從當代中國農村發生的“大包干”改革、鄉村工業發展、村民自治以及農民流動的社會事實來看，基層社會的農民在用自己的創造性實踐，努力地突破體制、機制和現實的束縛，在改變生存狀況的同時，與國家共同互構了創新性的秩序。而在底層社會與抗爭性政治的分析框架中，鄉村政治的基本性質似乎一直是抗爭性的，如裴宜理認為：“中國的抗爭性政治至少可以上溯到公元前 3世紀一直到陳勝和吳廣那里，并一直延續到今天?！盵9]而有些關于鄉村抗爭性政治的解釋框架，甚至將農民維權抗爭事件的增多，解釋為國家政治體制越來越開放的結果，即國家政策允許農民通過上訪等抗爭行為，來釋放基層治理中的一些問題。[10]此外，于建嶸也將底層社會與抗爭性政治作為其分析農民“以法抗爭”集體事件的框架，并把底層社會視為一種價值觀和方法論。[11]

底層社會與抗爭性政治的理論視角，雖關注到了鄉村政治的一個重要特征，即鄉村社會權力結構的非均衡性，但是，這一視角由于是從農民抗爭事件切入來考察和分析鄉村政治系統的，而抗爭事件本身所體現的是鄉村社會秩序的沖突狀態，亦即一種非均衡或非常態。那么，抗爭性其實是鄉村政治非常態下的一種特征，而非鄉村政治的常態特征。也就是說，在平常的鄉村政治生活及秩序運行中，鄉村社會還會存在一種權力結構和政治機制，它能維持鄉村秩序的相對均衡和穩定。因此，對鄉村政治系統的認識和理解，還需要考察常態下的鄉村權力結構和政治機制。

如果要把握鄉村政治常態下的基本性質和特征，雖然對非常態的農民抗爭事件的考察會提供一些反觀的參照信息，但這些信息由于具有非常態下的特殊性，因此，我們還需要從平常的視角去看鄉村政治的常態特征。所謂平常的視角，就是從鄉村社會日常的或常規的政治生活中，去獲得有關鄉村權力及政治運行的社會事實，透過這些事實來理解鄉村政治的基本性質和機制。

從平常的視角來考察鄉村政治的基本性質，有兩個領域是值得關注的：一是鄉村日常生活的領域。農民的幾乎所有政治行動都會發生在日常生活的領域里，通過對日常實踐的考察，我們不僅可以看到鄉村權力與秩序是怎樣在社會生活中被建構起來，而且還會理解鄉村社會賦予鄉村權力與政治的意義。二是國家鄉村治理的領域。這是國家權力或權威在鄉村社會運作和產生影響的領域，在這里體現了國家政治權力的在場，而非“農民創造性政治”解釋框架所認為的國家對農村是一種“無根的統治”。在鄉村治理實踐領域里，國家權力與鄉村權力、國家與鄉村的相互關系和互動機制得以呈現出來，由此我們可以看到較為完整的鄉村政治圖式（schema）。通過對這一鄉村政治圖式的析解，便能揭示鄉村政治的基本性質及深層意義。

二、從“無為政治”到“村官政治”

鄉村政治的基本性質問題與鄉村社會的基本性質緊密相關，費孝通將20世紀40年代前的中國鄉村社會的基本性質概括為具有“鄉土本色”的鄉土性社會。[12]然而，鄉村社會是動態變遷的系統，其基本性質也會隨著社會變遷而變遷。

就鄉村社會變遷及當前鄉村社會的基本性質而言，鄉土中國經歷了革命、改造、改革和轉型四次重大歷史變遷，鄉村社會的基本性質在此變遷歷程中，自然也已發生重要改變。當前鄉村社會已經邁入后鄉土性社會，即鄉村社會的基本性質從鄉土性轉向后鄉土性。[13]

鄉土社會所經歷的革命的變遷歷程，主要是指在中國新民主主義和社會主義革命過程中，農村社會經歷了土地革命和政治革命所帶來的革命性變遷。這一革命性變遷集中體現在鄉土社會的經濟基礎和權力結構發生了根本轉變。鄉土社會所經歷的改造的變遷歷程是指新中國建立后20世紀50年代在農村推進的農業合作化與集體化運動等農業與農村社會主義改造過程。這一改造過程不僅改變了農業經營體制，而且也使農村的社會和政治結構發生重大變革。鄉土社會經歷的改革歷程，就是指從20世紀80年代開始在農村廣泛推行的家庭聯產承包責任制改革。農村經營體制改革不僅改變了農村經濟面貌，而且也帶來多種多樣的去集體化的社會與經濟效應，以及農村告別人民公社后的政治變遷。鄉土社會所經歷的轉型，主要是指自20世紀90年代起，隨著糧油及農產品流通體制改革，農業、農村和農民開啟了市場轉型的變遷歷程，“市場社會”在鄉村逐漸興起。[14]鄉村社會的市場轉型對鄉村經濟狀況明顯改善，越來越多的農民通過“闖市場”而獲得了較之農業收益更高的經濟效益。與此同時，市場轉型也將鄉村社會帶入一個“大流動”的時代，農民流動成為當前鄉村社會的一個突出特征。

把當前鄉村社會的基本性質概括為“后鄉土社會”，也正是基于鄉村社會經歷了現代國家農村建設的重大歷史變遷和轉型。后鄉土性的意義也就在于鄉土社會經歷現代變遷與轉型之后所具有的性質和特征。后鄉土社會的基本特征是指鄉村在維續聚村而居、熟悉關系等部分鄉土特征的同時，經濟、社會和政治結構發生了轉型而具有現代性特征。

鄉村政治的基本性質實際反映的是鄉村社會的權力結構的特征。費孝通從“橫暴權力”與“同意權力”之分的角度，提出了鄉土中國的政治是“無為政治”的命題，也就是鄉土社會里的權力結構是以有約束力而無作為的權力為主?！霸谶@里我們可以看到的是鄉土社會里的權力結構，雖則名義上可以說是‘專制’‘獨裁’，但是除了自己不想持續的末代皇帝之外，在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的。”[15]費孝通所說的“橫暴權力”，是指在應對社會沖突中具有支配和統治作用的工具和力量，亦即政府或國家組織的統治權力；“同意權力”則是因社會分工，社會契約所授予的權力，人們同意遵守契約賦予的權利與義務。

在費孝通看來，鄉土社會的“無為政治”的存在，主要與三個因素相關：第一，國家統治權力的有限性。在農業社會，由于生產力的限制，“皇權”的力量是有限的。傳統社會里，“有兩道防線約束皇權，一是無為而治，一是紳權的緩沖?！盵16]也就是說，在鄉土社會的實際生活中，皇權這一“橫暴權力”雖然有約束作用，但實際是無為的，即沒有具體的作為。

第二，鄉土社會分工的有限性。社會中另一類權力即“同意權力”是建立在社會分工基礎上的，社會分工越細、越發達，就越需要“同意權力”來維持正常秩序。而在鄉土社會里，正如費孝通所說，農民除了鹽鐵之外，都可以自給自足。[17]在以小農生產為主的鄉土社會里，社會分工通常主要限于小農家庭內的勞動分工，農戶間的社會分工很少。家庭內的分工責任完全可以通過倫理即可維護，因此鄉土社會很少需要制度和契約來產生“同意權力”。即便有鄉規民約等文化習俗制度產生“教化性權力”，但實際并無具體有所作為的權力主體。所以說，鄉土社會的權力結構其實是松散的、非正式的。

第三，鄉土社會中的紳權的作用。費孝通認為，“紳士是中國傳統社會所特具的一種人物?！薄凹澥渴峭巳蔚墓倭呕蚴枪倭诺挠H親戚戚。他們在野，可是朝內有人。他們沒有政權，可是有勢力，勢力就是政治免疫性。政治愈可怕，苛政猛于虎的時候，紳士們免疫性和掩護作用的價值也愈大?！盵18]所以，就政治而言，鄉土社會并非是政治權力大有作為的地方。但是，鄉土社會又不是缺乏治理的。而是處于無為而治狀態，政權的無為而鄉村卻有治，其中一個重要影響因素就是鄉土社會的紳權，以特有的方式實現了與政權聯合對鄉村的共存共治。

如果說鄉土社會的政治的基本性質是“無為政治”，那么，在經歷了革命、改造、改革和轉型之后的后鄉土中國，鄉村政治的基本性質發生了怎樣的變遷呢？如今的鄉村政治屬于何種政治呢？

從當前鄉村社會的平?，F實來看，[①]后鄉土社會的政治的基本性質屬于村官政治。之所以將當前鄉村政治的基本性質視為村官政治，主要是基于以下理由：

首先，鄉村無為政治的格局已不復存在。傳統鄉土社會在經歷大轉型之后，在現代國家建設過程中，政治性權力在鄉村社會已經不再是松散的、無為的了。政治性權力在鄉村社會的作為主要體現在這樣三個方面：一、國家政策的力量對鄉村的經濟與社會生活具有普遍的直接影響。經過社會主義革命和社會主義改造之后的鄉村社會，土地制度和經濟基礎皆已發生重大變遷。國家試圖通過制度變遷來將分散的小農家庭組織起來，如耕地的集體所有制、農業的合作化和集體化政策、農產品統購統銷政策等，這些政策力量對鄉村的影響是普遍的而非局部的，幾乎所有農村地區、所有農民都會受其影響。而且這些影響是具體直接的而非間接的，因為國家農村和農業政策所規制的對象，就是農民的具體生產與生活行為。國家政策之所以能在鄉村社會普遍發揮影響作用，農民的生產行為乃至社會生活都要遵循政策原則，反映了國家的政治力量已經在鄉村大有作為，而不再是無為而治。二、政府管理農村事務的行為具體且占主導。目前農村已經不再處于“天高皇帝遠”的國家權力不在場狀態，政府行為不僅僅關涉農村越來越多的領域，而且也主導著農村建設和農村事務管理。農村稅費改革之后，農民不再經由村級組織向政府交納“三提五統費”，這樣鄉村建設和公共事務管理的開支便主要來自于市縣財政支出。農村公共事業和公共事務管理對財政支出依賴程度的提高，在一定意義上推進了鄉村治理的行政化，使得政府力量在農村建設、發展與管理中的作用越來越大。而政府力量在農村社會發揮作用的機制，就是村官政治。在當前的鄉村治理實踐中，政府管理農村的事務實際是由村干部來具體執行的，因此，村級組織和村官也就相當于行政系統在鄉村社會的末端，具有半行政性、“準官員”的特征和功能。三、基層政權直接參與基層治理。在鄉村社會變遷過程中，一個重要事實或變遷是：執政黨一直在推進和加強基層政權建設，即注重黨組織對鄉村治理的領導。就具體經驗而言，表現為村黨組織（村支部或黨委）在基層治理中所扮演的重要角色。作為基層組織，村黨組織直接受鄉鎮黨委的領導。所以，即便村支書和村基層組織的成員大多來自于鄉村內部，但他們實際上已成為國家的基層政權力量的組成部分，而非純粹的鄉村自治力量。

其次，村官權力的正式化與制度化。當前鄉村政治的村官政治化傾向，還體現在鄉村治理中村官權力的正式化、制度化。目前的村官就是村“兩委”的組成成員，村“兩委”即村支部和村委會構成鄉村的政治機構，村“兩委”無論從其產生還是從其權力運作過程來看，都呈現出正式化、法制化的趨勢。村委會的干部成員是按照國家《村民委員會組織法》規定的程序，定期由村民直接投票選舉產生，村委會的治理行為及過程也在鄉鎮政府的指導下變得越來越正式、越來越受規章制度的制約。村支部委員會干部的產生以及村支書權力的運行，受黨的章程及組織領導規則的制約。

村官權力的正式化與傳統、前現代、近現代的鄉村權力結構和鄉村政治有著明顯不同，以往鄉村政治多采取“半正式的行政方法”。[19]村官權力走向正式化、制度化是與鄉村治理的科層化過程密切相關的，渠敬東等也關注到，中國自改革開放后，逐步推行了行政科層化改革，強調通過正式規章和技術治理，盡量讓群眾分享到改革發展的實惠。[20]張靜認為，“以制度化的方法確立權威的社會性來源，強化權威的社會基礎，是基層長治久安的根本?！盵21]從村官產生的程序來看，村官權力與權威來源的制度化、正式化已是一種現實。盡管村民與村干部之間的關系可能不一定十分理想，但村民都知道辦事還是需要找村官。所以，村官權力的正式化加強了村級組織的行政功能以及權威合法性的基礎。

村官權力的運行正趨于行政程序化，這也從一個側面反映村官權力走向正式化。在農村調查中，有較多村干部反映，他們的權力越來越受正式程序的限制，例如，在確定農村低保對象以及其他救助待遇的資格方面，村干部都要嚴格按照鄉鎮和上級行政機關規定的正式程序來執行選定和申報任務，而且要公開接受村民監督。在村民自治領域，村干部的決策和管理行為也越來越走向公開化、程序化，如一些地方在村民自治實踐中推行的“一事一議”、村民代表議事會、村賢理事會，以及村務公開等制度規則，一方面讓自治組織的權力受到民主監督，另一方面也促使村莊內部權力的行使趨于正式化，即自治權力不是隨意運用的。

再次，國家權力的村官代理。無論是鄉土社會還是后鄉土社會，國家的力量或權力（Power）其實都存在于其中，只不過其存在的力度和形式有所差別而已。因此，在這一意義上，鄉村社會的權力結構與鄉村政治的性質和特征也就是國家權力在鄉村存在的性質和特征。

20世紀之前的中國鄉村社會，按照杜贊奇的觀點，屬于“鄉權社會”，即鄉村政治權威主要是由組織和象征符號構成的“權力的文化網絡”，國家力量只能部分地將權威和利益溶進文化網絡之中。進入20世紀，現代化國家政權則通過“贏利型經紀體制”征收賦稅，有計劃、有系統地摧毀鄉村權力的文化網絡，從而導致“國家政權內卷化”?！肮伯a黨政權的建立標志著國家政權‘內卷化’擴張的終結”。[22]

1949年后，社會主義國家政權對鄉村進行了一系列的改造，范圍涉及從土地制度和經營體制，到社會生活領域的信仰體系和組織系統。可以說鄉村政治并非屬于“鄉權政治”，亦非“國家政權內卷化”，也沒有出現國家權力直接管制鄉村社會，因為在鄉村政治生活中，鄉村干部一直是活躍的、不可缺少的角色。在計劃經濟時代，鄉村干部以“大隊干部”和“生產隊干部”形式存在。如今，則以村“兩委班子”的形式而存在。在國家政權建設不斷推進的大背景下，鄉村干部的存在，無論其以何種形式，實際反映出了鄉村社會的村官政治的形成。這一政治的運行機制屬于國家權力的村官代理制，村官的存在及其權力的運轉，一方面代表國家權力并不是直接控制和管理鄉村，而是通過村官在鄉村發揮作用；另一方面，村官雖來自于鄉村內部，但要代表國家力量治理鄉村社會。

村官代理制是理解當代中國鄉村政治的一個重要視角。戴慕珍（Jean C Oi）在對集體經濟時代國家與農民關系的研究中，也提出類似觀點，認為大隊干部相當于國家權力在農村的代理人，代理國家執行農業生產計劃、征購和分配等任務。[23]村官代理制不同于“贏利型經紀體制”，盡管在鄉村干部代理國家權力的過程中，也可能從中謀取自我利益，但謀利不是代理權力的目的，而是與權力運作過程相關。然而在經紀體制中，基層官員在包稅制中就是為了從中贏利。國家權力的村官代理所反映的是鄉村政治發展的一個階段性特征，在這一階段，鄉村的權力結構和政治在逐漸告別“鄉權政治”，即來源于鄉村社會與文化網絡的權威已不再發揮主導作用。與此同時，鄉村政治又沒有完全被統一的國家行政權力或制度化的權威所替代，而是依然通過來自于鄉村但又國家政權和制度約束的村官來支撐。所以，村官政治屬于傳統與現代化相結合的鄉村政治。

此外，村官政治糅合了國家治理與村民自治。隨著社會現代化的轉型，鄉村以難以維持其自在性與封閉性，鄉村治理也難以全部依靠自治。例如，鄉村的發展問題已經不僅僅是鄉村自治的事務，而且也是國家發展戰略的重要構成。國家在建設新農村的過程中，已經讓國家力量參與到鄉村治理之中。國家治理進入鄉村治理領域的重要橋梁其實就是鄉村的村官政治，即國家政權通過村官執行國家“三農”政策來對鄉村進行治理和建設。

國家治理與建設農村并未達到完全取代村民自治，作為中國農民的創舉，村民自治從一些實踐經驗逐漸成長起來，發展成為一種政治制度。[24]中國鄉村的村民自治其實有著社會的、文化的和歷史的基礎，這一基礎與鄉村社會所具有的“閉合性”分不開。鄉村社會的閉合性主要體現在土地的邊界性和聚落的恒久性兩個方面，鄉村土地及其附著物都是有邊界的，這是構成鄉土社會閉合性的物質基礎，鄉村聚落的恒久性形成了血緣和地緣的聯系和相承，從而強化了鄉村閉合性。[25]

即便在轉型之后的后鄉土中國，鄉村人口進入“大流動”的狀態，農民對土地的依賴性大大降低，然而就鄉村而言，其邊界和聚村而居的生活形態并未消失，因而鄉村閉合性依然維續著。相對獨立和閉合的鄉村，一方面為村民自治提供了基礎，另一方面也對村民自治提出了要求。所以，村民自治在當前鄉村治理中仍扮演著一個不可或缺的角色。村官政治就承擔了村民自治的功能，因為村官主要來自于鄉村內部，而且其權威在鄉村內部多或少有著一定的社會基礎，或者說維持了鄉村自治的部分特征。

在當前的鄉村政治系統中，村官能夠將國家治理與村民自治糅合起來，形成相對有效的、較為切合鄉村發展現狀的鄉村治理體系，從而使得村官在鄉村政治中處于關鍵性的地位，并由此也形成了鄉村政治的基本特性。

三、村官政治的運行效果及原因

既然村官政治已成為后鄉土中國的一種社會現實，那么，這一政治在實際運行中又呈現出怎樣的效果呢？理解當前鄉村社會村官政治的運行效果，如果從底層抗爭政治的視角看，會放大局部的農民抗爭事件或群體性事件，而把鄉村基層政治視為充滿沖突與對抗性的政治生態。如果我們從農民創造性政治視角看，也會過度強調村民自治在鄉村政治中的地位和作用，可能忽略鄉村政治權力結構的多元性，尤其是村官權力性質的多重性。

從平常的視角來看，也就是通過鄉村居民對政治系統的主體評價，去認識和理解村官政治的運行效果，或許更為接近現實、更加全面，因為政治系統運行得怎么樣，只有系統中的成員的感受才會更為真實。而要了解鄉村社會成員對政治系統的主體性評價，較為可靠和有效的途徑就是抽樣社會調查，其優勢在于從宏觀層面把握總體的基本狀況。

表1和表2是根據農村抽樣社會調查而了解到的當前鄉村居民對政治機構和村官的評價情況。從村民對政治系統中的權力機構的主觀評價來看（見表1），村民對村委會作出不合格（低于60分）評價的占23.2%，作出優良評價（80分以上）的占57.1%。村民對鄉鎮政府作出不合格評價的比例相對較高，達到25.3%，對中央政府作出不合格評價的比例最低，僅為11.8%。值得關注的是，村民對中央政府作出優良評價的達到77.8%。

表1 鄉村居民對村委會和政府的評價

數據來源：2012年“千人百村”調查。[②]

解讀調查數據，我們可以從中獲得這樣幾層社會學、政治學的意義：首先，政治系統中的權力機構在鄉村社會的運行總體上趨于良性狀態。有50%以上村民對各個權力機構的評價在良好以上，反映出鄉村社會有較多民眾對權力機構的權力運行和政治行動是較為滿意的，換個角度看，說明當前鄉村政治的運行效果較為良好。其次，基層權力機構在鄉村社會的運行與治理實踐仍存一定問題。無論是對村委會還是對鄉鎮政府和縣政府，都有22％以上的村民給予了不滿意的評價。盡管村民對基層權力機構作出較低評價有多種動因或想法，但也在一個側面反映出鄉村基層權力的運行可能還存在這樣那樣的問題。再次，權力機構在鄉村社會運行效果存在著層級差異。村民對村級機構特別是中央級政府機構的評價較高，而對鄉鎮政府和縣政府的評價相對較低，對鄉鎮政府不滿意的村民所占比例最高。村民對權力機構主觀評價所呈現的層級差異，一定意義上說明不同的權力機構在鄉村政治場域中所產生的不同社會效果。此外，國家權力的運行在鄉村社會留下非常好的印象。多數鄉村居民對中央政府給予了非常高的評價，而持不滿意態度者比例較低，這一數據表明從一個方面反映出，鄉村民眾對當前國家權力的進入與運行和國家“三農”政策是比較滿意的，也表明在鄉村政治生活中，國家權力獲得了較高的認同與接受。

那么，如何理解和解釋這些調查數據背后的社會學、政治學意義呢？當前權力機構在鄉村社會的良性運行狀態，與鄉村政治的功能轉變密切相關。從整體的角度來看，自2006年農業稅費全面取消后，伴隨著新農村建設的推進，鄉村政治的主體功能從以往的索取型轉變為施惠型或服務型。這種轉型類似于徐勇提出的現代化進程中的政治轉型，即從“動員型政治”向“回應型政治的轉型，“治理者不斷回應社會的要求和壓力，主動調適自己的政治行為，對各方面的利益加以整合。”[26]權力機構的運行也主要圍繞鄉村社會的民生建設與民生服務。政治系統為鄉村社會供給的福利確確實實在增長，較多的民眾從中獲得了較為滿意的收益。鄉村政治的總體良性運行狀況并不意味著沒有問題的存在，鄉村基層權力機構運行所存在的問題，影響因素是多方面的。而在一些鄉村實地調查中，村民反映的突出問題主要有三大類：一是貫徹和落實國家政策不力，在鄉村發展中未能發揮實質性的帶頭作用；二是干部的以權謀私與腐敗問題，村民反映“一些干部沒有帶領大家富起來，自己卻很快富起來了”；三是基層干部的工作方法和管理手段存在問題，村民常反映“一些農村干部官架子很大，出來威風凜凜，群眾看了就不舒服”。

鄉村政治中的權力運行效果之所以存在層級差異，是與不同權力機構在鄉村所扮演的不同角色，以及與村民有著不同關系密切相關。這種差異其實反映的是“形式治理”與“實體治理”之間的差異。國家政權在鄉村社會的治理主要是以方針政策的宣傳與動員形式象征性地存在，因而是一種形式治理。而基礎性權力機關則要通過執行和實施具體的政策措施來實實在在地治理鄉村，他們與鄉村百姓要有直接的接觸和互動，因而他們在鄉村的治理屬于“實體治理”。國家權力對鄉村社會的“形式治理”與“實體治理”，印證了李懷印關于鄉村治理中鄉村與國家界限模糊的觀點。[27]鄉村“實體治理”中國家權力的模糊性主要體現在，基層權力機構是國家行政或官僚體系的構成，國家治理鄉村必須而且事實上也是由基層權力代理的，然而在鄉村百姓眼里，這些基層權力與國家權力是不一樣的。

目前，國家權力之所以給廣大鄉村百姓留下良好的印象，原因可概括為兩個方面：一是國家“三農”政策讓廣大群眾實實在在地受益，從而得到群眾的擁護和歡迎。從村民的來看，“現在農民種田不僅不需交稅了，而且還能得到國家的各種補貼”，“農民現在看病也能報銷了”，此外，“老年人還能拿到國家給的老年補助金”。國家農業稅費改革、農村醫療保險和農村養老保障這三項政策，確實解決了鄉村社會中突出的實際問題，讓鄉村民眾得到了國家實實在在的福利支持，因而他們給予代表國家權力的中央政府非常高的評價。二是政治宣傳在鄉村社會的成功。鄉村居民對國家權力運行的認知一方面是憑借自己日常生活實踐中的感受，另一方面是來源于政治宣傳，如通過新聞媒體獲得關于國家政策和國家權力的信息。國家權力通過宣傳和象征的建構，得到了鄉村民眾的認同和好評。

村干部是村官政治體系中的重要節點，村民對村干部究竟是怎樣評價的呢？這也能從一個重要方面反映出當前鄉村社會村官政治的運行效果。表2中的統計結果顯示了村民對村干部態度的基本狀況，數據表明，超過一半（57.8％）的村民對村委會干部有敬意，對村委會干部表示不敬的村民很少，占十分之一左右（10.8％），26.8％的村民則持相對中立的態度。總體來看，在鄉村政治運行過程中，村民與村干部之間的關系目前處于良性狀況。之所以出現這一良性關系，可能與村干部的角色和功能轉型有著緊密關聯。如今進入后稅費時代的鄉村政治，村干部不再扮演替政府征收稅費的角色，而是轉型為福利供給代理人的角色，即在鄉村代政府向村民供給社會福利和公共服務。村官的角色轉型可以說徹底轉變了鄉村社會的干群關系，征稅過程中的那種對立與沖突關系已經不復存在。

   表2 鄉村居民對村委會干部的態度

   數據來源：2012年“千人百村”調查。

雖然調查的問題看似簡單，雖然對調查結果也是簡單比例分析，雖然村民對權力機構及村官的評價和態度具有主觀性，雖然得出的結論似乎“出乎一般想象”。但是，這畢竟是一項隨機抽樣調查。作為鄉村政治主體的村民，他們的主觀感受、評價和態度的統計分布，能夠從總體上和主體方面反映出村官政治的運行效果，這可以說是一種村民主體性的現實。從村民的主觀評價中，我們可大體判斷當前村官政治的良性狀態，另外，從鄉村實地調查中的一些村官反映來看，他們通常把自己視為父母官，“作為一家之長，當然希望和努力把自家搞好。”由此可見，現在的鄉村地方精英雖具有官僚化的特征，但已不像梁漱溟所總結的那樣，“官僚型”地方精英常以準行政官員身份，橫行鄉里，魚肉百姓。[28]如今的鄉村干部，更像是張靜所說的那種“公共型”地方精英。[29]他們主要執行著鄉村社會公共事務，并在這一過程中將國家意志、地方利益和自我利益有機地、巧妙地統一起來。正如在河北鄉村調查中，一位村委主任用其樸素的比喻作了這樣的概括：“管理好農村事務，關鍵就是要有效地執行三權：政權、人權和族權，也就是服務好政府、百姓和家族?！被蛟S，正因為當前的村官政治實現了多方利益的整合與統一，從而達到了良性的運行。

四、結論和討論

從平常的視角來考察和理解當下中國鄉村政治，可以看到與“底層抗爭性政治”視角和“農民創造性政治”視角有所不同的政治現實。在如今的鄉村社會，已經不再是由“教化權力”占主導地位的“無為政治”，而是轉向由村官代理國家權力管理鄉村公共事務的“村官政治”，或者說當前鄉村政治的基本性質是村官政治。

從歷史角度看，鄉村政治向村官政治的轉型可以視為近現代以來伴隨現代國家建設過程中出現的“基層權威的官僚化”。與此同時，鄉村政治的轉型與鄉村社會的變遷和轉型有著緊密的關系?！班l土中國”經歷了社會主義革命、社會主義改造、農村改革和市場轉型，其基本性質也已經發生轉變，邁入了后鄉土中國。后鄉土中國特別是在后稅費時代的鄉村與國家、農民與國家的關系都發生了巨大變遷，從而使得鄉村權力結構和政治的社會基礎發生了改變。

鄉村社會的村官政治體現為鄉村基層權力即村“兩委”干部的官僚化和正式化，也就是村干部的權力已被正式制度和法規所支持與規范，并得到基層社會的認可。“村官”雖不在國家行政官僚體系之列，卻實質上代理國家權力在鄉村社會發揮著治理的中心作用，國家政策的落實和鄉村自治的維持主要依靠村干部。

村官政治的突出特征在于將國家治理與鄉村自治有機地糅合在一起，一方面，國家權力通過村官代理可以達到對鄉村進行治理的目標。目前，國家的鄉村治理目標本質上說主要有兩個：秩序與發展，國家通過基層鄉鎮政府對村官的領導，對完成和實現這兩個目標都能發揮有效的功能。另一方面，村官又是鄉村內部權威的代表，通過基層民主選舉而產生的村干部，也有利于處理和管理鄉村內部的公共事務，有助于鄉村自治。

從社會調查的結果來看，當前鄉村的村官政治在實際中的運行情況總體上是良性的，這一判斷主要是基于村民對這一政治系統的主觀評價而作出的。抽樣調查從宏觀層面反映出村民們對村官政治的主觀感受的現實，這與基于個案研究的農民抗爭性政治視角所反映的現實有所不同，某種意義上說是一種補充，因為個案研究所選取的對象本身就是現實中的農民反抗事件，而抗爭并不代表全部的鄉村政治現實。

就村民的主觀感受而言，國家政策和國家權力得到較高的評價和認同，也有相對較多的村民對村基層組織和基層政府持消極態度，表明鄉村基層治理還存有一定問題，但總體上還是趨于良性狀態。

當前鄉村社會的村官政治之所以具有良性的運行效果，與改革開放后中國鄉村所取得的絕對發展和村民所得到的實實在在福利是分不開的。鄉村的絕對發展體現在農民收入水平的提高和新農村建設過程中鄉村基礎設施與生活條件的不斷改善上，廣大村民能夠從國家惠農政策中獲得了農業稅費免除、醫療保險和養老保障等福利，所有這些意味著鄉村政治在功能上已轉向發展與施惠型政治。村官政治既是當前鄉村政治的現實，也代表了鄉村政治現代化的中國經驗，表明政治現代化并不只有蒂利模式，即由統一的現代國家權力機關和行政系統替代各種傳統的權力機構。而在后鄉土中國，鄉村社會的基層權威與國家權力則實現了共存與糅合，因為村官政治能有效地將國家利益、地方利益和村民利益有機地整合起來。

（參考文獻和注釋已省略）

作者：陸益龍，安徽樅陽人，中國人民大學社會學理論與方法研究中心教授、博士生導師。研究方向為：農村社會學、法律社會學、水資源與社會研究。

中國鄉村發現網轉自：《江蘇行政學院學報》2016年第2期

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