改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是十八屆三中全會的明確要求，是全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)，五中全會提出要進(jìn)一步完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。四川省成都市溫江區(qū)作為全國29個改革試點縣(市區(qū))之一，在積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中，大膽探索，試點引領(lǐng)，創(chuàng)新發(fā)展，成效明顯。
積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點
強化組織領(lǐng)導(dǎo)，加強督查指導(dǎo)。成都市溫江區(qū)將農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革作為全面深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，試點啟動初始便成立了由區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長的改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，建立區(qū)級聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全區(qū)農(nóng)村股份合作制改革工作。在農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)頒證方面，區(qū)財政先后安排專項資金4000余萬元給予支持;在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革方面，區(qū)鎮(zhèn)兩級對試點村(社區(qū))統(tǒng)籌安排專項資金，保障試點工作穩(wěn)妥推進(jìn)。為保證風(fēng)險可控，溫江區(qū)按城郊型、重點開發(fā)型、土地綜合整治區(qū)域、純農(nóng)業(yè)區(qū)域等類型，從各鎮(zhèn)(街)優(yōu)選1個以上富有代表性的村(社區(qū))作為改革試點。針對一些地方存在的“對股份量化的目的意義認(rèn)識不足、因人口‘生添死減’調(diào)整股權(quán)”等問題，溫江區(qū)對量化范圍、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理、公示備案等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的做法要求進(jìn)行全區(qū)統(tǒng)一。為推進(jìn)改革試點，溫江區(qū)由區(qū)級相關(guān)部門業(yè)務(wù)骨干組成工作督導(dǎo)組，鎮(zhèn)街成立指導(dǎo)小組，對試點村(社區(qū))進(jìn)行現(xiàn)場辦公指導(dǎo)，并邀請四川省社科院專家等作為咨詢專家團(tuán)隊，定期開展問題巡查會診，共同研究制度設(shè)計，同時把改革試點任務(wù)納入?yún)^(qū)級相關(guān)部門和鎮(zhèn)街重點工作目標(biāo)，由區(qū)目標(biāo)督促辦公室牽頭開展專項督查，對照責(zé)任清單，跟蹤督導(dǎo)推動。
細(xì)化試點方案，完善配套政策。溫江區(qū)緊緊圍繞集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定及管理、推進(jìn)多種形式股份合作、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素有序流動的工作主線，制定印發(fā)了《溫江區(qū)積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點的實施方案》，設(shè)計好全區(qū)改革試點的“施工圖”“時間表”“任務(wù)書”。同時，完善配套政策，形成一批制度成果。在省里率先出臺《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》、成都市出臺《成都市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案管理辦法(試行)》《成都市農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)登記和交易管理辦法(試行)》的基礎(chǔ)上，溫江結(jié)合本區(qū)情況制定了《溫江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》《溫江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定辦法》《溫江區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作組織示范章程》《溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)有償退出管理辦法》等，使各項改革在推進(jìn)實施中有章可循，有規(guī)可依。
全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底。按照試點方案，溫江區(qū)在推進(jìn)改革試點工作的同時，扎實開展清理資產(chǎn)“回頭看”，對集體所有的資產(chǎn)確權(quán)到村、到組，對未確權(quán)到戶的農(nóng)用地、集體建設(shè)用地等資源性資產(chǎn)，集體所有的房屋、設(shè)施、設(shè)備等經(jīng)營性資產(chǎn)以及集體所有的現(xiàn)金、銀行存款、有價證券等流動資產(chǎn)進(jìn)行全面核實，妥善處理債權(quán)債務(wù)和歷史遺留問題，并及時召開村(組)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會，形成清產(chǎn)核資結(jié)果決議，分類登記造冊，對集體資產(chǎn)做到家底清楚，心中有數(shù)。
確認(rèn)成員身份，核發(fā)成員證書。溫江區(qū)堅持依據(jù)法律、發(fā)揚民主、尊重歷史、維護(hù)穩(wěn)定的原則，結(jié)合農(nóng)戶土地承包、享受權(quán)利、履行義務(wù)等情況，按照原始取得、法定取得、申請取得三種方式對集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行資格厘清，確認(rèn)成員身份，頒發(fā)成員證書。組織《章程》明確規(guī)定，從實名登記建檔之日起，除非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所持的集體股權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)交易行為，否則該成員的資格不隨人口自然增長和自由遷徙而重新調(diào)整。在具體方法上，堅持群眾充分參與，自治討論決定;在具體時點上，由村組成員討論決定，政府不作硬性要求，只作業(yè)務(wù)指導(dǎo);在操作程序上，探索了民主制訂成員確認(rèn)方案、細(xì)化確認(rèn)條件、推選調(diào)查小組、以家庭為單位清查核實、三榜公示定案、戶代表大會表決確認(rèn)、實名制登記建檔、報鎮(zhèn)街政府和區(qū)農(nóng)發(fā)局備案建庫的工作流程。
股份量化資產(chǎn)，推進(jìn)股份合作。溫江區(qū)探索開展了以“人口固化、土地固化、股權(quán)固化”“集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化、改造集體經(jīng)濟(jì)組織治理機制”為主要內(nèi)容的集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革工作，明確改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織不設(shè)集體股，只設(shè)資產(chǎn)股和資源股。資產(chǎn)股按界定的成員人數(shù)及其成員的“農(nóng)齡”計算，資源股則按界定的成員人數(shù)計算。資產(chǎn)股以人民幣1元為1股，資源股以土地面積1厘(6.65平方米)為1股。量化到人的資產(chǎn)股和資源股由股份經(jīng)濟(jì)合作社編制成員股份量化清冊，以戶為單位向持股成員頒發(fā)記名股權(quán)證書，落實農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益分配權(quán)。量化后的資產(chǎn)股和資源股實行“生不添死不減”靜態(tài)管理。在股份合作改革后集體經(jīng)濟(jì)組織的管理方式上，溫江區(qū)以村民小組為單元建立股份經(jīng)濟(jì)合作社、以村(社區(qū))為單元建立股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社，規(guī)范合作社的資產(chǎn)經(jīng)營、股權(quán)管理和收益分配。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，選舉產(chǎn)生組織機構(gòu)，創(chuàng)立股東(代表)大會、董事會、監(jiān)事會分設(shè)的管理機制。股東(代表)大會是最高權(quán)力機構(gòu)，實行一人一票制;董事會是具體執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)日常經(jīng)營管理;監(jiān)事會對日常經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督，保障每個股東(代表)的民主決策和民主監(jiān)督作用。
主動對接市場，拓展股份權(quán)能。一是綜合利用集體建設(shè)用地。溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)幸福村通過土地綜合整治整理出142.1畝建設(shè)用地，其中58.5畝用于農(nóng)民居住區(qū)建設(shè)，41.1畝用于就地發(fā)展幸福村旅游度假產(chǎn)業(yè)，42.5畝被區(qū)土地儲備中心收購，用于發(fā)展萬春鎮(zhèn)旅游度假產(chǎn)業(yè)。二是規(guī)范流轉(zhuǎn)土地。溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記常態(tài)化、流程化、信息化，萬春鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)2.2萬畝，規(guī)模流轉(zhuǎn)1.6萬畝。為防控土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險，成都市探索開展全國首創(chuàng)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點。保險公司按土地流轉(zhuǎn)交易額的3%收取保費，其中農(nóng)民承擔(dān)20%，業(yè)主承擔(dān)80%。成都市財政配套專項資金，對自愿參加保險的農(nóng)民和業(yè)主采取以獎代補的方式給予50%的保費補貼。以一畝地1000元/年的租金計，農(nóng)戶只需繳納3元的保費就給土地流轉(zhuǎn)上了“保險”。一旦業(yè)主出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險無力支付土地租金，保險公司將按履約保證保險向農(nóng)民賠付租金。三是市場化運營集體資產(chǎn)。溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)引進(jìn)企業(yè)修建農(nóng)貿(mào)市場，并給予其40年的經(jīng)營權(quán)。2015年，天鄉(xiāng)路社區(qū)從該項目獲得紅利金18萬元，以后逐年遞增。同時，該社區(qū)通過公建民營的方式，創(chuàng)立創(chuàng)客空間，目前已收儲601個創(chuàng)業(yè)項目。此外，萬春鎮(zhèn)幸福村創(chuàng)建“專合組織+龍頭企業(yè)+家庭農(nóng)場+基地+農(nóng)戶”模式，發(fā)展產(chǎn)村相融的旅游度假村落，通過120余次會議“爭吵”協(xié)商，將群眾發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的自發(fā)愿望引導(dǎo)為自覺行為。四是推進(jìn)集體股權(quán)抵押擔(dān)保、繼承和有償退出試點。溫江區(qū)結(jié)合本地實際擬定相關(guān)辦法，引入交通銀行溫江分行開發(fā)了集體股權(quán)抵押融資金融產(chǎn)品，篩選確定了有融資需求的農(nóng)戶積極推進(jìn)試點。目前，萬春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)已有2戶辦理股權(quán)抵押，3戶辦理了商鋪股轉(zhuǎn)讓，50余戶辦理了繼承過戶。萬春鎮(zhèn)幸福村利用集體建設(shè)用地抵押融資，將各農(nóng)戶宅基地使用權(quán)“小證”收回整理為集體建設(shè)用地使用權(quán)“大證”，向成都農(nóng)商銀行融資4770萬元。
總體來看，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革在成都市溫江區(qū)已經(jīng)取得初步成效，廣大群眾對改革成果亦比較認(rèn)可。在實地調(diào)研和走訪座談中，我們從老百姓臉上洋溢的笑容，也深切感受到農(nóng)民群眾對改革的期許。
——明晰了集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系。改革理順了農(nóng)村集體收益分配關(guān)系，增強了農(nóng)民的獲得感，群眾對集體資產(chǎn)經(jīng)營更為關(guān)心，每年集體經(jīng)濟(jì)組織對本組織成員都有分紅。2015年，溫江區(qū)天府街道人均分紅3400元，萬春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)人均分紅3991元。
——促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對鎮(zhèn)、村、組三級集體經(jīng)濟(jì)組織名稱進(jìn)行了規(guī)范，頒發(fā)了組織證明書和組織機構(gòu)代碼證，保持集體資產(chǎn)管理的完整性。改革中堅持政經(jīng)分離，鼓勵集體資產(chǎn)運營主體開展聯(lián)合與合作，多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強了管理者的經(jīng)營意識和群眾的參與意識，激發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。目前溫江區(qū)集體資產(chǎn)總量達(dá)5.4億元，集體資產(chǎn)在百萬、千萬元以上的村(社區(qū))分別達(dá)58%和9%。
——提升了村級治理水平。初步構(gòu)建了以村級黨支部為核心的基層治理機制。改革試點各項工作充分尊重群眾意愿，重大方案和議題實行民主討論、民主表決，增強了基層干部和群眾民主議事能力，完善了集體股份合作組織民主監(jiān)督管理機制，建立完善了“三重一大”(重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用，必須經(jīng)集體討論做出決定)、“六公開”(公開清產(chǎn)核資結(jié)果、成員界定結(jié)果、股份量化方案、股份量化清冊、合作社章程、股東代表名冊)等內(nèi)控制度，促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。
當(dāng)前亟待解決的一些問題
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的問題。《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體，依法代表全體成員行使集體資產(chǎn)所有權(quán)。目前國家尚未出臺專門的法律法規(guī)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人性質(zhì)，股份合作制改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織在登記注冊上存在制度空白，特別是社會信用代碼推進(jìn)工作尚在進(jìn)行中，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位缺失。按照國家《質(zhì)檢總局關(guān)于貫徹落實法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)總體方案有關(guān)事項的通知》的要求，從2016年1月1日起，質(zhì)監(jiān)部門(市場監(jiān)督管理部門)不再向機關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他依法成立的機構(gòu)發(fā)放和更換組織機構(gòu)代碼證書，集體經(jīng)濟(jì)組織無法憑借組織證明書開設(shè)銀行賬戶，開展經(jīng)營活動。對此需要引起足夠重視，抓緊研究解決。
集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)繼承和有償退出的問題。有償退出和繼承的是集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，還是包括按份共有的集體財產(chǎn)權(quán);退出人員和繼承對象是否享有對集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理的參與權(quán)、決策權(quán)或重要人事的選舉權(quán)、被選舉權(quán)等等，這些問題沒有清晰規(guī)定，對農(nóng)民集體法人財產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、集體資產(chǎn)營運管理等都形成困擾，同時也影響股權(quán)市場化交易。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易配套機制的問題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中介機構(gòu)發(fā)展滯后，沒有專門的土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。同時，交易配套政策、交易的風(fēng)險及糾紛調(diào)解機制尚未建立。如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款手續(xù)繁瑣，金融產(chǎn)品開發(fā)不配套;編碼、鑒證、監(jiān)管尚未統(tǒng)一;集體資產(chǎn)信息化監(jiān)管平臺建設(shè)滯后等問題，制約著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺和體系建設(shè)。
林權(quán)改革遺留問題較多。前幾年進(jìn)行集體林權(quán)確權(quán)登記頒證過程中，由于時間緊、任務(wù)重、經(jīng)費少，林權(quán)頒證存在錯登、漏登問題，加之法律法規(guī)不健全不完善等，歷史遺留問題多年未得到有效化解，給新一輪深化林權(quán)改革帶來了制度障礙。同時，集體林改無專項經(jīng)費補助和獎補政策，主要靠縣(區(qū))自籌解決，地方主動改革的積極性不足。
相關(guān)政策建議
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村發(fā)展的迫切需要，是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大調(diào)整，涉及眾多農(nóng)民的切身利益，涉及法律政策的修改完善。順利推進(jìn)這項改革試點并取得成效，要求承擔(dān)試點任務(wù)的黨委和政府部門高度重視，大膽探索，穩(wěn)妥推進(jìn)。
堅守改革底線不動搖。貫徹落實好習(xí)近平總書記在安徽小崗村農(nóng)村改革座談會重要講話的精神，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，堅定不移地推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展與和諧穩(wěn)定，牢牢守住農(nóng)村土地集體所有制不動搖、耕地面積不減少、糧食生產(chǎn)能力不削弱、農(nóng)民利益不受損害這四條紅線。加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)，現(xiàn)階段要強調(diào)限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部封閉運行，防止少數(shù)人控制和外部資本沖擊。
堅持以人民為中心的改革觀。引導(dǎo)各地緊緊圍繞為了農(nóng)民、依靠農(nóng)民來推進(jìn)改革。一是尊重農(nóng)民意愿，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，而不是替農(nóng)民選擇，讓農(nóng)民在反復(fù)“爭吵”過程中，通過協(xié)商協(xié)調(diào)，達(dá)到說服與被說服，真正讓農(nóng)民把意愿充分表達(dá)出來、體現(xiàn)出來;二是讓農(nóng)民有獲得感。改革是要更大限度地保障和增進(jìn)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益，要給農(nóng)民賦權(quán)增利而不要與農(nóng)民爭權(quán)奪利。要把農(nóng)民滿意不滿意、擁護(hù)不擁護(hù)作為檢驗改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。
加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法建設(shè)。加強頂層設(shè)計，完善法規(guī)政策，建議有關(guān)部門加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法進(jìn)程，明確社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)組織市場法人地位。同時，盡快出臺社會信用代碼登記辦法，做好與組織機構(gòu)代碼主管部門的銜接，疏通“最后一公里”腸梗阻，為推進(jìn)改革創(chuàng)造條件。
堅持因地制宜因村施策原則。各地農(nóng)村情況千差萬別，改革不可一蹴而就，更不能一刀切;要堅持因地制宜、因村施策的原則，不能一個尺碼裁衣，要給地方政府和村集體具體“施工”留出空間。
增強改革主動性和行動感。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革麻煩事多，基層干部擔(dān)責(zé)大、獲益少，往往還要限權(quán)讓利，推動改革的動力不足。要進(jìn)一步激發(fā)基層干部群眾改革的責(zé)任感和主動性，研究完善改革的激勵機制、改革成本分擔(dān)機制和改革試點容錯機制，讓基層愿改革、敢改革、會改革，形成深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的強大合力。
作者單位：祝衛(wèi)東 中央農(nóng)辦二局；師高康 彭力 農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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