改革農村集體產權制度是十八屆三中全會的明確要求，是全面深化農村改革的重要任務，五中全會提出要進一步完善農村集體產權權能。四川省成都市溫江區作為全國29個改革試點縣(市區)之一，在積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革中，大膽探索，試點引領，創新發展，成效明顯。
積極穩妥推進改革試點
強化組織領導，加強督查指導。成都市溫江區將農村集體資產股份權能改革作為全面深化農村改革的重要內容，試點啟動初始便成立了由區主要領導任組長、區分管領導任副組長的改革試點工作領導小組，下設辦公室，建立區級聯席會議制度，統籌、指導和協調全區農村股份合作制改革工作。在農村集體資產確權頒證方面，區財政先后安排專項資金4000余萬元給予支持;在農村集體經濟股份合作制改革方面，區鎮兩級對試點村(社區)統籌安排專項資金，保障試點工作穩妥推進。為保證風險可控，溫江區按城郊型、重點開發型、土地綜合整治區域、純農業區域等類型，從各鎮(街)優選1個以上富有代表性的村(社區)作為改革試點。針對一些地方存在的“對股份量化的目的意義認識不足、因人口‘生添死減’調整股權”等問題，溫江區對量化范圍、股權設置、股權管理、公示備案等重點領域和關鍵環節的做法要求進行全區統一。為推進改革試點，溫江區由區級相關部門業務骨干組成工作督導組，鎮街成立指導小組，對試點村(社區)進行現場辦公指導，并邀請四川省社科院專家等作為咨詢專家團隊，定期開展問題巡查會診，共同研究制度設計，同時把改革試點任務納入區級相關部門和鎮街重點工作目標，由區目標督促辦公室牽頭開展專項督查，對照責任清單，跟蹤督導推動。
細化試點方案，完善配套政策。溫江區緊緊圍繞集體經濟組織成員界定及管理、推進多種形式股份合作、賦予農民更多財產權利、促進農村生產要素有序流動的工作主線，制定印發了《溫江區積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點的實施方案》，設計好全區改革試點的“施工圖”“時間表”“任務書”。同時，完善配套政策，形成一批制度成果。在省里率先出臺《四川省農村集體經濟組織成員資格界定指導意見》、成都市出臺《成都市農村集體經濟組織備案管理辦法(試行)》《成都市農村集體資產股權登記和交易管理辦法(試行)》的基礎上，溫江結合本區情況制定了《溫江區農村集體經濟組織管理辦法》《溫江區農村集體經濟組織成員身份界定辦法》《溫江區股份經濟合作組織示范章程》《溫江區農村集體資產股權有償退出管理辦法》等，使各項改革在推進實施中有章可循，有規可依。
全面清產核資，摸清集體家底。按照試點方案，溫江區在推進改革試點工作的同時，扎實開展清理資產“回頭看”，對集體所有的資產確權到村、到組，對未確權到戶的農用地、集體建設用地等資源性資產，集體所有的房屋、設施、設備等經營性資產以及集體所有的現金、銀行存款、有價證券等流動資產進行全面核實，妥善處理債權債務和歷史遺留問題，并及時召開村(組)集體經濟組織成員大會，形成清產核資結果決議，分類登記造冊，對集體資產做到家底清楚，心中有數。
確認成員身份，核發成員證書。溫江區堅持依據法律、發揚民主、尊重歷史、維護穩定的原則，結合農戶土地承包、享受權利、履行義務等情況，按照原始取得、法定取得、申請取得三種方式對集體經濟組織成員進行資格厘清，確認成員身份，頒發成員證書。組織《章程》明確規定，從實名登記建檔之日起，除非集體經濟組織成員所持的集體股權發生流轉交易行為，否則該成員的資格不隨人口自然增長和自由遷徙而重新調整。在具體方法上，堅持群眾充分參與，自治討論決定;在具體時點上，由村組成員討論決定，政府不作硬性要求，只作業務指導;在操作程序上，探索了民主制訂成員確認方案、細化確認條件、推選調查小組、以家庭為單位清查核實、三榜公示定案、戶代表大會表決確認、實名制登記建檔、報鎮街政府和區農發局備案建庫的工作流程。
股份量化資產，推進股份合作。溫江區探索開展了以“人口固化、土地固化、股權固化”“集體資產股份化、集體土地股權化、改造集體經濟組織治理機制”為主要內容的集體經濟組織股份合作制改革工作，明確改制后的集體經濟組織不設集體股，只設資產股和資源股。資產股按界定的成員人數及其成員的“農齡”計算，資源股則按界定的成員人數計算。資產股以人民幣1元為1股，資源股以土地面積1厘(6.65平方米)為1股。量化到人的資產股和資源股由股份經濟合作社編制成員股份量化清冊，以戶為單位向持股成員頒發記名股權證書，落實農民對集體資產股份的占有權和收益分配權。量化后的資產股和資源股實行“生不添死不減”靜態管理。在股份合作改革后集體經濟組織的管理方式上，溫江區以村民小組為單元建立股份經濟合作社、以村(社區)為單元建立股份經濟合作聯社，規范合作社的資產經營、股權管理和收益分配。按照現代企業制度的要求，選舉產生組織機構，創立股東(代表)大會、董事會、監事會分設的管理機制。股東(代表)大會是最高權力機構，實行一人一票制;董事會是具體執行機構，負責日常經營管理;監事會對日常經營活動進行監督，保障每個股東(代表)的民主決策和民主監督作用。
主動對接市場，拓展股份權能。一是綜合利用集體建設用地。溫江區萬春鎮幸福村通過土地綜合整治整理出142.1畝建設用地，其中58.5畝用于農民居住區建設，41.1畝用于就地發展幸福村旅游度假產業，42.5畝被區土地儲備中心收購，用于發展萬春鎮旅游度假產業。二是規范流轉土地。溫江區萬春鎮成立了農村產權流轉管理服務中心，推動農村產權登記常態化、流程化、信息化，萬春鎮土地承包經營權規范流轉2.2萬畝，規模流轉1.6萬畝。為防控土地流轉風險，成都市探索開展全國首創土地流轉履約保證保險試點。保險公司按土地流轉交易額的3%收取保費，其中農民承擔20%，業主承擔80%。成都市財政配套專項資金，對自愿參加保險的農民和業主采取以獎代補的方式給予50%的保費補貼。以一畝地1000元/年的租金計，農戶只需繳納3元的保費就給土地流轉上了“保險”。一旦業主出現經營風險無力支付土地租金，保險公司將按履約保證保險向農民賠付租金。三是市場化運營集體資產。溫江區萬春鎮天鄉路社區引進企業修建農貿市場，并給予其40年的經營權。2015年，天鄉路社區從該項目獲得紅利金18萬元，以后逐年遞增。同時，該社區通過公建民營的方式，創立創客空間，目前已收儲601個創業項目。此外，萬春鎮幸福村創建“專合組織+龍頭企業+家庭農場+基地+農戶”模式，發展產村相融的旅游度假村落，通過120余次會議“爭吵”協商，將群眾發展集體經濟的自發愿望引導為自覺行為。四是推進集體股權抵押擔保、繼承和有償退出試點。溫江區結合本地實際擬定相關辦法，引入交通銀行溫江分行開發了集體股權抵押融資金融產品，篩選確定了有融資需求的農戶積極推進試點。目前，萬春鎮天鄉路社區已有2戶辦理股權抵押，3戶辦理了商鋪股轉讓，50余戶辦理了繼承過戶。萬春鎮幸福村利用集體建設用地抵押融資，將各農戶宅基地使用權“小證”收回整理為集體建設用地使用權“大證”，向成都農商銀行融資4770萬元。
總體來看，農村集體資產股份權能改革在成都市溫江區已經取得初步成效，廣大群眾對改革成果亦比較認可。在實地調研和走訪座談中，我們從老百姓臉上洋溢的笑容，也深切感受到農民群眾對改革的期許。
——明晰了集體產權關系。改革理順了農村集體收益分配關系，增強了農民的獲得感，群眾對集體資產經營更為關心，每年集體經濟組織對本組織成員都有分紅。2015年，溫江區天府街道人均分紅3400元，萬春鎮天鄉路社區人均分紅3991元。
——促進了集體經濟發展。對鎮、村、組三級集體經濟組織名稱進行了規范，頒發了組織證明書和組織機構代碼證，保持集體資產管理的完整性。改革中堅持政經分離，鼓勵集體資產運營主體開展聯合與合作，多種形式發展集體經濟，增強了管理者的經營意識和群眾的參與意識，激發了農村集體經濟發展活力。目前溫江區集體資產總量達5.4億元，集體資產在百萬、千萬元以上的村(社區)分別達58%和9%。
——提升了村級治理水平。初步構建了以村級黨支部為核心的基層治理機制。改革試點各項工作充分尊重群眾意愿，重大方案和議題實行民主討論、民主表決，增強了基層干部和群眾民主議事能力，完善了集體股份合作組織民主監督管理機制，建立完善了“三重一大”(重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用，必須經集體討論做出決定)、“六公開”(公開清產核資結果、成員界定結果、股份量化方案、股份量化清冊、合作社章程、股東代表名冊)等內控制度，促進了農村社會和諧穩定發展。
當前亟待解決的一些問題
農村集體經濟組織法律地位的問題?！稇椃ā泛汀段餀喾ā芬幎?，農村集體經濟組織是農村集體資產的管理主體，依法代表全體成員行使集體資產所有權。目前國家尚未出臺專門的法律法規，明確農村集體經濟組織的法人性質，股份合作制改革后的集體經濟組織在登記注冊上存在制度空白，特別是社會信用代碼推進工作尚在進行中，致使農村集體經濟組織市場主體地位缺失。按照國家《質檢總局關于貫徹落實法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案有關事項的通知》的要求，從2016年1月1日起，質監部門(市場監督管理部門)不再向機關、事業單位、社會團體及其他依法成立的機構發放和更換組織機構代碼證書，集體經濟組織無法憑借組織證明書開設銀行賬戶，開展經營活動。對此需要引起足夠重視，抓緊研究解決。
集體經濟組織成員股權繼承和有償退出的問題。有償退出和繼承的是集體經濟收益分配權，還是包括按份共有的集體財產權;退出人員和繼承對象是否享有對集體經濟組織經營管理的參與權、決策權或重要人事的選舉權、被選舉權等等，這些問題沒有清晰規定，對農民集體法人財產權穩定、集體資產營運管理等都形成困擾，同時也影響股權市場化交易。
農村產權交易配套機制的問題。農村產權流轉交易中介機構發展滯后，沒有專門的土地經營權等農村產權價值評估和行業標準。同時，交易配套政策、交易的風險及糾紛調解機制尚未建立。如農村產權抵押貸款手續繁瑣，金融產品開發不配套;編碼、鑒證、監管尚未統一;集體資產信息化監管平臺建設滯后等問題，制約著農村產權交易平臺和體系建設。
林權改革遺留問題較多。前幾年進行集體林權確權登記頒證過程中，由于時間緊、任務重、經費少，林權頒證存在錯登、漏登問題，加之法律法規不健全不完善等，歷史遺留問題多年未得到有效化解，給新一輪深化林權改革帶來了制度障礙。同時，集體林改無專項經費補助和獎補政策，主要靠縣(區)自籌解決，地方主動改革的積極性不足。
相關政策建議
農村集體產權制度改革是農村發展的迫切需要，是對農村生產關系的重大調整，涉及眾多農民的切身利益，涉及法律政策的修改完善。順利推進這項改革試點并取得成效，要求承擔試點任務的黨委和政府部門高度重視，大膽探索，穩妥推進。
堅守改革底線不動搖。貫徹落實好習近平總書記在安徽小崗村農村改革座談會重要講話的精神，進一步提高思想認識，堅定不移地推進農村改革發展與和諧穩定，牢牢守住農村土地集體所有制不動搖、耕地面積不減少、糧食生產能力不削弱、農民利益不受損害這四條紅線。加強對農村集體資產股份流轉的指導，現階段要強調限定在本集體經濟組織內部封閉運行，防止少數人控制和外部資本沖擊。
堅持以人民為中心的改革觀。引導各地緊緊圍繞為了農民、依靠農民來推進改革。一是尊重農民意愿，把選擇權交給農民，而不是替農民選擇，讓農民在反復“爭吵”過程中，通過協商協調，達到說服與被說服，真正讓農民把意愿充分表達出來、體現出來;二是讓農民有獲得感。改革是要更大限度地保障和增進農民集體資產權益，要給農民賦權增利而不要與農民爭權奪利。要把農民滿意不滿意、擁護不擁護作為檢驗改革成效的重要標準。
加快農村集體經濟組織立法建設。加強頂層設計，完善法規政策，建議有關部門加快農村集體經濟組織立法進程，明確社區型集體經濟組織市場法人地位。同時，盡快出臺社會信用代碼登記辦法，做好與組織機構代碼主管部門的銜接，疏通“最后一公里”腸梗阻，為推進改革創造條件。
堅持因地制宜因村施策原則。各地農村情況千差萬別，改革不可一蹴而就，更不能一刀切;要堅持因地制宜、因村施策的原則，不能一個尺碼裁衣，要給地方政府和村集體具體“施工”留出空間。
增強改革主動性和行動感。農村集體產權改革麻煩事多，基層干部擔責大、獲益少，往往還要限權讓利，推動改革的動力不足。要進一步激發基層干部群眾改革的責任感和主動性，研究完善改革的激勵機制、改革成本分擔機制和改革試點容錯機制，讓基層愿改革、敢改革、會改革，形成深化農村集體產權制度改革的強大合力。
作者單位：祝衛東 中央農辦二局；師高康 彭力 農業部經管司
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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