社會(huì)自治是社會(huì)成員自治自律，核心是自治權(quán)利亦即作為社會(huì)自治體成員所享有的自我治理（self-rule）、自我統(tǒng)治（self-government）的權(quán)利，這些權(quán)利通過社會(huì)自治組織來共同行使。社會(huì)自治組織的特點(diǎn)“它是國家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而形成以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值。”，自治的個(gè)人通過社會(huì)自治組織實(shí)現(xiàn)其自治權(quán)，后者的功能是在國家權(quán)力與個(gè)人自治權(quán)利之間起到中介和保護(hù)作用，形成國家—社會(huì)—個(gè)人的聯(lián)系和互動(dòng)關(guān)系。
實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，有賴于一個(gè)社會(huì)自治結(jié)構(gòu)的形成。當(dāng)前，基層社會(huì)治理沒有形成一個(gè)（政府）科層治理模式、（公司）市場治理模式與（社會(huì)）社群治理模式三種比較穩(wěn)定的治理模式，根本上源于基層社會(huì)自治的不發(fā)達(dá)或社會(huì)沒有自治能力。基層社會(huì)自治得不到發(fā)展，有歷史的原因，有現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的局限性，但是，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，基層社會(huì)自治必是其中應(yīng)有之義。換言之，沒有發(fā)達(dá)的社會(huì)自治功能性團(tuán)體等中介組織及社會(huì)自治力量參與的社會(huì)組織化，就不能實(shí)現(xiàn)多元民主共治的社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。
一、歷史遺產(chǎn)
社會(huì)自治屬于現(xiàn)代國家建構(gòu)范疇，是伴隨現(xiàn)代國家建構(gòu)過程出現(xiàn)的一系列新的社會(huì)身份分類，并通過不同社會(huì)成員權(quán)利和相互關(guān)系的界定而產(chǎn)生的自治自律團(tuán)體及其奉行的自治原則、權(quán)利主張和自治精神。
中國有自治傳統(tǒng)，但不具有自治權(quán)的涵義。帝制時(shí)期的“鄉(xiāng)紳自治”形似于現(xiàn)代社會(huì)自治，但本質(zhì)上不是。“鄉(xiāng)紳自治”是一種非正式制度的國家代理治理模式。瞿同祖說，鄉(xiāng)紳既非地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表。他們只不過憑藉自己的特權(quán)地位而被（習(xí)慣上）接納為地方社群的代言人而已。也就是說，鄉(xiāng)紳階層是國家體制外的非正式代理人，鄉(xiāng)紳自治與個(gè)人概念和個(gè)人權(quán)利無關(guān)，即鄉(xiāng)紳自治只是國家權(quán)力框架下的一個(gè)沒有自主性的“自治空間”即皇權(quán)下的自治而已。
鄉(xiāng)紳自治出于皇權(quán)治理的需要，是國家權(quán)力下的一種統(tǒng)治模式。鄉(xiāng)紳在帝國基層權(quán)力運(yùn)作上扮演著非常重要的角色。費(fèi)孝通說，士紳是退任的官僚或是官僚的親親戚戚。他們?cè)谝埃墒浅?nèi)有人。他們沒有政權(quán)，可是有勢(shì)力。就是說，士紳和官僚互相聯(lián)系起來才能發(fā)揮分割基層權(quán)力的作用。與鄉(xiāng)紳階層一同分割鄉(xiāng)村權(quán)力的還有帝國在鄉(xiāng)村的基層行政管理人員，但這些行政管理人員不在官僚（“朝廷命官”）體系內(nèi)，而是由官僚體系內(nèi)官員如縣官“辟召”的職役人員即胥吏及其僚屬所構(gòu)成。與鄉(xiāng)紳不同，胥吏是官僚體系的差役，不在國家行政官僚編制內(nèi)，但卻具體運(yùn)作行政活動(dòng)。所謂“百官者虛名，而柄國者吏胥”，指的就是胥吏操控基層行政的事實(shí)。把皇權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)系在一起、支持帝國運(yùn)行的胥吏階層擔(dān)負(fù)著稅收和治安這兩項(xiàng)“公共事務(wù)”，亦即發(fā)揮著稅賦征繳和維持地方秩序的不可替代的作用。也就是說，帝制時(shí)期，沒有社會(huì)自治，在國家與社會(huì)之間，“一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能”對(duì)皇權(quán)而言，鄉(xiāng)紳和胥吏在維持帝國財(cái)政收入和鄉(xiāng)村社會(huì)秩序上，沒有本質(zhì)的不同，或者說，國家權(quán)力（縣衙）、胥吏、鄉(xiāng)紳共同控制和分割基層權(quán)力，維持著一個(gè)形似自治的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系。
清末因西風(fēng)東漸而“地方自治”之議興起，但觀其論辯和實(shí)踐卻與現(xiàn)代社會(huì)自治形似但質(zhì)不同。仿效西方憲政民主的“地方自治”，引發(fā)關(guān)于國家體制及擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)（如政治參與）的討論并印證在現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史實(shí)踐進(jìn)程上。最初對(duì)地方自治的界定含有限制皇權(quán)的變法意味，與“封建”（對(duì)抗集權(quán)）之意有相似之處，但這個(gè)自治含義與外來觀念的“自治”一詞，本質(zhì)上不同，即不是現(xiàn)代國家建構(gòu)意義上的自治涵義，因?yàn)樗菑摹凹訌?qiáng)那個(gè)孕育了他們的文化并造就了他們的地位的政治體系”為出發(fā)點(diǎn)，故與“現(xiàn)代性的構(gòu)建”無關(guān)。換言之，主流政治思想有關(guān)自治的設(shè)想不是帶有根本性質(zhì)的改變，更不是革命，而是“一個(gè)更具有活力、也更為強(qiáng)大的中央集權(quán)國家”。比如，梁啟超將自治的原義——自我治理（self-rule）、自我統(tǒng)治（self-government），轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕蚁拗疲╯elf-mastery ）、自我克制（self-control），亦即將政治意義上的個(gè)人自治，本土化地解讀為倫理上的個(gè)人自治（自制）。這與儒家的王道涵義相通。也就是說，自治是在限制皇權(quán)意義上的表達(dá)，誠如孔飛力所言：“對(duì)梁啟超而言，憲法與立憲的力量既不在于它具體的代表選舉的機(jī)制，也不在于它分權(quán)限權(quán)的條款，而在于它的精神鼓舞作用。而分權(quán)的思想，只是在它能夠進(jìn)一步促進(jìn)最終的權(quán)力集中和權(quán)力強(qiáng)化的范圍內(nèi)，才顯示出意義”。清末關(guān)于自治的看法和實(shí)踐沒有與外來觀念的自治原義（自我治理（self-rule）、自我統(tǒng)治（self-government）的權(quán)利）打通，而是與帝國固有的統(tǒng)治或御民之術(shù)融匯，并以現(xiàn)代國家主義的本土化敘述方式出現(xiàn)。事實(shí)上，關(guān)于自治的觀念，在中國民族國家的塑造和現(xiàn)代化過程中，與國家主義話語貫通，是要把原子化的小農(nóng)結(jié)合在國家主義旗幟下，是政治控制的工具和手段，這樣的自治已經(jīng)與基層社會(huì)自治少有關(guān)聯(lián)，與現(xiàn)代自治所蘊(yùn)含的個(gè)人概念和個(gè)人權(quán)利更不相干，至于其后關(guān)于“聯(lián)省自治”和中央集權(quán)式民族國家獨(dú)立的討論，已經(jīng)完全失去了現(xiàn)代自治觀念原有的涵義。
社會(huì)自治無由勃興源自于外力促成的強(qiáng)化國家政治統(tǒng)合能力。面對(duì)外來列強(qiáng)瓜分之虞，中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的核心訴求，是民族國家的型塑（state-making）,其表征是國家權(quán)力自上而下地向社會(huì)滲透并一體化，即國家權(quán)力的正規(guī)化或現(xiàn)代化（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的設(shè)置），目的是要在鄉(xiāng)村社會(huì)建立國家能夠直接控制的政權(quán)代理人。傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳自治隨著帝制的終結(jié)不復(fù)存在，這意味著國家與民眾之間的帶有自治色彩的“中間階層”亦不復(fù)存在。但一直以來，由于國家治理能力（財(cái)政和行政）不足以對(duì)舊制度取而代之，只能靠復(fù)制舊制度的治理模式和舊有的國家與社會(huì)關(guān)系，來擴(kuò)大政權(quán)職能，結(jié)果導(dǎo)致基層出現(xiàn)離間國家與社會(huì)關(guān)系的中介勢(shì)力——“國家型經(jīng)紀(jì)人”。二十世紀(jì)中葉，新中國通過土地改革和農(nóng)業(yè)集體化等社會(huì)改革，國家與社會(huì)高度一體化，社會(huì)失去自治能力，基層社會(huì)被徹底納入國家管制體系當(dāng)中，正規(guī)化和官僚化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為基層治理的正式組織形式。
反過來說，基層社會(huì)自治不發(fā)達(dá)受制于近代以來基層治理的失敗以及其后新中國國家與社會(huì)一體化的成功。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的再造，是一個(gè)現(xiàn)代性問題。帝制被埋入黃土之后，帶來的直接后果是，鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的解體，鄉(xiāng)村社會(huì)再造成為國家建設(shè)與社會(huì)建設(shè)的首要問題，前者的變革就是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的集權(quán)化、組織化、行政化，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的建立，后者是自下而上地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)重建，比如民國時(shí)期由政學(xué)兩界推動(dòng)的以改造鄉(xiāng)村社會(huì)為直接目標(biāo)的“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”，就是要改變中國傳統(tǒng)“自治”社區(qū)，希望喚起農(nóng)民的主動(dòng)性和自覺性，最終將其納入現(xiàn)代國家建構(gòu)的整體社會(huì)變遷進(jìn)程當(dāng)中。這實(shí)質(zhì)上是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的一體兩面，但都不成功：以財(cái)稅汲取和社會(huì)控制為目標(biāo)的國家權(quán)力向基層深化，并沒有與基層社會(huì)建構(gòu)一種現(xiàn)代公民權(quán)利關(guān)系（這是現(xiàn)代國家建構(gòu)的核心內(nèi)涵之一），卻是因舊體制的復(fù)辟而出現(xiàn)如杜贊奇所言的“國家政權(quán)內(nèi)卷化”；而社會(huì)建設(shè)的結(jié)果，卻是不斷加速了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“小國寡民”式自治狀態(tài)的沒落和終結(jié)，加速了整個(gè)社會(huì)的解體。概言之，新中國成立之前，因傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)解體但又不能推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)制度建設(shè)，社會(huì)沒有能力自治；新中國成立后，在國家權(quán)力主導(dǎo)和政治整合下，國家與社會(huì)一體化，社會(huì)喪失了自治能力。
基層社會(huì)自治承繼于現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史遺產(chǎn)，大致涵括：第一，國家主義觀念。從帝制時(shí)期普遍主義的天下觀念到現(xiàn)代民族國家觀念，是中國進(jìn)入現(xiàn)代國家行列的本質(zhì)標(biāo)志。與民族國家相伴而生的是民族主義觀念，與“忠君濟(jì)民”思想相通，與現(xiàn)代國家主義和集體權(quán)利觀念互為表里，這些觀念的導(dǎo)向不是地方自治或社會(huì)自治，不能促進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)自治觀念的發(fā)育和成長。第二，集權(quán)體制。中央集權(quán)制是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史歸宿，它植根于中國傳統(tǒng)社會(huì)—政治體系的歷史演變之中，集權(quán)體制的社會(huì)治理模式就是行政權(quán)力主導(dǎo)的治理模式。對(duì)中國來說，自上而下的國家權(quán)力管制體系的建立，是帝制發(fā)展的必然，亦即縱向垂直配置的權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有改變。與歐洲自下而上的國家權(quán)力集中不同，前者是國家權(quán)力邏輯：財(cái)稅與控制，后者的權(quán)力集中與現(xiàn)代公民權(quán)利的法律確定二位一體且步調(diào)一致。第三，國家與社會(huì)一體化。從傳統(tǒng)自治到現(xiàn)代自治，涉及公共權(quán)威與公民權(quán)利關(guān)系的變化，是一個(gè)質(zhì)變過程，亦即“現(xiàn)代性的建構(gòu)”過程，包括公民權(quán)與自治權(quán)的確認(rèn)和界定，即個(gè)人與社群的自治權(quán)建構(gòu)問題，它需要國家與社會(huì)之間權(quán)利關(guān)系的明確和法律固定，是觀念和建制上的變革，但從傳統(tǒng)自治過渡為國家—社會(huì)一體化，涉及的只是國家統(tǒng)治模式的調(diào)整，而這只需要完成國家主義的權(quán)威建構(gòu)和法理論證就可以了。總之，從上述制度和思想的歷史觀上看，國家主義觀念、集權(quán)體制、國家與社會(huì)一體化，都可以放在決定基層社會(huì)自治發(fā)展的政治譜系當(dāng)中。
二、國家主導(dǎo)的基層社會(huì)變遷
基層社會(huì)自治發(fā)生于國家權(quán)威主導(dǎo)的社會(huì)變遷過程中。國家權(quán)威主導(dǎo)的社會(huì)變遷始于清末現(xiàn)代國家建構(gòu)，而完成民族國家的再造，最終形成一個(gè)“總體性社會(huì)”，則是在新中國成立之后。基層社會(huì)變遷的結(jié)果，是國家在基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)了有史以來的徹底改革，即社會(huì)結(jié)構(gòu)的重建，重建的結(jié)果，是社會(huì)依附于國家，社會(huì)主體性喪失，造成社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度很低，社會(huì)高度組織化。在城市，實(shí)行單位制與街居制，在鄉(xiāng)村，實(shí)行人民公社制度。整個(gè)社會(huì)被納入國家權(quán)力支配體系當(dāng)中。通過重建政治整合實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的重建，社會(huì)沒有一個(gè)獨(dú)立的自治結(jié)構(gòu)，社會(huì)喪失自治能力，國家權(quán)力實(shí)行了對(duì)全社會(huì)包括城鄉(xiāng)社區(qū)的全覆蓋和無邊界延伸。
基層社會(huì)自治發(fā)展從屬于現(xiàn)代國家建構(gòu)的主導(dǎo)方向。從歐洲經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)代國家建構(gòu)有一項(xiàng)更本質(zhì)的內(nèi)容，即國家與社會(huì)的現(xiàn)代權(quán)利關(guān)系的法治建設(shè)，涉及國家權(quán)力本身性質(zhì)的變化、國家—公共（政府）組織角色的變化、與此相關(guān)的各種制度——法律、稅收、授權(quán)和治理方式的變化，以及公共權(quán)威與公民關(guān)系的變化。但中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的“重塑社會(huì)”，是以政治整合替代社會(huì)整合，國家與公民現(xiàn)代權(quán)利關(guān)系的建構(gòu)這一項(xiàng)內(nèi)容一直不能提到現(xiàn)代國家建構(gòu)的建制議程上。在這個(gè)歷史邏輯下，我們就能夠理解，為什么基層社會(huì)一直處于國家權(quán)力的覆蓋之下，基層社會(huì)自治為什么一直不能出現(xiàn)在國家政權(quán)建設(shè)的制度層面上。同樣，我們就能夠理解，基層社會(huì)為什么不能自下而上地創(chuàng)建獨(dú)立于國家的社會(huì)生活形式，以至于社會(huì)自治沒有發(fā)育和成長的空間，社會(huì)自治的努力及其目標(biāo)都落空了。
反過來講，國家主導(dǎo)的社會(huì)變遷制約著基層社會(huì)自治的發(fā)展。改革開放以后，基層社會(huì)的組織體系發(fā)生了重大變化，城鄉(xiāng)社區(qū)取代傳統(tǒng)的“單位制”和“人民公社”組織形式，行之以居委會(huì)和村委會(huì)的基層群眾自治組織形式。城鄉(xiāng)“單位社會(huì)”（城市以“國營單位”為基礎(chǔ)，農(nóng)村以“集體單位”為基礎(chǔ)）的解體，具備了基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)自治和社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的社會(huì)條件和制度條件。但其后的發(fā)展實(shí)踐表明，國家權(quán)力可以隨時(shí)實(shí)質(zhì)性地介入基層社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)主體性并沒有建構(gòu)起來，單位社區(qū)及整個(gè)社會(huì)缺乏自立性、韌性與活力。也就是說，雖然單位制管理體系已經(jīng)弱化，但作為基層群眾自治組織的城市居委會(huì)和農(nóng)村村委會(huì)并沒有發(fā)展成為真正意義上的社會(huì)自治組織。一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)只是個(gè)地域性或行政性概念，還不能成為真正的社會(huì)共同體，舊的制度結(jié)構(gòu)還發(fā)揮著組織功能和作用；另一方面，基層選舉不能成為滋生社會(huì)自治的制度土壤。居委會(huì)和村委會(huì)沒有多少自主性和自治性，它們既是政府的代理人，又是社會(huì)自治體的代理人。概言之，雖然城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的組織化關(guān)系已經(jīng)發(fā)生變化，但基層社會(huì)舊的基本權(quán)力格局和治理原則還在延續(xù)，單位制式管理組織結(jié)構(gòu)和管理方式并沒有發(fā)生與之相適應(yīng)的變化。
本質(zhì)上，社會(huì)自治包括基層群眾自治是國家權(quán)力“規(guī)劃的社會(huì)變遷”（planned social change）的一部分，過去是，現(xiàn)在也是。社會(huì)自治組織包括基層群眾自治組織是國家權(quán)力框架下的社會(huì)治理模式，過去是，現(xiàn)在也是。比如，基層群眾自治組織不是改革開放以來基層社會(huì)自治自然演進(jìn)的結(jié)果，因?yàn)檫@樣的社會(huì)自治與個(gè)人權(quán)利和自治權(quán)利無關(guān)，卻與國家政治整合邏輯一致，與集體權(quán)利關(guān)聯(lián)。因此，基層群眾自治組織對(duì)基層社會(huì)自治的發(fā)展和影響沒有產(chǎn)生多少實(shí)質(zhì)性意義。換言之，基層群眾自治組織不能代表基層社會(huì)的整體發(fā)展情況，更不能代表基層社會(huì)自治發(fā)展的現(xiàn)狀，后者的變遷內(nèi)涵更豐富多樣，比如自愿自發(fā)、自主自治的社會(huì)生活組織，具有自主性、獨(dú)立性和促進(jìn)性的自愿結(jié)合的行業(yè)協(xié)會(huì)或商會(huì)組織、維權(quán)性質(zhì)的社團(tuán)以及其他功能性組織，等。顯然，基層群眾自治組織并不具備上述社會(huì)組織的自治元素，而且基層群眾自治組織已經(jīng)集權(quán)化和行政化。概言之，基層社會(huì)自治是“規(guī)劃的社會(huì)變遷”，而不是社會(huì)發(fā)展自然演進(jìn)的結(jié)果。
但基層社會(huì)自治已經(jīng)具備了發(fā)展條件。今天的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的巨變，也就是說，社會(huì)自組織的多樣化和社會(huì)資本的增加，已造成權(quán)力主導(dǎo)的“規(guī)劃的社會(huì)變遷”不可能把整個(gè)社會(huì)生活形式涵括其中。第一，社會(huì)在發(fā)展。30多年的改革開放，中國從總體性社會(huì)向多樣性社會(huì)轉(zhuǎn)變，社會(huì)從垂直結(jié)構(gòu)向水平結(jié)構(gòu)演進(jìn)，社會(huì)生活形式在發(fā)生變化，社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)多樣化。突出的特征是，社會(huì)分化和社會(huì)流動(dòng)的加劇，基層社會(huì)體系不再能夠保持封閉狀態(tài)。社會(huì)關(guān)系和社會(huì)聯(lián)系方式的不斷演化和重組，一個(gè)多元化的社會(huì)為社會(huì)自治的發(fā)展奠定了結(jié)構(gòu)性條件。一方面，民眾與政府的關(guān)系出現(xiàn)變化，從建國之后形成的政府與民眾的權(quán)力庇護(hù)關(guān)系，因單位社會(huì)的解體而得到大大的松動(dòng)，弱化了國家對(duì)社會(huì)的控制力；另一方面，社會(huì)空間逐步擴(kuò)大，社會(huì)自組織開始活躍，社會(huì)民主化有所發(fā)展。在政府之外，是不斷擴(kuò)大的社會(huì)自治領(lǐng)域，自治的社會(huì)組織形式變得越來越活躍，范圍越來越廣，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間新的范疇和邊界不斷得到確認(rèn)。第二，市場化改革帶來社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣化、利益群體多元化、價(jià)值觀念多元化。社會(huì)分工的分化和專業(yè)化發(fā)展，帶來了利益群體的分化和社會(huì)階層的分化，這為社會(huì)聯(lián)合提供了許多新要素，也為社會(huì)自治提供了基于自愿合作基礎(chǔ)上的新的社會(huì)融合形式。市場中產(chǎn)生的內(nèi)生力量強(qiáng)化著個(gè)人權(quán)利和個(gè)人概念。個(gè)人權(quán)利意識(shí)和權(quán)利主張基于自主性和主體意識(shí)，這為社會(huì)自治提供了理性和負(fù)責(zé)的公民權(quán)利意識(shí)和制約國家的社會(huì)權(quán)力概念。同時(shí)，市場化造成社會(huì)資源的分散，帶來了社會(huì)權(quán)力的分散，不同利益群體影響公共政策的參與需求擴(kuò)大，為社會(huì)自治權(quán)的發(fā)展提供了社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件。第三，公共生活領(lǐng)域的規(guī)范化和程序化。社會(huì)自治產(chǎn)生于社會(huì)領(lǐng)域里個(gè)人利益關(guān)聯(lián)和互動(dòng)的基礎(chǔ)之上，其前提是：公權(quán)和私權(quán)，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，要有程序規(guī)則和民事規(guī)范，并推向規(guī)范化和法治化。從國家這方面看，從過去的雙重管理體制過渡到現(xiàn)在的登記制，給社會(huì)組織發(fā)展提供了條件。從社會(huì)這方面看，一些比較活躍的社會(huì)聯(lián)合形式開始出現(xiàn)在公共生活領(lǐng)域當(dāng)中，主要集中在行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善組織及其他公益組織等。綜上所述，隨著市場化改革的不斷深化，國家在不斷地調(diào)整它的社會(huì)政策以適應(yīng)變化中的社會(huì)，正在適度地下放權(quán)力，讓社會(huì)提供國家所不能提供的公共服務(wù)，同時(shí)，社會(huì)也在發(fā)展、在擴(kuò)大，享有自治權(quán)的社會(huì)組織也逐漸出現(xiàn)，尤其與互聯(lián)網(wǎng)連接的社會(huì)聯(lián)系形式，促進(jìn)了與公民社會(huì)類似的某些領(lǐng)域的發(fā)展，應(yīng)該說，“自己統(tǒng)治自己”的社會(huì)自治逐漸具備了基礎(chǔ)性條件。
然而，基層社會(huì)自治實(shí)際上并沒有獲得實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。也就是說，雖然經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)條件發(fā)生了變化，但是舊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理思維并沒有出現(xiàn)根本性變化。社會(huì)組織的發(fā)展表現(xiàn)為“國家主導(dǎo)下的公民社會(huì)”特點(diǎn)，即由國家建立的數(shù)以萬計(jì)的社會(huì)組織和準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，其職能是協(xié)助管理復(fù)雜且迅速擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)和不斷變化中的社會(huì)。第一，對(duì)基層群眾自治組織的政治與行政領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)為集權(quán)化和行政化趨向，基層群眾自治組織成為政府體制內(nèi)一個(gè)行政力量，職責(zé)是完成政府社會(huì)治理任務(wù)，成為政府在基層社會(huì)的行政代理人。第二，強(qiáng)化傳統(tǒng)的社團(tuán)組織（準(zhǔn)政府組織）力量，比如創(chuàng)新對(duì)掛靠政府的社團(tuán)組織的動(dòng)員模式、強(qiáng)化工青婦組織的社會(huì)服務(wù)作用等，同時(shí)，通過諸如各地開展的“公益創(chuàng)投”或“三社聯(lián)動(dòng)”（社區(qū)、社會(huì)組織、社工）等方式，扶持政府主辦的社會(huì)組織，這類社會(huì)組織是工具性和附屬性的，亦即代行政府的社會(huì)治理職能和任務(wù)。第三，對(duì)體制外社會(huì)力量加強(qiáng)管控。一方面，將一些具有獨(dú)立性和自主性的社會(huì)組織通過組織介入方式比如黨政系統(tǒng)而整合進(jìn)體制內(nèi)；另一方面，與一些社會(huì)組織建立利益關(guān)系，比如通過委托購買服務(wù)的方式，使其依托于體制，為體制服務(wù)。如此一來，這類社會(huì)組織大多成為政府體制的一部分。第四，對(duì)社會(huì)組織實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。“雙重管理體制”（“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”）一直延續(xù)至今，即使從審批制改變?yōu)榈怯浿疲珡母鞯氐膶?shí)踐上看，這種情況也未見改觀。第五，對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的管控在不斷加強(qiáng)和強(qiáng)化。一個(gè)是由政法系統(tǒng)主抓的“維穩(wěn)體制”對(duì)秩序的需求，但影響社會(huì)穩(wěn)定的根源在于中介結(jié)構(gòu)（由社會(huì)自組織構(gòu)成）缺失所致，而造成中介組織缺失的正是政府以政治整合代替社會(huì)整合的結(jié)果。一個(gè)是覆蓋社會(huì)和社區(qū)的“網(wǎng)格化”管理，其思維是統(tǒng)治思維，目標(biāo)是管控和服務(wù)，社會(huì)空間受到空前擠壓并不斷縮小，侵蝕著社會(huì)競爭活力。概括地講，今天的基層社會(huì)治理模式依然是統(tǒng)治模式和統(tǒng)治思維的延續(xù)，盡管基層政府采取了“溫和的威權(quán)主義”(soft authoritarianism)的治理姿態(tài)，不遺余力地填補(bǔ)自己與社會(huì)之間的空白，但事實(shí)上，權(quán)力滲人社會(huì)的力量和能力都大大地增強(qiáng)了。
總之，基層社會(huì)自治領(lǐng)域及其自治主體的發(fā)展尚處于自主權(quán)缺失的發(fā)展階段。盡管中國傳統(tǒng)基層組織結(jié)構(gòu)和社會(huì)聯(lián)系形式發(fā)生過幾次大的社會(huì)變革，但社會(huì)變革的目標(biāo)是為了把整體社會(huì)納入國家統(tǒng)一的管制體系之中，亦即所謂的“規(guī)劃的社會(huì)變遷”，社會(huì)變革的結(jié)果，是社會(huì)與國家一體化，而國家與社會(huì)的現(xiàn)代權(quán)利關(guān)系并沒有完全建構(gòu)起來，社會(huì)的主體性并沒有建構(gòu)起來，以至于基層社會(huì)一直處于政府行政權(quán)力支配下，尤其是改革開放以后，盡管社會(huì)力量結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，即社會(huì)分層及利益群體結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，但基層社會(huì)自治（包括基層群眾自治組織）仍然是國家權(quán)力框架下的自治，整體社會(huì)還是國家管制下的一個(gè)沒有主體性的領(lǐng)域，城鄉(xiāng)社區(qū)自治沒有得到實(shí)質(zhì)性發(fā)展，或者說，社會(huì)還是政府權(quán)力主導(dǎo)型的社會(huì)，社區(qū)依然是依附于國家權(quán)力之下的社區(qū)，基層社會(huì)和社區(qū)只是國家政權(quán)體制（而不是主體性社會(huì)）的基礎(chǔ)單位和基本元素。
三、基層社會(huì)自治發(fā)展與社會(huì)治理體系建構(gòu)
推進(jìn)基層社會(huì)自治，是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)多元主體治理的基本含義和社會(huì)治理體系轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性條件。基層社會(huì)自治的治理主體包括公共組織（政府等）、社會(huì)團(tuán)體（基層群眾自治組織、社會(huì)自組織）、市場主體（企業(yè)、公司）等。上述各治理主體同時(shí)也是基層社會(huì)自治的載體。因此，推進(jìn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型需要在如下主體行動(dòng)領(lǐng)域做出變革：第一，科層治理領(lǐng)域。這個(gè)領(lǐng)域的主體是基層政府。基層政府是國家政權(quán)代理人，授權(quán)來自國家，治理的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展（比如財(cái)稅汲取）和基層社會(huì)穩(wěn)定的秩序，是一種政治代理人治理模式，即擔(dān)負(fù)國家與基層社會(huì)聯(lián)系的功能和作用。因其向上負(fù)責(zé)的政治邏輯，它有自身的政治利益偏好，所謂“行政發(fā)包制”、“政權(quán)經(jīng)營者”等等闡釋，揭示了這種代理治理模式的基本特征。基層政府通過復(fù)制多元的治理單位從而形成多中心權(quán)威治理結(jié)構(gòu)，對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行治理，比如，基層群眾自治組織的行政化和官僚化；比如，通過“公益創(chuàng)投”和“社會(huì)組織孵化器”等方式，建立“授權(quán)治理”單位；比如，通過政府購買方式扶持政府治理的助手，等等。這一切的做法，是為了積累和加強(qiáng)權(quán)威，鞏固傳統(tǒng)的治理模式。第二，社群治理領(lǐng)域。這個(gè)領(lǐng)域的主體是社會(huì)組織。與國家權(quán)力介入和滲入社會(huì)和社區(qū)同時(shí)發(fā)生，社會(huì)也在發(fā)展，社會(huì)自治力量也在成長，社會(huì)空間也在不斷擴(kuò)大，社會(huì)自治的基礎(chǔ)越來越廣大。1、基層群眾自治組織。 基層群眾自治組織具有雙重代理人身份，既是自治組織代理人，又是政府代理人，這使得它不能成為自治組織，而只能是基層政府的一個(gè)功能實(shí)現(xiàn)部分。2、市場組織。有兩類：一類是集體經(jīng)濟(jì)組織，它是集體的公產(chǎn)，不是村民的私產(chǎn)，但隨著其在市場中的主體行為，這類帶有過去“企業(yè)辦社會(huì)”特征的經(jīng)濟(jì)組織（比如深圳的“農(nóng)城化股份公司”即是一個(gè)典型）向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展是一個(gè)必然趨勢(shì)。一類是民營經(jīng)濟(jì)組織，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的不斷出現(xiàn)，發(fā)揮著積極的功能和作用，一方面，它自我管理，規(guī)范成員的行為；另一方面，它在政府和市場主體之間起到相互制約和保護(hù)作用。3、自主性與獨(dú)立性的社會(huì)組織。改革開放以來，社會(huì)自治組織包括非政府組織（NGO）得到了發(fā)展，業(yè)已廣泛存在于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和各種層次。但各種社會(huì)自治組織在這一發(fā)展過程中表現(xiàn)出與秩序（法律秩序、政治秩序、行政規(guī)范、社會(huì)慣例）的復(fù)雜關(guān)系，還不能成為完整意義上的“合法”社會(huì)自治組織，這種現(xiàn)狀的改變有賴于社會(huì)民主化的發(fā)展。第三，市場治理領(lǐng)域。這個(gè)領(lǐng)域的主體是企業(yè)和公司。市場化改革的不斷深化，經(jīng)濟(jì)因素促使民營企業(yè)逐步獲得了相對(duì)于國家而言的獨(dú)立性，市場主體之間的交換往來增多，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的整合與擺脫與國家的行政聯(lián)系同時(shí)發(fā)生，市場領(lǐng)域具備了一定的自治因素。比如獨(dú)立于政府的行業(yè)協(xié)會(huì)、商業(yè)社團(tuán)等一些代表性組織的出現(xiàn)，具有法人社團(tuán)和志愿結(jié)社的特質(zhì)和形式。當(dāng)然，它們并沒有獨(dú)立于國家領(lǐng)域之外，它們需要與政府保持某種一致性，并且政府也在采取積極介入行動(dòng)，比如“非公黨建”（在非公有制經(jīng)濟(jì)組織中建立黨的基層組織，發(fā)揮非公企業(yè)黨組織的作用）的做法，但這些外部因素并不妨礙市場主體不斷尋求重新定義國家與社會(huì)關(guān)系的需求，并要求（國家）政府為其服務(wù)。
顯然，科層（政府）、市場（公司）、社群（社會(huì)）三種治理模式，各自有自身的理論依據(jù)、基本原則、組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)方式以及控制機(jī)制等，三種治理模式共同參與而形成的基層社會(huì)治理模式是現(xiàn)代社會(huì)治理的常態(tài)。反過來說，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，政府的單一主體的單一治理模式不做出適應(yīng)性調(diào)整，就會(huì)造成政府與市場、與社會(huì)的權(quán)利邊界不清，最終只會(huì)加劇公共權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的矛盾，妨礙社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。
但現(xiàn)在的問題是，我們還沒有法治規(guī)范意義上的科層、市場、社群三種治理模式。事實(shí)上，政府治理模式涵括了市場治理模式和社群治理模式，或者說，后者只是政府治理的補(bǔ)充形式。這是討論中國基層社會(huì)自治的基本出發(fā)點(diǎn)。因此，關(guān)于基層社會(huì)自治發(fā)展問題，首先要從政府全能型治理模式的轉(zhuǎn)型開始，反過來說，無視社會(huì)治理的歷史和現(xiàn)實(shí)上的結(jié)構(gòu)性差異，直接進(jìn)入所謂消除三種治理主體的三種治理模式之間產(chǎn)生的對(duì)立沖突、促進(jìn)三種治理主體的三種治理模式之間產(chǎn)生的協(xié)同互補(bǔ)的所謂“元治理”的討論上，于學(xué)理不通，對(duì)實(shí)踐也無益處。
在基層，政府是全能型治理主體，是權(quán)威性資源與配置性資源分配的中心。也就是說，政府在市場、社會(huì)領(lǐng)域仍然是支配性力量，并具有決定性影響力。在政府主導(dǎo)下，市場治理或社群治理處于從屬地位。因此，我們現(xiàn)在討論的問題，不是三種治理模式（科層治理、市場治理、社群治理）的協(xié)同共治問題，而是如何在政府治理、市場治理與社會(huì)治理三者之間形成界限明確、權(quán)利關(guān)系固定化的分屬領(lǐng)域，如何改變和改革基層政府治理模式的問題。或者說，在沒有其他兩種治理主體——企業(yè)和社群獨(dú)立發(fā)揮治理作用的條件下，討論所謂三種治理模式的共同參與治理問題，是一個(gè)脫離實(shí)際的問題。說到底，我們面臨的迫切問題是，如何處理好政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系問題，亦即基層政府所進(jìn)行的實(shí)踐或創(chuàng)新應(yīng)該集中在政府與社會(huì)、政府與市場的權(quán)利關(guān)系的法治規(guī)范領(lǐng)域當(dāng)中。
第一，政府治理模式的公共性建構(gòu)。政府的公共職能和公共性質(zhì)包括：提供基層社會(huì)治理的基本規(guī)則和監(jiān)管秩序，確保不同的治理體制和機(jī)制的兼容性或一致性，擔(dān)當(dāng)政策社群間對(duì)話的主要組織者和召集人，整合社會(huì)系統(tǒng)和社會(huì)凝聚力，亦即“公共官員的作用就是把人們帶到‘桌子旁邊’并且以一種承認(rèn)在一個(gè)民主系統(tǒng)中有多種復(fù)雜層次的職責(zé)、倫理和責(zé)任的方式來為公民服務(wù)”。反過來說，這個(gè)公共性質(zhì)與政府當(dāng)下的市場干預(yù)行為和加強(qiáng)的（網(wǎng)格化）社區(qū)管理和服務(wù)模式，發(fā)展方向不同，治理效果也不同。實(shí)際上，通過不斷的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，維持制度環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，不斷探索提升政府效能和提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的創(chuàng)新機(jī)制，這才是政府治理的本質(zhì)涵義。
第二，政府與市場關(guān)系的涵義。1、政府權(quán)力回歸于科層治理，專注于公共服務(wù)和秩序的維持，退出市場資源配置領(lǐng)域，政府的作用限定在市場規(guī)則的確認(rèn)和維護(hù)市場秩序上。2、培育市場治理能力。關(guān)鍵是讓行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)真正成為治理的主體，在政府—市場—個(gè)體之間發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)的功能和作用。在這個(gè)結(jié)構(gòu)關(guān)系中，市場力量的發(fā)展處于受制約狀態(tài)，企業(yè)發(fā)揮能動(dòng)性并負(fù)起社會(huì)責(zé)任，政府扮演市場秩序的維護(hù)者角色。現(xiàn)在的問題是，政府對(duì)市場主體的權(quán)力干預(yù)性質(zhì)沒有改變，比如，黨政組織方式的介入使市場主體內(nèi)部的勞資關(guān)系變得復(fù)雜且向著國企內(nèi)部勞資關(guān)系的模式靠近，結(jié)果是，在非公企業(yè)或民營企業(yè)中，工會(huì)組織站在資方立場，服務(wù)于資方的利益和政府的維穩(wěn)目標(biāo)，亦即政府與資方聯(lián)起手來，前者要政治秩序，后者要資本利潤最大化。因此，如何構(gòu)建企業(yè)之間的復(fù)合結(jié)構(gòu)，結(jié)成并發(fā)揮（公司）市場治理模式的功能和作用，逐步形成（政府）科層治理模式和（公司）市場治理模式的互補(bǔ)和支持效應(yīng)，事關(guān)基層政府治理法治化和市場治理規(guī)范化問題。
第三，政府與社會(huì)關(guān)系的涵義。這是指政府治理回歸公共本質(zhì)，把屬于社會(huì)的權(quán)力還給社會(huì)，與社會(huì)建構(gòu)現(xiàn)代權(quán)利關(guān)系。官治與民治分屬領(lǐng)域不同，遵循的治理規(guī)則也不同，所謂社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，就是讓社會(huì)主體發(fā)揮社會(huì)治理的功能和作用，形成現(xiàn)代社會(huì)組織體系，建構(gòu)（社會(huì)）社群治理模式。現(xiàn)在的問題是，遍布基層社區(qū)的是官辦的或半官半民的社會(huì)組織，比如“三社聯(lián)動(dòng)”（社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者）、“社會(huì)組織孵化器”（為社會(huì)組織創(chuàng)造和提供支持性環(huán)境）的做法，就是培育這樣的社會(huì)組織。也就是說，以如此面目出現(xiàn)的社會(huì)組織，基本上不是具有獨(dú)立性、自主性和促進(jìn)性的社會(huì)組織，類似于“封閉性自治組織”（close corporation）,亦即“授權(quán)治理”或依附于政府權(quán)威的社會(huì)組織，這類社會(huì)組織對(duì)基于價(jià)值共享與利益共享的基層社會(huì)多元參與治理結(jié)構(gòu)的形成，沒有多少實(shí)質(zhì)性推動(dòng)意義。
鑒于上述，基層社會(huì)自治發(fā)展面臨的問題是，改變?nèi)苄偷摹?quán)的、結(jié)構(gòu)單一的政府治理模式，逐步建構(gòu)（政府）科層治理模式、（公司）市場治理模式與（社會(huì)）社群治理模式三種比較穩(wěn)定的治理模式。在一個(gè)各個(gè)治理主體規(guī)則明確、分權(quán)且結(jié)構(gòu)分化的政治社會(huì)條件下，逐漸形成政府、市場、社會(huì)各司其職、相互支持的基層社會(huì)治理功能體系。
基層社會(huì)自治的發(fā)展，最終要形成的是一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)組織體系。比如，起到聯(lián)接私營部門及社會(huì)組織之間的發(fā)揮紐帶作用的功能性團(tuán)體組織——行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等聯(lián)合會(huì)或聯(lián)盟等，這些功能性團(tuán)體組織能夠把社會(huì)資源、人員、專業(yè)能力、組織分工合作等要素聯(lián)接起來，規(guī)范成員的市場行為和社會(huì)行為，并對(duì)其合法權(quán)益起到保護(hù)作用。只有聯(lián)合起來的制度形式，才能形成具有制衡作用的社會(huì)力量，與政府形成相互監(jiān)督、相互支持的良性治理關(guān)系，從而建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)組織體系。首先，從立法、司法、行政這三個(gè)方面對(duì)自治權(quán)的界定和行使加以規(guī)范和約束。立法方面，要求國家立法機(jī)關(guān)用法律規(guī)定自治權(quán)的范圍及其行使的方式，而行使自治權(quán)的主體必須遵循這些法律規(guī)定，亦即自治權(quán)的行使只能在此范圍內(nèi)進(jìn)行，超出此范圍者，法律不予保護(hù)。司法和行政發(fā)面，是指國家通過司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)來對(duì)自治權(quán)進(jìn)行制約。對(duì)社會(huì)自治的控制，是指憲法意義上的約束而不是指政治意義上的控制，后者是社會(huì)自治不能發(fā)展的根源所在，基層群眾自治組織的發(fā)展歷程和發(fā)展現(xiàn)狀就是一個(gè)明證。其次，社會(huì)自治的程序化。社會(huì)自治的核心是自治和自治權(quán)。所謂自治，是公民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務(wù)管理，行使民主權(quán)利；所謂自治權(quán)，是一種在社會(huì)團(tuán)體內(nèi)，經(jīng)過團(tuán)體內(nèi)多數(shù)人認(rèn)可或默示的，合法地、獨(dú)立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力。“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程（而且不管它是如何進(jìn)行的）”，因此，自治必是程序化，或者說，沒有民主程序，就不會(huì)產(chǎn)生自治的組織。最后，社會(huì)自治遵循人民主權(quán)原則。社會(huì)自治基于公民權(quán)保障與社群自治權(quán)保障的基礎(chǔ)之上，也就是說，由自由個(gè)人結(jié)合的社會(huì)組織就具有法律確認(rèn)的自治權(quán)，這個(gè)自治權(quán)，國家不但不能干涉，而且應(yīng)予以保障。比如，如果社會(huì)自治上升為地方自治，那么地方自治組織的官員直接或間接地由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，他們只具有地方官員的身份，中央政府不得撤換他們。中央政府對(duì)地方自治機(jī)關(guān)的監(jiān)督以立法監(jiān)督為主，換言之，如果地方自治機(jī)關(guān)逾越法定權(quán)限，中央政府可訴請(qǐng)司法機(jī)關(guān)加以制止，亦即地方自治機(jī)關(guān)形式上獨(dú)立于中央政府之外。
四、結(jié)論與討論
進(jìn)入21世紀(jì)以來，基層社會(huì)抗議頻仍，現(xiàn)行政府治理體制已起不到社會(huì)整合作用，根源之一在于國家與社會(huì)之間的中介結(jié)構(gòu)（由現(xiàn)代社會(huì)自治組織體系構(gòu)成）缺失。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，就能夠使我們不把基層社會(huì)自治局限于基層群眾自治組織的自治范疇。因?yàn)椋罢叩膬?nèi)涵更豐富，包括市場自治、社群自治，以及其他社會(huì)生活形式。當(dāng)前的社會(huì)改革，就是要推進(jìn)基層社會(huì)自治，讓社會(huì)自治組織發(fā)展起來，進(jìn)而形成國家——社會(huì)——個(gè)人三者之間的法治化與制度化互動(dòng)關(guān)系。
但從基層治理30多年實(shí)踐上看，基層社會(huì)自治沒有得到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。國家體制一直在強(qiáng)化的權(quán)威社會(huì)治理模式，就是不斷提升社會(huì)控制和動(dòng)員能力。盡管社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，但社會(huì)的結(jié)構(gòu)集中化和集權(quán)化也在不斷強(qiáng)化。“權(quán)力機(jī)構(gòu)擠占社會(huì)空間，吸納社會(huì)資源，但卻并不能生產(chǎn)出自組織的公民社會(huì)，以及真正意義上的社會(huì)生活”，其結(jié)果，在政府權(quán)威治理下，個(gè)體權(quán)益和社會(huì)自治沒能得到發(fā)育和成長，伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型而來的社會(huì)分化和利益群體的多元化，引發(fā)的社會(huì)對(duì)立和沖突，不但沒有解決或緩解，反而使基層政府治理陷入合法性不斷流失的困境當(dāng)中。
基層社會(huì)自治是個(gè)歷史議題，因?yàn)樗侵袊F(xiàn)代國家建構(gòu)的涵義之一，基層社會(huì)自治又是一個(gè)現(xiàn)代問題，因?yàn)樯鐣?huì)自治是當(dāng)今社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的基本訴求。卜正民認(rèn)為，與公共領(lǐng)域的自治組織對(duì)國家穩(wěn)定具有潛在的腐蝕性這一觀點(diǎn)恰好相反，自治組織的活動(dòng)增強(qiáng)，是對(duì)國家正常職能中斷或失效而做出的反應(yīng)，不是因?yàn)樯鐣?huì)想脫離國家組織，而是由于政府無力應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)或政治挑戰(zhàn)，社會(huì)組織可以彌補(bǔ)國家的過失。反過來說，沒有基層社會(huì)自治，基層政府公共性就不能建立起來，就不可能完成基層社會(huì)整合和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。
對(duì)基層社會(huì)自治發(fā)展來說，迫切需要梳理清楚的理論問題是，重新審視和定義基層群眾自治組織的涵義、范疇和功能作用。第一，基層群眾自治不能等同于基層社會(huì)自治。多年來，基層群眾自治與基層社會(huì)自治的范疇和概念相混淆，但實(shí)際上，后者包括市場、社會(huì)等自治形態(tài)，而基層群眾自治組織只是社會(huì)自治組織之一。第二，基層群眾自治組織是否是自治組織。從基層實(shí)踐上看，基層群眾自治組織已經(jīng)成為基層政府行政治理模式的一個(gè)部分。黨政權(quán)力對(duì)基層群眾自治的實(shí)質(zhì)性主導(dǎo)，比如從黨政系統(tǒng)下派干部到村委會(huì)擔(dān)任“第一書記”的做法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過行政任務(wù)責(zé)任書和“駐村干部”等領(lǐng)導(dǎo)方式，消解了基層群眾自治組織自治的實(shí)質(zhì)涵義。第三，基層群眾自治組織范疇與基層社會(huì)自治范疇不能重合。從國家方面看，認(rèn)為村民自治就是全體村民自治，或者說，村民自治的制度安排能夠把全體村民置于黨政權(quán)力的實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)下。從社會(huì)方面看，在基層群眾自治組織之外，其他社會(huì)組織的發(fā)展就缺乏正當(dāng)性，要么處于“不合法狀態(tài)”（沒有注冊(cè)或不能注冊(cè)），要么依附于政府而喪失自治性。簡言之，基層社會(huì)自治不同于基層群眾自治組織，因?yàn)楹笳咧皇腔鶎由鐣?huì)自治組織之一，并且它還是國家權(quán)力（通過黨政系統(tǒng)）框架下的一個(gè)社會(huì)組織。
社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型必須以制度變革為核心。從國家主導(dǎo)社會(huì)和控制社會(huì)上進(jìn)行改革，是社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的前提條件。因此，制度改革關(guān)涉：第一，改變防范社會(huì)的思維模式和治理模式。當(dāng)前政府治理的本質(zhì)取向是管控和秩序。以管理和服務(wù)為名建立起來的社會(huì)組織大都依托于政府體制，在人事關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)、資源配置上，與政府有非常密切的聯(lián)系，并未充份體現(xiàn)社會(huì)自治組織應(yīng)有的獨(dú)立性、自主性。“不僅其主要的資源來源于黨政機(jī)關(guān)，且在觀念上、組織上、職能上、活動(dòng)方式上、管理體制上等各個(gè)方面，都嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。即使民間自發(fā)建立的非營利組織，由于要掛靠在業(yè)務(wù)主管單位上，也會(huì)受到政府各方面的限制和干涉。這種狀態(tài)隨著政府改革的進(jìn)一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴(yán)重束縛了政府的手腳”。也就是說，上述性質(zhì)的社會(huì)組織，類似于“封閉性自治組織”（close corporation）,亦即“授權(quán)治理”或依附于政府權(quán)威的社會(huì)組織，這類社會(huì)組織對(duì)基于價(jià)值共享與利益共享的多元主體社會(huì)治理，沒有任何實(shí)質(zhì)性推動(dòng)意義。第二，轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前，基層政府政治與行政職能的核心就是控制與服務(wù)。比如，江蘇的政社互動(dòng)，只是政府與基層群眾自治之間行政任務(wù)的規(guī)范化，從行政責(zé)任書到協(xié)議書，只是行政任務(wù)多少的改變，并沒有改變兩者的命令—服從關(guān)系。而且，以規(guī)范政府市場行為和還權(quán)于社會(huì)的“權(quán)力清單制度”，對(duì)政府行政權(quán)力的約束不大，因?yàn)樗皇钦袌雎毮艿男再|(zhì)轉(zhuǎn)變而是審批權(quán)數(shù)量的多少問題，并沒有改變黨政系統(tǒng)權(quán)力廣泛存在于市場和社會(huì)（社區(qū)）中的治理事實(shí)和治理現(xiàn)狀。政府轉(zhuǎn)變職能的結(jié)果卻是政府權(quán)力社會(huì)（社區(qū)）的無邊界延伸。第三，建構(gòu)社會(huì)主體性。社會(huì)建設(shè)要建設(shè)什么？不是規(guī)則、法律條例的不斷生產(chǎn)，而是基于個(gè)人權(quán)利和個(gè)人概念上的社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展和組織化。但現(xiàn)實(shí)是，社會(huì)建設(shè)主要集中于前者，即基于政治社會(huì)秩序穩(wěn)定需求的規(guī)則和條例的不斷生產(chǎn)，而社團(tuán)組織卻不是社會(huì)領(lǐng)域的主體行動(dòng)者，其獨(dú)立性與自主性處在政治或行政的強(qiáng)制約束當(dāng)中。在市場中，依附于市場力量而滋生的社會(huì)自主性不斷遭到限制和擠壓，民間的工會(huì)、商會(huì)、行業(yè)組織等，不能制約市場的行為，更不能制約政府權(quán)力在市場中的行為。在社區(qū)中，從公民權(quán)力的發(fā)展特別是公民自組織的形成及其在社區(qū)參與中的作用看，公民個(gè)人和公民社團(tuán)沒有多少自主性、自治性和獨(dú)立性，并且，社區(qū)依然是一種“封閉性的社會(huì)關(guān)系”，社區(qū)不是一個(gè)社區(qū)成員互動(dòng)的場域，不是社會(huì)生活共同體。總之，社會(huì)建設(shè)的目的是靠規(guī)則維護(hù)的“井井有條”的社會(huì)秩序，而不是具有獨(dú)立性、自主性與促進(jìn)性的社會(huì)自治團(tuán)體的發(fā)展和組織化。
基層社會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)，取決于如下政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化：第一，主體社會(huì)建構(gòu)。組織化的社會(huì)力量是國家與個(gè)人之間必不可少的中介結(jié)構(gòu)，前者在國家與公民個(gè)人之間起到支持和保護(hù)的功能和作用。反之，沒有組織化的中介結(jié)構(gòu)，國家治理面對(duì)公民個(gè)人，與后者就會(huì)維持一種支配—服從關(guān)系，由權(quán)益關(guān)系引起的社會(huì)分歧和沖突，難以通過程序化、制度化渠道得到化解，社會(huì)秩序不穩(wěn)。改變的前提是，建設(shè)一個(gè)與國家相對(duì)應(yīng)的主體社會(huì)，只有主體社會(huì)確立，才會(huì)生產(chǎn)社會(huì)主體力量，才能完成基層社會(huì)自治的再組織化。第二，社會(huì)自治發(fā)展。中介結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)就是社會(huì)自治組織體系，或者說，社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性條件是社會(huì)自治的組織化水平。換言之，沒有一個(gè)自治的社會(huì)或社區(qū)，就不能達(dá)到從政府權(quán)威治理到民眾參與治理的轉(zhuǎn)型，社會(huì)力量就不能制衡政府行政權(quán)力主導(dǎo)格局，與政府形成共治關(guān)系，就不能達(dá)成穩(wěn)定和諧的社會(huì)生活秩序。第三，政府與社會(huì)、市場的關(guān)系的法治化與規(guī)范化。核心是政府退出社會(huì)領(lǐng)域，把經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力還給社會(huì)。現(xiàn)在的問題是，政府權(quán)力過大過于集中，政府是社會(huì)主宰者，是一切規(guī)則的制定者和評(píng)判者，是基層秩序的唯一權(quán)威，而社會(huì)成為附屬品，成為一個(gè)空洞無物的領(lǐng)域，社會(huì)發(fā)展空間狹窄，社會(huì)自治沒有發(fā)展的條件。因此，政府退出社會(huì)領(lǐng)域的關(guān)鍵，就是政府與社會(huì)、市場的關(guān)系的法治化與規(guī)范化。
（因排版需要原文注釋均被刪減，特此說明）
作者：中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2016年第4期
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