社會自治是社會成員自治自律，核心是自治權利亦即作為社會自治體成員所享有的自我治理（self-rule）、自我統治（self-government）的權利，這些權利通過社會自治組織來共同行使。社會自治組織的特點“它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成以保護或增進他們的利益或價值。”，自治的個人通過社會自治組織實現其自治權，后者的功能是在國家權力與個人自治權利之間起到中介和保護作用，形成國家—社會—個人的聯系和互動關系。
實現社會治理現代轉型，有賴于一個社會自治結構的形成。當前，基層社會治理沒有形成一個（政府）科層治理模式、（公司）市場治理模式與（社會）社群治理模式三種比較穩定的治理模式，根本上源于基層社會自治的不發達或社會沒有自治能力。基層社會自治得不到發展，有歷史的原因，有現實政治經濟社會發展的局限性，但是，實現社會治理現代轉型，基層社會自治必是其中應有之義。換言之，沒有發達的社會自治功能性團體等中介組織及社會自治力量參與的社會組織化，就不能實現多元民主共治的社會治理現代轉型。
一、歷史遺產
社會自治屬于現代國家建構范疇，是伴隨現代國家建構過程出現的一系列新的社會身份分類，并通過不同社會成員權利和相互關系的界定而產生的自治自律團體及其奉行的自治原則、權利主張和自治精神。
中國有自治傳統，但不具有自治權的涵義。帝制時期的“鄉紳自治”形似于現代社會自治，但本質上不是。“鄉紳自治”是一種非正式制度的國家代理治理模式。瞿同祖說，鄉紳既非地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表。他們只不過憑藉自己的特權地位而被（習慣上）接納為地方社群的代言人而已。也就是說，鄉紳階層是國家體制外的非正式代理人，鄉紳自治與個人概念和個人權利無關，即鄉紳自治只是國家權力框架下的一個沒有自主性的“自治空間”即皇權下的自治而已。
鄉紳自治出于皇權治理的需要，是國家權力下的一種統治模式。鄉紳在帝國基層權力運作上扮演著非常重要的角色。費孝通說，士紳是退任的官僚或是官僚的親親戚戚。他們在野，可是朝廷內有人。他們沒有政權，可是有勢力。就是說，士紳和官僚互相聯系起來才能發揮分割基層權力的作用。與鄉紳階層一同分割鄉村權力的還有帝國在鄉村的基層行政管理人員，但這些行政管理人員不在官僚（“朝廷命官”）體系內，而是由官僚體系內官員如縣官“辟召”的職役人員即胥吏及其僚屬所構成。與鄉紳不同，胥吏是官僚體系的差役，不在國家行政官僚編制內，但卻具體運作行政活動。所謂“百官者虛名，而柄國者吏胥”，指的就是胥吏操控基層行政的事實。把皇權與鄉村社會聯系在一起、支持帝國運行的胥吏階層擔負著稅收和治安這兩項“公共事務”，亦即發揮著稅賦征繳和維持地方秩序的不可替代的作用。也就是說，帝制時期，沒有社會自治，在國家與社會之間，“一端是血親基礎關系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能”對皇權而言，鄉紳和胥吏在維持帝國財政收入和鄉村社會秩序上，沒有本質的不同，或者說，國家權力（縣衙）、胥吏、鄉紳共同控制和分割基層權力，維持著一個形似自治的鄉村社會治理體系。
清末因西風東漸而“地方自治”之議興起，但觀其論辯和實踐卻與現代社會自治形似但質不同。仿效西方憲政民主的“地方自治”，引發關于國家體制及擴大統治基礎（如政治參與）的討論并印證在現代國家建構的歷史實踐進程上。最初對地方自治的界定含有限制皇權的變法意味，與“封建”（對抗集權）之意有相似之處，但這個自治含義與外來觀念的“自治”一詞，本質上不同，即不是現代國家建構意義上的自治涵義，因為它是從“加強那個孕育了他們的文化并造就了他們的地位的政治體系”為出發點，故與“現代性的構建”無關。換言之，主流政治思想有關自治的設想不是帶有根本性質的改變，更不是革命，而是“一個更具有活力、也更為強大的中央集權國家”。比如，梁啟超將自治的原義——自我治理（self-rule）、自我統治（self-government），轉變為自我限制（self-mastery ）、自我克制（self-control），亦即將政治意義上的個人自治，本土化地解讀為倫理上的個人自治（自制）。這與儒家的王道涵義相通。也就是說，自治是在限制皇權意義上的表達，誠如孔飛力所言：“對梁啟超而言，憲法與立憲的力量既不在于它具體的代表選舉的機制，也不在于它分權限權的條款，而在于它的精神鼓舞作用。而分權的思想，只是在它能夠進一步促進最終的權力集中和權力強化的范圍內，才顯示出意義”。清末關于自治的看法和實踐沒有與外來觀念的自治原義（自我治理（self-rule）、自我統治（self-government）的權利）打通，而是與帝國固有的統治或御民之術融匯，并以現代國家主義的本土化敘述方式出現。事實上，關于自治的觀念，在中國民族國家的塑造和現代化過程中，與國家主義話語貫通，是要把原子化的小農結合在國家主義旗幟下，是政治控制的工具和手段，這樣的自治已經與基層社會自治少有關聯，與現代自治所蘊含的個人概念和個人權利更不相干，至于其后關于“聯省自治”和中央集權式民族國家獨立的討論，已經完全失去了現代自治觀念原有的涵義。
社會自治無由勃興源自于外力促成的強化國家政治統合能力。面對外來列強瓜分之虞，中國現代國家建構的核心訴求，是民族國家的型塑（state-making）,其表征是國家權力自上而下地向社會滲透并一體化，即國家權力的正規化或現代化（如鄉鎮政權的設置），目的是要在鄉村社會建立國家能夠直接控制的政權代理人。傳統鄉紳自治隨著帝制的終結不復存在，這意味著國家與民眾之間的帶有自治色彩的“中間階層”亦不復存在。但一直以來，由于國家治理能力（財政和行政）不足以對舊制度取而代之，只能靠復制舊制度的治理模式和舊有的國家與社會關系，來擴大政權職能，結果導致基層出現離間國家與社會關系的中介勢力——“國家型經紀人”。二十世紀中葉，新中國通過土地改革和農業集體化等社會改革，國家與社會高度一體化，社會失去自治能力，基層社會被徹底納入國家管制體系當中，正規化和官僚化的鄉鎮政府成為基層治理的正式組織形式。
反過來說，基層社會自治不發達受制于近代以來基層治理的失敗以及其后新中國國家與社會一體化的成功。傳統鄉村社會結構的再造，是一個現代性問題。帝制被埋入黃土之后，帶來的直接后果是，鄉村社會傳統治理結構的解體，鄉村社會再造成為國家建設與社會建設的首要問題，前者的變革就是對鄉村社會的集權化、組織化、行政化，比如鄉鎮政權組織的建立，后者是自下而上地實現鄉村社會的結構重建，比如民國時期由政學兩界推動的以改造鄉村社會為直接目標的“鄉村建設運動”，就是要改變中國傳統“自治”社區，希望喚起農民的主動性和自覺性，最終將其納入現代國家建構的整體社會變遷進程當中。這實質上是中國現代國家建構的一體兩面，但都不成功：以財稅汲取和社會控制為目標的國家權力向基層深化，并沒有與基層社會建構一種現代公民權利關系（這是現代國家建構的核心內涵之一），卻是因舊體制的復辟而出現如杜贊奇所言的“國家政權內卷化”；而社會建設的結果，卻是不斷加速了傳統鄉村“小國寡民”式自治狀態的沒落和終結，加速了整個社會的解體。概言之，新中國成立之前，因傳統社會結構解體但又不能推進現代社會制度建設，社會沒有能力自治；新中國成立后，在國家權力主導和政治整合下，國家與社會一體化，社會喪失了自治能力。
基層社會自治承繼于現代國家建構的歷史遺產，大致涵括：第一，國家主義觀念。從帝制時期普遍主義的天下觀念到現代民族國家觀念，是中國進入現代國家行列的本質標志。與民族國家相伴而生的是民族主義觀念，與“忠君濟民”思想相通，與現代國家主義和集體權利觀念互為表里，這些觀念的導向不是地方自治或社會自治，不能促進現代社會自治觀念的發育和成長。第二，集權體制。中央集權制是中國現代國家建構的歷史歸宿，它植根于中國傳統社會—政治體系的歷史演變之中，集權體制的社會治理模式就是行政權力主導的治理模式。對中國來說，自上而下的國家權力管制體系的建立，是帝制發展的必然，亦即縱向垂直配置的權力結構沒有改變。與歐洲自下而上的國家權力集中不同，前者是國家權力邏輯：財稅與控制，后者的權力集中與現代公民權利的法律確定二位一體且步調一致。第三，國家與社會一體化。從傳統自治到現代自治，涉及公共權威與公民權利關系的變化，是一個質變過程，亦即“現代性的建構”過程，包括公民權與自治權的確認和界定，即個人與社群的自治權建構問題，它需要國家與社會之間權利關系的明確和法律固定，是觀念和建制上的變革，但從傳統自治過渡為國家—社會一體化，涉及的只是國家統治模式的調整，而這只需要完成國家主義的權威建構和法理論證就可以了。總之，從上述制度和思想的歷史觀上看，國家主義觀念、集權體制、國家與社會一體化，都可以放在決定基層社會自治發展的政治譜系當中。
二、國家主導的基層社會變遷
基層社會自治發生于國家權威主導的社會變遷過程中。國家權威主導的社會變遷始于清末現代國家建構，而完成民族國家的再造，最終形成一個“總體性社會”，則是在新中國成立之后。基層社會變遷的結果，是國家在基層社會實現了有史以來的徹底改革，即社會結構的重建，重建的結果，是社會依附于國家，社會主體性喪失，造成社會結構分化程度很低，社會高度組織化。在城市，實行單位制與街居制，在鄉村，實行人民公社制度。整個社會被納入國家權力支配體系當中。通過重建政治整合實現社會整合的重建，社會沒有一個獨立的自治結構，社會喪失自治能力，國家權力實行了對全社會包括城鄉社區的全覆蓋和無邊界延伸。
基層社會自治發展從屬于現代國家建構的主導方向。從歐洲經驗看，現代國家建構有一項更本質的內容，即國家與社會的現代權利關系的法治建設，涉及國家權力本身性質的變化、國家—公共（政府）組織角色的變化、與此相關的各種制度——法律、稅收、授權和治理方式的變化，以及公共權威與公民關系的變化。但中國現代國家建構的“重塑社會”，是以政治整合替代社會整合，國家與公民現代權利關系的建構這一項內容一直不能提到現代國家建構的建制議程上。在這個歷史邏輯下，我們就能夠理解，為什么基層社會一直處于國家權力的覆蓋之下，基層社會自治為什么一直不能出現在國家政權建設的制度層面上。同樣，我們就能夠理解，基層社會為什么不能自下而上地創建獨立于國家的社會生活形式，以至于社會自治沒有發育和成長的空間，社會自治的努力及其目標都落空了。
反過來講，國家主導的社會變遷制約著基層社會自治的發展。改革開放以后，基層社會的組織體系發生了重大變化，城鄉社區取代傳統的“單位制”和“人民公社”組織形式，行之以居委會和村委會的基層群眾自治組織形式。城鄉“單位社會”（城市以“國營單位”為基礎，農村以“集體單位”為基礎）的解體，具備了基層社會實現自治和社會治理現代轉型的社會條件和制度條件。但其后的發展實踐表明，國家權力可以隨時實質性地介入基層社會領域，社會主體性并沒有建構起來，單位社區及整個社會缺乏自立性、韌性與活力。也就是說，雖然單位制管理體系已經弱化，但作為基層群眾自治組織的城市居委會和農村村委會并沒有發展成為真正意義上的社會自治組織。一方面，城鄉社區只是個地域性或行政性概念，還不能成為真正的社會共同體，舊的制度結構還發揮著組織功能和作用；另一方面，基層選舉不能成為滋生社會自治的制度土壤。居委會和村委會沒有多少自主性和自治性，它們既是政府的代理人，又是社會自治體的代理人。概言之，雖然城鄉社區治理結構的組織化關系已經發生變化，但基層社會舊的基本權力格局和治理原則還在延續，單位制式管理組織結構和管理方式并沒有發生與之相適應的變化。
本質上，社會自治包括基層群眾自治是國家權力“規劃的社會變遷”（planned social change）的一部分，過去是，現在也是。社會自治組織包括基層群眾自治組織是國家權力框架下的社會治理模式，過去是，現在也是。比如，基層群眾自治組織不是改革開放以來基層社會自治自然演進的結果，因為這樣的社會自治與個人權利和自治權利無關，卻與國家政治整合邏輯一致，與集體權利關聯。因此，基層群眾自治組織對基層社會自治的發展和影響沒有產生多少實質性意義。換言之，基層群眾自治組織不能代表基層社會的整體發展情況，更不能代表基層社會自治發展的現狀，后者的變遷內涵更豐富多樣，比如自愿自發、自主自治的社會生活組織，具有自主性、獨立性和促進性的自愿結合的行業協會或商會組織、維權性質的社團以及其他功能性組織，等。顯然，基層群眾自治組織并不具備上述社會組織的自治元素，而且基層群眾自治組織已經集權化和行政化。概言之，基層社會自治是“規劃的社會變遷”，而不是社會發展自然演進的結果。
但基層社會自治已經具備了發展條件。今天的經濟社會條件已經發生了結構性的巨變，也就是說，社會自組織的多樣化和社會資本的增加，已造成權力主導的“規劃的社會變遷”不可能把整個社會生活形式涵括其中。第一，社會在發展。30多年的改革開放，中國從總體性社會向多樣性社會轉變，社會從垂直結構向水平結構演進，社會生活形式在發生變化，社會穩定的基礎多樣化。突出的特征是，社會分化和社會流動的加劇，基層社會體系不再能夠保持封閉狀態。社會關系和社會聯系方式的不斷演化和重組，一個多元化的社會為社會自治的發展奠定了結構性條件。一方面，民眾與政府的關系出現變化，從建國之后形成的政府與民眾的權力庇護關系，因單位社會的解體而得到大大的松動，弱化了國家對社會的控制力；另一方面，社會空間逐步擴大，社會自組織開始活躍，社會民主化有所發展。在政府之外，是不斷擴大的社會自治領域，自治的社會組織形式變得越來越活躍，范圍越來越廣，公共領域與私人領域之間新的范疇和邊界不斷得到確認。第二，市場化改革帶來社會結構多樣化、利益群體多元化、價值觀念多元化。社會分工的分化和專業化發展，帶來了利益群體的分化和社會階層的分化，這為社會聯合提供了許多新要素，也為社會自治提供了基于自愿合作基礎上的新的社會融合形式。市場中產生的內生力量強化著個人權利和個人概念。個人權利意識和權利主張基于自主性和主體意識，這為社會自治提供了理性和負責的公民權利意識和制約國家的社會權力概念。同時，市場化造成社會資源的分散，帶來了社會權力的分散，不同利益群體影響公共政策的參與需求擴大，為社會自治權的發展提供了社會經濟基礎條件。第三，公共生活領域的規范化和程序化。社會自治產生于社會領域里個人利益關聯和互動的基礎之上，其前提是：公權和私權，公共領域與私人領域，要有程序規則和民事規范，并推向規范化和法治化。從國家這方面看，從過去的雙重管理體制過渡到現在的登記制，給社會組織發展提供了條件。從社會這方面看，一些比較活躍的社會聯合形式開始出現在公共生活領域當中，主要集中在行業協會、慈善組織及其他公益組織等。綜上所述，隨著市場化改革的不斷深化，國家在不斷地調整它的社會政策以適應變化中的社會，正在適度地下放權力，讓社會提供國家所不能提供的公共服務，同時，社會也在發展、在擴大，享有自治權的社會組織也逐漸出現，尤其與互聯網連接的社會聯系形式，促進了與公民社會類似的某些領域的發展，應該說，“自己統治自己”的社會自治逐漸具備了基礎性條件。
然而，基層社會自治實際上并沒有獲得實質性的發展。也就是說，雖然經濟社會基礎條件發生了變化，但是舊的權力結構和社會治理思維并沒有出現根本性變化。社會組織的發展表現為“國家主導下的公民社會”特點，即由國家建立的數以萬計的社會組織和準行政機構，其職能是協助管理復雜且迅速擴張的經濟和不斷變化中的社會。第一，對基層群眾自治組織的政治與行政領導表現為集權化和行政化趨向，基層群眾自治組織成為政府體制內一個行政力量，職責是完成政府社會治理任務，成為政府在基層社會的行政代理人。第二，強化傳統的社團組織（準政府組織）力量，比如創新對掛靠政府的社團組織的動員模式、強化工青婦組織的社會服務作用等，同時，通過諸如各地開展的“公益創投”或“三社聯動”（社區、社會組織、社工）等方式，扶持政府主辦的社會組織，這類社會組織是工具性和附屬性的，亦即代行政府的社會治理職能和任務。第三，對體制外社會力量加強管控。一方面，將一些具有獨立性和自主性的社會組織通過組織介入方式比如黨政系統而整合進體制內；另一方面，與一些社會組織建立利益關系，比如通過委托購買服務的方式，使其依托于體制，為體制服務。如此一來，這類社會組織大多成為政府體制的一部分。第四，對社會組織實行嚴格的準入制度。“雙重管理體制”（“登記管理機關”和“業務主管單位”）一直延續至今，即使從審批制改變為登記制，但從各地的實踐上看，這種情況也未見改觀。第五，對社會領域的管控在不斷加強和強化。一個是由政法系統主抓的“維穩體制”對秩序的需求，但影響社會穩定的根源在于中介結構（由社會自組織構成）缺失所致，而造成中介組織缺失的正是政府以政治整合代替社會整合的結果。一個是覆蓋社會和社區的“網格化”管理，其思維是統治思維，目標是管控和服務，社會空間受到空前擠壓并不斷縮小，侵蝕著社會競爭活力。概括地講，今天的基層社會治理模式依然是統治模式和統治思維的延續，盡管基層政府采取了“溫和的威權主義”(soft authoritarianism)的治理姿態，不遺余力地填補自己與社會之間的空白，但事實上，權力滲人社會的力量和能力都大大地增強了。
總之，基層社會自治領域及其自治主體的發展尚處于自主權缺失的發展階段。盡管中國傳統基層組織結構和社會聯系形式發生過幾次大的社會變革，但社會變革的目標是為了把整體社會納入國家統一的管制體系之中，亦即所謂的“規劃的社會變遷”，社會變革的結果，是社會與國家一體化，而國家與社會的現代權利關系并沒有完全建構起來，社會的主體性并沒有建構起來，以至于基層社會一直處于政府行政權力支配下，尤其是改革開放以后，盡管社會力量結構發生了變化，即社會分層及利益群體結構發生了變化，但基層社會自治（包括基層群眾自治組織）仍然是國家權力框架下的自治，整體社會還是國家管制下的一個沒有主體性的領域，城鄉社區自治沒有得到實質性發展，或者說，社會還是政府權力主導型的社會，社區依然是依附于國家權力之下的社區，基層社會和社區只是國家政權體制（而不是主體性社會）的基礎單位和基本元素。
三、基層社會自治發展與社會治理體系建構
推進基層社會自治，是實現基層社會多元主體治理的基本含義和社會治理體系轉型的結構性條件。基層社會自治的治理主體包括公共組織（政府等）、社會團體（基層群眾自治組織、社會自組織）、市場主體（企業、公司）等。上述各治理主體同時也是基層社會自治的載體。因此，推進基層社會治理轉型需要在如下主體行動領域做出變革：第一，科層治理領域。這個領域的主體是基層政府。基層政府是國家政權代理人，授權來自國家，治理的目標是經濟發展（比如財稅汲取）和基層社會穩定的秩序，是一種政治代理人治理模式，即擔負國家與基層社會聯系的功能和作用。因其向上負責的政治邏輯，它有自身的政治利益偏好，所謂“行政發包制”、“政權經營者”等等闡釋，揭示了這種代理治理模式的基本特征。基層政府通過復制多元的治理單位從而形成多中心權威治理結構，對基層社會進行治理，比如，基層群眾自治組織的行政化和官僚化；比如，通過“公益創投”和“社會組織孵化器”等方式，建立“授權治理”單位；比如，通過政府購買方式扶持政府治理的助手，等等。這一切的做法，是為了積累和加強權威，鞏固傳統的治理模式。第二，社群治理領域。這個領域的主體是社會組織。與國家權力介入和滲入社會和社區同時發生，社會也在發展，社會自治力量也在成長，社會空間也在不斷擴大，社會自治的基礎越來越廣大。1、基層群眾自治組織。 基層群眾自治組織具有雙重代理人身份，既是自治組織代理人，又是政府代理人，這使得它不能成為自治組織，而只能是基層政府的一個功能實現部分。2、市場組織。有兩類：一類是集體經濟組織，它是集體的公產，不是村民的私產，但隨著其在市場中的主體行為，這類帶有過去“企業辦社會”特征的經濟組織（比如深圳的“農城化股份公司”即是一個典型）向現代市場經濟主體發展是一個必然趨勢。一類是民營經濟組織，行業協會和商會的不斷出現，發揮著積極的功能和作用，一方面，它自我管理，規范成員的行為；另一方面，它在政府和市場主體之間起到相互制約和保護作用。3、自主性與獨立性的社會組織。改革開放以來，社會自治組織包括非政府組織（NGO）得到了發展，業已廣泛存在于社會生活的各個領域和各種層次。但各種社會自治組織在這一發展過程中表現出與秩序（法律秩序、政治秩序、行政規范、社會慣例）的復雜關系，還不能成為完整意義上的“合法”社會自治組織，這種現狀的改變有賴于社會民主化的發展。第三，市場治理領域。這個領域的主體是企業和公司。市場化改革的不斷深化，經濟因素促使民營企業逐步獲得了相對于國家而言的獨立性，市場主體之間的交換往來增多，經濟領域的整合與擺脫與國家的行政聯系同時發生，市場領域具備了一定的自治因素。比如獨立于政府的行業協會、商業社團等一些代表性組織的出現，具有法人社團和志愿結社的特質和形式。當然，它們并沒有獨立于國家領域之外，它們需要與政府保持某種一致性，并且政府也在采取積極介入行動，比如“非公黨建”（在非公有制經濟組織中建立黨的基層組織，發揮非公企業黨組織的作用）的做法，但這些外部因素并不妨礙市場主體不斷尋求重新定義國家與社會關系的需求，并要求（國家）政府為其服務。
顯然，科層（政府）、市場（公司）、社群（社會）三種治理模式，各自有自身的理論依據、基本原則、組織結構、協調方式以及控制機制等，三種治理模式共同參與而形成的基層社會治理模式是現代社會治理的常態。反過來說，在經濟與社會環境已經發生結構性變化，政府的單一主體的單一治理模式不做出適應性調整，就會造成政府與市場、與社會的權利邊界不清，最終只會加劇公共權力和社會權力之間的矛盾，妨礙社會發展和社會進步。
但現在的問題是，我們還沒有法治規范意義上的科層、市場、社群三種治理模式。事實上，政府治理模式涵括了市場治理模式和社群治理模式，或者說，后者只是政府治理的補充形式。這是討論中國基層社會自治的基本出發點。因此，關于基層社會自治發展問題，首先要從政府全能型治理模式的轉型開始，反過來說，無視社會治理的歷史和現實上的結構性差異，直接進入所謂消除三種治理主體的三種治理模式之間產生的對立沖突、促進三種治理主體的三種治理模式之間產生的協同互補的所謂“元治理”的討論上，于學理不通，對實踐也無益處。
在基層，政府是全能型治理主體，是權威性資源與配置性資源分配的中心。也就是說，政府在市場、社會領域仍然是支配性力量，并具有決定性影響力。在政府主導下，市場治理或社群治理處于從屬地位。因此，我們現在討論的問題，不是三種治理模式（科層治理、市場治理、社群治理）的協同共治問題，而是如何在政府治理、市場治理與社會治理三者之間形成界限明確、權利關系固定化的分屬領域，如何改變和改革基層政府治理模式的問題。或者說，在沒有其他兩種治理主體——企業和社群獨立發揮治理作用的條件下，討論所謂三種治理模式的共同參與治理問題，是一個脫離實際的問題。說到底，我們面臨的迫切問題是，如何處理好政府與市場、政府與社會的關系問題，亦即基層政府所進行的實踐或創新應該集中在政府與社會、政府與市場的權利關系的法治規范領域當中。
第一，政府治理模式的公共性建構。政府的公共職能和公共性質包括：提供基層社會治理的基本規則和監管秩序，確保不同的治理體制和機制的兼容性或一致性，擔當政策社群間對話的主要組織者和召集人，整合社會系統和社會凝聚力，亦即“公共官員的作用就是把人們帶到‘桌子旁邊’并且以一種承認在一個民主系統中有多種復雜層次的職責、倫理和責任的方式來為公民服務”。反過來說，這個公共性質與政府當下的市場干預行為和加強的（網格化）社區管理和服務模式，發展方向不同，治理效果也不同。實際上，通過不斷的制度創新和組織創新，維持制度環境的改善和經濟的持續增長，不斷探索提升政府效能和提供優質公共產品和公共服務的創新機制，這才是政府治理的本質涵義。
第二，政府與市場關系的涵義。1、政府權力回歸于科層治理，專注于公共服務和秩序的維持，退出市場資源配置領域，政府的作用限定在市場規則的確認和維護市場秩序上。2、培育市場治理能力。關鍵是讓行業協會和商會真正成為治理的主體，在政府—市場—個體之間發揮自我管理、自我服務的功能和作用。在這個結構關系中，市場力量的發展處于受制約狀態，企業發揮能動性并負起社會責任，政府扮演市場秩序的維護者角色。現在的問題是，政府對市場主體的權力干預性質沒有改變，比如，黨政組織方式的介入使市場主體內部的勞資關系變得復雜且向著國企內部勞資關系的模式靠近，結果是，在非公企業或民營企業中，工會組織站在資方立場，服務于資方的利益和政府的維穩目標，亦即政府與資方聯起手來，前者要政治秩序，后者要資本利潤最大化。因此，如何構建企業之間的復合結構，結成并發揮（公司）市場治理模式的功能和作用，逐步形成（政府）科層治理模式和（公司）市場治理模式的互補和支持效應，事關基層政府治理法治化和市場治理規范化問題。
第三，政府與社會關系的涵義。這是指政府治理回歸公共本質，把屬于社會的權力還給社會，與社會建構現代權利關系。官治與民治分屬領域不同，遵循的治理規則也不同，所謂社會治理現代轉型，就是讓社會主體發揮社會治理的功能和作用，形成現代社會組織體系，建構（社會）社群治理模式。現在的問題是，遍布基層社區的是官辦的或半官半民的社會組織，比如“三社聯動”（社區、社會組織、社會工作者）、“社會組織孵化器”（為社會組織創造和提供支持性環境）的做法，就是培育這樣的社會組織。也就是說，以如此面目出現的社會組織，基本上不是具有獨立性、自主性和促進性的社會組織，類似于“封閉性自治組織”（close corporation）,亦即“授權治理”或依附于政府權威的社會組織，這類社會組織對基于價值共享與利益共享的基層社會多元參與治理結構的形成，沒有多少實質性推動意義。
鑒于上述，基層社會自治發展面臨的問題是，改變全能型的、專權的、結構單一的政府治理模式，逐步建構（政府）科層治理模式、（公司）市場治理模式與（社會）社群治理模式三種比較穩定的治理模式。在一個各個治理主體規則明確、分權且結構分化的政治社會條件下，逐漸形成政府、市場、社會各司其職、相互支持的基層社會治理功能體系。
基層社會自治的發展，最終要形成的是一個現代社會組織體系。比如，起到聯接私營部門及社會組織之間的發揮紐帶作用的功能性團體組織——行業協會、商會等聯合會或聯盟等，這些功能性團體組織能夠把社會資源、人員、專業能力、組織分工合作等要素聯接起來，規范成員的市場行為和社會行為，并對其合法權益起到保護作用。只有聯合起來的制度形式，才能形成具有制衡作用的社會力量，與政府形成相互監督、相互支持的良性治理關系，從而建構現代社會組織體系。首先，從立法、司法、行政這三個方面對自治權的界定和行使加以規范和約束。立法方面，要求國家立法機關用法律規定自治權的范圍及其行使的方式，而行使自治權的主體必須遵循這些法律規定，亦即自治權的行使只能在此范圍內進行，超出此范圍者，法律不予保護。司法和行政發面，是指國家通過司法機關和行政機關來對自治權進行制約。對社會自治的控制，是指憲法意義上的約束而不是指政治意義上的控制，后者是社會自治不能發展的根源所在，基層群眾自治組織的發展歷程和發展現狀就是一個明證。其次，社會自治的程序化。社會自治的核心是自治和自治權。所謂自治，是公民通過自治組織直接參與一定區域的公共事務管理，行使民主權利；所謂自治權，是一種在社會團體內，經過團體內多數人認可或默示的，合法地、獨立自主行使具有約束力和支配力的一種權力。“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團體的章程，而是團體的成員按其本質制定章程（而且不管它是如何進行的）”，因此，自治必是程序化，或者說，沒有民主程序，就不會產生自治的組織。最后，社會自治遵循人民主權原則。社會自治基于公民權保障與社群自治權保障的基礎之上，也就是說，由自由個人結合的社會組織就具有法律確認的自治權，這個自治權，國家不但不能干涉，而且應予以保障。比如，如果社會自治上升為地方自治，那么地方自治組織的官員直接或間接地由當地居民選舉產生，他們只具有地方官員的身份，中央政府不得撤換他們。中央政府對地方自治機關的監督以立法監督為主，換言之，如果地方自治機關逾越法定權限，中央政府可訴請司法機關加以制止，亦即地方自治機關形式上獨立于中央政府之外。
四、結論與討論
進入21世紀以來，基層社會抗議頻仍，現行政府治理體制已起不到社會整合作用，根源之一在于國家與社會之間的中介結構（由現代社會自治組織體系構成）缺失。認識到這一點，就能夠使我們不把基層社會自治局限于基層群眾自治組織的自治范疇。因為，前者的內涵更豐富，包括市場自治、社群自治，以及其他社會生活形式。當前的社會改革，就是要推進基層社會自治，讓社會自治組織發展起來，進而形成國家——社會——個人三者之間的法治化與制度化互動關系。
但從基層治理30多年實踐上看，基層社會自治沒有得到實質性的發展。國家體制一直在強化的權威社會治理模式，就是不斷提升社會控制和動員能力。盡管社會結構發生了變化，但社會的結構集中化和集權化也在不斷強化。“權力機構擠占社會空間，吸納社會資源，但卻并不能生產出自組織的公民社會，以及真正意義上的社會生活”，其結果，在政府權威治理下，個體權益和社會自治沒能得到發育和成長，伴隨著社會結構轉軌和經濟體制轉型而來的社會分化和利益群體的多元化，引發的社會對立和沖突，不但沒有解決或緩解，反而使基層政府治理陷入合法性不斷流失的困境當中。
基層社會自治是個歷史議題，因為它是中國現代國家建構的涵義之一，基層社會自治又是一個現代問題，因為社會自治是當今社會治理現代轉型的基本訴求。卜正民認為，與公共領域的自治組織對國家穩定具有潛在的腐蝕性這一觀點恰好相反，自治組織的活動增強，是對國家正常職能中斷或失效而做出的反應，不是因為社會想脫離國家組織，而是由于政府無力應對經濟或政治挑戰，社會組織可以彌補國家的過失。反過來說，沒有基層社會自治，基層政府公共性就不能建立起來，就不可能完成基層社會整合和實現社會治理的現代轉型。
對基層社會自治發展來說，迫切需要梳理清楚的理論問題是，重新審視和定義基層群眾自治組織的涵義、范疇和功能作用。第一，基層群眾自治不能等同于基層社會自治。多年來，基層群眾自治與基層社會自治的范疇和概念相混淆，但實際上，后者包括市場、社會等自治形態，而基層群眾自治組織只是社會自治組織之一。第二，基層群眾自治組織是否是自治組織。從基層實踐上看，基層群眾自治組織已經成為基層政府行政治理模式的一個部分。黨政權力對基層群眾自治的實質性主導，比如從黨政系統下派干部到村委會擔任“第一書記”的做法、鄉鎮通過行政任務責任書和“駐村干部”等領導方式，消解了基層群眾自治組織自治的實質涵義。第三，基層群眾自治組織范疇與基層社會自治范疇不能重合。從國家方面看，認為村民自治就是全體村民自治，或者說，村民自治的制度安排能夠把全體村民置于黨政權力的實質領導下。從社會方面看，在基層群眾自治組織之外，其他社會組織的發展就缺乏正當性，要么處于“不合法狀態”（沒有注冊或不能注冊），要么依附于政府而喪失自治性。簡言之，基層社會自治不同于基層群眾自治組織，因為后者只是基層社會自治組織之一，并且它還是國家權力（通過黨政系統）框架下的一個社會組織。
社會治理現代轉型必須以制度變革為核心。從國家主導社會和控制社會上進行改革，是社會治理轉型的前提條件。因此，制度改革關涉：第一，改變防范社會的思維模式和治理模式。當前政府治理的本質取向是管控和秩序。以管理和服務為名建立起來的社會組織大都依托于政府體制，在人事關系、組織結構、資源配置上，與政府有非常密切的聯系，并未充份體現社會自治組織應有的獨立性、自主性。“不僅其主要的資源來源于黨政機關，且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構發揮作用。即使民間自發建立的非營利組織，由于要掛靠在業務主管單位上，也會受到政府各方面的限制和干涉。這種狀態隨著政府改革的進一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴重束縛了政府的手腳”。也就是說，上述性質的社會組織，類似于“封閉性自治組織”（close corporation）,亦即“授權治理”或依附于政府權威的社會組織，這類社會組織對基于價值共享與利益共享的多元主體社會治理，沒有任何實質性推動意義。第二，轉變政府職能。當前，基層政府政治與行政職能的核心就是控制與服務。比如，江蘇的政社互動，只是政府與基層群眾自治之間行政任務的規范化，從行政責任書到協議書，只是行政任務多少的改變，并沒有改變兩者的命令—服從關系。而且，以規范政府市場行為和還權于社會的“權力清單制度”，對政府行政權力的約束不大，因為它不是政府市場職能的性質轉變而是審批權數量的多少問題，并沒有改變黨政系統權力廣泛存在于市場和社會（社區）中的治理事實和治理現狀。政府轉變職能的結果卻是政府權力社會（社區）的無邊界延伸。第三，建構社會主體性。社會建設要建設什么？不是規則、法律條例的不斷生產，而是基于個人權利和個人概念上的社會團體的發展和組織化。但現實是，社會建設主要集中于前者，即基于政治社會秩序穩定需求的規則和條例的不斷生產，而社團組織卻不是社會領域的主體行動者，其獨立性與自主性處在政治或行政的強制約束當中。在市場中，依附于市場力量而滋生的社會自主性不斷遭到限制和擠壓，民間的工會、商會、行業組織等，不能制約市場的行為，更不能制約政府權力在市場中的行為。在社區中，從公民權力的發展特別是公民自組織的形成及其在社區參與中的作用看，公民個人和公民社團沒有多少自主性、自治性和獨立性，并且，社區依然是一種“封閉性的社會關系”，社區不是一個社區成員互動的場域，不是社會生活共同體。總之，社會建設的目的是靠規則維護的“井井有條”的社會秩序，而不是具有獨立性、自主性與促進性的社會自治團體的發展和組織化。
基層社會自治的實現，取決于如下政治經濟社會結構變化：第一，主體社會建構。組織化的社會力量是國家與個人之間必不可少的中介結構，前者在國家與公民個人之間起到支持和保護的功能和作用。反之，沒有組織化的中介結構，國家治理面對公民個人，與后者就會維持一種支配—服從關系，由權益關系引起的社會分歧和沖突，難以通過程序化、制度化渠道得到化解，社會秩序不穩。改變的前提是，建設一個與國家相對應的主體社會，只有主體社會確立，才會生產社會主體力量，才能完成基層社會自治的再組織化。第二，社會自治發展。中介結構的基礎就是社會自治組織體系，或者說，社會治理轉型的基礎性條件是社會自治的組織化水平。換言之，沒有一個自治的社會或社區，就不能達到從政府權威治理到民眾參與治理的轉型，社會力量就不能制衡政府行政權力主導格局，與政府形成共治關系，就不能達成穩定和諧的社會生活秩序。第三，政府與社會、市場的關系的法治化與規范化。核心是政府退出社會領域，把經濟權力和社會權力還給社會。現在的問題是，政府權力過大過于集中，政府是社會主宰者，是一切規則的制定者和評判者，是基層秩序的唯一權威，而社會成為附屬品，成為一個空洞無物的領域，社會發展空間狹窄，社會自治沒有發展的條件。因此，政府退出社會領域的關鍵，就是政府與社會、市場的關系的法治化與規范化。
（因排版需要原文注釋均被刪減，特此說明）
作者：中國社會科學院政治學所教授
中國鄉村發現網轉自：《政治學研究》2016年第4期
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