原題:開放條件下的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：形勢(shì)、目標(biāo)與策略
摘要：當(dāng)前與今后一段時(shí)期內(nèi)，由于生產(chǎn)力的提升，全球農(nóng)業(yè)的整體趨勢(shì)是供給充分，市場(chǎng)寬松，但是仍然存在周期性波動(dòng)。在全球化的過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)業(yè)的快速開放帶來(lái)社會(huì)總福利增加的同時(shí)，也使得相關(guān)成本短期凸顯出來(lái)。中國(guó)作為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)，在開放條件下，隨著全球市場(chǎng)整合程度提高，同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)可持續(xù)三元目標(biāo)的難度越來(lái)越大，有必要在現(xiàn)階段通過(guò)將三元目標(biāo)降為二元目標(biāo)，從而確保農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板”任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。從策略層面具體建議包括，制定中長(zhǎng)期糧食與大宗農(nóng)產(chǎn)品“去庫(kù)存”方案，在更長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)高效有序地推進(jìn)“去庫(kù)存”工作；繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，紓解農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口地區(qū)集中、品種集中的問題，并通過(guò)進(jìn)口的倒逼機(jī)制促進(jìn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)；擴(kuò)大在國(guó)家與民間兩個(gè)層面的國(guó)際農(nóng)業(yè)合作，以農(nóng)業(yè)海外投資為抓手，積極謀求農(nóng)業(yè)“走出去”的新局面。從戰(zhàn)略上看，統(tǒng)籌兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)有賴于構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際目標(biāo)相一致的農(nóng)業(yè)政策體系，使得開放條件下的農(nóng)業(yè)國(guó)際目標(biāo)更好地服務(wù)于國(guó)內(nèi)目標(biāo)。
一、全球農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期過(guò)剩的格局基本形成
根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的糧食展望數(shù)據(jù)，2015/2016年度全球谷物產(chǎn)量為25.34億噸，消費(fèi)量為25.3億噸，季末庫(kù)存量為6.38億噸，季末庫(kù)存比季初庫(kù)存下降400萬(wàn)噸，谷物庫(kù)存消費(fèi)比也從2014/2015年度的25.4%下降到24.8%，整體保持相對(duì)穩(wěn)定。在此背景下，全球谷物價(jià)格仍將面臨持續(xù)下行壓力；受此影響，其他重要農(nóng)產(chǎn)品如油籽、肉類、水產(chǎn)等的價(jià)格也將維持低迷的現(xiàn)狀。2016年4月，作為全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指標(biāo)的國(guó)際食品價(jià)格指數(shù)為151.8（如圖1所示），大致相當(dāng)于2007年5-6月的水平；剔除價(jià)格因素，2016年4月的國(guó)際食品價(jià)格指數(shù)為112.4，大致相當(dāng)2006年5-7月的水平。從價(jià)格運(yùn)行來(lái)看，全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)大致“倒退”了10年。
可以簡(jiǎn)單地比較：2006年全球谷物總產(chǎn)量為20.51億噸，消費(fèi)量為20.4億噸，季末庫(kù)存量為4.71億噸，當(dāng)年谷物庫(kù)存消費(fèi)比為22.9%。過(guò)去的10年中，全球谷物總產(chǎn)量提高了23.5%、消費(fèi)量提高了24%、季末庫(kù)存量提高了35.5%。從具體消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)看，從2006-2015年間，全球谷物食用消費(fèi)量從9.8億噸增長(zhǎng)到11億噸，增長(zhǎng)了11.6%；飼用消費(fèi)量從7.5億噸增長(zhǎng)到9億噸，增長(zhǎng)了20.8%；其他用途（加工）消費(fèi)量從3.1億噸增長(zhǎng)到5.3億噸，增長(zhǎng)了72.6%。考慮人口因素，在過(guò)去的10年間，全球人均谷物食用消費(fèi)量從每年每人152公斤下降到150公斤，與此同時(shí)，全球營(yíng)養(yǎng)不良人口比例也從14.3%下降到10.8%，全球正在進(jìn)入一個(gè)即將消滅饑餓的新時(shí)代。
進(jìn)一步地對(duì)比10年來(lái)全球農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)生的變化，2006年正值全球經(jīng)濟(jì)快速擴(kuò)張時(shí)期，全球的農(nóng)產(chǎn)品供求緊張狀況日益加劇，價(jià)格持續(xù)快速上漲；2006年5月全球原油價(jià)格為每桶70美元，伴隨著石油價(jià)格快速上漲，全球生物能源需求大幅度提高，以美國(guó)為例，生物能源所需的玉米量占總玉米消費(fèi)的比例從2005/2006年的14.2%增長(zhǎng)到2012/2013年的41.9%，其中2012/2013第四季度更是達(dá)到了61.5%。2016年以前，全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，傳統(tǒng)OECD與金磚國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都受到了很大影響，2016年4月全球石油價(jià)格為每桶39美元，受此影響，全球生物能源及相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品加工需求大幅度下降，加之全球食物消費(fèi)已經(jīng)取得了較大的改善，全球農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期過(guò)剩的格局基本形成。
二、全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)將維持緊平衡條件下的低價(jià)格水平
長(zhǎng)期以來(lái)，全球農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)格局是：（1）供大于求的寬松市場(chǎng)條件下的農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)格；（2）供求基本持平或供不應(yīng)求條件下的農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)格。隨著生產(chǎn)力條件的進(jìn)一步發(fā)展，全球農(nóng)產(chǎn)品流通與市場(chǎng)整合程度的進(jìn)一步提高，現(xiàn)在及未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)將維持緊平衡條件下的低價(jià)格水平。這一點(diǎn)從直觀上看似矛盾，但是從邏輯上看：
（1）在開放條件下，全球農(nóng)產(chǎn)品收獲越來(lái)越呈現(xiàn)出連續(xù)性，以玉米為例，南半球與北半球的收獲季正好相反，形成了時(shí)間上的互補(bǔ)特征，在年度上呈現(xiàn)出連續(xù)性；（2）由于農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性與可預(yù)期性，使得全球農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)決策都日趨理性，任何地區(qū)的盲目增產(chǎn)都將帶來(lái)大宗農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格下跌，因此生產(chǎn)者的內(nèi)生增產(chǎn)激勵(lì)都較為理性，這一點(diǎn)不同于石油市場(chǎng)的“降價(jià)保份額”，全球大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)形態(tài)為生計(jì)農(nóng)業(yè)，極端降價(jià)會(huì)導(dǎo)致大量小農(nóng)戶破產(chǎn)；（3）由于保持必要庫(kù)存的費(fèi)用存在，所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或流通商持有庫(kù)存的長(zhǎng)期激勵(lì)并不存在（胡冰川，2015）。所以，在全球化背景下，任何一種過(guò)度超過(guò)實(shí)際需求的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)一定帶來(lái)收益下降，即全球范圍內(nèi)的“谷賤傷農(nóng)”是存在的，而農(nóng)業(yè)收獲的接近“連續(xù)性”使得維持庫(kù)存的動(dòng)機(jī)逐步下降，并呈現(xiàn)出一種全球性的農(nóng)業(yè)緊平衡狀態(tài)，使得全球大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)出現(xiàn)了緊平衡條件下的低價(jià)格，而且這一現(xiàn)象也將“常態(tài)化”。
以美國(guó)玉米庫(kù)存消費(fèi)與價(jià)格變動(dòng)為例，2014年之前直觀上呈現(xiàn)出庫(kù)存消費(fèi)比指標(biāo)與價(jià)格的負(fù)相關(guān)關(guān)系（如圖2所示）：（1）1986年美國(guó)玉米庫(kù)存消費(fèi)比增加到82.8%的歷史最高水平，當(dāng)年價(jià)格下降至每噸87.8美元的低點(diǎn)，并導(dǎo)致1987年玉米價(jià)格降至每噸75.5美元；（2）1995年庫(kù)存消費(fèi)比降至6.7%，當(dāng)年價(jià)格上漲至每噸123.5美元，并導(dǎo)致1996年價(jià)格上漲至164.5美元的區(qū)間高點(diǎn)；（3）2012年美國(guó)玉米庫(kù)存消費(fèi)比降至7.9%，當(dāng)年價(jià)格上漲至每噸298.4美元。對(duì)比這三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的案例，不難發(fā)現(xiàn)：庫(kù)存消費(fèi)狀況對(duì)價(jià)格影響的負(fù)相關(guān)顯著，且價(jià)格傳導(dǎo)作用越來(lái)越迅速。
2014年以來(lái)的2年多時(shí)間中，美國(guó)玉米庫(kù)存大致維持在15%的水平，從歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)看，該水平意味著相對(duì)較高的價(jià)格水平，目前美國(guó)玉米的價(jià)格為每噸161.1美元，按照不變價(jià)格計(jì)算，大致相當(dāng)于2006年的每噸121.6美元水平，實(shí)際上該價(jià)格卻處于歷史較低水平。根據(jù)最新的國(guó)際貨幣基金組織和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織研究報(bào)告，未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，谷物（包括玉米）價(jià)格仍將維持低迷，主要出口國(guó)的庫(kù)存消費(fèi)比大致仍然穩(wěn)定，這也說(shuō)明了：全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)將維持緊平衡條件下的低價(jià)格水平。
三、開放條件下中國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)
1.全球化給中國(guó)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型帶來(lái)巨大成本
從資源稟賦角度來(lái)看，為了維持我國(guó)居民一定的生活水平，必須要大量進(jìn)口國(guó)外資源，整體來(lái)看，我國(guó)是資源輸入型國(guó)家。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)耕地資源約為18億畝，2015年農(nóng)作物播種面積為25億畝，將2015年所有農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口轉(zhuǎn)化為耕地資源，大約為8-10億畝之間，這意味著當(dāng)前我國(guó)實(shí)際使用的耕地資源為33-35億畝。當(dāng)前，我國(guó)正處于新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵階段，整個(gè)農(nóng)業(yè)形態(tài)處于生計(jì)農(nóng)業(yè)向商品農(nóng)業(yè)的過(guò)渡發(fā)展時(shí)期，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)同時(shí)并存。在此背景下，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的開放程度不斷提高，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域幾近完全開放，使得短期內(nèi)小農(nóng)戶直接面對(duì)全球大市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率差異倒逼中國(guó)政府采取大量的扭曲政策來(lái)保持國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，以確保糧食安全及農(nóng)戶生計(jì)。
換而言之：（1）中國(guó)既不同于是巴西、阿根廷這樣的“凱恩斯集團(tuán)”國(guó)家，在全球化的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)部門是受益部門；（2）中國(guó)也不同于日本、韓國(guó)這樣的發(fā)達(dá)（新興工業(yè)化）小國(guó)，國(guó)內(nèi)既能承擔(dān)市場(chǎng)扭曲的代價(jià)，又不對(duì)全球市場(chǎng)產(chǎn)生反饋?zhàn)饔谩?duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，作為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)，在農(nóng)業(yè)部門快速融入全球市場(chǎng)的情況下，不得不承擔(dān)巨大的成本。當(dāng)然，如果在封閉條件下，中國(guó)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)同樣也要支付大量成本，但是轉(zhuǎn)型成本會(huì)在較長(zhǎng)的歷史時(shí)期逐步被消化，使得新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的融合發(fā)展有足夠的周旋余地；迅速的開放使得累積的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型成本在短期內(nèi)凸顯出來(lái)，成為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)必須面對(duì)的問題。
2001年加入WTO之時(shí)，中國(guó)仍然是農(nóng)產(chǎn)品凈出口國(guó)，由于未能做到對(duì)預(yù)期的確定性判斷，加之工業(yè)化導(dǎo)向作用，所以農(nóng)業(yè)的開放和保護(hù)并未充分考慮。在此背景下，中國(guó)僅保留了小麥、大米、玉米、棉花、食糖、羊毛和毛條的配額管理，其他農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)幾乎完全放開，成為了全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)最開放的國(guó)家之一。由于農(nóng)產(chǎn)品之間的替代與互補(bǔ)關(guān)系，使得當(dāng)前的配額管理并不能在經(jīng)濟(jì)上成為有效的保護(hù)手段，并最終淪為政策的“安慰劑”。2015年，我國(guó)共計(jì)進(jìn)口谷物3271.5萬(wàn)噸，其中非配額管理的大麥1073.2萬(wàn)噸、高粱1070萬(wàn)噸，占谷物進(jìn)口的三分之二，此外玉米酒糟（DDGs）進(jìn)口量為682.1萬(wàn)噸、木薯進(jìn)口量937.6萬(wàn)噸。
大量進(jìn)口從經(jīng)濟(jì)上帶來(lái)了顯而易見的好處，同時(shí)也帶來(lái)了巨大的國(guó)內(nèi)成本，例如：農(nóng)戶的普遍虧損導(dǎo)致農(nóng)業(yè)必須依賴的大規(guī)模財(cái)政補(bǔ)貼與扭曲政策，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”成為不得已而為之的策略，意即：用工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展來(lái)消弭農(nóng)業(yè)開放的成本。
2.全球化的異化與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性
通過(guò)歷史的縱向比較，當(dāng)前的全球化正朝著建立公平、公正的全球新秩序邁進(jìn)，貿(mào)易、投資、人員往來(lái)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)日趨便利，人類正處于歷史上最開放的時(shí)代。從經(jīng)濟(jì)角度，多邊框架與雙邊框架之間的對(duì)立也使得全球化呈現(xiàn)出異化的趨勢(shì)。從制度設(shè)計(jì)層面來(lái)看，“范圍”與“標(biāo)準(zhǔn)”存在的矛盾在于：多邊框架尋求在更大范圍的共識(shí)，從而逐步提高全球化的標(biāo)準(zhǔn)，雙邊框架則謀求在一個(gè)高水平的開放標(biāo)準(zhǔn)之下更大地?cái)U(kuò)展范圍。理論上看，無(wú)論是多邊框架還是雙邊框架，似乎是全球化目標(biāo)的兩條可行路徑；而在實(shí)踐過(guò)程中，兩種框架使得全球化過(guò)程不斷異化，例如TPP對(duì)WTO帶來(lái)的沖擊。
如果每個(gè)貿(mào)易大國(guó)都“功利性”地按照政治經(jīng)濟(jì)的順序締結(jié)雙邊協(xié)定，從而推進(jìn)利己的雙邊框架，最終形成的“意大利面碗”既有可能推動(dòng)全球化的發(fā)展，但是也有可能會(huì)妨礙全球化的發(fā)展（Bhagwati，1992）。這也意味著，雙邊框架未必帶來(lái)確定性積極影響。中國(guó)已經(jīng)是全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)最開放的國(guó)家之一，本可以置身事外，但是在全球化異化的背景下，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性提出新的挑戰(zhàn)，特別是對(duì)政策的穩(wěn)定性提出很大挑戰(zhàn)。
WTO農(nóng)業(yè)談判的三大支柱是市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)內(nèi)支持、出口補(bǔ)貼，由于中國(guó)加入WTO時(shí)期整個(gè)農(nóng)業(yè)處于出超地位，并不存在國(guó)內(nèi)支持與出口補(bǔ)貼問題，所以并未對(duì)國(guó)內(nèi)支持與出口補(bǔ)貼等其他問題進(jìn)行深入考慮。加入WTO之后，形勢(shì)發(fā)生很大變化，中國(guó)從農(nóng)產(chǎn)品的凈出口國(guó)一躍成為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)，農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)上的負(fù)保護(hù)轉(zhuǎn)向正保護(hù)。根據(jù)測(cè)算，2008年以來(lái)我國(guó)小麥、大米、玉米、大豆四種糧食作物的支持政策已經(jīng)開始面臨微量允許上限，即特定農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%（朱滿德、程國(guó)強(qiáng)，2015），2014年以來(lái)實(shí)施的大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)也引起了一些國(guó)際爭(zhēng)議。因此，2016年中央一號(hào)文件也提出根據(jù)“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的原則建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。當(dāng)然，政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整主要取決于實(shí)踐需要，只是現(xiàn)有的多邊框架并未有效兼顧國(guó)別層面的發(fā)展實(shí)際，中國(guó)的實(shí)踐也為豐富和完善現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)多邊框架提供了一個(gè)案例。
此外，中美雙邊BIT談判已經(jīng)進(jìn)行到負(fù)面清單出價(jià)談判階段。可以預(yù)見地未來(lái)，在雙邊框架下，中國(guó)農(nóng)業(yè)的開放將逐步延伸到投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等諸多領(lǐng)域，而現(xiàn)有的政策與制度設(shè)計(jì)不得不面臨新一輪重構(gòu)，這將對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性提出很大的挑戰(zhàn)。
四、開放條件下中國(guó)農(nóng)業(yè)的目標(biāo)
現(xiàn)階段全球化的本質(zhì)是妥協(xié)：（1）國(guó)家向企業(yè)妥協(xié)，開放從貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)大到投資領(lǐng)域，資本的全球化屬性逐步超越國(guó)家的地理邊界，有評(píng)論認(rèn)為TPP的達(dá)成是“企業(yè)的勝利”。（2）政治向經(jīng)濟(jì)妥協(xié)，在全球化的進(jìn)程中，政治博弈的最終落腳點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)利益最大化，“進(jìn)攻”和“防守”更多地考慮經(jīng)濟(jì)代價(jià)，“非此即彼”的簡(jiǎn)單政治邏輯已經(jīng)被大部分國(guó)家摒棄。（3）國(guó)別向國(guó)際妥協(xié)，無(wú)論國(guó)家實(shí)力和“話語(yǔ)權(quán)”強(qiáng)弱，全球化構(gòu)架必須是激勵(lì)相容的合作共贏機(jī)制，否則全球化不會(huì)進(jìn)步。從全球農(nóng)業(yè)角度出發(fā)，巴西、阿根廷等國(guó)家是農(nóng)產(chǎn)品開放的受益者，同時(shí)也要承擔(dān)工業(yè)品市場(chǎng)開放作為一種妥協(xié)的代價(jià)；日本、韓國(guó)等國(guó)家在開放過(guò)程中增加了農(nóng)業(yè)部門的例外，當(dāng)然也要為這種不妥協(xié)付出一定的代價(jià)。對(duì)于中國(guó)而言，農(nóng)業(yè)開放的道路不可能回退，如何統(tǒng)籌利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)就成為了農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐命題。
傳統(tǒng)意義上，農(nóng)業(yè)的三個(gè)主要目標(biāo)是農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)、農(nóng)民增收與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)。在開放條件下，中國(guó)農(nóng)業(yè)的多目標(biāo)決策的約束條件還包括農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)投資等，這也導(dǎo)致統(tǒng)籌利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)在目標(biāo)層面存在非一致性矛盾。具體來(lái)說(shuō)：
（1）從貿(mào)易角度，我國(guó)農(nóng)業(yè)在全球范圍內(nèi)配置資源最經(jīng)濟(jì)的方式是大量進(jìn)口土地密集型農(nóng)產(chǎn)品，特別是谷物、油料作物等。由于國(guó)內(nèi)糧食安全戰(zhàn)略“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的約束，導(dǎo)致了大豆進(jìn)口的畸形突出、國(guó)內(nèi)谷物庫(kù)存居高不下、粗糧價(jià)格高于口糧價(jià)格的現(xiàn)象，這也是開放條件下農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)國(guó)際目標(biāo)沖突的一個(gè)集中體現(xiàn)。特別地，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板”的內(nèi)在要求是提升國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量水平與產(chǎn)出效率。“調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合”是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之意，農(nóng)業(yè)向中高端方向發(fā)展是大勢(shì)所趨，即國(guó)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)更多地投入結(jié)構(gòu)性調(diào)整以提升產(chǎn)出質(zhì)量和產(chǎn)出效率，更大范圍地利用全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，以國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)效率平衡國(guó)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源效率。統(tǒng)籌利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)有必要首先協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)國(guó)際政策目標(biāo)。
（2）從投資角度，農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出可以表示為Y=f(K,L,A,e)，其中Y為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，K為資本，L為勞動(dòng)力，A為土地等自然資源，e為技術(shù)效率。中國(guó)農(nóng)業(yè)形態(tài)正從傳統(tǒng)的生計(jì)農(nóng)業(yè)模式逐步升級(jí)到集約化的商品農(nóng)業(yè)模式。由于土地等自然資源的細(xì)碎化導(dǎo)致了勞動(dòng)力等投入要素的內(nèi)卷化，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)無(wú)發(fā)展的增長(zhǎng)（黃宗智，2000），在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化可以吸收小農(nóng)模式產(chǎn)生的勞動(dòng)力，而集約化商品農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的資本積累無(wú)法在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得更多機(jī)會(huì)，加之全社會(huì)的資本回報(bào)率下降，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資本開始著眼于全球農(nóng)業(yè)布局。中國(guó)“農(nóng)業(yè)走出去”的外在表現(xiàn)是，海外農(nóng)業(yè)資本的邊際收益高于國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資本，內(nèi)在原因在于，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的構(gòu)成尚未實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。鼓勵(lì)在土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上開展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這一政策是開放條件下既要兼顧小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，又要提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效率的妥協(xié)之舉。必須清醒的認(rèn)識(shí)到：當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)仍不牢固，資本、技術(shù)等生產(chǎn)力要素投入仍然不足，主要原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展的不匹配，從而導(dǎo)致向外輸出農(nóng)業(yè)資本的悖論。
封閉條件下的生計(jì)農(nóng)業(yè)模式，往往可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)（增效）、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展三大目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致；開放條件下的商品農(nóng)業(yè)模式，在很大程度上呈現(xiàn)出“三元悖論”，即：（1）可持續(xù)的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)勢(shì)必導(dǎo)致生產(chǎn)者收入下降；（2）農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收不具備可持續(xù)基礎(chǔ)；（3）實(shí)現(xiàn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)背景下的農(nóng)民增收往往以農(nóng)產(chǎn)品減產(chǎn)為代價(jià)。理想條件下，往往考慮兼顧全部目標(biāo)，從而使得國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策構(gòu)建不斷妥協(xié)，最終導(dǎo)致每個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都困難重重；務(wù)實(shí)的選擇可能是次優(yōu)的，對(duì)于不同發(fā)展階段確定不同的目標(biāo)組合，有所取舍。統(tǒng)籌利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)的前提是確定國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上選擇相容性激勵(lì)的國(guó)際目標(biāo)，使得目標(biāo)之間協(xié)調(diào)一致。
當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)還要從農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，“去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板”意味著現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)面臨的最大問題顯然是生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。因此，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，將農(nóng)業(yè)的三元目標(biāo)降為二元目標(biāo)。這并不意味這放棄農(nóng)民增收的目標(biāo)，而是將農(nóng)民增收從當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)中剝離出來(lái)，通過(guò)其他措施來(lái)提高農(nóng)民收入，比如：（1）城鎮(zhèn)化工業(yè)化背景下創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，增加工資性收入；（2）提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，切實(shí)增加農(nóng)民“獲得感”等方式。進(jìn)一步地，在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)確定為農(nóng)業(yè)增效與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)國(guó)際合作目標(biāo)也得以明確，即：通過(guò)統(tǒng)籌利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)增效與可持續(xù)發(fā)展。在貿(mào)易角度表現(xiàn)為更多元化地進(jìn)口資源密集型農(nóng)產(chǎn)品，在投資角度表現(xiàn)為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的國(guó)際國(guó)內(nèi)雙向流動(dòng)。
五、開放條件下的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
1.糧食庫(kù)存應(yīng)當(dāng)成為全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的減震器
目前，全球谷物一半左右的庫(kù)存在中國(guó)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“去庫(kù)存”措施需要考慮：使中國(guó)的糧食庫(kù)存成為全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的減震器。原因在于：（1）激烈的“去庫(kù)存”措施將帶來(lái)財(cái)政的巨大損失。當(dāng)前全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷，國(guó)內(nèi)“去庫(kù)存”去導(dǎo)致全球谷物價(jià)格進(jìn)一步下降，一方面使得國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處境更為艱難，財(cái)政損失加劇；另一方面也會(huì)改變?nèi)蚬任锏纳a(chǎn)格局，并可能引發(fā)未來(lái)全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的新一輪波動(dòng)。（2）如前文所述，未來(lái)一段時(shí)期全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格處于緊平衡的低價(jià)格，如果放在10年或者更長(zhǎng)的歷史時(shí)期，根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期規(guī)律，勢(shì)必存在新一輪價(jià)格波動(dòng)，“去庫(kù)存”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只要有足夠的時(shí)間迂回，不僅能夠獲得更好的市場(chǎng)時(shí)機(jī)，也會(huì)在未來(lái)的全球市場(chǎng)波動(dòng)中扮演十分重要角色。
從具體策略出發(fā)：（1）控制庫(kù)存進(jìn)一步增長(zhǎng)。確定削減庫(kù)存的中長(zhǎng)期目標(biāo)，并設(shè)定年度削減計(jì)劃，按照糧食平衡公式確定年度糧食適度減產(chǎn)措施，如降低最低收購(gòu)價(jià)等。保持庫(kù)存在正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下按計(jì)劃進(jìn)行削減，維持庫(kù)存糧食的質(zhì)量水平。（2）嘗試糧食庫(kù)存的證券化改革，用市場(chǎng)化方式提高庫(kù)存運(yùn)行效率，降低財(cái)政負(fù)擔(dān)（胡冰川，2016）。庫(kù)存證券化的思路在于以未來(lái)收益平衡當(dāng)期損失，緩解當(dāng)前的財(cái)政壓力，從而為“去庫(kù)存”獲得更長(zhǎng)時(shí)間的迂回。庫(kù)存資產(chǎn)證券化并未改變糧食庫(kù)存的國(guó)有屬性，只是通過(guò)市場(chǎng)化方式替代傳統(tǒng)行政命令方式提高庫(kù)存運(yùn)行效率。
短期內(nèi)，大量的糧食庫(kù)存對(duì)全球農(nóng)業(yè)是一個(gè)巨大威脅，從而也催生了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“去庫(kù)存”任務(wù)。長(zhǎng)期來(lái)看，只要有足夠的時(shí)間迂回，大量的糧食庫(kù)存可以成為全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與全球糧食安全的減震器。因此，在開放條件下的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，“去庫(kù)存”任務(wù)只需按部就班，不用操之過(guò)急。
2.充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的戰(zhàn)略作用
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易始終以經(jīng)濟(jì)利益最大化為導(dǎo)向。從農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)來(lái)看，呈現(xiàn)出地區(qū)集中、產(chǎn)品集中的現(xiàn)象，該現(xiàn)象是貿(mào)易優(yōu)化的必然結(jié)果，原因在于：通過(guò)貿(mào)易集中來(lái)降低經(jīng)濟(jì)成本。2015年我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口總額為1876億美元，占進(jìn)出口總額的6.9%，其中出口707億美元、進(jìn)口1169億美元。從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易占貨物貿(mào)易比重持續(xù)下降（見圖3）。如果只考慮經(jīng)濟(jì)問題，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易乃對(duì)國(guó)際貿(mào)易與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來(lái)越低；但是從戰(zhàn)略角度，2016年進(jìn)口的1169億美元農(nóng)產(chǎn)品雖然只占總進(jìn)口額的1.68萬(wàn)億美元的7%，相當(dāng)于進(jìn)口了8-10億畝耕地，影響全球數(shù)千萬(wàn)人的生計(jì)。由是觀之，在統(tǒng)籌利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)條件下的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的戰(zhàn)略作用。
從具體策略出發(fā)：（1）繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略。增加畜產(chǎn)品進(jìn)口及多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，紓解農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口地區(qū)集中、品種集中的情形。例如，2015年中國(guó)進(jìn)口苜蓿草總計(jì)121.34萬(wàn)噸，同比增37.18%；進(jìn)口金額總計(jì)4.7億美元，同比增36.84%，雖然主要以美國(guó)為主，但是來(lái)源國(guó)擴(kuò)展到西班牙、加拿大、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、保加利亞、蒙古。（2）適度增加主要糧食進(jìn)口。在確保糧食安全前提下，以糧食進(jìn)口配額為上限，適時(shí)增加主要糧食進(jìn)口。原因在于：①將現(xiàn)有糧食進(jìn)口走私轉(zhuǎn)變?yōu)檎竭M(jìn)口，開前門堵后門，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管改善；②國(guó)內(nèi)對(duì)高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品有內(nèi)在需求，加之國(guó)內(nèi)糧食去“去庫(kù)存”的任務(wù)可以有序推進(jìn)，糧食進(jìn)口仍然有一定空間；③通過(guò)糧食進(jìn)口的倒逼和示范作用，促使國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)換檔升級(jí)，降本增效。
3.積極謀求農(nóng)業(yè)“走出去”的新局面
全球農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)合作的局面日趨擴(kuò)大，已經(jīng)從傳統(tǒng)的貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)展到投資領(lǐng)域，從傳統(tǒng)的國(guó)別地區(qū)擴(kuò)展到全球范圍。未來(lái)全球農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)合作的關(guān)鍵因素在于資本，可以稱為“大資本的對(duì)決”。根據(jù)Y=f(K,L,A,e)方程：土地、勞動(dòng)力不可流動(dòng)，理論上自由貿(mào)易可以實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格均等化，但是農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易在現(xiàn)有框架仍然面臨很大問題，全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)則正從貿(mào)易規(guī)則轉(zhuǎn)向投資規(guī)則，資本將成為最后“贏家”。在此過(guò)程中，技術(shù)將被資本固化。2016年中國(guó)化工集團(tuán)430億美元收購(gòu)瑞士農(nóng)化集團(tuán)先正達(dá)公司；2016年5月德國(guó)醫(yī)藥與化學(xué)品公司拜耳宣布，擬用620億美元收購(gòu)美國(guó)種子公司孟山都。這樣的合并也顯現(xiàn)出資本對(duì)技術(shù)的控制。
從具體策略出發(fā)：（1）培育大型跨國(guó)涉農(nóng)企業(yè)集團(tuán)，統(tǒng)籌布局全球農(nóng)業(yè)資源。在現(xiàn)階段，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升，可以利用我國(guó)“集中力量辦大事”的特征，加快培育我國(guó)大型跨國(guó)涉農(nóng)企業(yè)集團(tuán)，通過(guò)海外并購(gòu)等方式直接獲取技術(shù)、加速全球布局，增強(qiáng)全球農(nóng)業(yè)資源的配置能力。（2）擴(kuò)大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的開放水平，引進(jìn)國(guó)外農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)，充分發(fā)揮國(guó)外農(nóng)業(yè)投資的引領(lǐng)作用。（3）積極扶持涉農(nóng)中小企業(yè)“走出去”。根據(jù)當(dāng)前調(diào)研，我國(guó)農(nóng)業(yè)投資的分割存在“二八定律”，即20%的大企業(yè)占有80%的市場(chǎng)份額，而大多數(shù)中小投資同時(shí)共存。與大企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略定位不同，涉農(nóng)中小企業(yè)“走出去”的目標(biāo)是盈利，普遍現(xiàn)實(shí)是：投資低、分布地域廣泛（主要為發(fā)展中國(guó)家），管理水平高，盈利能力強(qiáng)，但是抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。可以考慮在現(xiàn)有的財(cái)政支持范圍內(nèi)，以征信體系為支撐，試點(diǎn)針對(duì)海外涉農(nóng)中小企業(yè)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)及保費(fèi)補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)海外投資積極性， 積極謀求農(nóng)業(yè)“走出去”的新局面。
六、討論與總結(jié)
當(dāng)前與今后一段時(shí)期內(nèi)，由于生產(chǎn)力的提升，全球農(nóng)業(yè)的整體趨勢(shì)是供給充分，市場(chǎng)寬松，但是仍然存在周期性波動(dòng)。全球農(nóng)業(yè)的“趨勢(shì)-波動(dòng)”特征也符合農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史規(guī)律。在全球化的過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)業(yè)的快速開放帶來(lái)社會(huì)總福利增加的同時(shí)，也使得相關(guān)成本瞬間顯現(xiàn)，從分配來(lái)看，受益者是全體消費(fèi)者，而成本的公共化也給政策帶來(lái)很大挑戰(zhàn)；從規(guī)則來(lái)看，開放與發(fā)展帶來(lái)的“時(shí)空壓縮”使得農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)必須面對(duì)協(xié)調(diào)兩套規(guī)則的問題，從制度層面解決國(guó)內(nèi)國(guó)際的農(nóng)業(yè)目標(biāo)的相容一致。
中國(guó)作為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)，經(jīng)濟(jì)總量全球第二，但是整體發(fā)展水平仍然不高，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展仍有很大空間。從傳統(tǒng)意義上，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策需要協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)可持續(xù)三元目標(biāo)。在開放條件下，由于全球市場(chǎng)整合程度提高，同時(shí)實(shí)現(xiàn)三元目標(biāo)的難度越來(lái)越大，由此導(dǎo)致的政策扭曲也帶來(lái)了“高產(chǎn)量、高庫(kù)存、高進(jìn)口”的三高并存現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從目標(biāo)層面需要放棄理想化政策措施，在現(xiàn)階段通過(guò)將三元目標(biāo)降為二元目標(biāo)，即追求農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，從而確保“去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板”任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。
從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所需采取的策略原則是：在貿(mào)易層面更多元化地進(jìn)口資源密集型農(nóng)產(chǎn)品，在投資層面促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的國(guó)際國(guó)內(nèi)雙向流動(dòng)，從而切實(shí)提高國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。從政策系統(tǒng)來(lái)看，具體的舉措可以包括：制定中長(zhǎng)期糧食與大宗農(nóng)產(chǎn)品“去庫(kù)存”方案，在更長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)高效有序地推進(jìn)“去庫(kù)存”工作；繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略，紓解農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口地區(qū)集中、品種集中的問題，并通過(guò)進(jìn)口的倒逼機(jī)制促進(jìn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)；擴(kuò)大在國(guó)家與民間兩個(gè)層面的國(guó)際農(nóng)業(yè)合作，以農(nóng)業(yè)海外投資為抓手，積極謀求農(nóng)業(yè)“走出去”的新局面。
作者簡(jiǎn)介:胡冰川，管理學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員，研究方向?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《理論學(xué)刊》2016年第4期
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