原題:開放條件下的農業供給側結構性改革：形勢、目標與策略
摘要：當前與今后一段時期內，由于生產力的提升，全球農業的整體趨勢是供給充分，市場寬松，但是仍然存在周期性波動。在全球化的過程中，我國農業的快速開放帶來社會總福利增加的同時，也使得相關成本短期凸顯出來。中國作為全球最大的農產品進口國，在開放條件下，隨著全球市場整合程度提高，同時實現農業增效、農民增收、農業可持續三元目標的難度越來越大，有必要在現階段通過將三元目標降為二元目標，從而確保農業供給側結構性改革“去庫存、降成本、補短板”任務的實現。從策略層面具體建議包括，制定中長期糧食與大宗農產品“去庫存”方案，在更長的歷史時期內高效有序地推進“去庫存”工作；繼續推進農產品進口多元化戰略，紓解農產品進口地區集中、品種集中的問題，并通過進口的倒逼機制促進國內農業的轉型升級；擴大在國家與民間兩個層面的國際農業合作，以農業海外投資為抓手，積極謀求農業“走出去”的新局面。從戰略上看，統籌兩種資源、兩個市場有賴于構建國內國際目標相一致的農業政策體系，使得開放條件下的農業國際目標更好地服務于國內目標。
一、全球農業的長期過剩的格局基本形成
根據聯合國糧農組織的糧食展望數據，2015/2016年度全球谷物產量為25.34億噸，消費量為25.3億噸，季末庫存量為6.38億噸，季末庫存比季初庫存下降400萬噸，谷物庫存消費比也從2014/2015年度的25.4%下降到24.8%，整體保持相對穩定。在此背景下，全球谷物價格仍將面臨持續下行壓力；受此影響，其他重要農產品如油籽、肉類、水產等的價格也將維持低迷的現狀。2016年4月，作為全球農產品價格指標的國際食品價格指數為151.8（如圖1所示），大致相當于2007年5-6月的水平；剔除價格因素，2016年4月的國際食品價格指數為112.4，大致相當2006年5-7月的水平。從價格運行來看，全球農產品市場大致“倒退”了10年。
可以簡單地比較：2006年全球谷物總產量為20.51億噸，消費量為20.4億噸，季末庫存量為4.71億噸，當年谷物庫存消費比為22.9%。過去的10年中，全球谷物總產量提高了23.5%、消費量提高了24%、季末庫存量提高了35.5%。從具體消費結構來看，從2006-2015年間，全球谷物食用消費量從9.8億噸增長到11億噸，增長了11.6%；飼用消費量從7.5億噸增長到9億噸，增長了20.8%；其他用途（加工）消費量從3.1億噸增長到5.3億噸，增長了72.6%。考慮人口因素，在過去的10年間，全球人均谷物食用消費量從每年每人152公斤下降到150公斤，與此同時，全球營養不良人口比例也從14.3%下降到10.8%，全球正在進入一個即將消滅饑餓的新時代。
進一步地對比10年來全球農業與農產品市場發生的變化，2006年正值全球經濟快速擴張時期，全球的農產品供求緊張狀況日益加劇，價格持續快速上漲；2006年5月全球原油價格為每桶70美元，伴隨著石油價格快速上漲，全球生物能源需求大幅度提高，以美國為例，生物能源所需的玉米量占總玉米消費的比例從2005/2006年的14.2%增長到2012/2013年的41.9%，其中2012/2013第四季度更是達到了61.5%。2016年以前，全球經濟持續低迷，傳統OECD與金磚國家的經濟增長都受到了很大影響，2016年4月全球石油價格為每桶39美元，受此影響，全球生物能源及相關農產品加工需求大幅度下降，加之全球食物消費已經取得了較大的改善，全球農業的長期過剩的格局基本形成。
二、全球農產品市場將維持緊平衡條件下的低價格水平
長期以來，全球農產品的市場格局是：（1）供大于求的寬松市場條件下的農產品低價格；（2）供求基本持平或供不應求條件下的農產品高價格。隨著生產力條件的進一步發展，全球農產品流通與市場整合程度的進一步提高，現在及未來一段時期內，全球農產品市場將維持緊平衡條件下的低價格水平。這一點從直觀上看似矛盾，但是從邏輯上看：
（1）在開放條件下，全球農產品收獲越來越呈現出連續性，以玉米為例，南半球與北半球的收獲季正好相反，形成了時間上的互補特征，在年度上呈現出連續性；（2）由于農產品消費增長的穩定性與可預期性，使得全球農業的生產決策都日趨理性，任何地區的盲目增產都將帶來大宗農產品的價格下跌，因此生產者的內生增產激勵都較為理性，這一點不同于石油市場的“降價保份額”，全球大部分地區的農業形態為生計農業，極端降價會導致大量小農戶破產；（3）由于保持必要庫存的費用存在，所以農業生產者或流通商持有庫存的長期激勵并不存在（胡冰川，2015）。所以，在全球化背景下，任何一種過度超過實際需求的農業增產一定帶來收益下降，即全球范圍內的“谷賤傷農”是存在的，而農業收獲的接近“連續性”使得維持庫存的動機逐步下降，并呈現出一種全球性的農業緊平衡狀態，使得全球大宗農產品市場出現了緊平衡條件下的低價格，而且這一現象也將“常態化”。
以美國玉米庫存消費與價格變動為例，2014年之前直觀上呈現出庫存消費比指標與價格的負相關關系（如圖2所示）：（1）1986年美國玉米庫存消費比增加到82.8%的歷史最高水平，當年價格下降至每噸87.8美元的低點，并導致1987年玉米價格降至每噸75.5美元；（2）1995年庫存消費比降至6.7%，當年價格上漲至每噸123.5美元，并導致1996年價格上漲至164.5美元的區間高點；（3）2012年美國玉米庫存消費比降至7.9%，當年價格上漲至每噸298.4美元。對比這三個時間節點的案例，不難發現：庫存消費狀況對價格影響的負相關顯著，且價格傳導作用越來越迅速。
2014年以來的2年多時間中，美國玉米庫存大致維持在15%的水平，從歷史經驗數據來看，該水平意味著相對較高的價格水平，目前美國玉米的價格為每噸161.1美元，按照不變價格計算，大致相當于2006年的每噸121.6美元水平，實際上該價格卻處于歷史較低水平。根據最新的國際貨幣基金組織和聯合國糧農組織研究報告，未來一段時期內，谷物（包括玉米）價格仍將維持低迷，主要出口國的庫存消費比大致仍然穩定，這也說明了：全球農產品市場將維持緊平衡條件下的低價格水平。
三、開放條件下中國農業面臨的挑戰
1.全球化給中國農業的轉型帶來巨大成本
從資源稟賦角度來看，為了維持我國居民一定的生活水平，必須要大量進口國外資源，整體來看，我國是資源輸入型國家。根據統計數據，我國耕地資源約為18億畝，2015年農作物播種面積為25億畝，將2015年所有農產品進口轉化為耕地資源，大約為8-10億畝之間，這意味著當前我國實際使用的耕地資源為33-35億畝。當前，我國正處于新型工業化、城鎮化、信息化和農業現代化發展的關鍵階段，整個農業形態處于生計農業向商品農業的過渡發展時期，傳統農業與現代農業同時并存。在此背景下，隨著我國經濟的開放程度不斷提高，農業領域幾近完全開放，使得短期內小農戶直接面對全球大市場，國內外農業生產效率差異倒逼中國政府采取大量的扭曲政策來保持國內農業生產能力，以確保糧食安全及農戶生計。
換而言之：（1）中國既不同于是巴西、阿根廷這樣的“凱恩斯集團”國家，在全球化的過程中，農業部門是受益部門；（2）中國也不同于日本、韓國這樣的發達（新興工業化）小國，國內既能承擔市場扭曲的代價，又不對全球市場產生反饋作用。對于中國來說，作為全球最大的農產品進口國，在農業部門快速融入全球市場的情況下，不得不承擔巨大的成本。當然，如果在封閉條件下，中國農業的轉型升級同樣也要支付大量成本，但是轉型成本會在較長的歷史時期逐步被消化，使得新型工業化、城鎮化與農業現代化之間的融合發展有足夠的周旋余地；迅速的開放使得累積的農業轉型成本在短期內凸顯出來，成為當前中國農業必須面對的問題。
2001年加入WTO之時，中國仍然是農產品凈出口國，由于未能做到對預期的確定性判斷，加之工業化導向作用，所以農業的開放和保護并未充分考慮。在此背景下，中國僅保留了小麥、大米、玉米、棉花、食糖、羊毛和毛條的配額管理，其他農產品市場幾乎完全放開，成為了全球農產品市場最開放的國家之一。由于農產品之間的替代與互補關系，使得當前的配額管理并不能在經濟上成為有效的保護手段，并最終淪為政策的“安慰劑”。2015年，我國共計進口谷物3271.5萬噸，其中非配額管理的大麥1073.2萬噸、高粱1070萬噸，占谷物進口的三分之二，此外玉米酒糟（DDGs）進口量為682.1萬噸、木薯進口量937.6萬噸。
大量進口從經濟上帶來了顯而易見的好處，同時也帶來了巨大的國內成本，例如：農戶的普遍虧損導致農業必須依賴的大規模財政補貼與扭曲政策，“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”成為不得已而為之的策略，意即：用工業化和城鎮化的發展來消弭農業開放的成本。
2.全球化的異化與中國農業發展的穩定性
通過歷史的縱向比較，當前的全球化正朝著建立公平、公正的全球新秩序邁進，貿易、投資、人員往來等經濟社會活動日趨便利，人類正處于歷史上最開放的時代。從經濟角度，多邊框架與雙邊框架之間的對立也使得全球化呈現出異化的趨勢。從制度設計層面來看，“范圍”與“標準”存在的矛盾在于：多邊框架尋求在更大范圍的共識，從而逐步提高全球化的標準，雙邊框架則謀求在一個高水平的開放標準之下更大地擴展范圍。理論上看，無論是多邊框架還是雙邊框架，似乎是全球化目標的兩條可行路徑；而在實踐過程中，兩種框架使得全球化過程不斷異化，例如TPP對WTO帶來的沖擊。
如果每個貿易大國都“功利性”地按照政治經濟的順序締結雙邊協定，從而推進利己的雙邊框架，最終形成的“意大利面碗”既有可能推動全球化的發展，但是也有可能會妨礙全球化的發展（Bhagwati，1992）。這也意味著，雙邊框架未必帶來確定性積極影響。中國已經是全球農產品市場最開放的國家之一，本可以置身事外，但是在全球化異化的背景下，對中國農業發展的穩定性提出新的挑戰，特別是對政策的穩定性提出很大挑戰。
WTO農業談判的三大支柱是市場準入、國內支持、出口補貼，由于中國加入WTO時期整個農業處于出超地位，并不存在國內支持與出口補貼問題，所以并未對國內支持與出口補貼等其他問題進行深入考慮。加入WTO之后，形勢發生很大變化，中國從農產品的凈出口國一躍成為全球最大的農產品進口國，農業從傳統上的負保護轉向正保護。根據測算，2008年以來我國小麥、大米、玉米、大豆四種糧食作物的支持政策已經開始面臨微量允許上限，即特定農產品產值的8.5%（朱滿德、程國強，2015），2014年以來實施的大豆、棉花目標價格試點也引起了一些國際爭議。因此，2016年中央一號文件也提出根據“市場定價、價補分離”的原則建立玉米生產者補貼制度。當然，政策的動態調整主要取決于實踐需要，只是現有的多邊框架并未有效兼顧國別層面的發展實際，中國的實踐也為豐富和完善現有的農業多邊框架提供了一個案例。
此外，中美雙邊BIT談判已經進行到負面清單出價談判階段。可以預見地未來，在雙邊框架下，中國農業的開放將逐步延伸到投資、知識產權等諸多領域，而現有的政策與制度設計不得不面臨新一輪重構，這將對中國農業發展的穩定性提出很大的挑戰。
四、開放條件下中國農業的目標
現階段全球化的本質是妥協：（1）國家向企業妥協，開放從貿易領域擴大到投資領域，資本的全球化屬性逐步超越國家的地理邊界，有評論認為TPP的達成是“企業的勝利”。（2）政治向經濟妥協，在全球化的進程中，政治博弈的最終落腳點是經濟利益最大化，“進攻”和“防守”更多地考慮經濟代價，“非此即彼”的簡單政治邏輯已經被大部分國家摒棄。（3）國別向國際妥協，無論國家實力和“話語權”強弱，全球化構架必須是激勵相容的合作共贏機制，否則全球化不會進步。從全球農業角度出發，巴西、阿根廷等國家是農產品開放的受益者，同時也要承擔工業品市場開放作為一種妥協的代價；日本、韓國等國家在開放過程中增加了農業部門的例外，當然也要為這種不妥協付出一定的代價。對于中國而言，農業開放的道路不可能回退，如何統籌利用兩種資源、兩個市場就成為了農業發展的實踐命題。
傳統意義上，農業的三個主要目標是農產品增產、農民增收與農業的可持續。在開放條件下，中國農業的多目標決策的約束條件還包括農產品貿易、農業投資等，這也導致統籌利用兩種資源、兩個市場在目標層面存在非一致性矛盾。具體來說：
（1）從貿易角度，我國農業在全球范圍內配置資源最經濟的方式是大量進口土地密集型農產品，特別是谷物、油料作物等。由于國內糧食安全戰略“谷物基本自給、口糧絕對安全”的約束，導致了大豆進口的畸形突出、國內谷物庫存居高不下、粗糧價格高于口糧價格的現象，這也是開放條件下農業國內國際目標沖突的一個集中體現。特別地，農業供給側結構性改革“去庫存、降成本、補短板”的內在要求是提升國內農業生產的質量水平與產出效率。“調結構、提品質、促融合”是農業供給側結構性改革的應有之意，農業向中高端方向發展是大勢所趨，即國內的農業生產資源應當更多地投入結構性調整以提升產出質量和產出效率，更大范圍地利用全球農業生產資源，以國內農業生產的結構優勢和技術效率平衡國際農業生產的資源效率。統籌利用兩種資源、兩個市場有必要首先協調農業國內國際政策目標。
（2）從投資角度，農業投入產出可以表示為Y=f(K,L,A,e)，其中Y為農業產出，K為資本，L為勞動力，A為土地等自然資源，e為技術效率。中國農業形態正從傳統的生計農業模式逐步升級到集約化的商品農業模式。由于土地等自然資源的細碎化導致了勞動力等投入要素的內卷化，導致農業無發展的增長（黃宗智，2000），在農業轉型升級過程中，工業化和城鎮化可以吸收小農模式產生的勞動力，而集約化商品農業產生的資本積累無法在國內農業生產中獲得更多機會，加之全社會的資本回報率下降，國內農業資本開始著眼于全球農業布局。中國“農業走出去”的外在表現是，海外農業資本的邊際收益高于國內農業資本，內在原因在于，國內農業生產要素的構成尚未實現優化。鼓勵在土地流轉基礎上開展適度規模經營，這一政策是開放條件下既要兼顧小農經營，又要提升農業生產的規模效率的妥協之舉。必須清醒的認識到：當前我國農業生產基礎仍不牢固，資本、技術等生產力要素投入仍然不足，主要原因是農業生產關系與生產力發展的不匹配，從而導致向外輸出農業資本的悖論。
封閉條件下的生計農業模式，往往可以實現農產品增產（增效）、農民增收、農業可持續發展三大目標的協調一致；開放條件下的商品農業模式，在很大程度上呈現出“三元悖論”，即：（1）可持續的農業增產勢必導致生產者收入下降；（2）農業增產增收不具備可持續基礎；（3）實現可持續農業背景下的農民增收往往以農產品減產為代價。理想條件下，往往考慮兼顧全部目標，從而使得國內農業政策構建不斷妥協，最終導致每個目標的實現都困難重重；務實的選擇可能是次優的，對于不同發展階段確定不同的目標組合，有所取舍。統籌利用兩種資源、兩個市場的前提是確定國內農業發展的階段性目標，并在此基礎上選擇相容性激勵的國際目標，使得目標之間協調一致。
當前國內農業發展的目標還要從農業供給側結構性改革入手，“去庫存、降成本、補短板”意味著現階段農業面臨的最大問題顯然是生產效率低下，農業可持續發展基礎薄弱。因此，提高農業生產效率與農業可持續發展是當前農業發展的當務之急，將農業的三元目標降為二元目標。這并不意味這放棄農民增收的目標，而是將農民增收從當前農業發展的目標中剝離出來，通過其他措施來提高農民收入，比如：（1）城鎮化工業化背景下創造更多的非農就業機會，增加工資性收入；（2）提高農村社會保障水平，切實增加農民“獲得感”等方式。進一步地，在國內農業發展目標確定為農業增效與可持續發展的基礎上，農業國際合作目標也得以明確，即：通過統籌利用兩種資源、兩個市場以實現國內農業增效與可持續發展。在貿易角度表現為更多元化地進口資源密集型農產品，在投資角度表現為促進農業生產要素的國際國內雙向流動。
五、開放條件下的農業供給側結構性改革
1.糧食庫存應當成為全球農產品市場的減震器
目前，全球谷物一半左右的庫存在中國，農業供給側結構性改革的“去庫存”措施需要考慮：使中國的糧食庫存成為全球農產品市場的減震器。原因在于：（1）激烈的“去庫存”措施將帶來財政的巨大損失。當前全球農產品價格低迷，國內“去庫存”去導致全球谷物價格進一步下降，一方面使得國內農業生產處境更為艱難，財政損失加劇；另一方面也會改變全球谷物的生產格局，并可能引發未來全球農產品市場的新一輪波動。（2）如前文所述，未來一段時期全球農產品價格處于緊平衡的低價格，如果放在10年或者更長的歷史時期，根據經濟周期規律，勢必存在新一輪價格波動，“去庫存”的經濟活動只要有足夠的時間迂回，不僅能夠獲得更好的市場時機，也會在未來的全球市場波動中扮演十分重要角色。
從具體策略出發：（1）控制庫存進一步增長。確定削減庫存的中長期目標，并設定年度削減計劃，按照糧食平衡公式確定年度糧食適度減產措施，如降低最低收購價等。保持庫存在正常運轉的情況下按計劃進行削減，維持庫存糧食的質量水平。（2）嘗試糧食庫存的證券化改革，用市場化方式提高庫存運行效率，降低財政負擔（胡冰川，2016）。庫存證券化的思路在于以未來收益平衡當期損失，緩解當前的財政壓力，從而為“去庫存”獲得更長時間的迂回。庫存資產證券化并未改變糧食庫存的國有屬性，只是通過市場化方式替代傳統行政命令方式提高庫存運行效率。
短期內，大量的糧食庫存對全球農業是一個巨大威脅，從而也催生了農業供給側結構性改革的“去庫存”任務。長期來看，只要有足夠的時間迂回，大量的糧食庫存可以成為全球農產品市場與全球糧食安全的減震器。因此，在開放條件下的農業供給側結構性改革中，“去庫存”任務只需按部就班，不用操之過急。
2.充分發揮農產品貿易的戰略作用
長期以來，我國農產品貿易始終以經濟利益最大化為導向。從農產品貿易結構來看，呈現出地區集中、產品集中的現象，該現象是貿易優化的必然結果，原因在于：通過貿易集中來降低經濟成本。2015年我國農產品進出口總額為1876億美元，占進出口總額的6.9%，其中出口707億美元、進口1169億美元。從歷史數據來看，農產品貿易占貨物貿易比重持續下降（見圖3）。如果只考慮經濟問題，農產品貿易乃對國際貿易與國民經濟發展的作用越來越低；但是從戰略角度，2016年進口的1169億美元農產品雖然只占總進口額的1.68萬億美元的7%，相當于進口了8-10億畝耕地，影響全球數千萬人的生計。由是觀之，在統籌利用兩種資源、兩個市場條件下的農業供給側結構性改革，必須充分發揮農產品貿易的戰略作用。
從具體策略出發：（1）繼續推進農產品進口多元化戰略。增加畜產品進口及多元化農產品進口，紓解農產品進口地區集中、品種集中的情形。例如，2015年中國進口苜蓿草總計121.34萬噸，同比增37.18%；進口金額總計4.7億美元，同比增36.84%，雖然主要以美國為主，但是來源國擴展到西班牙、加拿大、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、保加利亞、蒙古。（2）適度增加主要糧食進口。在確保糧食安全前提下，以糧食進口配額為上限，適時增加主要糧食進口。原因在于：①將現有糧食進口走私轉變為正式進口，開前門堵后門，實現監管改善；②國內對高品質農產品有內在需求，加之國內糧食去“去庫存”的任務可以有序推進，糧食進口仍然有一定空間；③通過糧食進口的倒逼和示范作用，促使國內糧食生產換檔升級，降本增效。
3.積極謀求農業“走出去”的新局面
全球農業競爭合作的局面日趨擴大，已經從傳統的貿易領域擴展到投資領域，從傳統的國別地區擴展到全球范圍。未來全球農業競爭合作的關鍵因素在于資本，可以稱為“大資本的對決”。根據Y=f(K,L,A,e)方程：土地、勞動力不可流動，理論上自由貿易可以實現要素價格均等化，但是農產品自由貿易在現有框架仍然面臨很大問題，全球農產品市場規則正從貿易規則轉向投資規則，資本將成為最后“贏家”。在此過程中，技術將被資本固化。2016年中國化工集團430億美元收購瑞士農化集團先正達公司；2016年5月德國醫藥與化學品公司拜耳宣布，擬用620億美元收購美國種子公司孟山都。這樣的合并也顯現出資本對技術的控制。
從具體策略出發：（1）培育大型跨國涉農企業集團，統籌布局全球農業資源。在現階段，隨著我國綜合國力的提升，可以利用我國“集中力量辦大事”的特征，加快培育我國大型跨國涉農企業集團，通過海外并購等方式直接獲取技術、加速全球布局，增強全球農業資源的配置能力。（2）擴大農業領域的開放水平，引進國外農業先進技術，充分發揮國外農業投資的引領作用。（3）積極扶持涉農中小企業“走出去”。根據當前調研，我國農業投資的分割存在“二八定律”，即20%的大企業占有80%的市場份額，而大多數中小投資同時共存。與大企業“走出去”的戰略定位不同，涉農中小企業“走出去”的目標是盈利，普遍現實是：投資低、分布地域廣泛（主要為發展中國家），管理水平高，盈利能力強，但是抗風險能力差。可以考慮在現有的財政支持范圍內，以征信體系為支撐，試點針對海外涉農中小企業的財產保險及保費補貼，提高農業海外投資積極性， 積極謀求農業“走出去”的新局面。
六、討論與總結
當前與今后一段時期內，由于生產力的提升，全球農業的整體趨勢是供給充分，市場寬松，但是仍然存在周期性波動。全球農業的“趨勢-波動”特征也符合農業與經濟社會發展的歷史規律。在全球化的過程中，我國農業的快速開放帶來社會總福利增加的同時，也使得相關成本瞬間顯現，從分配來看，受益者是全體消費者，而成本的公共化也給政策帶來很大挑戰；從規則來看，開放與發展帶來的“時空壓縮”使得農業統籌兩種資源、兩個市場必須面對協調兩套規則的問題，從制度層面解決國內國際的農業目標的相容一致。
中國作為全球最大的農產品進口國，經濟總量全球第二，但是整體發展水平仍然不高，國內農業發展仍有很大空間。從傳統意義上，國內農業政策需要協調農業增效、農民增收、農業可持續三元目標。在開放條件下，由于全球市場整合程度提高，同時實現三元目標的難度越來越大，由此導致的政策扭曲也帶來了“高產量、高庫存、高進口”的三高并存現象。農業供給側結構性改革從目標層面需要放棄理想化政策措施，在現階段通過將三元目標降為二元目標，即追求農業增效與農業可持續發展，從而確保“去庫存、降成本、補短板”任務的實現。
從目標實現所需采取的策略原則是：在貿易層面更多元化地進口資源密集型農產品，在投資層面促進農業生產要素的國際國內雙向流動，從而切實提高國內農業生產效率。從政策系統來看，具體的舉措可以包括：制定中長期糧食與大宗農產品“去庫存”方案，在更長的歷史時期內高效有序地推進“去庫存”工作；繼續推進農產品進口多元化戰略，紓解農產品進口地區集中、品種集中的問題，并通過進口的倒逼機制促進國內農業的轉型升級；擴大在國家與民間兩個層面的國際農業合作，以農業海外投資為抓手，積極謀求農業“走出去”的新局面。
作者簡介:胡冰川，管理學博士，中國社會科學院農村發展研究所副研究員，研究方向為農產品市場
中國鄉村發現網轉自:《理論學刊》2016年第4期
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