當(dāng)下特色小鎮(zhèn)很火，想象中的這塊蛋糕很大很大，不僅三部委提出到2020年要建培育1000個左右特色小鎮(zhèn)，而且地方政府隨之響應(yīng)，紛紛提出各自的宏偉目標(biāo)，如：到2020年，四川省和云南省提出各自要建設(shè)200個小鎮(zhèn)，而廣州、江蘇、河南、貴州、河北等提出要建設(shè)100個特色小鎮(zhèn)。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院的統(tǒng)計，到2020年或3-5年內(nèi)，全國各省規(guī)劃目標(biāo)總數(shù)2468個，按照每個小鎮(zhèn)平均投資50-60億元的額度，總體規(guī)劃目標(biāo)的投資規(guī)模將達(dá)到12萬億-15萬億元[1]，，不可謂目標(biāo)規(guī)模不宏大。面對如此巨大的蛋糕，一時間，地產(chǎn)商、投資商、金融機(jī)構(gòu)、建筑商、咨詢機(jī)構(gòu)，趨之若鶩，各顯其能，各種講座、論壇、研討會此起披伏，微信、博客、論著文章鋪天蓋地，各地特色小鎮(zhèn)申報及建設(shè)也是緊鑼密鼓，土地和財稅等扶持政策競相出臺。
真是“小鎮(zhèn)”戰(zhàn)鼓動地來，全國上下一片忙。特色小鎮(zhèn)如此火爆，但各方不會為熱鬧而熱鬧，大家其實皆為利而來，正所謂“天下熙熙皆為利來，天下往往皆為利往”。上至國家和當(dāng)?shù)卣瑹o非是希望通過特色小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮，帶動城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而社會資本方、承包商、咨詢機(jī)構(gòu)等參與方，也無非是希望從這場饕餮盛宴中攫取一杯羹。
然而，只有上合國家政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，下應(yīng)相關(guān)方利益訴求，
把握特色小鎮(zhèn)基本要素及項目構(gòu)成，找到社會資本方的運營模式，測算分析其投入產(chǎn)出是否合理，資金籌集、使用與回收的鏈條是否銜接，政府方是否物有所值，財政承受能力是否恰當(dāng)，PPP模式特色小鎮(zhèn)項目才能有效推進(jìn)，“產(chǎn)業(yè)特色”這個特色小鎮(zhèn)的靈魂才有安身立命之所。
一、特色小鎮(zhèn)的基本要素
對PPP模式特色小鎮(zhèn)項目進(jìn)行財務(wù)觀察測評，首先需要知道特色小鎮(zhèn)的涵義是什么，其基本要素有哪些，以免財務(wù)測評“拜錯廟門上錯香”，白做無用功。根據(jù)國家特色小鎮(zhèn)政策以及熱火朝天的討論，毋庸置疑，特色小鎮(zhèn)應(yīng)由幾個基本要素構(gòu)成：一是要有特色產(chǎn)業(yè)，二是適宜居住，三是面積不大，三五平方公里，四是距離城市不遠(yuǎn)，一般三五十公里，五是未必一定是建制鎮(zhèn)。
這幾個基本要素共同構(gòu)成了特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵，從而有別于將特色小鎮(zhèn)地產(chǎn)化和園區(qū)化，也避免了將特色小鎮(zhèn)建成產(chǎn)業(yè)新城或城市綜合體。
也有一些討論文章將旅游、生態(tài)環(huán)境同時并為特色小鎮(zhèn)的特征。筆者認(rèn)為，旅游可以單獨作為特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)，也可以與另一特色產(chǎn)業(yè)并存與特色小鎮(zhèn)，但未必是特色小鎮(zhèn)的必備條件，如美國格林威治基金小鎮(zhèn)，只是以基金這個金融特色標(biāo)簽聞名于世，而不是旅游小鎮(zhèn)[2]。
而生態(tài)環(huán)境也可以并入宜居這個基本要素之中，宜居不僅是指有適宜居住的住宅、基礎(chǔ)設(shè)施等，也包括良好的空氣、水土和自然景觀等等。
二、PPP模式特色小鎮(zhèn)項目與一般PPP項目的主要區(qū)別
主要體現(xiàn)在兩點：一是需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)特色定位，二是特色小鎮(zhèn)項目是由多個子項目構(gòu)成的“集成項目”。
（1）產(chǎn)業(yè)特色定位
特色小鎮(zhèn)項目，因為要有產(chǎn)業(yè)特色的構(gòu)成要素，所以必須要設(shè)計定位產(chǎn)業(yè)特色，而一般的PPP項目因為本身只是一個具體的項目，無需進(jìn)行產(chǎn)業(yè)設(shè)計，如公路、港口、管廊、污水處理等項目。
產(chǎn)業(yè)特色定位，是一項既簡單又艱難的事情。簡單的是，產(chǎn)業(yè)特色可能就是腦瓜中的靈光乍現(xiàn)，弄一個概念即可。艱難的是，如何將概念變成現(xiàn)實，則不容易。就基金小鎮(zhèn)而言，一時間國內(nèi)克隆美國格林尼治對沖基金小鎮(zhèn)的概念，基金小鎮(zhèn)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到18個之多[3]，但是，能否建成可以媲美格林尼治對沖基金小鎮(zhèn)的，完全或主要依靠基金這個產(chǎn)業(yè)支撐小鎮(zhèn)發(fā)展，還有待時間檢驗。
而像茅臺鎮(zhèn)、烏鎮(zhèn)和北京古北水鎮(zhèn)等一些本來就是歷史文化名鎮(zhèn)，具有深厚的歷史文化底蘊(yùn)和名氣，只是需要在此基礎(chǔ)上通過“歷史文化名街”再利用、再提煉、再提升，而并非完全是新建和原創(chuàng)，相對于要從無到有完全新建成一個特色小鎮(zhèn)，尤其是在產(chǎn)業(yè)特色和品牌塑造方面來說，相對要容易一些。即便如此，茅臺鎮(zhèn)也是從2009年開始，貴州省提出把茅臺鎮(zhèn)打造成“中國國酒之心”，2012年，再次提出把茅臺鎮(zhèn)建設(shè)成為“貴州第一、全國一流、世界知名”的文化旅游名鎮(zhèn)，歷經(jīng)數(shù)年建設(shè)、品牌宣傳和時光打磨，才建成宜居、宜業(yè)、宜游的一座精、特、美的國內(nèi)國際享譽(yù)盛名的特色小城鎮(zhèn)[4]。
烏鎮(zhèn)則是由國內(nèi)著名大型景區(qū)建設(shè)管理的實踐專家陳向宏先生從1999年開始打造，歷經(jīng)觀光旅游、到度假旅游再到文化創(chuàng)意等發(fā)展階段，才將烏鎮(zhèn)從觀光型古鎮(zhèn)打造成了國際性的著名的休閑旅游目的地小鎮(zhèn)。
因此，克隆復(fù)制概念容易，真正將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，并非易事，這需要需要綜合考慮國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、行業(yè)特點等眾多因素，具有超強(qiáng)的設(shè)計規(guī)劃與判斷能力，并具有很強(qiáng)的投資實力和圍繞產(chǎn)業(yè)特色的招商能力。
（2）項目集成
特色小鎮(zhèn)項目是個“集成”項目，由水、電、路、學(xué)校、醫(yī)院、公園、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等集成設(shè)施和公共服務(wù)項目眾多子項目構(gòu)成。而一般PPP項目通常也都是一個單一項目（除產(chǎn)業(yè)新城、城市綜合體和園區(qū)項目），如公路項目、管廊項目、體育館項目等。
三、多勞多得與項目回報機(jī)制
1、多勞多得
特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建，無論是在歷史文化名鎮(zhèn)等現(xiàn)有小鎮(zhèn)基礎(chǔ)上進(jìn)行提煉加工創(chuàng)建，或者完全從無到有新建一個小鎮(zhèn)，在產(chǎn)業(yè)特色定位、選址、發(fā)展規(guī)劃、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廠房建設(shè)與出租出售、住宅開發(fā)、物業(yè)服務(wù)等具體開發(fā)內(nèi)容上，各方根據(jù)參與項目和投資多少獲得相應(yīng)回報，“多勞多得”。比如，產(chǎn)業(yè)特色定位和發(fā)展規(guī)劃，需要極高智商、經(jīng)驗和創(chuàng)造力，如果工作和成本由社會資本方承擔(dān)，則應(yīng)該獲得相應(yīng)回報，如果由政府方承擔(dān)，則社會資本方就不能獲得相應(yīng)的回報，政府只能以純粹公益性投入獲得社會效益回報了。
2、項目構(gòu)成及其回報機(jī)制
根據(jù)國家發(fā)展改革委和國家開發(fā)銀行《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅的意見》（發(fā)改規(guī)劃[2017]102號），特色小(城)鎮(zhèn)要補(bǔ)齊發(fā)展短板。一是支持基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，包括但不限于土地及房屋的征收、拆遷和補(bǔ)償；安置房建設(shè)或貨幣化安置；水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)、信息網(wǎng)、供氣、供熱、地下綜合管廊等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);污水處理、垃圾處理、園林綠化、水體生態(tài)系統(tǒng)與水環(huán)境治理等環(huán)境設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)修復(fù)工程。
科技館、學(xué)校、文化館、醫(yī)院、體育館等科教文衛(wèi)設(shè)施建設(shè)；小型集貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品交易市場、生活超市等便民商業(yè)設(shè)施建設(shè)；其他基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及環(huán)境設(shè)施建設(shè)。二是支持各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施建設(shè)，包括但不限于標(biāo)準(zhǔn)廠房、孵化園、眾創(chuàng)空間等生產(chǎn)平臺;旅游休閑、商貿(mào)物流、人才公寓等服務(wù)平臺建設(shè);其他促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
可見，特色小鎮(zhèn)項目由一個個具體的子項目構(gòu)成，對應(yīng)的回報機(jī)制也有所不同。純粹公益性基礎(chǔ)性項目，因為沒有直接使用者付費，所以只能由政府買單，經(jīng)營性項目如旅游業(yè)的酒店、景區(qū)和廠房出租、住宅出售等項目，則為使用者付費機(jī)制。
注：企業(yè)服務(wù)是指為入住小鎮(zhèn)的企業(yè)提供資金貸款中介、工商注冊、法律、財務(wù)、人事代理等服務(wù)。
四、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計和財務(wù)測評
特色小鎮(zhèn)包括眾多子項目，且不同的子項目因為收入來源和回報機(jī)制不同，因此，交易結(jié)構(gòu)設(shè)計和財務(wù)測評比一般單一項目相對復(fù)雜。如果眾多子項目分別由不同的社會資本方參與投資運營，則需要按照不同的社會資本方各自參與項目的多少進(jìn)行交易結(jié)構(gòu)設(shè)計和財務(wù)測評，且還需考慮不同子項目之間是否可以盈虧互補(bǔ)，如以經(jīng)營性項目收益來彌補(bǔ)滋養(yǎng)公路、水網(wǎng)等純粹公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，從而降低政府付費，甚至無需政府投入或補(bǔ)貼，加快政府對項目落地審批的決心和速度。
特色小鎮(zhèn)項目的測評，在社會資本方負(fù)責(zé)設(shè)計小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色定位、編制發(fā)展規(guī)劃和招商引資的情況下，還需要對招商引資的帶來的入住企業(yè)數(shù)量、投資額和增加的稅收等指標(biāo)進(jìn)行測算評價，這也是不同于一般PPP項目（產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城除外）的地方。
五、資金支持和財稅優(yōu)惠政策對項目收益率的影響
1、專門用于特色小鎮(zhèn)的可用政策
目前國家和有關(guān)地方政府專門針對特色小鎮(zhèn)項目的資金支持和財稅優(yōu)惠政策主要有：農(nóng)發(fā)行和國開行的政策性金融支持、土地配套獎勵、獎補(bǔ)資金以及財政返還。
國家有關(guān)部委和部分省市特色小鎮(zhèn)支持政策表[5]
2、對項目收益率及項目落地的影響
如果地方性政府將政策性金融支持帶來的資金成本降低，土地配套獎勵、獎補(bǔ)資金以及財政返還帶來的利潤和現(xiàn)金流入，作為項目內(nèi)部收益率限定水平的組成部分，則這些政策支持，實際上并沒有真正給社會資本方帶來好處，而是在金融機(jī)構(gòu)、地方政府和中央政府之間的利益轉(zhuǎn)移。比如：在沒有上述政策支持的情況下，假設(shè)項目收益率合理水平被政府限定在8%，根據(jù)此收益率測算政府補(bǔ)貼數(shù)額（在完全政府付費或可行性缺口補(bǔ)貼的情況下，且政府只負(fù)擔(dān)補(bǔ)貼數(shù)額，最終項目公司和社會資本方成本費用超支，由其自負(fù)，否則變成了政府承諾的固定性收益），在政府付費額度一定的情況下，所謂的政策性金融支持帶來的資金成本降低、土地配套獎勵、獎補(bǔ)資金以及財政返還，應(yīng)該是在8%內(nèi)部收益率水平之外的一種額外收益與獎勵，政府不能以此認(rèn)為項目公司或社會資本方內(nèi)部收益率超8%為不合理水平，而強(qiáng)行將超出部分拿走，否則，政策支持對社會資本沒有實質(zhì)性意義，好處全部被政府拿走了，從而也不利于增強(qiáng)社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的吸引力，不利于項目盡快落地實施。
當(dāng)然，如果政府支持政策最終帶來的社會資本方收益率水平過高，則對此也要做出限制，比如，在獲得政府有關(guān)支持政策后，PPP模式特色小鎮(zhèn)項目內(nèi)部收益率不能超過10%，如超過，則政府和社會資本方可就超過部分進(jìn)行分配約定，從而避免PPP模式特色小鎮(zhèn)項目的暴利，使其收益率基本按照PPP模式保持在一個合理水平。
因此，社會資本和政府方在招投標(biāo)和項目合同簽訂時，需要就此予以明確政策獎勵等與合理的內(nèi)部收益率水平的關(guān)系，設(shè)定一個最高上限，超出上限部分進(jìn)行分配。
六、特色小鎮(zhèn)項目財務(wù)測評存在的問題及建議
筆者接觸到的特色小鎮(zhèn)項目，存在沒有測算使用者付費收入、增值稅進(jìn)銷稅額沒有計算、所得稅在項目全投資收益率和資本金收益率測算中的處理錯誤、運營成本缺少數(shù)據(jù)、明股實債的籌資方式、建設(shè)期資金使用計劃缺失，運營期資金還款計劃與項目公司資金收支關(guān)聯(lián)度不夠等。這些情況對項目現(xiàn)金流、政府付費、財務(wù)內(nèi)部收益率和稅負(fù)等指標(biāo)的產(chǎn)生較大失真和錯誤，不利于項目談判、合作與推進(jìn)。
不論這種測算工作是由政府方主導(dǎo)還是有社會資本方操刀，雙方應(yīng)本著真誠合作互惠互利的精神，客觀合理的測算反映相關(guān)指標(biāo)，以便在此基數(shù)上，盡快達(dá)成共識，推進(jìn)項目落地實施。
作者簡介：
桑國權(quán)，會計學(xué)碩士 注冊會計師 國際內(nèi)審師 高級會計師 基金、期貨 證券從業(yè)資格 曾任保險等企業(yè)CFO 高級副總裁和合伙人
現(xiàn)任立信會計師事務(wù)所高級經(jīng)理 北京市百瑞律師事務(wù)所PPP中心首席會計師（兼），中建政研PPP財務(wù)專家（兼）；
莊悅明，法律碩士 北京市百瑞律師事務(wù)所律師及PPP中心合伙人 中建政研法律專家 節(jié)能PPP專家 中央人民廣播電臺特邀嘉賓主持 海淀區(qū)優(yōu)秀律師 海淀區(qū)六五普法先進(jìn)個人；
劉國文，北京市百瑞律師事務(wù)所 律師 合伙人 PPP中心副主任 中央電視臺《法律講堂》主講專家 中國政法大學(xué)PPP中心委員，中國節(jié)能領(lǐng)域PPP專家，燕京理工學(xué)院特聘教授，中國消費者權(quán)益保護(hù)法學(xué)研究會等單位法律顧問。
來源：PPP知乎，您的PPP大百科
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：政府采購信息網(wǎng) 2017-06-29
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