內(nèi)容提要:探索建立農(nóng)地“三權(quán)分置”的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)現(xiàn)方式是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重要任務(wù)。必須系統(tǒng)性地進(jìn)行“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì):第一，通過界定“農(nóng)民集體”性質(zhì)、建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織并探索“土地股份制”、“土地混合股份制”等實(shí)現(xiàn)方式落實(shí)土地所有權(quán);第二，通過建立農(nóng)地的集體永佃制、界定“農(nóng)民”性質(zhì)、建立集體成員身份進(jìn)入退出機(jī)制并探索承包權(quán)市場(chǎng)化退出等途徑穩(wěn)定承包權(quán);第三，通過賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)完整的物權(quán)權(quán)能、創(chuàng)新生息性經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化、盡快放開借貸型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化、逐步放開要素型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化以及積極探索金融型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化等途徑放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。
關(guān)鍵詞:土地管理;三權(quán)分置;放活經(jīng)營(yíng)權(quán);規(guī)?；?jīng)營(yíng)
一、引言
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年10月30日印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》(下文簡(jiǎn)稱《意見》)指出，要“科學(xué)界定‘三權(quán)’內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的‘三權(quán)’運(yùn)行機(jī)制”并“不斷探索和豐富‘三權(quán)分置’的具體實(shí)現(xiàn)形式?！敝链?，國(guó)家從政策層面確立了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)以及“三權(quán)分置”制度實(shí)施的權(quán)威性。所以，下一步的研究應(yīng)更多地將重點(diǎn)放在“三權(quán)”內(nèi)涵及相互關(guān)系的界定、“三權(quán)分置”運(yùn)行機(jī)制的建立及其具體實(shí)現(xiàn)形式上。
應(yīng)該說，當(dāng)前學(xué)界針對(duì)“三權(quán)分置”運(yùn)行機(jī)制和實(shí)現(xiàn)方式的研究大多集中于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化、自由流轉(zhuǎn)及其資本化等方面的制度設(shè)計(jì)。學(xué)者們普遍認(rèn)為應(yīng)從法律層面確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，破除承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體身份限制并擴(kuò)充經(jīng)營(yíng)權(quán)主體范圍，對(duì)合法取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)擴(kuò)權(quán)賦能，并且認(rèn)為構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其物權(quán)屬性的關(guān)鍵。劉衛(wèi)柏等(2016)認(rèn)為，政府主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的重要制度創(chuàng)新。韓學(xué)平(2016)認(rèn)為允許經(jīng)營(yíng)權(quán)以具有一定金融效益的入股、抵押及信托等方式流轉(zhuǎn)可以充分實(shí)現(xiàn)并提升農(nóng)地效益，有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。高圣平(2016)提出農(nóng)戶直接以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押時(shí)抵押權(quán)。焦富民(2016)認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)不宜采取協(xié)議折價(jià)的方式，但可以援引拍賣、變賣和強(qiáng)制管理的方式，貸款人可依法采取貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等多種方式處置抵押物。宋才發(fā)(2016)則主要從立法角度探討了“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)問題，提出要制定出臺(tái)《土地權(quán)利法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記法》、《土地權(quán)利救濟(jì)法》，并強(qiáng)化對(duì)下鄉(xiāng)工商企業(yè)的監(jiān)管以確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)不改變用途。趙翠萍等(2016)認(rèn)為應(yīng)從健全農(nóng)村土地立法、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易體系、優(yōu)化制度環(huán)境、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等方面入手，創(chuàng)造有利于農(nóng)地資本化的客觀環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)地資本化進(jìn)一步發(fā)展。孫憲忠(2016)從土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歷史淵源入手，并結(jié)合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為成員身份固化或相對(duì)固化的“農(nóng)民集體”組織形態(tài)已與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，“三權(quán)分置”必須解決集體成員的法律身份和集體的法律地位問題，同時(shí)應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)理解為自物權(quán)，穩(wěn)定承包關(guān)系并落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，并認(rèn)為基于單一農(nóng)民成員權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織是一種有效的“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式。吳義龍(2016)認(rèn)為“三權(quán)分置”面臨困境的根源在于將土地保障功能和財(cái)產(chǎn)功能、價(jià)值上的公平和效率理念都設(shè)置于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，不同程度地忽視集體土地所有權(quán)的制度功能，應(yīng)該通過整體性思維來重新審視和構(gòu)建農(nóng)地權(quán)利體系不同制度間的功能設(shè)計(jì)和相互協(xié)助:完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的權(quán)能，允許抵押、繼承以及入股公司等，去除其身份制約以自由流轉(zhuǎn)并建立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出機(jī)制;在集體土地所有權(quán)框架內(nèi)引入成員權(quán);積極跟進(jìn)配套保障制度。李寧等(2016)指出農(nóng)地股份合作社在法理上是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的有效組織途徑且農(nóng)地入股的物權(quán)流轉(zhuǎn)可能保障農(nóng)地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
綜上所述，現(xiàn)有研究成果針對(duì)農(nóng)地三權(quán)分置的運(yùn)行機(jī)制及實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行了較為豐富而有價(jià)值的研究，但至少在以下方面仍存在不足:第一，現(xiàn)有研究主要圍繞經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)(抵押、信托、證券化)等探索放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)制和方式，對(duì)落實(shí)土地所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的機(jī)制和實(shí)現(xiàn)方式關(guān)注較少。第二，現(xiàn)有針對(duì)“三權(quán)分置”下土地所有權(quán)、承包權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))的實(shí)現(xiàn)方式的研究還停留在初步探討階段。第三，現(xiàn)有研究多是從產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)層面探討“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)，缺乏對(duì)于制度執(zhí)行層面的關(guān)注，如集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建及運(yùn)行機(jī)制、農(nóng)民的組織問題等，除此之外對(duì)于各種方式和步驟的實(shí)現(xiàn)時(shí)序問題也缺乏一定的說明，可能會(huì)導(dǎo)致制度難以落地。基于此，本文將系統(tǒng)性地分析“三權(quán)分置”的運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)形式，其中重點(diǎn)分析如何多種渠道落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán);并從保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性實(shí)現(xiàn)的角度引入集體永佃制作為落實(shí)土地所有權(quán)和穩(wěn)定承包權(quán)的制度創(chuàng)新;同時(shí)，通過賦予經(jīng)營(yíng)主體完整的物權(quán)權(quán)能，構(gòu)建分類的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化途徑，確?！叭龣?quán)分置”制度順利落實(shí)。
二、落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)，賦予農(nóng)民集體實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的組織機(jī)制和途徑
(一)法律層面界定“農(nóng)民集體”性質(zhì)
我國(guó)《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)主體屬于“集體”，但相關(guān)法律法規(guī)卻并未對(duì)這一概念進(jìn)行清晰界定。如《土地管理法》將“集體”界定為“農(nóng)民集體”，并把“農(nóng)民集體”等同于“村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組”，而“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織”事實(shí)上已經(jīng)不存在，實(shí)踐中已為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府替代。所有權(quán)主體性質(zhì)不明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和村民小組成為集體土地所有權(quán)的“代表主體”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員、村干部等成為集體土地所有權(quán)的“人格主體”，諸多委托代理問題由此而生。因此，必須從法律層面清晰界定“農(nóng)民集體”性質(zhì)。從我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐考察，我們認(rèn)為“農(nóng)民集體”應(yīng)為依法成立之農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，并賦予其法人性質(zhì)，依照國(guó)家法律規(guī)定行使集體土地所有權(quán)權(quán)能?！锻恋毓芾矸ā窇?yīng)明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能;按照法人治理結(jié)構(gòu)要求構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，形成有效的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制;同時(shí)，還必須徹底厘清農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)(村民小組)以及黨組織之間的關(guān)系，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織主管經(jīng)濟(jì)(指土地及其他集體資產(chǎn))，村委會(huì)(村民小組)主管行政(主要指社會(huì)事務(wù)等)，黨組織主管黨建工作以及干群關(guān)系等。
(二)擴(kuò)充土地所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)
在“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制下，農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)能是不完整的，農(nóng)民集體實(shí)際上只擁有了不完全的占有權(quán)，實(shí)質(zhì)上沒有使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán):一是“公共利益”的模糊性加上“土地財(cái)政”的激勵(lì)使得地方政府隨意擴(kuò)大“公共利益”邊界，對(duì)集體土地進(jìn)行強(qiáng)制性征收，農(nóng)民集體往往處于被動(dòng)接受地位，因此農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)地的占有權(quán)是不完全的;二是在集體內(nèi)部農(nóng)地的實(shí)際使用權(quán)為農(nóng)戶所獨(dú)享，隨著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的日益延長(zhǎng)，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能也日益弱化，導(dǎo)致農(nóng)民集體在事實(shí)上喪失對(duì)承包地的使用權(quán);在用途管制制度下，農(nóng)地非農(nóng)化以追求更高收益受到嚴(yán)格限制，農(nóng)民集體不能充分行使處分權(quán)，收益權(quán)也無法充分實(shí)現(xiàn)，收益權(quán)和處分權(quán)也不為農(nóng)民集體所享有。因此，第一，必須從清晰界定公共利益以限定公權(quán)力介入土地征收的范圍(胡呂銀，2006)、清晰界定城市邊界等方面來改革征地制度，擴(kuò)大集體土地所有權(quán)中的占用權(quán)(控制權(quán))，消除地方政府的過度干預(yù);第二，通過建立各類新型集體經(jīng)濟(jì)組織、在穩(wěn)定承包權(quán)的前提下探索多種形式農(nóng)地股份制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，重塑集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地的使用權(quán);第三，公權(quán)力為維護(hù)全社會(huì)公共利益進(jìn)行土地用途管制無可厚非，但用途管制的社會(huì)成本不應(yīng)完全由農(nóng)民集體和農(nóng)戶承擔(dān)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是集體土地所有權(quán)的本然屬性，應(yīng)該更多地考慮集體土地所有者和使用者的土地效益損失并通過各種方式給予補(bǔ)償。
(三)創(chuàng)新“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的實(shí)現(xiàn)形式
1962年《中共中央關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》正式明確“農(nóng)村人民公社一般地分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)。以生產(chǎn)隊(duì)所有制為基礎(chǔ)的三級(jí)所有制，是現(xiàn)階段人民公社的根本制度”(侯繼虎，2016)，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》進(jìn)一步將三級(jí)所有的基礎(chǔ)和核算單位調(diào)整到生產(chǎn)隊(duì)，至此，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)形成。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立以及《土地管理法》的出臺(tái)，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)逐漸演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)、村集體經(jīng)濟(jì)組織(村委會(huì))和村民小組獨(dú)立并存的集體土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)，且現(xiàn)實(shí)中是以村民小組集體所有為主的格局。但由于“農(nóng)民集體”性質(zhì)不清晰，法律與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)憑借“公權(quán)力”干預(yù)村民小組行使土地所有權(quán)，村民小組集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)邊界是不清晰的。依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，清晰的產(chǎn)權(quán)邊界的效率是最為合意的。由于“村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織”的產(chǎn)權(quán)邊界相對(duì)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村集體經(jīng)濟(jì)組織”更具備“人格化”的產(chǎn)權(quán)形式，與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村集體經(jīng)濟(jì)組織”相比更有效率，而且也符合大部分農(nóng)村實(shí)際。因此，建議應(yīng)該從法律法規(guī)上明確界定村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織是本組農(nóng)用地、宅基地和未利用地的所有權(quán)主體，這也符合我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度漸進(jìn)式改革的思想。
(四)創(chuàng)新和完善農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織有效的實(shí)現(xiàn)形式
胡呂銀(2015)認(rèn)為農(nóng)民集體所有實(shí)質(zhì)上是一種集合共有，“數(shù)人基于某種特定的身份，平等、永不分割地對(duì)財(cái)產(chǎn)整體所享有的所有權(quán)，其中若有共有人退出或死亡，其權(quán)利便喪失并自然地添加于其他共有人的一種共有權(quán)制度”。筆者亦同意上述觀點(diǎn)，并且在集合共有的情況下，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的目的在于維護(hù)全體成員的利益，集體土地所有權(quán)應(yīng)是全體成員利益和意志的有機(jī)統(tǒng)一，集體意志的形成是農(nóng)民集體全體成員利益實(shí)現(xiàn)的前提和必要條件。集體土地所有權(quán)是法人所有權(quán)，是人格化社團(tuán)或財(cái)團(tuán)的財(cái)產(chǎn)并需要法人治理結(jié)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)管理規(guī)則(韓松，2016)。因此，落實(shí)所有權(quán)就必須探索集體經(jīng)濟(jì)組織的有效實(shí)現(xiàn)形式，以合理的治理結(jié)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)管理規(guī)則形成集體意志。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、農(nóng)地的生活保障功能大幅度降低、國(guó)家加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以及穩(wěn)定承包關(guān)系的背景下，遵照《公司法》成立農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織并進(jìn)行合法合規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的有效實(shí)現(xiàn)形式。在穩(wěn)定承包關(guān)系的前提下，通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)探索多種實(shí)現(xiàn)途徑:一是土地股份制。集體統(tǒng)一采取“確權(quán)確股不確地”的方式將農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折算成相應(yīng)股份分配給本村民小組集體內(nèi)有資格享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員，承包權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，按照股份制公司的方式建立新型村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織并遵照《公司法》進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。二是土地混合股份制。在土地股份制的基礎(chǔ)上由集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他生產(chǎn)要素如資金、技術(shù)或資產(chǎn)等共同作為股本形成公司資本，經(jīng)營(yíng)權(quán)以評(píng)估形成的市場(chǎng)價(jià)格入股，集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)為股東，農(nóng)戶承包權(quán)轉(zhuǎn)為集體收益內(nèi)部分配權(quán)，同時(shí)將參與入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確定相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)年限，集體經(jīng)濟(jì)組織在破產(chǎn)清算后、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股期限結(jié)束后應(yīng)返還給農(nóng)民。三是農(nóng)民委托集體經(jīng)濟(jì)組織托管。通過集體經(jīng)濟(jì)組織采取多種管理模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶土地收益最大化。
三、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利
(一)以集體永佃制實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的物權(quán)化
在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中將集體永佃制引入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度體系在理論上具有內(nèi)在的必要性。首先，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性已在《物權(quán)法》層面得到了確認(rèn)，但事實(shí)上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)仍然存在權(quán)能不完整、權(quán)利不穩(wěn)定等問題，因此必須進(jìn)一步通過制度創(chuàng)新充實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)權(quán)能。在現(xiàn)有國(guó)情下，實(shí)行集體永佃應(yīng)是一個(gè)合意的選擇。集體永佃制下的永佃權(quán)(田面權(quán))可以自由流轉(zhuǎn)、繼承等，是一種獨(dú)立于土地所有權(quán)的物權(quán)，且永佃權(quán)與現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在主體、權(quán)力內(nèi)容等方面具有相似性，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再向前推進(jìn)就是完整的永佃權(quán)。因此應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位界定為永佃權(quán)。其次，“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來與土地承包權(quán)并列、同時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為永佃權(quán)，才能成為完全獨(dú)立的物權(quán)，在此基礎(chǔ)上分離而出的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)才有可能成為相對(duì)獨(dú)立的物權(quán)，而這是“三權(quán)分置”的核心問題，因此承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的永佃權(quán)化是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化并實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)屬性和資本屬性的必要條件。第三，落實(shí)“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”必須遵循平等原則以激發(fā)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)投入積極性并促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)合同長(zhǎng)期化，以此來穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體預(yù)期，促進(jìn)集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)。關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，其實(shí)有兩種可供選擇的方案:一是選擇與農(nóng)村宅基地的使用期限一致。目前農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)屬于無限期使用。從土地產(chǎn)權(quán)平等的角度來看，農(nóng)村土地承包期限也應(yīng)改為無限期使用。二是依據(jù)與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)平等的改革原則，可以將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的永佃權(quán)先定為70年，并規(guī)定到時(shí)自動(dòng)續(xù)期?！叭龣?quán)分置”后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化流轉(zhuǎn)要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)甚至是永久流轉(zhuǎn)，但是維護(hù)集體土地所有制和保障農(nóng)戶承包權(quán)要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)又必須有期限流轉(zhuǎn)，集體永佃制下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須規(guī)定期限以為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化流轉(zhuǎn)設(shè)置權(quán)利界限。因此，選擇后者比較契合目前實(shí)際，即將永佃權(quán)化的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限界定為70年，且到期后自動(dòng)續(xù)期。
另外，將現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改為集體永佃權(quán)也具備現(xiàn)實(shí)的可行性。生產(chǎn)資料的公有制是社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，土地作為最重要的生產(chǎn)資料之一，堅(jiān)持土地的公有制(全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出發(fā)點(diǎn)。按照馬克思對(duì)社會(huì)主義高級(jí)階段——共產(chǎn)主義階段的表述，生產(chǎn)資料公有制是聯(lián)合起來的社會(huì)個(gè)人的所有制，是“在協(xié)作和對(duì)土地及靠勞動(dòng)本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上，重新建立個(gè)人所有制”，這種個(gè)人所有制是通過勞動(dòng)者對(duì)生產(chǎn)資料的“實(shí)際占有”實(shí)現(xiàn)的。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)主體對(duì)私權(quán)的追求日益顯著，包括農(nóng)戶和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的市場(chǎng)主體對(duì)于土地的私法功能追求日益成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的要求。集體永佃制本身就是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，通過承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的永佃權(quán)化來實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)土地私法功能的追求，是農(nóng)戶對(duì)土地這種生產(chǎn)資料的“實(shí)際占有”，是集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。因此，農(nóng)地集體永佃制符合馬克思關(guān)于社會(huì)主義發(fā)展生產(chǎn)資料公有制的論述，同時(shí)也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)需求。再者，現(xiàn)實(shí)中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)在很大程度上獨(dú)立于土地所有權(quán)，從“一輪”土地承包期限15年到“二輪”土地承包期限的30年再到“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”，農(nóng)地所有權(quán)日趨弱化，因此，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限延長(zhǎng)至70年并無實(shí)際困難，集體永佃制的建立強(qiáng)化了農(nóng)戶對(duì)承包土地的私法追求，因此農(nóng)戶也樂于接受，同時(shí)集體永佃制也將農(nóng)民集體這一土地所有權(quán)主體的權(quán)利顯化，有利于重塑土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系，也符合“落實(shí)土地所有權(quán)”的要求，因此也可以被農(nóng)民集體和政府所積極接受。
綜上，應(yīng)建立農(nóng)地的集體永佃制，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)為永佃權(quán)，農(nóng)地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民享有永佃權(quán)，在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下規(guī)定70年，到時(shí)自動(dòng)續(xù)期。在新型集體永佃制下:第一，作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)初始取得者為身份取得。即初始進(jìn)入者應(yīng)為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可以憑借集體成員身份自然取得(法律規(guī)定取得);第二，農(nóng)戶與集體的關(guān)系是成員與集體的關(guān)系，不同于所有權(quán)人與租佃人之間關(guān)系，因此集體永佃制下農(nóng)戶按期交給集體的租金應(yīng)僅具有象征意義，目的是體現(xiàn)農(nóng)民集體或集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)主體的存在;第三，農(nóng)戶對(duì)于享有的永佃權(quán)在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下?lián)碛型暾恼加?、使用、收益和處分?quán)能，從該權(quán)能的延伸，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)具有繼承權(quán)和交易權(quán);第四，農(nóng)戶有權(quán)將經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利進(jìn)行長(zhǎng)期轉(zhuǎn)讓并獲得地租收益，此時(shí)農(nóng)戶就只享有承包權(quán)，具體權(quán)能包括承包地維持權(quán)、分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、征地補(bǔ)償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)、農(nóng)地利用監(jiān)督權(quán)等。
(二)明晰主體性質(zhì)，建立集體成員身份進(jìn)入
退出機(jī)制“農(nóng)民”作為在實(shí)踐中得到官方和普通民眾廣泛認(rèn)可的稱謂在現(xiàn)有法律中并沒有明確進(jìn)行界定，法律條文與實(shí)踐脫節(jié)。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革后，農(nóng)民是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或承包權(quán)的法律主體，按照物權(quán)法定的原則，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或承包權(quán)作為物權(quán)，其法律主體就必須得到法律的清晰界定，這是建立明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的必然要求。再者，“農(nóng)民”具有身份屬性，難以自由流動(dòng)，農(nóng)村土地制度改革和新型城鎮(zhèn)化要求農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化，因此必須打破“農(nóng)民”身份固化現(xiàn)狀，建立“農(nóng)民”進(jìn)入和退出機(jī)制。首先，必須從法律上清晰界定“農(nóng)民”身份性質(zhì)。從世界各國(guó)發(fā)展歷史來看，農(nóng)民事實(shí)上應(yīng)該是一種職業(yè)，因此我國(guó)也應(yīng)該將“農(nóng)民”界定為社會(huì)分工體系中的一種職業(yè)。但我國(guó)土地公有制決定了農(nóng)民作為一種職業(yè)具有鮮明的國(guó)情特征。農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，農(nóng)民可以憑借集體成員身份獲得初始的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。其次，農(nóng)民作為一種職業(yè)，應(yīng)能夠自由進(jìn)入和退出，以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的優(yōu)化配置。但農(nóng)民身份具有“價(jià)值”，因?yàn)楂@得“農(nóng)民”身份，代表著可享有宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及集體資產(chǎn)收益分配權(quán)等，因此農(nóng)民身份的后天進(jìn)入或退出應(yīng)采取市場(chǎng)化有償方式，在漸進(jìn)式改革思路下，具體建議:一是初期進(jìn)入方必須是本組集體經(jīng)濟(jì)組織成員，后期可考慮取消地域限制并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民都可采取有償進(jìn)入或退出;二是退出集體成員身份必須以能夠獲得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份或在城鎮(zhèn)落戶和工作等為前提條件;三是退出或進(jìn)入某一集體經(jīng)濟(jì)組織必須按規(guī)定的集體決策程序(全體代表大會(huì))得到法律認(rèn)定的成員同意;四是進(jìn)入或退出集體經(jīng)濟(jì)組織必須以自愿有償(市場(chǎng)化有償)為原則，以集體成員身份所代表的宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利的收入資本化價(jià)格為基準(zhǔn)對(duì)退出者進(jìn)行補(bǔ)償或?qū)M(jìn)入者收取費(fèi)用。
(三)漸進(jìn)式推動(dòng)承包權(quán)市場(chǎng)化退出
一般意義上，農(nóng)民退出集體成員身份就意味著各項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的全部退出，目前主要包括農(nóng)用地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體資產(chǎn)分配權(quán)等。但在新型城鎮(zhèn)化過程中，保留集體成員身份單獨(dú)退出承包權(quán)也是一種產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，因此有必要對(duì)此進(jìn)行深入研究。承包權(quán)是具有身份前提的物權(quán)，“三權(quán)分置”后，承包權(quán)成為獨(dú)立于土地所有權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)，承包權(quán)的處置即退出是其應(yīng)然屬性。但也正是由于其主體具有“集體成員身份”限制，因此其處置也有別于一般物權(quán):第一，受讓主體必須具備土地承包權(quán)主體集體成員身份，這是對(duì)受讓主體的資格限制;第二，承包權(quán)具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，在集體土地總量一定時(shí)，承包權(quán)的初始取得在集體內(nèi)部具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，為保障集體其他成員權(quán)利，承包權(quán)單獨(dú)退出時(shí)基于集體成員身份非排他性獲得承包權(quán)的資格必須同步退出?；诖耍皇浅邪鼨?quán)初始是基于集體成員身份的權(quán)利，但是再次交易就必須符合前文所述之“農(nóng)民”身份條件;二是承包權(quán)市場(chǎng)化有償退出后農(nóng)民不再享有憑借集體成員身份無償獲得承包權(quán)的資格;三是承包權(quán)的市場(chǎng)化退出意味著農(nóng)戶基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的各類收益索取權(quán)的同步退出;四是建立獨(dú)立于行政權(quán)力之外的土地司法機(jī)制以保證仲裁及救濟(jì)的公正，使農(nóng)民和農(nóng)民集體作為不受外界干涉的獨(dú)立主體參與承包權(quán)退出(韓立達(dá)等，2016);五是建立符合程序正義的市場(chǎng)化補(bǔ)償程序，明確法定退出事由和自愿退出事由，補(bǔ)償方式應(yīng)由集體和農(nóng)戶充分協(xié)商確定，允許農(nóng)戶自愿選擇退出方式和內(nèi)容，不得以任何形式強(qiáng)制農(nóng)民放棄承包權(quán)(韓立達(dá)等，2016);六是在集體所有制框架內(nèi)構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益維護(hù)組織，建議成立具有法律效率的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)組織，該組織為社團(tuán)法人，其基本職責(zé)應(yīng)為代表農(nóng)民的利益，依法維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
四、加快放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)
(一)賦予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能
產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，其本身是可分解的，這種可分解性決定了不同權(quán)利主體之間具有交易分解后的產(chǎn)權(quán)的可能性和必要性，可交易性是提高財(cái)產(chǎn)利用效率、實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的前提保障，而產(chǎn)權(quán)可交易的前提是具有明確界定的排他性。再者，產(chǎn)權(quán)界定與執(zhí)行的最終目的是在提高資源配置效率的基礎(chǔ)上達(dá)成新的利益關(guān)系。產(chǎn)權(quán)的排他性界定是獲得和保證經(jīng)濟(jì)利益的前提，清晰界定與產(chǎn)權(quán)排他性相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)涵與范圍才是權(quán)利得到高效行使的充要條件。因此，為提高農(nóng)地利用效率、建立合理的土地增值收益分配格局，在農(nóng)地“三權(quán)分置”后就必須在清晰界定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)權(quán)能的同時(shí)明確農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益的內(nèi)涵范圍及其保護(hù)機(jī)制。設(shè)置獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的就在于使土地經(jīng)營(yíng)者能夠減少未來的不確定性，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定的預(yù)期，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、投資者愿意在農(nóng)地上投資，避免短期掠奪式經(jīng)營(yíng)行為或者是因?yàn)槎唐跓o法投資不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益。為達(dá)到這一目的，就必須從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利構(gòu)造入手，基本原則就是從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)(土地使用權(quán))平等、同權(quán)同價(jià)的角度，將其塑造成為集體永佃制基礎(chǔ)上的物權(quán):第一，符合國(guó)家法律規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體(含個(gè)人等)均可通過合法的交易方式獲得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán);第二，為達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)主體預(yù)期、促進(jìn)長(zhǎng)期投資的目的，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限應(yīng)盡可能長(zhǎng)，參照國(guó)有住宅用地使用權(quán)70年的規(guī)定，農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)期限為70年，同時(shí)必須實(shí)行年租制;第三，作為物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在不妨害土地承包權(quán)和土地所有權(quán)的前提下應(yīng)具備完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能，具體包括繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)產(chǎn)品處置收益及相關(guān)補(bǔ)貼收益、再流轉(zhuǎn)、抵押、土地妨害排除與妨害防止和土地征收地上物補(bǔ)償?shù)?，使得土地?jīng)營(yíng)權(quán)在經(jīng)營(yíng)主體手中實(shí)現(xiàn)其資本屬性和財(cái)產(chǎn)屬性;第四，尤其是需要建立機(jī)制保障與土地經(jīng)營(yíng)相關(guān)的其他收益歸土地經(jīng)營(yíng)者所有，如國(guó)家的種糧補(bǔ)貼、各種農(nóng)地的綜合補(bǔ)貼、甚至耕地保護(hù)基金等，農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后獲得的唯一收益就是地租。除上述原則性規(guī)定外，為最大程度實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本屬性、使土地經(jīng)營(yíng)者在獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益外還可以通過投資獲得投資收益(要素收益)，還必須建立具體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化機(jī)制。參照趙翠萍等的做法，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化的方式分為生息性農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化、借貸型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化、要素型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化和金融型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化四種類型。不同類型的農(nóng)地資本化方式的實(shí)現(xiàn)條件、具體程序和方式都不同，因此必須針對(duì)每一種資本化方式制定不同的實(shí)現(xiàn)方式及步驟。
(二)創(chuàng)新和完善生息型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化的途徑
生息型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化，一般是指經(jīng)營(yíng)主體通過主動(dòng)讓渡一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)給其他經(jīng)營(yíng)主體并獲取地租類收益的資本化方式，主要包括出租、轉(zhuǎn)包、土地銀行、土地信用合作社等具體方式。因此可以說地租是以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的土地承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)。按照馬克思的地租理論，地租是超過平均利潤(rùn)的余額，即超額利潤(rùn)。農(nóng)地承包權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，必須以承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離、土地真正投入使用為前提。因此，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)地生息型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化的核心在于首先保證經(jīng)營(yíng)主體平均利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)，除此之外還必須在平均利潤(rùn)之上使得經(jīng)營(yíng)主體能夠獲得一個(gè)超額利潤(rùn)用于支付歸屬于承包權(quán)人的地租。但農(nóng)地用途管制、細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不高等因素導(dǎo)致農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體規(guī)?；?jīng)營(yíng)成本高、收益低且不穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)主體獲得平均利潤(rùn)存在較大風(fēng)險(xiǎn)，超額利潤(rùn)也難以通過農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格得到實(shí)現(xiàn)。因此，必須由政府先期介入生息型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化過程，加強(qiáng)相關(guān)資金的投入以及相關(guān)制度的供給，幫助農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的平均利潤(rùn)和超額利潤(rùn)。目前生息性經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化過程存在的問題主要是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)大幅度增加(李毅等，2016)、工商資本介入土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)不足及規(guī)模化經(jīng)營(yíng)所需資金難以得到滿足等。為此，一是經(jīng)營(yíng)主體可以在合法獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余期限內(nèi)在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下通過出租、轉(zhuǎn)包、土地銀行等方式獲取地租類收益;二是建立經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)，以公開競(jìng)價(jià)方式確保經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn);三是建立經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)制度，先期由政府試點(diǎn)牽頭成立經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)并逐步探索經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)商業(yè)保險(xiǎn)模式(政府財(cái)政兜底)，待時(shí)機(jī)成熟后全面引入商業(yè)保險(xiǎn)制度;四是在整合現(xiàn)有涉農(nóng)財(cái)政資金基礎(chǔ)之上，成立經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)支持基金，重點(diǎn)用于經(jīng)營(yíng)權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、交通水利設(shè)施建設(shè)以及對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體虧損適當(dāng)補(bǔ)貼，以強(qiáng)化新型經(jīng)營(yíng)主體收益預(yù)期，激勵(lì)工商資本進(jìn)入經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域;五是通過農(nóng)業(yè)貸款稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息等手段引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體資金支持力度。
(三)盡快從法律上放開借貸型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化
借貸型農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化主要指經(jīng)營(yíng)主體以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押或擔(dān)保從金融機(jī)構(gòu)獲得資金融通的資本化方式?！叭龣?quán)分置”后經(jīng)營(yíng)主體通過受讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，因此需要先期投入大量資金(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人工成本等)，同時(shí)需定期向農(nóng)戶支付的租金也對(duì)經(jīng)營(yíng)主體提出較高資金儲(chǔ)備要求，資金約束成為制約規(guī)模經(jīng)營(yíng)的瓶頸因素，允許農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可以充分發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本屬性，緩解經(jīng)營(yíng)主體資金壓力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供土地基礎(chǔ)和資金支持，滿足市場(chǎng)對(duì)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效用的私法功能追求(鄭志峰，2014)。再者，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)，本身具有處分權(quán)能，但其處分權(quán)能受到土地所有權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)的限制，即農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能的行使不得損害土地所有權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)。抵押是一種重要的物權(quán)處分方式，因此作為物權(quán)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)天然應(yīng)該具備抵押權(quán)能。此外，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押標(biāo)的是經(jīng)營(yíng)主體享有的剩余期限的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，即使抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，抵押權(quán)人獲得的也是剩余期限內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，期滿后農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)重新回歸承包農(nóng)戶。只須通過相應(yīng)制度設(shè)計(jì)保障抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶的利益不受影響，那么農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押就不會(huì)損害土地所有權(quán)和農(nóng)地承包權(quán)。因此，建議修改《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)內(nèi)容，從法律層面明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)可用于抵押并對(duì)抵押擔(dān)保相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。主要包括以下幾點(diǎn):一是抵押擔(dān)保標(biāo)的為經(jīng)營(yíng)主體所享有的規(guī)定期限內(nèi)之經(jīng)營(yíng)權(quán);二是抵押擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，規(guī)定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)由抵押人、擔(dān)保人手中轉(zhuǎn)移到抵押權(quán)人、擔(dān)保權(quán)人手中，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)不改變集體土地性質(zhì)(唐烈英，2016);三是經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)后，承包權(quán)不受影響，應(yīng)由抵押人、擔(dān)保人支付給承包權(quán)人的收益由抵押權(quán)人或擔(dān)保權(quán)人繼續(xù)支付;四是經(jīng)營(yíng)權(quán)期限到期后，因抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)而轉(zhuǎn)移的經(jīng)營(yíng)權(quán)回到原承包農(nóng)戶手中;五是抵押權(quán)或擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)不得改變土地農(nóng)業(yè)用途;六是建立多渠道的抵押物處置機(jī)制，依托于建立的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)(機(jī)構(gòu))，建立包括拍賣、托管、強(qiáng)制管理、按序清償?shù)冉?jīng)營(yíng)權(quán)處置方式。
(四)逐步從法律上放開要素型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化
要素型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化主要是指經(jīng)營(yíng)主體以農(nóng)地實(shí)物出資參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)并獲取報(bào)酬或分紅的資本化方式，主要包括土地股份合作社以及其他以土地入股為主要特征的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。2015年中央“一號(hào)文件”提出在推進(jìn)“三權(quán)分置”的過程中“要允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”，以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的要素型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化方式將是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要方向。因此應(yīng)從法律層面允許經(jīng)營(yíng)權(quán)以股份制形式實(shí)現(xiàn)資本化。再者，按照馬克思的觀點(diǎn)，股份公司以競(jìng)爭(zhēng)和信用為杠桿把個(gè)人資本集中起來，使生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力在更大的范圍內(nèi)集中，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模社會(huì)化的生產(chǎn)，能夠突破單個(gè)資本積累的局限性，對(duì)生產(chǎn)力和資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到巨大推動(dòng)作用(馬克思，2004)。現(xiàn)階段農(nóng)地的分散經(jīng)營(yíng)、家庭經(jīng)營(yíng)使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，另外，農(nóng)戶也缺乏集約化、規(guī)?；I(yè)化經(jīng)營(yíng)所需的資金、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化經(jīng)營(yíng)效益。因此，完全可以發(fā)揮股份制所帶來的規(guī)?；鐣?huì)化生產(chǎn)力優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中引入股份制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的要素型資本化。在“農(nóng)戶—經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)入方—新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”的要素型資本化模式中，承包農(nóng)戶將經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限予以轉(zhuǎn)讓并獲得轉(zhuǎn)讓收益，轉(zhuǎn)入方將經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股形式加入其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體并獲得股權(quán)，此時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的確定、經(jīng)營(yíng)權(quán)股本權(quán)能法律地位的確立、經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后收益分配機(jī)制的建立、企業(yè)破產(chǎn)清算時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置以及經(jīng)營(yíng)權(quán)多次流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的農(nóng)地非農(nóng)化問題。因此:第一，建立經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格作為經(jīng)營(yíng)權(quán)入股計(jì)價(jià)基準(zhǔn);第二，參照城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)制度建立經(jīng)營(yíng)權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格制度;第三，法律層面上確認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)可以折價(jià)入股方式參與其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體如土地股份合作社、有限責(zé)任公司、股份有限公司等;第四，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，經(jīng)營(yíng)權(quán)主體憑借土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化的股權(quán)公平參與企業(yè)利潤(rùn)分配，且分配所得股權(quán)收益完全歸經(jīng)營(yíng)權(quán)主體享有;第五，企業(yè)破產(chǎn)清算時(shí)，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)按照現(xiàn)有企業(yè)破產(chǎn)清算方式處置，但不得改變土地農(nóng)業(yè)用途并告知土地所屬集體經(jīng)濟(jì)組織和承包權(quán)人;第六，建立農(nóng)戶、集體和政府多方參與的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)防農(nóng)地非農(nóng)化，賦予農(nóng)戶和集體在經(jīng)營(yíng)權(quán)主體改變土地農(nóng)業(yè)用途時(shí)強(qiáng)制無償收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力。
(五)積極探索金融型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化的實(shí)現(xiàn)
途徑金融型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化是指經(jīng)營(yíng)主體通過使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作下成為金融產(chǎn)品并進(jìn)入市場(chǎng)流通而獲得收益的資本化方式，主要方式為農(nóng)地信托和農(nóng)地證券化。農(nóng)地三權(quán)分置后，去身份化的經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種符合市場(chǎng)交易需求的私人經(jīng)營(yíng)權(quán)，理論上也可將經(jīng)營(yíng)權(quán)納入金融資本市場(chǎng)，允許經(jīng)營(yíng)權(quán)通過信托、證券化等方式融資。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入金融市場(chǎng)交易是其資本屬性得以實(shí)現(xiàn)的最高層次，是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)物權(quán)化的最后一步。但生息性經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化、借貸型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化和要素型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化尤其是后兩者在我國(guó)還不成熟，經(jīng)營(yíng)權(quán)資本屬性尚未形成;如何處理土地信托、證券化過程中經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)和所有權(quán)之間關(guān)系對(duì)我國(guó)而言也是一個(gè)全新的問題，目前還未進(jìn)行系統(tǒng)研究。因此以土地信托、證券化等為主要途徑的金融型經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化模式還不適宜放開，但是應(yīng)積極探索在局部地區(qū)試點(diǎn)，探索研究其具體實(shí)現(xiàn)方式。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2017年第6期
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