內容提要:探索建立農地“三權分置”的運行機制和實現方式是當前農村土地制度改革的重要任務。必須系統性地進行“三權分置”的制度設計:第一，通過界定“農民集體”性質、建立新型集體經濟組織并探索“土地股份制”、“土地混合股份制”等實現方式落實土地所有權;第二，通過建立農地的集體永佃制、界定“農民”性質、建立集體成員身份進入退出機制并探索承包權市場化退出等途徑穩定承包權;第三，通過賦予土地經營權完整的物權權能、創新生息性經營權資本化、盡快放開借貸型經營權資本化、逐步放開要素型經營權資本化以及積極探索金融型經營權資本化等途徑放活經營權。
關鍵詞:土地管理;三權分置;放活經營權;規模化經營
一、引言
中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年10月30日印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(下文簡稱《意見》)指出，要“科學界定‘三權’內涵、權利邊界及相互關系，逐步建立規范高效的‘三權’運行機制”并“不斷探索和豐富‘三權分置’的具體實現形式。”至此，國家從政策層面確立了農村土地經營權的物權性質以及“三權分置”制度實施的權威性。所以，下一步的研究應更多地將重點放在“三權”內涵及相互關系的界定、“三權分置”運行機制的建立及其具體實現形式上。
應該說，當前學界針對“三權分置”運行機制和實現方式的研究大多集中于土地經營權的物權化、自由流轉及其資本化等方面的制度設計。學者們普遍認為應從法律層面確立土地經營權的物權性質，破除承包經營權主體身份限制并擴充經營權主體范圍，對合法取得的土地經營權應擴權賦能，并且認為構建土地經營權抵押機制是實現其物權屬性的關鍵。劉衛柏等(2016)認為，政府主導的土地信托流轉是實現“三權分置”的重要制度創新。韓學平(2016)認為允許經營權以具有一定金融效益的入股、抵押及信托等方式流轉可以充分實現并提升農地效益，有助于農業現代化的發展。高圣平(2016)提出農戶直接以承包經營權設定抵押時抵押權。焦富民(2016)認為土地經營權抵押實現不宜采取協議折價的方式，但可以援引拍賣、變賣和強制管理的方式，貸款人可依法采取貸款重組、按序清償、協議轉讓、交易平臺掛牌再流轉等多種方式處置抵押物。宋才發(2016)則主要從立法角度探討了“三權分置”的實現問題，提出要制定出臺《土地權利法》、《不動產登記法》、《土地權利救濟法》，并強化對下鄉工商企業的監管以確保農地流轉不改變用途。趙翠萍等(2016)認為應從健全農村土地立法、完善農地產權交易體系、優化制度環境、構建風險防范機制等方面入手，創造有利于農地資本化的客觀環境，推動農地資本化進一步發展。孫憲忠(2016)從土地集體所有權、承包經營權的歷史淵源入手，并結合農村土地產權制度運行的現實，認為成員身份固化或相對固化的“農民集體”組織形態已與現實脫節，“三權分置”必須解決集體成員的法律身份和集體的法律地位問題，同時應將土地承包經營權理解為自物權，穩定承包關系并落實土地承包經營權長久不變，并認為基于單一農民成員權的集體經濟組織是一種有效的“三權分置”實現形式。吳義龍(2016)認為“三權分置”面臨困境的根源在于將土地保障功能和財產功能、價值上的公平和效率理念都設置于土地承包經營權制度，不同程度地忽視集體土地所有權的制度功能，應該通過整體性思維來重新審視和構建農地權利體系不同制度間的功能設計和相互協助:完善土地承包經營權物權性質的權能，允許抵押、繼承以及入股公司等，去除其身份制約以自由流轉并建立承包經營權的退出機制;在集體土地所有權框架內引入成員權;積極跟進配套保障制度。李寧等(2016)指出農地股份合作社在法理上是實現農地“三權分置”的有效組織途徑且農地入股的物權流轉可能保障農地抵押權的實現。
綜上所述，現有研究成果針對農地三權分置的運行機制及實現方式進行了較為豐富而有價值的研究，但至少在以下方面仍存在不足:第一，現有研究主要圍繞經營權自由流轉(抵押、信托、證券化)等探索放活經營權的機制和方式，對落實土地所有權、穩定承包權的機制和實現方式關注較少。第二，現有針對“三權分置”下土地所有權、承包權(承包經營權)的實現方式的研究還停留在初步探討階段。第三，現有研究多是從產權制度設計層面探討“三權分置”的實現，缺乏對于制度執行層面的關注，如集體經濟組織的構建及運行機制、農民的組織問題等，除此之外對于各種方式和步驟的實現時序問題也缺乏一定的說明，可能會導致制度難以落地。基于此，本文將系統性地分析“三權分置”的運行和實現形式，其中重點分析如何多種渠道落實農村土地所有權;并從保障土地經營權物權屬性實現的角度引入集體永佃制作為落實土地所有權和穩定承包權的制度創新;同時，通過賦予經營主體完整的物權權能，構建分類的土地經營權資本化途徑，確保“三權分置”制度順利落實。
二、落實農村土地所有權，賦予農民集體實現其權利的組織機制和途徑
(一)法律層面界定“農民集體”性質
我國《憲法》規定農村土地所有權主體屬于“集體”，但相關法律法規卻并未對這一概念進行清晰界定。如《土地管理法》將“集體”界定為“農民集體”，并把“農民集體”等同于“村集體經濟組織或村民委員會、集體經濟組織或村民小組”，而“鄉(鎮)集體經濟組織”事實上已經不存在，實踐中已為鄉(鎮)政府替代。所有權主體性質不明，鄉鎮政府、村委會和村民小組成為集體土地所有權的“代表主體”，鄉鎮政府官員、村干部等成為集體土地所有權的“人格主體”，諸多委托代理問題由此而生。因此，必須從法律層面清晰界定“農民集體”性質。從我國農村經濟理論和實踐考察，我們認為“農民集體”應為依法成立之農民集體經濟組織，并賦予其法人性質，依照國家法律規定行使集體土地所有權權能。《土地管理法》應明確界定農村土地所有權主體為農民集體經濟組織，代表農民集體行使土地所有權各項權能;按照法人治理結構要求構建集體經濟組織治理結構，形成有效的決策、執行和監督機制;同時，還必須徹底厘清農民集體經濟組織和村委會(村民小組)以及黨組織之間的關系，農民集體經濟組織主管經濟(指土地及其他集體資產)，村委會(村民小組)主管行政(主要指社會事務等)，黨組織主管黨建工作以及干群關系等。
(二)擴充土地所有權權能結構
在“以家庭承包經營為基礎，統分結合”的雙層經營體制下，農村土地所有權權能是不完整的，農民集體實際上只擁有了不完全的占有權，實質上沒有使用權、收益權和處置權:一是“公共利益”的模糊性加上“土地財政”的激勵使得地方政府隨意擴大“公共利益”邊界，對集體土地進行強制性征收，農民集體往往處于被動接受地位，因此農民集體對農地的占有權是不完全的;二是在集體內部農地的實際使用權為農戶所獨享，隨著承包經營權期限的日益延長，農民集體土地所有權的使用權能也日益弱化，導致農民集體在事實上喪失對承包地的使用權;在用途管制制度下，農地非農化以追求更高收益受到嚴格限制，農民集體不能充分行使處分權，收益權也無法充分實現，收益權和處分權也不為農民集體所享有。因此，第一，必須從清晰界定公共利益以限定公權力介入土地征收的范圍(胡呂銀，2006)、清晰界定城市邊界等方面來改革征地制度，擴大集體土地所有權中的占用權(控制權)，消除地方政府的過度干預;第二，通過建立各類新型集體經濟組織、在穩定承包權的前提下探索多種形式農地股份制生產經營模式，重塑集體經濟組織對集體土地的使用權;第三，公權力為維護全社會公共利益進行土地用途管制無可厚非，但用途管制的社會成本不應完全由農民集體和農戶承擔，農地發展權是集體土地所有權的本然屬性，應該更多地考慮集體土地所有者和使用者的土地效益損失并通過各種方式給予補償。
(三)創新“三級所有、隊為基礎”的實現形式
1962年《中共中央關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》正式明確“農村人民公社一般地分為公社、生產大隊和生產隊三級。以生產隊所有制為基礎的三級所有制，是現階段人民公社的根本制度”(侯繼虎，2016)，《農村人民公社工作條例修正草案》進一步將三級所有的基礎和核算單位調整到生產隊，至此，“三級所有，隊為基礎”的集體土地所有權主體結構形成。隨著家庭聯產承包責任制的建立以及《土地管理法》的出臺，“三級所有，隊為基礎”的集體土地所有權主體結構逐漸演變為鄉鎮集體經濟組織(鄉鎮政府)、村集體經濟組織(村委會)和村民小組獨立并存的集體土地所有權主體結構，且現實中是以村民小組集體所有為主的格局。但由于“農民集體”性質不清晰，法律與現實脫節，導致鄉鎮政府和村委會憑借“公權力”干預村民小組行使土地所有權，村民小組集體土地所有權產權邊界是不清晰的。依據產權理論，清晰的產權邊界的效率是最為合意的。由于“村民小組集體經濟組織”的產權邊界相對于“鄉鎮集體經濟組織”和“村集體經濟組織”更具備“人格化”的產權形式，與“鄉鎮集體經濟組織”和“村集體經濟組織”相比更有效率，而且也符合大部分農村實際。因此，建議應該從法律法規上明確界定村民小組集體經濟組織是本組農用地、宅基地和未利用地的所有權主體，這也符合我國產權制度漸進式改革的思想。
(四)創新和完善農民集體經濟組織有效的實現形式
胡呂銀(2015)認為農民集體所有實質上是一種集合共有，“數人基于某種特定的身份，平等、永不分割地對財產整體所享有的所有權，其中若有共有人退出或死亡，其權利便喪失并自然地添加于其他共有人的一種共有權制度”。筆者亦同意上述觀點，并且在集合共有的情況下，實現集體土地所有權的目的在于維護全體成員的利益，集體土地所有權應是全體成員利益和意志的有機統一，集體意志的形成是農民集體全體成員利益實現的前提和必要條件。集體土地所有權是法人所有權，是人格化社團或財團的財產并需要法人治理結構和財產管理規則(韓松，2016)。因此，落實所有權就必須探索集體經濟組織的有效實現形式，以合理的治理結構和財產管理規則形成集體意志。在工業化和城鎮化進程加快、農地的生活保障功能大幅度降低、國家加快農業轉移人口市民化以及穩定承包關系的背景下，遵照《公司法》成立農民集體經濟組織并進行合法合規的生產經營是農村集體經濟組織的有效實現形式。在穩定承包關系的前提下，通過土地經營權自由流轉探索多種實現途徑:一是土地股份制。集體統一采取“確權確股不確地”的方式將農戶承包經營土地經營權折算成相應股份分配給本村民小組集體內有資格享有承包經營權的成員，承包權轉為股權，按照股份制公司的方式建立新型村民小組集體經濟組織并遵照《公司法》進行生產經營。二是土地混合股份制。在土地股份制的基礎上由集體經濟組織將農地經營權和其他生產要素如資金、技術或資產等共同作為股本形成公司資本，經營權以評估形成的市場價格入股，集體經濟組織轉為股東，農戶承包權轉為集體收益內部分配權，同時將參與入股的土地經營權確定相應的經營年限，集體經濟組織在破產清算后、土地經營權入股期限結束后應返還給農民。三是農民委托集體經濟組織托管。通過集體經濟組織采取多種管理模式，實現農戶土地收益最大化。
三、穩定農村土地承包關系，賦予農民更多的財產權利
(一)以集體永佃制實現承包經營權、承包權的物權化
在農地“三權分置”改革中將集體永佃制引入農村土地產權制度體系在理論上具有內在的必要性。首先，雖然土地承包經營權的用益物權屬性已在《物權法》層面得到了確認，但事實上土地承包經營權作為用益物權仍然存在權能不完整、權利不穩定等問題，因此必須進一步通過制度創新充實土地承包經營權的物權權能。在現有國情下，實行集體永佃應是一個合意的選擇。集體永佃制下的永佃權(田面權)可以自由流轉、繼承等，是一種獨立于土地所有權的物權，且永佃權與現行的土地承包經營權在主體、權力內容等方面具有相似性，土地承包經營權再向前推進就是完整的永佃權。因此應將土地承包經營權的法律地位界定為永佃權。其次，“三權分置”下土地經營權是從承包經營權中分離出來與土地承包權并列、同時土地承包經營權成為永佃權，才能成為完全獨立的物權，在此基礎上分離而出的承包權和經營權才有可能成為相對獨立的物權，而這是“三權分置”的核心問題，因此承包經營權的永佃權化是土地經營權物權化并實現其財產屬性和資本屬性的必要條件。第三，落實“土地承包關系長久不變”必須遵循平等原則以激發農民經營投入積極性并促進土地流轉合同長期化，以此來穩定土地經營權主體預期，促進集約化、規模化經營。關于承包經營權的期限，其實有兩種可供選擇的方案:一是選擇與農村宅基地的使用期限一致。目前農戶宅基地的使用權屬于無限期使用。從土地產權平等的角度來看，農村土地承包期限也應改為無限期使用。二是依據與國有土地產權平等的改革原則，可以將承包經營權的永佃權先定為70年，并規定到時自動續期。“三權分置”后土地經營權的物權化流轉要求土地經營權長期流轉甚至是永久流轉，但是維護集體土地所有制和保障農戶承包權要求土地經營權又必須有期限流轉，集體永佃制下土地承包經營權必須規定期限以為土地經營權物權化流轉設置權利界限。因此，選擇后者比較契合目前實際，即將永佃權化的承包經營權期限界定為70年，且到期后自動續期。
另外，將現有的土地承包經營權改為集體永佃權也具備現實的可行性。生產資料的公有制是社會主義的本質屬性，土地作為最重要的生產資料之一，堅持土地的公有制(全民所有制和勞動群眾集體所有制)是發展社會主義市場經濟的出發點。按照馬克思對社會主義高級階段——共產主義階段的表述，生產資料公有制是聯合起來的社會個人的所有制，是“在協作和對土地及靠勞動本身生產的生產資料的共同占有的基礎上，重新建立個人所有制”，這種個人所有制是通過勞動者對生產資料的“實際占有”實現的。隨著社會主義市場經濟的進一步發展，市場主體對私權的追求日益顯著，包括農戶和農民集體經濟組織在內的市場主體對于土地的私法功能追求日益成為社會主義市場經濟對土地產權制度的要求。集體永佃制本身就是在堅持土地集體所有的前提下，通過承包經營權的永佃權化來實現農戶對土地私法功能的追求，是農戶對土地這種生產資料的“實際占有”，是集體所有制的實現形式。因此，農地集體永佃制符合馬克思關于社會主義發展生產資料公有制的論述，同時也是社會主義市場經濟進一步發展對農地產權制度的現實需求。再者，現實中土地承包經營權已經在很大程度上獨立于土地所有權，從“一輪”土地承包期限15年到“二輪”土地承包期限的30年再到“土地承包關系長久不變”，農地所有權日趨弱化，因此，將土地承包經營權期限延長至70年并無實際困難，集體永佃制的建立強化了農戶對承包土地的私法追求，因此農戶也樂于接受，同時集體永佃制也將農民集體這一土地所有權主體的權利顯化，有利于重塑土地所有權和承包經營權關系，也符合“落實土地所有權”的要求，因此也可以被農民集體和政府所積極接受。
綜上，應建立農地的集體永佃制，承包經營權轉為永佃權，農地所有權主體為農民集體經濟組織，農民享有永佃權，在不改變農業用途的前提下規定70年，到時自動續期。在新型集體永佃制下:第一，作為承包經營權初始取得者為身份取得。即初始進入者應為本集體經濟組織成員，可以憑借集體成員身份自然取得(法律規定取得);第二，農戶與集體的關系是成員與集體的關系，不同于所有權人與租佃人之間關系，因此集體永佃制下農戶按期交給集體的租金應僅具有象征意義，目的是體現農民集體或集體經濟組織作為所有權主體的存在;第三，農戶對于享有的永佃權在不改變農業用途的前提下擁有完整的占有、使用、收益和處分權能，從該權能的延伸，承包經營權應具有繼承權和交易權;第四，農戶有權將經營土地的權利進行長期轉讓并獲得地租收益，此時農戶就只享有承包權，具體權能包括承包地維持權、分離對價請求權、征地補償獲取權、繼承權、退出權、農地利用監督權等。
(二)明晰主體性質，建立集體成員身份進入
退出機制“農民”作為在實踐中得到官方和普通民眾廣泛認可的稱謂在現有法律中并沒有明確進行界定，法律條文與實踐脫節。農地“三權分置”制度改革后，農民是農地承包經營權或承包權的法律主體，按照物權法定的原則，承包經營權或承包權作為物權，其法律主體就必須得到法律的清晰界定，這是建立明晰農村土地產權的必然要求。再者，“農民”具有身份屬性，難以自由流動，農村土地制度改革和新型城鎮化要求農村剩余勞動力轉移、農業人口非農化，因此必須打破“農民”身份固化現狀，建立“農民”進入和退出機制。首先，必須從法律上清晰界定“農民”身份性質。從世界各國發展歷史來看，農民事實上應該是一種職業，因此我國也應該將“農民”界定為社會分工體系中的一種職業。但我國土地公有制決定了農民作為一種職業具有鮮明的國情特征。農村土地實行集體所有制，農民可以憑借集體成員身份獲得初始的農地承包經營權。其次，農民作為一種職業，應能夠自由進入和退出，以實現勞動力的優化配置。但農民身份具有“價值”，因為獲得“農民”身份，代表著可享有宅基地使用權、承包經營權及集體資產收益分配權等，因此農民身份的后天進入或退出應采取市場化有償方式，在漸進式改革思路下，具體建議:一是初期進入方必須是本組集體經濟組織成員，后期可考慮取消地域限制并實現城鄉居民都可采取有償進入或退出;二是退出集體成員身份必須以能夠獲得其他集體經濟組織成員身份或在城鎮落戶和工作等為前提條件;三是退出或進入某一集體經濟組織必須按規定的集體決策程序(全體代表大會)得到法律認定的成員同意;四是進入或退出集體經濟組織必須以自愿有償(市場化有償)為原則，以集體成員身份所代表的宅基地使用權、承包經營權等權利的收入資本化價格為基準對退出者進行補償或對進入者收取費用。
(三)漸進式推動承包權市場化退出
一般意義上，農民退出集體成員身份就意味著各項農村產權的全部退出，目前主要包括農用地承包權、宅基地使用權以及集體資產分配權等。但在新型城鎮化過程中，保留集體成員身份單獨退出承包權也是一種產權流轉現象，因此有必要對此進行深入研究。承包權是具有身份前提的物權，“三權分置”后，承包權成為獨立于土地所有權和土地經營權的物權，承包權的處置即退出是其應然屬性。但也正是由于其主體具有“集體成員身份”限制，因此其處置也有別于一般物權:第一，受讓主體必須具備土地承包權主體集體成員身份，這是對受讓主體的資格限制;第二，承包權具有準公共物品性質，在集體土地總量一定時，承包權的初始取得在集體內部具有非排他性和競爭性，為保障集體其他成員權利，承包權單獨退出時基于集體成員身份非排他性獲得承包權的資格必須同步退出。基于此，一是承包權初始是基于集體成員身份的權利，但是再次交易就必須符合前文所述之“農民”身份條件;二是承包權市場化有償退出后農民不再享有憑借集體成員身份無償獲得承包權的資格;三是承包權的市場化退出意味著農戶基于土地經營權的各類收益索取權的同步退出;四是建立獨立于行政權力之外的土地司法機制以保證仲裁及救濟的公正，使農民和農民集體作為不受外界干涉的獨立主體參與承包權退出(韓立達等，2016);五是建立符合程序正義的市場化補償程序，明確法定退出事由和自愿退出事由，補償方式應由集體和農戶充分協商確定，允許農戶自愿選擇退出方式和內容，不得以任何形式強制農民放棄承包權(韓立達等，2016);六是在集體所有制框架內構建農民權益維護組織，建議成立具有法律效率的農民權益保護組織，該組織為社團法人，其基本職責應為代表農民的利益，依法維護農民的合法權益。
四、加快放活經營權，實現農業規模化生產經營
(一)賦予農地經營權主體完整的產權權能
產權是一組權利束，其本身是可分解的，這種可分解性決定了不同權利主體之間具有交易分解后的產權的可能性和必要性，可交易性是提高財產利用效率、實現帕累托改進的前提保障，而產權可交易的前提是具有明確界定的排他性。再者，產權界定與執行的最終目的是在提高資源配置效率的基礎上達成新的利益關系。產權的排他性界定是獲得和保證經濟利益的前提，清晰界定與產權排他性相對應的經濟利益的內涵與范圍才是權利得到高效行使的充要條件。因此，為提高農地利用效率、建立合理的土地增值收益分配格局，在農地“三權分置”后就必須在清晰界定農地經營權物權權能的同時明確農地經營權收益的內涵范圍及其保護機制。設置獨立的土地經營權的目的就在于使土地經營者能夠減少未來的不確定性，對農業生產有長期持續穩定的預期，使得農業生產經營者、投資者愿意在農地上投資，避免短期掠奪式經營行為或者是因為短期無法投資不能實現規模收益。為達到這一目的，就必須從土地經營權權利構造入手，基本原則就是從農地經營權應與國有土地產權(土地使用權)平等、同權同價的角度，將其塑造成為集體永佃制基礎上的物權:第一，符合國家法律規定的農業生產經營主體(含個人等)均可通過合法的交易方式獲得農地經營權;第二，為達到穩定經營主體預期、促進長期投資的目的，土地經營權期限應盡可能長，參照國有住宅用地使用權70年的規定，農戶在轉讓土地經營權時期限為70年，同時必須實行年租制;第三，作為物權，土地經營權在不妨害土地承包權和土地所有權的前提下應具備完整的占有、使用、收益和處分權能，具體包括繼受間接占有、自主有償使用、全額農產品處置收益及相關補貼收益、再流轉、抵押、土地妨害排除與妨害防止和土地征收地上物補償等，使得土地經營權在經營主體手中實現其資本屬性和財產屬性;第四，尤其是需要建立機制保障與土地經營相關的其他收益歸土地經營者所有，如國家的種糧補貼、各種農地的綜合補貼、甚至耕地保護基金等，農戶轉讓土地經營權后獲得的唯一收益就是地租。除上述原則性規定外，為最大程度實現土地經營權資本屬性、使土地經營者在獲得生產經營收益外還可以通過投資獲得投資收益(要素收益)，還必須建立具體的土地經營權資本化機制。參照趙翠萍等的做法，將土地經營權資本化的方式分為生息性農地經營權資本化、借貸型農地經營權資本化、要素型農地經營權資本化和金融型農地經營權資本化四種類型。不同類型的農地資本化方式的實現條件、具體程序和方式都不同，因此必須針對每一種資本化方式制定不同的實現方式及步驟。
(二)創新和完善生息型經營權資本化的途徑
生息型農地經營權資本化，一般是指經營主體通過主動讓渡一定期限內的經營權給其他經營主體并獲取地租類收益的資本化方式，主要包括出租、轉包、土地銀行、土地信用合作社等具體方式。因此可以說地租是以土地所有權為基礎的土地承包權的經濟實現。按照馬克思的地租理論，地租是超過平均利潤的余額，即超額利潤。農地承包權在經濟上的實現，必須以承包權和經營權相分離、土地真正投入使用為前提。因此，順利實現農地生息型經營權資本化的核心在于首先保證經營主體平均利潤的實現，除此之外還必須在平均利潤之上使得經營主體能夠獲得一個超額利潤用于支付歸屬于承包權人的地租。但農地用途管制、細碎化經營、農業基礎設施不完善、農業勞動生產率不高等因素導致農業新型經營主體規模化經營成本高、收益低且不穩定，經營主體獲得平均利潤存在較大風險，超額利潤也難以通過農產品市場價格得到實現。因此，必須由政府先期介入生息型農地經營權資本化過程，加強相關資金的投入以及相關制度的供給，幫助農業經營主體實現農業經營的平均利潤和超額利潤。目前生息性經營權資本化過程存在的問題主要是土地流轉風險大幅度增加(李毅等，2016)、工商資本介入土地流轉激勵不足及規模化經營所需資金難以得到滿足等。為此，一是經營主體可以在合法獲得的土地經營權剩余期限內在不改變土地農業用途的前提下通過出租、轉包、土地銀行等方式獲取地租類收益;二是建立經營權市場交易平臺，以公開競價方式確保經營權市場價值的實現;三是建立經營權流轉保險制度，先期由政府試點牽頭成立經營權流轉保險機構并逐步探索經營權流轉商業保險模式(政府財政兜底)，待時機成熟后全面引入商業保險制度;四是在整合現有涉農財政資金基礎之上，成立經營權流轉支持基金，重點用于經營權大規模流轉區域農業基礎設施、交通水利設施建設以及對新型經營主體虧損適當補貼，以強化新型經營主體收益預期，激勵工商資本進入經營權流轉領域;五是通過農業貸款稅收優惠、財政貼息等手段引導金融機構加大對新型經營主體資金支持力度。
(三)盡快從法律上放開借貸型經營權資本化
借貸型農地經營權資本化主要指經營主體以農地經營權為抵押或擔保從金融機構獲得資金融通的資本化方式。“三權分置”后經營主體通過受讓土地經營權可以實現規模經營，因農業生產周期較長，因此需要先期投入大量資金(基礎設施建設、人工成本等)，同時需定期向農戶支付的租金也對經營主體提出較高資金儲備要求，資金約束成為制約規模經營的瓶頸因素，允許農地經營權抵押可以充分發揮土地經營權資本屬性，緩解經營主體資金壓力，為農業現代化發展提供土地基礎和資金支持，滿足市場對農地經濟效用的私法功能追求(鄭志峰，2014)。再者，農地經營權作為物權，本身具有處分權能，但其處分權能受到土地所有權和農地承包權的限制，即農地經營權處分權能的行使不得損害土地所有權和農地承包權。抵押是一種重要的物權處分方式，因此作為物權的農地經營權天然應該具備抵押權能。此外，農地經營權抵押標的是經營主體享有的剩余期限的農地經營權，抵押權實現前農地經營權不發生轉移，即使抵押權實現，抵押權人獲得的也是剩余期限內的農地經營權，期滿后農地經營權會重新回歸承包農戶。只須通過相應制度設計保障抵押權實現后集體經濟組織和承包農戶的利益不受影響，那么農地經營權的抵押就不會損害土地所有權和農地承包權。因此，建議修改《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》等有關內容，從法律層面明確規定經營權可用于抵押并對抵押擔保相關內容進行規定。主要包括以下幾點:一是抵押擔保標的為經營主體所享有的規定期限內之經營權;二是抵押擔保權實現時，規定期限內的經營權由抵押人、擔保人手中轉移到抵押權人、擔保權人手中，抵押權實現不改變集體土地性質(唐烈英，2016);三是經營權的抵押權、擔保權實現后，承包權不受影響，應由抵押人、擔保人支付給承包權人的收益由抵押權人或擔保權人繼續支付;四是經營權期限到期后，因抵押權、擔保權實現而轉移的經營權回到原承包農戶手中;五是抵押權或擔保權的實現不得改變土地農業用途;六是建立多渠道的抵押物處置機制，依托于建立的產權交易平臺(機構)，建立包括拍賣、托管、強制管理、按序清償等經營權處置方式。
(四)逐步從法律上放開要素型經營權資本化
要素型經營權資本化主要是指經營主體以農地實物出資參與農業經營并獲取報酬或分紅的資本化方式，主要包括土地股份合作社以及其他以土地入股為主要特征的農業經營模式。2015年中央“一號文件”提出在推進“三權分置”的過程中“要允許土地經營權入股合作社和龍頭企業”，以經營權入股的要素型經營權資本化方式將是放活經營權的重要方向。因此應從法律層面允許經營權以股份制形式實現資本化。再者，按照馬克思的觀點，股份公司以競爭和信用為杠桿把個人資本集中起來，使生產資料和勞動力在更大的范圍內集中，實現大規模社會化的生產，能夠突破單個資本積累的局限性，對生產力和資本主義經濟的發展起到巨大推動作用(馬克思，2004)。現階段農地的分散經營、家庭經營使得農業經營無法實現規模化經營，另外，農戶也缺乏集約化、規模化、專業化經營所需的資金、技術、管理等生產要素，無法實現農業社會化經營效益。因此，完全可以發揮股份制所帶來的規模化社會化生產力優勢，在農業經營中引入股份制，實現農業的規模經濟、專業化經營，即實現農地經營權的要素型資本化。在“農戶—經營權轉入方—新型農業經營主體”的要素型資本化模式中，承包農戶將經營權以一定期限予以轉讓并獲得轉讓收益，轉入方將經營權以入股形式加入其他農業生產經營主體并獲得股權，此時應重點關注經營權價值的確定、經營權股本權能法律地位的確立、經營權入股后收益分配機制的建立、企業破產清算時土地經營權的處置以及經營權多次流轉導致的農地非農化問題。因此:第一，建立經營權價格評估機制，以市場評估價格作為經營權入股計價基準;第二，參照城鎮土地基準地價制度建立經營權基準價格制度;第三，法律層面上確認土地經營權作為企業資產可以折價入股方式參與其他農業經營主體如土地股份合作社、有限責任公司、股份有限公司等;第四，土地經營權入股后，經營權主體憑借土地經營權轉化的股權公平參與企業利潤分配，且分配所得股權收益完全歸經營權主體享有;第五，企業破產清算時，允許土地經營權按照現有企業破產清算方式處置，但不得改變土地農業用途并告知土地所屬集體經濟組織和承包權人;第六，建立農戶、集體和政府多方參與的監督問責機制，嚴防農地非農化，賦予農戶和集體在經營權主體改變土地農業用途時強制無償收回土地經營權的權力。
(五)積極探索金融型經營權資本化的實現
途徑金融型經營權資本化是指經營主體通過使農地經營權在金融機構的運作下成為金融產品并進入市場流通而獲得收益的資本化方式，主要方式為農地信托和農地證券化。農地三權分置后，去身份化的經營權是一種符合市場交易需求的私人經營權，理論上也可將經營權納入金融資本市場，允許經營權通過信托、證券化等方式融資。土地經營權進入金融市場交易是其資本屬性得以實現的最高層次，是土地經營權實現物權化的最后一步。但生息性經營權資本化、借貸型經營權資本化和要素型經營權資本化尤其是后兩者在我國還不成熟，經營權資本屬性尚未形成;如何處理土地信托、證券化過程中經營權與承包權和所有權之間關系對我國而言也是一個全新的問題，目前還未進行系統研究。因此以土地信托、證券化等為主要途徑的金融型經營權資本化模式還不適宜放開，但是應積極探索在局部地區試點，探索研究其具體實現方式。
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2017年第6期
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