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史嘯虎:沒有根本性的土地制度改革就沒有中國農村的未來

[ 作者:史嘯虎  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2017-08-25 錄入:吳玲香 ]

前注:《什么是中國農村的未來?》發表后,轉載者和讀者甚眾,非常感謝各位關注這個系列文章,因為它談論的問題牽涉到的不僅僅是億萬農民的利益,而且與我們幾乎每一個人的根本利益都息息相關。這里發表該系列文章之二,主要談帶有根本性的相關涉農制度,尤其是土地產權制度改革的重要性??梢哉f,沒有將完整土地產權返還農民,任何改革都是走過場的花架子。歷史上的所謂改革就證明的這一點。

關于中國農村的未來,許多人,包括官方,都給我們描繪了各自不同的美好愿景。有的認為中國未來的鄉村是“低消費和高福利”的地方,“溫飽有余的農民可以繼續享受青山綠水和藍天白云,可以繼續享受家庭和睦和鄰里友愛”;[1]有的則認為新農村建設的關鍵是通過城市化和市場化方式減少農民,“如果只剩下1億人在從事農業生產,那時候就是新農村了”。[2]還有的給我們描繪了通過農民增收帶來的未來農村田園詩般的農村風光,[3]而我們的中央政府則是用簡潔明了的二十個字“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”將社會主義新農村作了一個概括。[4]對于這些,我并不持異議,因為這些并非都是現實的存在,而不過是政界和學界各自對中國農村未來的一種代表性的美好愿望而已。所以,既然僅僅是愿望,那么,無論怎么描述都是可以接受的。

但是,中國農村的未來肯定會如上述政學兩界人們所設想的那些模樣嗎?對此,我并不那么樂觀,當然,我也不那么悲觀。因為,我覺得這一切都并非取決于我們向農村、農業和農民提供多少財政支持,而是取決于我們今后如何改革所有那些與“三農”有關的制度以及這些改革的進展程度如何。如果我們期望在2020年前在我國真正建成社會主義新農村,那就意味著,我們必須即刻突破意識形態的束縛,真正以解放農村生產力為宗旨改革現有的一些不合理的涉農制度,如土地制度、村民自治制度、合作社制度和戶籍制度等。如果我們這樣做了,我國的農村就有可能在十多年后實現或部分實現人們所期望的、前述的那些美好的前景。但是,如果我們畫地為牢,過于拘泥于意識形態,不敢改革或者干脆不改革,或是期望在現有的一些根本性制度保持不變的條件下對某些派生性的次要的制度進行改良和探索的話,說句坦誠的話,我們不僅不能在未來實現上述目標,而且還可能會再一次(可能是最后一次)錯失改革良機,從而將我國已經數十年積重難返的所謂“三農”問題最終煮成一鍋焦糊的夾生飯,使我國建設新農村的努力遭受毀滅性的重創。

我們這次提出的建設新農村的提法其實并不新鮮,上世紀50年代我們就曾用過這一提法。改革開放以來,至少在1984年中央1號文件、1987年中央5號文件和1991年中央21號文件即十三屆八中全會《決定》中出現過這一提法。比如,30多年前的1984年的中央一號文件的最后一句話就提出,“要按照中央的部署,進行整黨,純潔黨的組織,發揚黨的優良傳統,提高黨組織的戰斗力,改變軟弱渙散的狀況,帶領廣大共產黨員、共青團員和社會主義建設積極分子,團結億萬農民,為建設社會主義新農村而奮斗?!钡z憾的是,歷史已經證明,雖然我們進行了許多次改革試驗,但就是因為我們未能在這些試驗中大膽改革那些帶有根本性的“三農”制度,我們上述這么多次宣稱要建設新農村的努力均先后歸于失敗或不了了之了。

過去30年來,我們不但多次在正式文件中正式提出過要建設社會主義新農村,甚至還有切實的行動并進行了長時間的種類繁多、涉及面較大的改革試驗。比如,1987年的中央五號文件中就第一次提出了“有計劃地建立改革試驗區”的指導性意見。[5]根據這個意見,我們還進行了一項悄悄的未經宣傳、其意義可能很大但至今也不明朗的規模宏大的農村改革試驗區改革試驗。也是1987年,中央辦公廳為此還專門發布了一個8號文件,說要“經過改革試驗,掌握第一手的動態資料,以便提出若干處理各類經濟關系的章程或法規,使政策更完善,使改革的成果逐步規范化”[6]。中央辦公廳的這份文件還考慮到這些改革試驗可能會對某些現行的帶有根本性的制度產生沖擊,專門說道,“要充分發揮群眾、干部的首創精神,中央各有關部門對試驗區要適當放權,允許突破某些現行政策和體制,以利試驗與探索”。為了強化這些改革試驗區的改革授權,國務院也專門行文重申:“因為改革試驗具有探索性,就不可避免地會突破某些現行的具體制度和政策,有的還要求提供一些幫助。對此,已經請各省盡可能在自己的職權范圍內加以解決,并希望中央計劃、財政、商業、外貿、銀行、農林等有關部門給予支持和指導”。[7]

在這些試驗區建立之初,各試驗區所在省一般都成立了由省委或省政府負責人參加的試驗區領導小組和工作班子。各試驗區都成立了由主要領導人參加的領導小組和常設的工作機構。為指導和協調全國的農村改革試驗區工作,原中央書記處農村政策研究室、國務院農村發展研究中心也于1987年10月15日正式組建試驗區辦公室,并報國務院及國家機構編制委員會批準正式列編。1989年下半年,原中央書記處農村政策研究室、國務院農村發展研究中心相繼撤銷。為繼續辦好試驗區,使這項工作持續進行,經國務院批準,1991年10月11日,國務院辦公廳又明確規定,“農村改革試驗區工作的指導和協調職能劃歸農業部。由農業部農村改革試驗區辦公室繼續承擔指導、協調全國農村改革試驗區的工作”。[8]

自中央確定設立農村改革試驗區的十年后,也就是1997年4月18日,中央農村工作領導小組第26次會議又決定,“為加強和改進農村改革試驗區工作,建立農村改革試驗區工作聯席會議制度,由農業部、中央農村工作領導小組秘書組負責牽頭,中央政研室、國務院研究室、國家計委、體改委、財政部、水利部、林業部、內貿部、供銷總社、人民銀行負責同志參加,負責試驗區工作中有關部門協調事宜,重大問題提請中央農村工作領導小組討論”。由此可見,我國中央政府對所謂“三農”問題及其改革是非常重視的,而且重視程度甚至還遠遠高于最近推出的幾乎全部由重慶市和成都市自己運作的所謂統籌城鄉綜合改革試驗區。[9]

這項農村改革試驗區的改革一直延續到今年中央推出重慶和成都兩市的所謂統籌城鄉改革試驗區為止。盡管沒有明確發文終止了是項進行了整整二十年、似乎也取得了一些成績的試驗區改革,但誰都知道它結束了。這次試驗區改革無論是深度、廣度還是時間跨度,無論是重視程度還是推行力度,均絲毫不比最近推出的所謂統籌城鄉改革試驗區和所謂“三權”分置改革遜色。由于是中央辦公廳和國務院下的文件,在涉及中央或國務院各部門的協調問題上的授權甚至比統籌城鄉改革只是國務院發改委下文授權更具權威性和綜合性。但是,這些“三農”改革試驗到底包括哪些以及這些試驗又到底取得了哪些大面積推廣的成績了呢?

根據農業部農村經濟研究中心公布的資料表明,到2006年底為止,按照中央規定的程序、經國務院批準備案的承接上述農村改革任務的試驗區已達30個,分布在全國21個省、自治區、直轄市,其中包括160個縣級單位,覆蓋面積31.8萬平方公里,總人口達8120萬人。僅僅從涉及的農村人口總數看也比最近的所謂統籌城鄉改革涉及的農村人口數要至少高上一倍。自建立以來,各試驗區按照黨中央、國務院關于農業和農村經濟改革與發展的部署和要求,相繼推出了20多個試驗主題和上百個試驗項目。這些改革試驗項目涉及的主要內容幾乎囊括了所有的“三農”領域,歸納一下大致包括如下制度改革:(詳見附表)

1,土地制度建設和土地適度規模經營;

2,農村基層社區性和專業性合作經濟組織建設;

3,糧食購銷體制和農村流通體制改革;

4,鄉鎮企業制度和小城鎮體制建設;

5,農業和農村現代化建設;

6,農產品市場建設和農業產業化經營體系建設;

7,農村稅費制度改革和金融體制改革;

8,扶貧體制改革;

9,林業、牧業、漁業和國營農場體制改革等。

由此可見,上述改革試驗幾乎涵蓋了我國“三農”的各個方面,但實踐表明,這些開始于十多年前的涉農改革試驗雖然有部分取得了所謂階段性成果,但不可否認基本上都沒有取得什么成效,相反,其中有不少是不了了之的,甚至是失敗的。

類似這樣的成效不大的農村改革試驗項目還有小城鎮綜合改革和所謂農業現代化和產業化改革等。十五年前啟動的小城鎮綜合改革的目標是城鎮化,表面上看是指農村人口向城市轉移,農業社會變為城市社會,農業經濟變為工業經濟的過程。實質上,城鎮化就是經濟增長方式從傳統向現代轉變的軌跡,最終的結果是一個國家或地區經濟形態和社會結構的根本變革。因此,所謂小城鎮綜合改革需要我們同時推進鄉鎮政府體制、農村義務教育和醫療保障制度、農村社區型合作社制度、縣鄉財政體制、農村金融和合作金融制度、城鄉割裂的戶籍制度、集體化土地制度及土地征用制度等方面的制度改革。

這些需要改革的制度包含了不少根本性制度,也是我們在小城鎮建設過程中無法回避的重大矛盾問題。結果,企圖回避或無法解決這些制度改革問題的所謂小城鎮綜合改革最終也就這么不了了之了。好在十年前發端的大規模城市化的改革掩飾了這一困境,但目前進行的城市化改革也沒有解決好諸如賦予農民完整土地產權的改革問題,因而不僅出現了那么多肆意強拆血拆侵犯農民權益的案件,而且因農民仍然無法遷徙城市致使所謂的人的城鎮化改革陷入困境。

在市場經濟條件下,當我們改革這些不合理的涉農制度時,我們傳統的政府管理體制、運行機制和我們治理農村社會包括領導小城鎮建設的方式方法,也都面臨著如何適應社會主義市場經濟發展要求的新挑戰。解決好這些問題都屬于是制度建設的重要內容,關系到新農村和小城鎮建設的成敗。只有與時俱進地進行改革創新,把制度建設好了,各種環境的治理和各種資源的配置的矛盾問題也就隨之迎刃而解,農村生產力就會蓬勃發展,小城鎮的經濟建設和社會事業就會產生“水到渠成”的效果。上述那些以農業規模經營和農業現代化為目標的改革試驗,由于不敢同時改革不合理的戶籍制度和土地制度且不符合市場經濟規律到今天基本上已經偃旗息鼓了,而那些早已為農村政治、經濟、社會和文化發展所證明是急需的農村社區型合作社制度的建立起碼在表面上也是因為所謂“集體經濟組織”的理由始終未能提到立法者的議事日程上來。

從中央于上世紀八十年代末至九十年代初一下子就推出了如此眾多內容的農村改革試驗項目可見,當土地集體所有制條件下的聯產承包責任制的解放農村生產力的功能在1985年后逐步釋放凈盡,而我國的農業生產和農民收益又開始陷入多年的停滯不前狀態時,我們的農村工作的決策者們也的確開始著急起來。但是如此眾多的這些改革試驗為什么沒有取得什么成果,或者說大多歸于了失敗呢?人們不僅會問;這究竟是什么原因呢?

顯然,要尋找這個問題的答案主要不在這些改革試驗的外部原因,如試驗地政府貫徹和執行不力或上級政府支持不夠等,而恰恰在于這些改革試驗項目的本身沒敢觸及那些帶有根本性的涉農制度的改革,如土地集體所有制度、城鄉分割的戶籍制度、已經行政化的村民自治制度以及脫離了國際合作社基本原則的合作社制度等,而是力圖在不觸動這些根本性制度基礎上對一些派生的和次要的制度進行嘗試性改革。因為如果我們不徹底改革或廢止現行的那些不合理的涉農制度,僅僅試圖在土地的使用權上做些改良類的文章,就想解決上述改革試驗項目所羅列的那些“三農”問題是遠遠不夠的。這些農村改革試驗逐步推進開始后,我國的“三農”問題不僅沒有因為這些改革試驗摸索出來的經驗而得到改善,反而在“九五”期間“三農”問題迅速惡化、廣大農民的收入卻出現了連續的大幅度的迅速下降就是一個最好的證明。[12]

歷史已經證明,如果我們的任何農村改革不從改革那些帶有根本性的涉農制度入手,這些改革試驗是不可能取得什么明顯的成效的,當然,也是不可能給我們帶來所期望的新農村愿景的。而且,這種無視農民作為土地的真正所有者權益的所謂改革試驗還會耽誤或推遲我們盡早解決沉疴已深的“三農”問題,并給我們現有的早已落后和過時的眾多涉農政策和法律體系的修訂與重建增添更多的不確定性,甚至可能造成無法療治的硬傷。

因此,在我們談到我國農村的未來或前途時,最重要的不是如何描繪自己心目中未來農村的理想的愿景,而應該是思考我們如何徹底改革現有的各種不合理的帶有根本性的涉農制度,尤其是土地制度、戶籍制度、合作社制度以及村民自治制度等。可以說,現有的這些不合理的制度改革得越徹底,我國的未來的新農村也就越接近我們理想的愿景。但如果改革得不徹底,或者說,我們根本不想也不敢觸動這些不合理的根本性制度,只是在所派生的次要的制度上作一些改良和修補,本文前面政學兩界各方面,包括中央政府所描述的那些種種美好的社會主義新農村愿景,即便再好,也是實現不了的。

可見,我們現在的這個于六十年前強制推行的農村土地集體所有制度所造就的世上皆無、中國特有的“三農”問題,只要這個舊制度還依然存在,它們也還將繼續頑強地存在下去直到其耗盡我們這個強壯的人民共和國軀體的全部心血。從這點出發,我真心地希望中央政府能夠盡快啟動帶有根本性的涉農制度的改革,將完整的土地產權盡快返還農民,以讓本文前面所描述的那些未來中國的美好的農村愿景都能夠盡早地實現。

后注:四年前的十八屆三中全會《改革決定》頒行后,我們終于開始關注并在農村集體土地產權制度上進行改革了,比如賦予農民部分土地產權,如承包經營權及其相關權能并允許農村集體建設用地與國有土地同權同價入市交易等。但令人遺憾的是,由于這些年來政府在壟斷土地市場方面已經獲得了巨大的數以十萬億計的土地利益,這項土地產權制度改革推出至今仍然未能取得進展,也沒有任何一個地方的農村集體建設用地被允許與國有土地一樣通過公開的招拍掛用于商業性房地產開發。三中全會改革決定所說的“同地同權”成了一句空話。我在想,如果這些基本的土地制度改革都推進不了的話,中國農村還會有美好的未來嗎?答案顯然是不會有的。

參考文獻:

[1]賀雪峰《鄉村的前途新農村建設與中國道路》(山東人民出版社2007出版)

[2]《根本問題是減少農民增加農民收入》,搜狐財經2006年3月31日期

網址:http://business.sohu.com/20060331/n242573412.shtml

[3]陳昌清《溫鐵軍描繪新農村:人們生活要有幸福感》,《現代農村報》2005年10月18日期

[4]《五個“五”勾勒社會主義新農村建設路線圖》,新華網“新華時政.建設社會主義新農村系列報道之十三”,網址:http://news.xinhuanet.com/politics/2006-02/23/content_4213630.htm

[5]摘自于中共中央1987年5號文件

[6]摘自于中央辦公廳1987年8號文件(中辦廳字[1987]8號文件)

[7]摘自于國務院1987年62號文件(國辦發[1987]62號文件)

[8]農業部農村經濟研究中心《農村改革試驗區簡介》,網址:http://www.rcre.cn/RCRESYB/index.aspx

[9][10]同[8]

[11]詳見全國人大農委法案室主任王超英在全國人大常委會2006年10月31日舉行的新聞發布會上答了望周刊記者問,中國網文字實錄,網址:http://www.china.com.cn/zhibo/2006-10/31/content_8785063.htm

[12]詳見中央政研室農業部農村固定觀察點辦公室《“九五”期間中國農民收入狀況實證分析》(農業部農村經濟研究中心2001年5月16日發布),《中國農村研究》第四期-第六期,網址:http://www.rcre.org.cn/dyfx/zgncyj200106.htm[yao_page]

 

中國鄉村發現網轉自:微信公眾平臺(微信號/史嘯虎雜談)2017-08-24


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