當(dāng)前，我國處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)時(shí)期，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝期。特色小鎮(zhèn)建設(shè)為我們提供了產(chǎn)業(yè)發(fā)展新平臺(tái)、“四化同步”新載體和新型城鎮(zhèn)化供給側(cè)改革新抓手，具有重要的時(shí)代性意義。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。我們研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱情高漲，各級(jí)政府也推出了一系列支持政策，取得了很大成效，但政府、企業(yè)和相關(guān)支持部門在認(rèn)識(shí)上還存在一定的偏差，我們需要回歸特色小鎮(zhèn)的價(jià)值本位，從“產(chǎn)城人文”四位一體的視角出發(fā)，系統(tǒng)性設(shè)計(jì)特色小鎮(zhèn)的支撐架構(gòu)，有效促進(jìn)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。
當(dāng)前我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在一些亟待解決的問題
（一）行政主管機(jī)構(gòu)多頭，基本申報(bào)條件存在分歧，給特色小鎮(zhèn)的申報(bào)和推進(jìn)工作帶來了較大困擾
關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)政府文件主要包括住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2016年的147號(hào)文、221號(hào)文和2017年的81號(hào)文、102號(hào)文，國家發(fā)展改革委2016年的2125號(hào)文、2604號(hào)文和2017年的102號(hào)文，以及國家體育總局2017年73號(hào)文和國家林業(yè)局2017年110號(hào)文，其關(guān)鍵詞主要涉及建制鎮(zhèn)、非鎮(zhèn)非區(qū)、建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、千企千鎮(zhèn)、光大銀行、特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)等。上述一系列重要文件的發(fā)布，給特色小鎮(zhèn)建設(shè)注入了越來越多的新動(dòng)力，也帶來了越來越多的新疑問。
首先，主管行政機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了多頭特征。很多人都在問主管部門是誰，究竟是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委，還是一些協(xié)會(huì)，國家體育總局、林業(yè)局特色小鎮(zhèn)與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部倡導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)有什么區(qū)別。因此，在特色小鎮(zhèn)申報(bào)工作中，有的地區(qū)是發(fā)展改革委（局）牽頭，有的地區(qū)是住建廳（局）在牽頭，目前有的體育局、林業(yè)局也分別在獨(dú)自牽頭做。其次，支持資金究竟從哪里來。關(guān)于特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)建設(shè)資金，是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合某機(jī)構(gòu)下發(fā)，還是來源于發(fā)展改革委專項(xiàng)建設(shè)資金，還是財(cái)政部中央預(yù)算內(nèi)資金，還是一些商業(yè)金融機(jī)構(gòu)或一些協(xié)會(huì)下屬的投資機(jī)構(gòu)，存在一定程度的混亂。第三，建制鎮(zhèn)還是非建制鎮(zhèn)。發(fā)展改革委的相關(guān)通知一般明確表示特色小鎮(zhèn)分兩種，建制鎮(zhèn)和非建制鎮(zhèn)，但住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的第一批特色小鎮(zhèn)名單中全是建制鎮(zhèn)，第二批通知也要求是建制鎮(zhèn)，非建制鎮(zhèn)已經(jīng)不再接受申報(bào)。
總之，在主管部門、支持資金來源、建制鎮(zhèn)還是非建制鎮(zhèn)等方面出現(xiàn)了多頭領(lǐng)導(dǎo)和多種說法，甚至有的說法相互矛盾也自相矛盾，這給特色小鎮(zhèn)申報(bào)和建設(shè)推進(jìn)工作帶來了較大困擾。比如，一大批按照非建制鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的特色小鎮(zhèn)面對住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部第二批特色小鎮(zhèn)的通知只能望之興嘆，目前這些非建制鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)投資主體最期待的可能是發(fā)展改革委牽頭的“千企千鎮(zhèn)”工程，但目前關(guān)于相關(guān)支持基金如何申報(bào)尚無明確的指導(dǎo)文件。
（二）開發(fā)區(qū)模式傾向凸顯，存在將特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為招商引資“風(fēng)口”和指標(biāo)任務(wù)逐級(jí)下派傾向
首先，地方政府和企業(yè)對政策理解存在不同程度的偏差，且越往基層越嚴(yán)重。一些地區(qū)將特色小鎮(zhèn)概念無限擴(kuò)大，將一些新規(guī)劃的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、教育項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目、安置項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目等都冠以特色小鎮(zhèn)的名義；有些地區(qū)想借助特色小鎮(zhèn)的概念來爭取款項(xiàng)改造舊城區(qū)；有的地區(qū)想借助特色小鎮(zhèn)的概念來解決道路交通、污水處理問題；還有些地區(qū)急于搞特色小鎮(zhèn)，抓住任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的名字，或某房地產(chǎn)樓盤的名字都直接披上特色小鎮(zhèn)的外衣。
其次，一些地方將特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為開發(fā)建設(shè)和投資拉動(dòng)的“風(fēng)口”，依然是開發(fā)區(qū)式的行政主導(dǎo)，存在政府大包大攬、盲目追求短期政績傾向。一些地方習(xí)慣于投資驅(qū)動(dòng)思維，習(xí)慣于建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的傳統(tǒng)模式，仍以地方國企和政府投資平臺(tái)為主體，潛藏著巨額政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一些地方政府貪大、求多、圖快，追求短期利益和表面形象變化，而對于特色小鎮(zhèn)培育周期、投資規(guī)模、完成數(shù)量設(shè)置過高要求。為急于出成果、忙于出政績，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)比較一般的地級(jí)市也提出要打造數(shù)十個(gè)特色小鎮(zhèn)。
第三，一些地方政府存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，要求逐級(jí)下派分配任務(wù)，完成某些數(shù)量指標(biāo)。有些地方要求各市、區(qū)、縣均要選擇出各自的特色小鎮(zhèn)培育試點(diǎn)，計(jì)劃形成所謂“省、市、縣分級(jí)創(chuàng)建的特色小鎮(zhèn)格局”。這種分級(jí)創(chuàng)建的思路聽上去很美，尤其是將特色小鎮(zhèn)按行政級(jí)別分為不同的層次后，看上去很具有層次性、邏輯性和可操作性。但是，這與國家要求集中力量重點(diǎn)培育基礎(chǔ)條件較好的特色小鎮(zhèn)的初衷并不一致。尤其是，在中西部落后地區(qū)，這種分級(jí)創(chuàng)建的思路和“撒胡椒面”式的配置有限優(yōu)質(zhì)資源沒有多大區(qū)別，這很有可能造成新的投資浪費(fèi)和爛尾工程。
（三）市場主體定位不準(zhǔn)，存在將特色小鎮(zhèn)作為“拿地拿錢”的招牌和盲目跟風(fēng)現(xiàn)象
首先，政府對投資主體的地位和作用認(rèn)識(shí)不足。特色小鎮(zhèn)相關(guān)通知中明確要求“政府引導(dǎo)、市場（企業(yè)）主導(dǎo)”，但一些地方政府認(rèn)為一些“穩(wěn)賺不賠”的生意尤其是一些壟斷性的收費(fèi)項(xiàng)目必須由政府牽頭來做，將一些難度大、賺錢少、周期長甚至賠錢的項(xiàng)目讓企業(yè)來主導(dǎo)，這顯然難以成功。有的政府在與社會(huì)資本合作過程中在特許經(jīng)營、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等方面會(huì)擔(dān)心承擔(dān)很多責(zé)任，或者擔(dān)心一些稅收來源消失，拒絕與社會(huì)資本進(jìn)行合作，持觀望態(tài)度。有些政府甚至“無為而治”，給出一片荒地，要求投資企業(yè)完全“自投、自建、自運(yùn)營”，還要求過一段時(shí)間后進(jìn)行“移交”，這完全是將政府本應(yīng)該承擔(dān)的一些基礎(chǔ)公共設(shè)施和服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了投資企業(yè)這個(gè)“冤大頭”。事實(shí)上，只有政府和企業(yè)認(rèn)清職責(zé)、站好位置、深度合作，才能將特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營成功。
其次，投資主體對自身定位存在偏差，存在借助“特色小鎮(zhèn)”概念“拿錢拿地”的傾向。尤其是一些房地產(chǎn)企業(yè)，因?yàn)榫哂型顿Y資金，所以誘導(dǎo)政府合作建設(shè)特色小鎮(zhèn)，但真實(shí)目的可能是要拿地和拿政府貼息貸款，并沒有打算對特色小鎮(zhèn)的“產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能”進(jìn)行系統(tǒng)性的投資、運(yùn)營，還美名其曰從“生活側(cè)”入手，事實(shí)上是搞住宅小區(qū)建設(shè)，而對小鎮(zhèn)未來主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的設(shè)計(jì)則主要是根據(jù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的偏好來進(jìn)行，目的是形成能順利通過的方案，而不是發(fā)展可以支撐小鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。
第三，盲目跟風(fēng)，創(chuàng)新不足，存在一定程度的簡單模仿照搬照抄現(xiàn)象。特色產(chǎn)業(yè)是支撐特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的生命力，也是特色小鎮(zhèn)賴以存在的基本理由。一些地方對本地特色產(chǎn)業(yè)、資源稟賦、文化遺存等比較優(yōu)勢認(rèn)識(shí)和挖掘不深，不顧發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)水平和特色小鎮(zhèn)生成與發(fā)展的基本規(guī)律，所確定的產(chǎn)業(yè)和功能脫離實(shí)際，在發(fā)展模式上簡單模仿、生搬硬套，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)步驟上盲目設(shè)定，希望通過稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼、用地傾斜等優(yōu)惠政策來維持小鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)。
有序推進(jìn)我國特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的政策建議
綜上所述，我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)具有重要意義，但在推進(jìn)過程中出現(xiàn)了一些“成長的煩惱”。未來，我們應(yīng)充分理解中央精神，回歸特色小鎮(zhèn)的基本價(jià)值，正確處理政府和市場主體的關(guān)系，客觀看待房地產(chǎn)企業(yè)投資特色小鎮(zhèn)的行為，建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)系統(tǒng)性保障。
（一）理解中央精神，回歸特色小鎮(zhèn)基本價(jià)值，分區(qū)、分類打造“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”融合的美麗小鎮(zhèn)
首先，特色小鎮(zhèn)分為建制鎮(zhèn)和非建制鎮(zhèn)兩類。兩類的區(qū)別在于一個(gè)是已經(jīng)存在的具有鎮(zhèn)級(jí)政府管轄的空間，一個(gè)是政府或企業(yè)打造的“非鎮(zhèn)非區(qū)”“產(chǎn)城人文”深度融合的新型發(fā)展平臺(tái)，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新空間。目前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主推的是建制鎮(zhèn)，發(fā)展改革委和其他相關(guān)部門注重推非建制鎮(zhèn)。
其次，特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要“產(chǎn)城人文”并重。不能因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)的核心就忽視生活、生態(tài)方面的功能完善，否則容易造成人口吸引力不足。不能因?yàn)殛P(guān)注盈利模式就忽視生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約、文化傳承等方面的考慮，這會(huì)影響小鎮(zhèn)宜居品質(zhì)和社區(qū)成熟度的長遠(yuǎn)發(fā)展。在大城市和小城鎮(zhèn)均應(yīng)充分把握特色小鎮(zhèn)建設(shè)機(jī)遇，在舊城改造、舊廠房更新、舊村莊美化等方面可以適當(dāng)切入，不盲目包裝，但也不排斥此類項(xiàng)目包含在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中。
第三，特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要選擇性重點(diǎn)培育。不能盲目逐級(jí)下派創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)數(shù)量指標(biāo)。而是應(yīng)該分區(qū)、分類、分階段精心選擇有基礎(chǔ)有條件的項(xiàng)目和地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)培育。在小鎮(zhèn)類型選擇上，東部相對發(fā)達(dá)地區(qū)可以多考慮非建制鎮(zhèn)類特色小鎮(zhèn)建設(shè)，尤其是大城市周邊的適合疏解大都市功能的發(fā)展平臺(tái)。中西部相對落后地區(qū)可以適當(dāng)多考慮具有區(qū)位和特色產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢的建制鎮(zhèn)進(jìn)行更新打造。在金融支持上，建議國家給予適當(dāng)傾斜，比如由國家發(fā)展改革委牽頭成立“東北、西北、邊疆特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資基金”。
（二）正確處理政府和市場主體的關(guān)系，建立長期良性互動(dòng)的體制機(jī)制
首先，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府與企業(yè)的深度合作。地方政府不能將特色小鎮(zhèn)作為爭取有關(guān)部門資金的手段，而忽視對建設(shè)內(nèi)容、主體、方式等方面的研究和引導(dǎo)。企業(yè)也不能認(rèn)為既然是市場主導(dǎo)、企業(yè)為主體，就忽視政府的作用，尤其是不顧及政府的公益性事業(yè)要求，完全按照市場法則來行事。
其次，政府應(yīng)多掌控全局，企業(yè)應(yīng)多關(guān)注運(yùn)營維護(hù)。政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)過程中，應(yīng)全面關(guān)注產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務(wù)、社會(huì)治理、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)內(nèi)容，并在基礎(chǔ)公共設(shè)施和服務(wù)上，如基礎(chǔ)道路、污水處理、供電、供熱、供水等方面承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。企業(yè)則應(yīng)在產(chǎn)業(yè)植入、資本引入、管理導(dǎo)入等方面從商業(yè)可持續(xù)性角度加大投入力度。
第三，根據(jù)不同建設(shè)階段，政府和企業(yè)關(guān)系應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整。在小鎮(zhèn)建設(shè)初期，要由政府牽頭提供基礎(chǔ)公共設(shè)施服務(wù)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。在小鎮(zhèn)建設(shè)的中后期階段，要積極引入專業(yè)運(yùn)營商和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，及時(shí)補(bǔ)充、提升小鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能和生活服務(wù)功能。即政府的重點(diǎn)作用是“扶上馬且送一程”，專業(yè)投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)職責(zé)是及時(shí)從政府手中接過投資、建設(shè)、運(yùn)營的“接力棒”。總之，不同階段需要不同的主體發(fā)揮出自己的獨(dú)有功能，戮力同心、合力共建。
（三）客觀看待房地產(chǎn)企業(yè)投資特色小鎮(zhèn)的行為，糾正房地產(chǎn)化傾向
首先，房企自覺轉(zhuǎn)型建設(shè)特色小鎮(zhèn)值得鼓勵(lì)，并已有成功案例。房企自發(fā)轉(zhuǎn)型建設(shè)的特色小鎮(zhèn)，若規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營得當(dāng)，完全可以實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的全部價(jià)值，不宜將房地產(chǎn)企業(yè)“妖魔化”。藍(lán)城公司的春風(fēng)長樂小鎮(zhèn)、嵊州農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)，萬科公司的良渚文化小鎮(zhèn)等均取得了不同程度的成功。因此，對值得提倡的房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)的特色小鎮(zhèn)應(yīng)給予其他類型投資企業(yè)同樣的激勵(lì)政策。
其次，要嚴(yán)格控制部分企業(yè)的“房地產(chǎn)化”風(fēng)險(xiǎn)。無論特色小鎮(zhèn)的建設(shè)主體是否為房地產(chǎn)企業(yè)，均應(yīng)嚴(yán)格把控住宅用地的配給比例，認(rèn)真研究小鎮(zhèn)常住人口規(guī)模、吸引人口來源和相關(guān)配套服務(wù)的供給。強(qiáng)化小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的支撐，重點(diǎn)考察小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的資源稟賦基礎(chǔ)、市場需求及規(guī)模和公共設(shè)施服務(wù)支撐能力。
第三，利用房地產(chǎn)企業(yè)資金雄厚，對生活服務(wù)業(yè)運(yùn)營相對專業(yè)的特征，探索生活性服務(wù)業(yè)的政策創(chuàng)新。比如在房地產(chǎn)企業(yè)所建設(shè)的特色小鎮(zhèn)中，允許民辦醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)、民辦學(xué)校實(shí)行經(jīng)營者自主定價(jià)，將合格的私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入指定的醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。借助特色小鎮(zhèn)發(fā)展平臺(tái)，推進(jìn)醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊制度改革和醫(yī)務(wù)人員多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，確保民辦機(jī)構(gòu)在人才引進(jìn)、職稱評(píng)定、科研課題上與公立機(jī)構(gòu)具備平等待遇。
（四）建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)有序共享發(fā)展
首先，嚴(yán)格按照國土資源規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，增強(qiáng)政府及相關(guān)管理部門的責(zé)任感。堅(jiān)持超前規(guī)劃，在推進(jìn)“多規(guī)一體”的基礎(chǔ)上，合理劃定小鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的“宜居、宜業(yè)、宜游”的新空間載體。
其次，適當(dāng)擴(kuò)大特色小鎮(zhèn)管理權(quán)限，建立有效約束機(jī)制，不斷增強(qiáng)投資運(yùn)營主體的成就感。對納入特色小城鎮(zhèn)建設(shè)范圍的建制鎮(zhèn)要逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)、地權(quán)、事權(quán)、人權(quán)等有序下放，其管理職能和權(quán)限可按照縣城或特大鎮(zhèn)對待。可允許非建制鎮(zhèn)類的特色小鎮(zhèn)成立具有一定權(quán)限的特色小鎮(zhèn)管理委員會(huì)。創(chuàng)新政策激勵(lì)機(jī)制，改變政策扶持資金的發(fā)放時(shí)序，對于創(chuàng)建合格的特色小鎮(zhèn)及時(shí)給予資金等獎(jiǎng)勵(lì)，而不是對僅處于概念階段的特色小鎮(zhèn)就盲目給予資金支持。
第三，要充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn)的社會(huì)效益，增加就業(yè)和居民收入，不斷提升小鎮(zhèn)及周邊居民的獲得感。特色小鎮(zhèn)建設(shè)者要有一定的社會(huì)責(zé)任感，讓小鎮(zhèn)所在地區(qū)的農(nóng)民和村集體參與到小鎮(zhèn)建設(shè)中，要在社會(huì)事業(yè)方面確定長期投入機(jī)制，切實(shí)貫徹執(zhí)行共享發(fā)展理念。可通過土地或資金入股等方式，建立長期有效的開發(fā)收益分享機(jī)制，可確定一定的收益分紅比例用于小鎮(zhèn)生態(tài)、生活環(huán)境的改善。著力打造“小鎮(zhèn)政府、企業(yè)、市民”的利益共同體。
作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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