土地制度是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)性安排。過去40年，土地制度的獨(dú)特安排與變革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)變革的發(fā)動(dòng)機(jī)，由此形成的“以地謀發(fā)展模式”又成為拖累經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要制度性障礙。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)平臺(tái)，結(jié)構(gòu)變革轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，土地制度的不適應(yīng)性凸顯，必須深化土地制度改革，告別以地謀發(fā)展，以土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進(jìn)結(jié)構(gòu)改革，推進(jìn)以集體地權(quán)制度和宅基地制度為核心的農(nóng)村土地改革。
土地制度是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)性安排。土地制度改革是中國(guó)全局改革的關(guān)鍵而敏感的領(lǐng)域。獨(dú)特的土地制度安排與變革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)變革的發(fā)動(dòng)機(jī)。1980年代初的農(nóng)村土地制度改革拉開了中國(guó)改革開放大幕，促進(jìn)了中國(guó)的農(nóng)村轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，1990年代末的城市土地制度變革推動(dòng)中國(guó)從鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)的歷史轉(zhuǎn)型。但是，中國(guó)在利用土地創(chuàng)造“中國(guó)奇跡”的同時(shí)，也形成獨(dú)特的以地謀發(fā)展模式，造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、財(cái)富增長(zhǎng)與分配對(duì)土地的過度依賴，障礙經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)改革。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)平臺(tái)，發(fā)展動(dòng)能出現(xiàn)轉(zhuǎn)換，土地的發(fā)動(dòng)機(jī)功能減退，以地謀發(fā)展模式的弊端凸顯，深化土地制度改革對(duì)全局的意義重大。
中國(guó)改革走過了40年的非凡歷程，土地制度改革也經(jīng)歷了任人評(píng)說的風(fēng)風(fēng)雨雨。本文第一部分是一個(gè)對(duì)中國(guó)過去40年土地制度改革進(jìn)程與主要內(nèi)容的回顧性評(píng)論；第二部分評(píng)估了土地制度在40年國(guó)民經(jīng)濟(jì)高成長(zhǎng)階段所起的歷史作用，分析了這套土地制度體系存在的主要問題；第三部分展望了中國(guó)經(jīng)濟(jì)在進(jìn)入新階段后的主要特征，提出了為適應(yīng)這一階段性轉(zhuǎn)換急需深化推進(jìn)的土地制度改革。
一、土地制度變革進(jìn)程:一個(gè)回顧性評(píng)論
對(duì)過去40年中國(guó)的土地制度變革給出一個(gè)統(tǒng)一的一般性評(píng)論是很困難的。這一方面是因?yàn)橥恋刂贫劝才诺哪繕?biāo)與變遷路徑在城鄉(xiāng)和不同用途之間差異很大，另一方面是因?yàn)閷?duì)各項(xiàng)土地制度變革結(jié)果的評(píng)價(jià)因角度和立場(chǎng)不同共識(shí)很差，有些方面的改革比較一致的令人稱道，有些方面的變遷產(chǎn)生的影響巨大但爭(zhēng)議很大，有些深層的制度改革因利益、觀念、知識(shí)的羈絆貽誤時(shí)機(jī)令人遺憾。從土地制度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的影響來看，農(nóng)村承包地、農(nóng)民宅基地、土地轉(zhuǎn)用、 城市土地使用是其中影響深遠(yuǎn)且至關(guān)重要的幾項(xiàng)制度安排，我們將分別予以討論。
（一）農(nóng)地集體所有家庭承包制度。農(nóng)村承包地是全國(guó)土地面積中份額最大、涉及人數(shù)最大的一塊。截至2015年末，全國(guó)共有農(nóng)用地64545.68萬公頃，其中耕地13499.87萬公頃（20.25億畝），家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積13423.68萬公頃，占總耕地面積的99.44%，這些土地發(fā)包給2305.74萬戶農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村承包地制度一項(xiàng)被視為對(duì)農(nóng)業(yè)績(jī)效、農(nóng)民權(quán)利和社會(huì)穩(wěn)定具有基礎(chǔ)性影響的安排。
與歷史上的土地制度相比，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來的農(nóng)地制度具有在鄉(xiāng)村改天換地的性質(zhì)。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)，農(nóng)地屬于家戶私有，以自耕農(nóng)和佃農(nóng)為主的家庭農(nóng)業(yè)是小規(guī)模農(nóng)地的主要經(jīng)營(yíng)者，土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)同等受到法律保護(hù)和契約約束，且耕作權(quán)在很大程度上具有事實(shí)上的所有權(quán)權(quán)能。中國(guó)共產(chǎn)黨取得政權(quán)后，實(shí)行公有制的社會(huì)主義制度，全面推進(jìn)中國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變。為此，新政權(quán)在鄉(xiāng)村進(jìn)行一系列國(guó)家主導(dǎo)的制度再造，形成獨(dú)特的農(nóng)村土地集體地權(quán)制度：一是作為公有制在鄉(xiāng)村的實(shí)現(xiàn)形式，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，國(guó)家通過人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)對(duì)農(nóng)村實(shí)行全面政治經(jīng)濟(jì)控制；二是國(guó)家事實(shí)上行使集體土地產(chǎn)權(quán)。生產(chǎn)隊(duì)對(duì)土地的使用由上級(jí)控制，并不享有作物種植選擇權(quán)，收益權(quán)因國(guó)家實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷而喪失，生產(chǎn)隊(duì)的公共積累和社員分配以完成國(guó)家任務(wù)為前提；三是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度實(shí)行主要以生產(chǎn)隊(duì)為單位的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社員勞動(dòng)由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一安排，生產(chǎn)成果按工分統(tǒng)一分配。
政治氣候的變化加上國(guó)家控制的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度的低效，中國(guó)于70年代末80年代初成功實(shí)現(xiàn)了上下互動(dòng)的農(nóng)地改革。經(jīng)過底層創(chuàng)造、頂層支持與政策推動(dòng)，形成為各方所接受的農(nóng)地集體所有、家庭承包制度：一是在公有制社會(huì)主義制度下，改革以堅(jiān)持土地集體所有制為前提。國(guó)家連續(xù)通過文件宣示集體所有制不變，強(qiáng)調(diào)包產(chǎn)到戶與私有單干的不同；保留“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有構(gòu)架；農(nóng)民與土地的關(guān)系被界定為發(fā)包與承包關(guān)系；集體組織不同程度地行使著集體所有權(quán)；農(nóng)村土地不準(zhǔn)買賣。二是形成國(guó)家、集體與農(nóng)戶之間的承包合約。土地合約的初始安排由自發(fā)變法的底層農(nóng)民默認(rèn)，后來被作為一項(xiàng)非簽約但必須遵守的三方合約制度化，即“留足國(guó)家的、交夠集體的、剩余是自己的”，農(nóng)戶在承諾并完成所承擔(dān)的國(guó)家任務(wù)和集體義務(wù)的前提下，獲得集體土地剩余索取權(quán)。三是集體所有權(quán)明確為成員集體所有權(quán)。與集體化時(shí)期的“社員”不同（他只是以自己的勞動(dòng)為國(guó)家做貢獻(xiàn)、同時(shí)分配一定收入），包產(chǎn)到戶后的“成員”不僅以集體成員身份平均分配集體土地和資產(chǎn)，隨人口增減帶來的成員權(quán)變化調(diào)整土地，而且享有集體土地上長(zhǎng)出的一切資產(chǎn)的權(quán)益。改革以后的集體所有權(quán)事實(shí)上成為集體成員的權(quán)利集合，同時(shí)也使集體所有權(quán)的身份性更加強(qiáng)化。四是明晰承包農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)。通過集體所有權(quán)與使用權(quán)的分離，做實(shí)承包權(quán)為一束實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，又通過強(qiáng)化農(nóng)戶的主體地位，不斷完善農(nóng)戶對(duì)所承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。五是實(shí)行家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。通過廢除生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一組織生產(chǎn)、統(tǒng)一收益分配的經(jīng)營(yíng)制度，以家庭替代生產(chǎn)隊(duì)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)決策與收益所得的單位，農(nóng)戶成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并通過相關(guān)法律予以制度化。
農(nóng)地集體所有、家庭承包制度確立以后，在實(shí)施進(jìn)程中，盡管遇到一些波折和質(zhì)疑，但這套制度安排還是堅(jiān)持了下來，并且農(nóng)地權(quán)利演進(jìn)一直朝向強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的方向。
一是在法律上明確集體所有的內(nèi)涵。通過《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》立法對(duì)集體所有的內(nèi)涵予以法律表達(dá)，即“農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本”，“土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)的主體，分屬三個(gè)層次，即“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體”。
二是完善和保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。針對(duì)土地承包權(quán)作為一種特殊的用益物權(quán)，明確承包地就是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)；以法律形式明確承包農(nóng)戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品,承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地，不斷拓展土地轉(zhuǎn)包權(quán)；限制公權(quán)力對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯，明確規(guī)定，法定承包期內(nèi)，任何組織和個(gè)人不得干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不得違法調(diào)整和收回承包地，不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)承包地，不得非法侵占農(nóng)民承包地。
三是不斷延長(zhǎng)土地承包期，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的預(yù)期。土地承包期從1984年的15年，延長(zhǎng)到第二輪延包時(shí)的30年，1998年中共十五屆三中全會(huì)賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，到中共十七屆三中全會(huì)時(shí)提出“長(zhǎng)久不變”，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步重申這一規(guī)定。
四是改革成員集體所有權(quán)。上世紀(jì)80年代末中央農(nóng)村政策研究室在貴州湄潭試點(diǎn)“增人不增地、減人不減地”。2002年“增人不增地、減人不減地”寫進(jìn)農(nóng)村土地承包法?！锻恋爻邪ā访鞔_，“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”、“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”
五是土地承包合約條件的變化。一方面是附著于土地的國(guó)家義務(wù)的變化。先是減低糧食任務(wù)，農(nóng)民對(duì)完成任務(wù)以外的土地得以有權(quán)自由種植；到允許農(nóng)民以貨幣交糧，減低農(nóng)民土地與糧食任務(wù)的掛鉤；實(shí)行糧食購銷體制改革，國(guó)家以市場(chǎng)化方式購糧，農(nóng)民與土地糧食任務(wù)解除；到國(guó)家實(shí)行種糧補(bǔ)貼。另一方面是集體義務(wù)的變化。從上交集體公積金、公益金，至90年代各種負(fù)擔(dān)攤派到承包地，農(nóng)民不堪重負(fù)；到后來采取一事一議，與承包地不掛鉤，國(guó)家和集體義務(wù)的改變，農(nóng)民承包地權(quán)利的剩余權(quán)擴(kuò)增。
六是家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度作為國(guó)家基本制度。1991年首次提出“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為中國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，并不斷充實(shí)完善?！?1999年《憲法》明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！?002年《農(nóng)村土地承包法》正式提出“國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度”。2008年十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持?！?/p>
（二）集體所有、農(nóng)民使用宅基地制度及其變遷。在各項(xiàng)土地中，宅地權(quán)是一項(xiàng)關(guān)乎農(nóng)民居住權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要權(quán)利，宅基地制度也被視為對(duì)政治和社會(huì)影響至關(guān)重要的制度安排。截至2015年，在全部土地中，村莊用地為140.134萬公頃，其中宅基地約為133.3萬公頃。
歷史上的農(nóng)民宅基地與土地一樣一直是農(nóng)民的私權(quán)，且與其上所蓋房屋的權(quán)利不可分割。土改和合作化時(shí)期的宅基地及其房屋還是屬于農(nóng)民私有。到人民公社時(shí)期開始實(shí)行宅基地和房屋權(quán)利的分別設(shè)置，即宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣，使用權(quán)歸各戶長(zhǎng)期使用，房屋永遠(yuǎn)歸社員所有，可以買賣或租賃。到80年代初開啟農(nóng)村改革時(shí)，集體所有、農(nóng)民長(zhǎng)期使用的宅基地制度架構(gòu)初具雛形：一是宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，社員禁止出租和買賣。二是宅基地與其上的房屋權(quán)利相分離，農(nóng)戶擁有宅基地長(zhǎng)期使用權(quán)，對(duì)房屋擁有排他性所有權(quán)，可以買賣、租賃、抵押、典當(dāng)，宅基地使用權(quán)隨著房屋的買賣和租賃而轉(zhuǎn)移。三是確立了宅基地依集體成員申請(qǐng)無償取得。
改革以后，當(dāng)中國(guó)的農(nóng)地制度不斷朝向財(cái)產(chǎn)權(quán)方向演進(jìn)時(shí)，宅基地制度則朝向使用與管制并行的方向發(fā)展。
一是集體宅基地所有權(quán)。與耕地所有權(quán)朝向成員集體所有相比，集體對(duì)宅基地的所有權(quán)強(qiáng)度與控制權(quán)更強(qiáng)。在宅基地的所有權(quán)上，集體組織絕不是一個(gè)僅僅具有法律意義的一級(jí)，而是擁有實(shí)實(shí)在在的控制權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。集體組織享有村莊宅基地的分配權(quán)，可以依法收回農(nóng)戶超出按法定面積的宅基地，擁有對(duì)村莊內(nèi)未分配到農(nóng)戶手上集體空閑地、公共用地、經(jīng)營(yíng)性用地的控制權(quán)。在一些實(shí)行村莊改造以及土地整治的村莊，集體控制宅基地結(jié)余指標(biāo)的收益權(quán)。
二是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)。法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施；一戶只能擁有一處宅基地；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)； 宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。但農(nóng)民的宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、抵押、收益。但農(nóng)房是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，堅(jiān)持農(nóng)村房屋農(nóng)民所有，享有對(duì)房屋的買賣、出租、抵押、典權(quán)、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。
三是宅基地的成員身份性和非成員限制進(jìn)入。只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員，才有資格申請(qǐng)和得到宅基地，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法獲得宅基地。對(duì)非成員取得宅基地的限制逐步嚴(yán)格，1982年時(shí)允許農(nóng)村社員中回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人和回鄉(xiāng)定居的華僑申請(qǐng)取得，1987年《土地管理法》中允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后建住宅，1991年的《土地管理法實(shí)施條例》仍然開放城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用集體土地建住宅，到1999年時(shí)發(fā)生重大轉(zhuǎn)向，規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅?！?004年28號(hào)文明令“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。
四是強(qiáng)化宅基地使用管制。將農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地納入年度計(jì)劃，規(guī)定各?。▍^(qū)、市）下達(dá)給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃指標(biāo)中增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地計(jì)劃指標(biāo)，農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤?？h（市）國(guó)土資源管理部門對(duì)新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)，但事實(shí)上很難實(shí)施。宅基地審批采取各縣（市）可根據(jù)省（區(qū)、市）下達(dá)的農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)和農(nóng)村村民住宅建設(shè)的實(shí)際需要，于每年年初一次性向省（區(qū)、市）或設(shè)區(qū)的市、自治州申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后由縣（市）按戶逐宗批準(zhǔn)供應(yīng)宅基地。對(duì)農(nóng)村村民住宅建設(shè)利用村內(nèi)空閑地、老宅基地和未利用土地的，由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級(jí)審核，批量報(bào)縣（市）批準(zhǔn)后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐宗落實(shí)到戶。
（三）土地轉(zhuǎn)用制度安排及其變遷。過去40年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)伴隨著工業(yè)化和城市化的快速轉(zhuǎn)變，農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模和方式影響甚大。2003-2015年，中國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地面積1156.18萬公頃。農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從空間來看包括轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，從所有制來看存在集體轉(zhuǎn)用和國(guó)家征用兩種途徑。
改革之初到1998年土地管理法修訂前，農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的通道一直是敞開的。1980年代初期，隨著農(nóng)地改革釋放大量剩余勞動(dòng)力，政府鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村建設(shè)用地量快速增長(zhǎng)。1978年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地估計(jì)235．5萬畝，到1985年時(shí)估計(jì)約844．5萬畝，用地規(guī)模擴(kuò)大了2．6倍。1981-1985年新建農(nóng)民住宅平均每年在6億平方米以上。
直到1987年實(shí)施老《土地管理法》時(shí)，農(nóng)村土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)還保留有三個(gè)通道：一是只要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃，得到縣級(jí)人民政府審批，就可以從事“農(nóng)村居民住宅建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)”。二是全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)，需要使用集體所有土地時(shí)，“可以按照國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定實(shí)行征用，也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件。”三是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，可以使用集體所有的土地建住宅。這一時(shí)期的集體建設(shè)用地仍然不斷增長(zhǎng)，集體建設(shè)用地量從1988年的69萬畝增加到1992年時(shí)的93.5萬畝。
1992年開始，國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地的政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，集體土地必須先征為國(guó)有出讓才能作為建設(shè)用地；集體土地作價(jià)入股興辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)的，其土地股份不得轉(zhuǎn)讓。1998年出臺(tái)修訂后的《土地管理法》 從法律上對(duì)農(nóng)地進(jìn)入非農(nóng)集體建設(shè)使用的口子縮緊，農(nóng)民使用集體土地從事非農(nóng)建設(shè)變成國(guó)有建設(shè)用地主通道的一個(gè)除外，即“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！泵鞔_規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，保留“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同舉辦企業(yè)”。1999年出臺(tái)的一項(xiàng)規(guī)定要求“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要嚴(yán)格限制在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)”。自那以后，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和建設(shè)用地年度指標(biāo)管制的加強(qiáng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地在大多數(shù)地區(qū)合法進(jìn)入市場(chǎng)的通道基本關(guān)閉。直到2004年時(shí)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用的規(guī)定才發(fā)生一些變化，該年發(fā)布的28號(hào)文 “鼓勵(lì)農(nóng)民建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！钡?006年的國(guó)務(wù)院31號(hào)文也是允許在“符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)?！?/p>
農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用中，征地是主要工具。尤其是在集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用通道關(guān)閉后，征地轉(zhuǎn)用更是成為唯一的合法土地轉(zhuǎn)用方式。1982年《憲法》恢復(fù)了1954年憲法“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”的原則，但是，該法也第一次提出城市土地屬于國(guó)家所有、農(nóng)村土地屬于集體所有，形成兩種所有制并存與分治的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)。1987年出臺(tái)的《土地管理法》堅(jiān)持土地征用公共利益原則，但是公共利益用途的界定極其寬泛，“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)”皆可實(shí)行征地，征地補(bǔ)償實(shí)行原用途原則，只是將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)總和提高到不超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍，以及對(duì)被征地者采取就業(yè)和轉(zhuǎn)換身份安置。1998版《土地管理法》沿襲了征地公共利益原則、城鄉(xiāng)分治格局和原用途補(bǔ)償，將兩項(xiàng)補(bǔ)償之和提高到不超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。這部法律同時(shí)做出了兩條對(duì)土地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生重大影響的規(guī)定：一是確立“土地用途管制制度”，國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，控制建設(shè)用地總量，對(duì)年度建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行審批；二是規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地
征地轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的問題隨著工業(yè)化城市化進(jìn)程加快越來越嚴(yán)重。國(guó)土部于2001年開始啟動(dòng)征地制度改革試點(diǎn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，國(guó)土部于2005年試行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)，統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算是，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級(jí)、農(nóng)民對(duì)土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格為主要依據(jù)測(cè)算的綜合收益值，再根據(jù)土地區(qū)位、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民現(xiàn)有生活水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等因素確定相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算。征地區(qū)片綜合地價(jià)的計(jì)算是，在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（原則上不含地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)）。盡管區(qū)片綜合價(jià)考慮了被征地農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，但是，執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)的范圍僅限于城市和集鎮(zhèn)范圍，在這一范圍之外的大量征地，仍然按照產(chǎn)值（即原用途）標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。
2003年以后，中央層面明確要求推進(jìn)征地制度改革。中共十六屆三中全會(huì)提出了征地改革的內(nèi)容和方向是“按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，征地時(shí)必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償。”十六屆五中全會(huì)要求“健全對(duì)被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制?！笔鶎昧腥珪?huì)要求“從嚴(yán)控制征地規(guī)模，加快征地制度改革，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索確保農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的有效辦法，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障。”2006年中央1號(hào)文件明確提出，“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗(yàn)?！?2008年中央1號(hào)文件要求“繼續(xù)推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)，規(guī)范征地程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，建立征地糾紛調(diào)處裁決制度?！笔邔萌腥珪?huì)提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！?/p>
2010年國(guó)土資源部在國(guó)家綜合改革試驗(yàn)區(qū)等確定11個(gè)城市開展征地制度改革試點(diǎn)，主要內(nèi)容是：區(qū)分公益性和非公益性用地，縮小征地范圍；完善征地補(bǔ)償安置機(jī)制；改進(jìn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與征收審批方式。 在試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見中規(guī)定非公益用地項(xiàng)目主要包括經(jīng)依法批準(zhǔn)建設(shè)的旅游娛樂、商業(yè)服務(wù)、工業(yè)倉儲(chǔ)等類型。確定了縮小征地范圍的區(qū)域，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，除法律規(guī)定可使用農(nóng)民集體土地外，建設(shè)用地涉及農(nóng)村集體土地的原則上予以征收；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，非公益性用地退出征地范圍，經(jīng)批準(zhǔn)以其他方式取得農(nóng)村集體土地。遺憾的是由于時(shí)間短，試點(diǎn)范圍小，未見成效。
十八屆三中全會(huì)決定對(duì)土地制度改革進(jìn)行總體部署，內(nèi)容包括： 在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制； 擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥；完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)；建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。并在全國(guó)開展試點(diǎn)，2015年2月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（人大常會(huì)字〔2015〕1號(hào)），落實(shí)中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號(hào)），正式開始農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革。
（四）市地制度安排及其變遷。土地轉(zhuǎn)為國(guó)有以后的城市用地制度安排，不僅為工業(yè)化城市化的快速推進(jìn)提供土地保障，而且成為城市建設(shè)重要資金來源。改革之前，中國(guó)實(shí)行的是土地供應(yīng)無償、無限期流動(dòng)的制度。1987年《土地管理法》規(guī)定了行政劃撥和有償出讓兩種土地使用模式。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅8588平方米地塊50年的使用權(quán)，土地使用權(quán)在中國(guó)第一次作為資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)。1988年4月修改《憲法》，在刪除土地不得出租規(guī)定的同時(shí)，增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。1990年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣三種方式。1998年土地管理法明確規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，以及“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。國(guó)家以土地所有者的身份，由市縣級(jí)人民政府作為代表，將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照出讓合同的約定向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金。1999年以來又不斷加大土地有償使用制度改革，減少劃撥用地比重，增加有償使用比重。 2002年5月國(guó)土資源部出臺(tái)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第11號(hào)令，規(guī)定商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。全國(guó)“招拍掛”出讓土地的面積和價(jià)款從2001年的0.66萬公頃、492億元，提高到2006年的6.65萬公頃、5492億元。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布28號(hào)文規(guī)定工業(yè)用地必須實(shí)行招拍掛，國(guó)有建設(shè)用地招拍掛出讓比重逐年上升，2001-2010年，招拍掛出讓面積占出讓土地面積比重從7.3%提高到88.3%。土地招拍掛出讓收入占出讓總收入的比重到2010年達(dá)到92.23%（參見表一）。
在現(xiàn)行土地法律制度下，在土地轉(zhuǎn)變用途過程中，政府不僅成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槭械氐奈ㄒ恢俨谜?，擁有從農(nóng)村獲得土地轉(zhuǎn)換給城市使用的排他性權(quán)力。伴隨土地轉(zhuǎn)變用途，政府替代農(nóng)民集體成為土地的所有者和城市土地的經(jīng)營(yíng)者，成為以地謀發(fā)展模式的主要制度安排。
二、土地制度的績(jī)效與困境
與對(duì)中國(guó)土地制度本身的評(píng)判分歧甚大相比，有關(guān)這套制度安排在中國(guó)過去40年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中的作用似乎共識(shí)要多一些， 不過，對(duì)于土地制度到底是如何發(fā)揮作用的，需要有更具針對(duì)性的解釋。另一方面，由于中國(guó)土地制度變革本身就是約束下的選擇，新的制度安排生成以后又形成相應(yīng)的利益結(jié)構(gòu)、損益關(guān)系和內(nèi)生機(jī)制，這套制度安排的運(yùn)行成本上升是必然的，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響不斷顯化。我們?cè)诒静糠旨葘?duì)這套制度安排的績(jī)效予以客觀評(píng)價(jià)，也指出其存在的主要問題。
（一）土地制度安排與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的歷史轉(zhuǎn)型
中國(guó)過去40年的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，被稱為“經(jīng)濟(jì)奇跡”，1978-2016年，GDP年均增長(zhǎng)率達(dá)到14.996%，工業(yè)增加值率年均增長(zhǎng)14.14%，城市化率年均提高3.11%，幾項(xiàng)重要的土地制度安排與變革影響甚大。農(nóng)地改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和人口出村，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了微觀基礎(chǔ)；在嚴(yán)格保護(hù)耕地和糧食安全的前提下，對(duì)有發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域?qū)嵭型恋氐膶捁?yīng)，保證了經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)；地方政府以扭曲的工業(yè)用地價(jià)格招商引資，利用土地提供園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，促成了高速工業(yè)化，使中國(guó)成為世界制造工廠；利用土地資本化和以地融資，解決了中國(guó)城市發(fā)展所需的巨額資本，助推快速城市化。
（一）土地是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)。中國(guó)傳統(tǒng)發(fā)展模式在政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)下，依托于高增長(zhǎng)和高投資維持治理秩序。由于土地權(quán)力由市縣政府把控，土地成為地方政府拉高增長(zhǎng)、推動(dòng)投資的主要工具。 過去40年間，土地事實(shí)上承擔(dān)著雙重功能，一方面對(duì)農(nóng)民實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度來保障國(guó)家糧食安全，另一方面睜眼閉眼管土地，保障地方政府通過土地寬供應(yīng)促增長(zhǎng)。具體表現(xiàn)為：一是在追求GDP導(dǎo)向下，通過土地的寬供應(yīng)保增長(zhǎng)。2003-2012年間，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地年供應(yīng)總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長(zhǎng)10.27%。二是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)減速時(shí)增加土地供應(yīng)（參見圖1）。三是通過區(qū)域性放地保增長(zhǎng)，全球金融危機(jī)之前土地供應(yīng)指標(biāo)主要集中于沿海土地需求量大的區(qū)域，保證了這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地的需求，新世紀(jì)以來又通過加大土地供應(yīng)推動(dòng)西部開發(fā)和中部崛起；四是在年度計(jì)劃指標(biāo)控制下，地方將越來越稀缺的土地指標(biāo)大部分用于省會(huì)城市和主要地級(jí)城市及開發(fā)區(qū)的發(fā)展用地需求。建設(shè)用地的有效供給，保障了經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)。
（二）農(nóng)地改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。過去40年中國(guó)之所以能利用土地制度及其變革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)變革，農(nóng)地制度安排及其變革所起的基礎(chǔ)性、穩(wěn)定性作用是一切得以發(fā)生的前提。在中國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期以農(nóng)為本的國(guó)家，土地制度的第一功能就是穩(wěn)糧和安民。農(nóng)地改革的績(jī)效恰恰解除了這一隱憂，不僅使農(nóng)地制度朝著明晰產(chǎn)權(quán)的方向完善，也是農(nóng)地非農(nóng)用進(jìn)程得以展開。一是，由于家庭經(jīng)營(yíng)的有效性，使其作為一項(xiàng)基本制度被確立下來并堅(jiān)持不變，成為中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品增長(zhǎng)的微觀基礎(chǔ)。家庭經(jīng)營(yíng)制度從1984年普遍化，直到2016年時(shí)，盡管各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有所成長(zhǎng)，家庭承包土地仍然占耕地面積的99.4%，糧食作物產(chǎn)量從1984年的40730.5萬噸增加到2016年的61625萬噸，促進(jìn)增長(zhǎng)的因素有科技進(jìn)步、現(xiàn)代投入的增加，家庭經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定也是基礎(chǔ)性的。二是，農(nóng)戶地權(quán)制度促進(jìn)人地關(guān)系的松綁。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)，農(nóng)民被土地綁縛著；國(guó)家工業(yè)化時(shí)期農(nóng)民被排斥在工業(yè)化之外，甚至被綁縛在集體土地上；家庭承包制后，農(nóng)民得以先離土離農(nóng)參與本地鄉(xiāng)村工業(yè)化、繼之離土出村參與異地工業(yè)化，成為促進(jìn)中國(guó)結(jié)構(gòu)革命的主要力量。三是，根植于家庭承包制度的人地關(guān)系變化和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生重大變化，農(nóng)地流傳加快，到2016年農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)達(dá)到36%，農(nóng)業(yè)投入從以人力為主轉(zhuǎn)向靠機(jī)械為主， 農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)能從主要以提高土地生產(chǎn)率為主轉(zhuǎn)向以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為主（參見表二）。
（三）工業(yè)用地配置方式與高速工業(yè)化。改革開放以后，中國(guó)走上了一條與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家工業(yè)化完全不一樣的道路，包括80年代中期至90年代中期的鄉(xiāng)村集體土地工業(yè)化，以及90年代以后的園區(qū)工業(yè)化。新的工業(yè)化模式使中國(guó)成為世界制造工廠，獨(dú)特土地制度下的工業(yè)用地供給方式所起的作用舉足輕重。
80年代中期后的鄉(xiāng)村工業(yè)化，源于農(nóng)地改革后大量的剩余勞動(dòng)力要找出路，在城市體制僵化、農(nóng)村勞動(dòng)力不可能進(jìn)入的約束下，只能允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)，實(shí)質(zhì)是允許農(nóng)民集體所有土地直接進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)。1998年的《土地管理法》修訂之前，中國(guó)建設(shè)用地使用的兩大主體都在鄉(xiāng)村，一個(gè)是改革后收入改善的農(nóng)民蓋房子，另一個(gè)就是農(nóng)民在集體土地上從事的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1993-1998年間，非農(nóng)建設(shè)用地從224824公頃增加到367854公頃，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地從13943公頃減少到8180公頃，占總量的4.5%。（參見表三）農(nóng)民在集體土地上展開的鄉(xiāng)村工業(yè)化有其自身的優(yōu)勢(shì)，由于土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體在自己的土地上創(chuàng)辦企業(yè)不需要支付土地成本，避開了企業(yè)創(chuàng)辦期資本不足的制約，鄉(xiāng)村企業(yè)或者直接通過內(nèi)部分配解決土地使用，或者以極低的地租獲得集體土地使用權(quán)。這一發(fā)展路徑也得益于那個(gè)時(shí)期國(guó)家農(nóng)村政策對(duì)農(nóng)民的進(jìn)一步松綁，為了解決過剩農(nóng)村勞動(dòng)力的出路，政策取向是鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。農(nóng)民在集體土地上的鄉(xiāng)村工業(yè)化根本改變了中國(guó)工業(yè)化的格局，到 1993年時(shí)，中國(guó)的工業(yè)產(chǎn)值份額形成國(guó)有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)各占三分之一的格局。
90年代中期以后，由于集體土地的鄉(xiāng)村工業(yè)化造成大量耕地被占用、環(huán)境污染、工業(yè)不集聚，1998年的土地管理法實(shí)行土地用途管制制度，逐漸關(guān)閉集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)通道，園區(qū)工業(yè)化逐步替代鄉(xiāng)村工業(yè)化成為中國(guó)推進(jìn)工業(yè)化的主要模式，并在中國(guó)東部地區(qū)和中西部地區(qū)的部分園區(qū)取得成功。園區(qū)工業(yè)化的成功一方面得益于園區(qū)的特殊政策環(huán)境，另一方面得益于獨(dú)特的土地配置方式。一是政府以土地進(jìn)行招商引資。由于政府能提供的主要條件就是廉價(jià)土地，于是以土地優(yōu)惠（低價(jià)供應(yīng)、甚至零地價(jià)、負(fù)地價(jià)）招商引資成為普遍的手段。二是以地進(jìn)行園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。園區(qū)之所以能從事幾通幾平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，工具還是土地，園區(qū)或者直接提供土地由公司進(jìn)行整體開發(fā)與批租，或者以地抵押從銀行獲得貸款進(jìn)行建設(shè)，用企業(yè)進(jìn)駐后創(chuàng)造的稅收來平衡。三是向入駐企業(yè)提供年期足夠長(zhǎng)的權(quán)利完整的土地使用權(quán)，入駐園區(qū)企業(yè)使用土地年限達(dá)50年，企業(yè)可以利用土地抵押、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓，既穩(wěn)定了企業(yè)投資預(yù)期，也解決了企業(yè)發(fā)展的融資需求。由于中國(guó)土地資源稟賦的劣勢(shì)，如果完全靠土地市場(chǎng)配置，中國(guó)的工業(yè)用地成本會(huì)大大高于其他土地資源稟賦更好的經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)的工業(yè)化就會(huì)因土地價(jià)格抬升而受阻。1990年代末以來，中國(guó)依靠高比例的工業(yè)用地供應(yīng)謀發(fā)展，每年差不多40%左右是供到工業(yè)用地上，以及靠政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)土地，壓低工業(yè)用地的價(jià)格。（參見表四）2000-2016年間，全國(guó)綜合地價(jià)水平、商服地價(jià)水平和居住地價(jià)水平年均漲幅分別是8.8%、9.61%和12.35%，但工業(yè)地價(jià)水平年均漲幅僅為3.5%，遠(yuǎn)低于商業(yè)和居住地價(jià)的漲幅。工業(yè)用地的低成本保障了工業(yè)化的快速推進(jìn)，使中國(guó)成為世界制造工廠。
（四）土地資本化與快速城市化。2000年以后，中國(guó)的城市化進(jìn)程加速，2000-2016年，常住人口城市化率從36.22%提高到57.35%，年均增長(zhǎng)2.91%，土地資本化為城市建設(shè)提供了巨額的資本需求，地方政府土地利益最大化和土地與住房資產(chǎn)價(jià)值攀升的聯(lián)動(dòng)是城市化的重要?jiǎng)恿Α?/p>
一是對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行招拍掛的制度安排，使土地資本化價(jià)值大幅上升。2003年以來，中國(guó)以招拍掛出讓的土地395.30萬公頃，實(shí)現(xiàn)土地出讓收入315871.05 億元，2016年是2003年的89倍。二是住房商品化改革和這一期間人口城市化加速帶來的巨額住房需求，為地方政府土地利益最大化提供出口，2003-2016年，中國(guó)新增住房2578776.9萬平方米，房地產(chǎn)開發(fā)商貸款和居民購房貸款在2003年到2016年間增加6.85倍，住房?jī)r(jià)格提高2.88倍。商品房?jī)r(jià)格的不斷攀升帶來土地成交價(jià)格的不斷上升，土地的溢價(jià)的不斷上漲激勵(lì)地方政府以經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛獲取更大的土地出讓收入，2001年，通過“招拍掛”方式出讓的土地占全部土地出讓面積的7.3%，2014年時(shí)已經(jīng)占到92%，為此，土地出讓收入的攀升一方面為地方政府從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金來源，另一方面也激勵(lì)地方政府實(shí)行城市擴(kuò)張以獲得更多土地資本，2000-2015年，中國(guó)的城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)1.42倍（參見表五）。三是通過以地融資為城市發(fā)展提供更大資金來源。尤其是2008年以后，各級(jí)政府建立各類融資平臺(tái)，以地抵押融資大幅上升，2008-2015年，土地抵押面積和金額從2008年的16.6萬公頃和18107億元提高到2016年的49.08萬公頃和113300億元。
（二）現(xiàn)行土地制度存在的問題
改革后形成的土地制度體系經(jīng)過40年的運(yùn)行后，有些制度安排的內(nèi)在缺陷開始顯化，有些制度安排的運(yùn)行成本不斷上升，需要重新審視土地制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的影響。在我們看來，最需要關(guān)注的是兩個(gè)方面，一是支撐了中國(guó)40年高增長(zhǎng)的以地謀發(fā)展模式是否還能持續(xù)；二是對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展與轉(zhuǎn)型影響甚大的幾項(xiàng)農(nóng)村土地制度安排的 適應(yīng)性如何。
一是以地謀發(fā)展模式難以為繼。中國(guó)的以地謀發(fā)展模式在支撐經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的同時(shí)，自身也產(chǎn)生對(duì)高增長(zhǎng)的高度依賴。在經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)時(shí)，以地招商引資—稅收增加和人口聚集—城市擴(kuò)張—房地產(chǎn)價(jià)格抬升—土地出讓收入增加、土地抵押與貸款以新還舊—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的循環(huán)還可以持續(xù)。但是，在經(jīng)濟(jì)下行以后，這一循環(huán)的某些環(huán)節(jié)就會(huì)出現(xiàn)問題，從而影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。
其一，繼續(xù)加大土地供應(yīng)難以拉升GDP增長(zhǎng)。為了應(yīng)對(duì)2008年的全球金融危機(jī)，我們采取財(cái)政、松貨幣、放土地的方式來應(yīng)對(duì)可能的經(jīng)濟(jì)過度下滑。令人遺憾的是，GDP增長(zhǎng)除2009年達(dá)到過一個(gè)高點(diǎn)外，自那以后一直下行，盡管土地的寬供應(yīng)一直延續(xù)到2013年，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率從2009年的10. 6%一直下滑到7. 8%。2013年以后，由于經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下行，對(duì)土地的需求下降，建設(shè)用地的供應(yīng)也減少了。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從過去10%以上的超高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向6-7%的中高速增長(zhǎng)，這意味著，繼續(xù)依靠土地寬供應(yīng)拉經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已一去不復(fù)返了（如圖2）。
其二，以地招商引資的效力減退。中國(guó)園區(qū)的以地招商模式在2004年以后就開始發(fā)生變化，表現(xiàn)為東部地區(qū)的工業(yè)用地量開始下降（見圖3），主要原因是，東部地區(qū)的企業(yè)生存與發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，對(duì)土地低成本和土地抵押融資獲得貸款的依賴減低。盡管中西部地區(qū)模仿東部地區(qū)的園區(qū)模式以地招商引資和靠土地提供優(yōu)越的基礎(chǔ)設(shè)施，但是，這些地區(qū)的園區(qū)招商引資績(jī)效不佳，相反，政府以地招商引資造成政府債務(wù)高企。
其三，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)扭曲加劇，與結(jié)構(gòu)性改革背道而馳。土地結(jié)構(gòu)失衡是中國(guó)最嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題。工業(yè)用地占比過高，基礎(chǔ)設(shè)施占地過多，房地產(chǎn)用地比例過小，使土地成為政府拉投資的工具，也是政府實(shí)現(xiàn)土地收益最大化的手段。從2011年開始，工業(yè)用地占比有所下降，從2011年的32.8%降至2016年的23.39%，但是，房地產(chǎn)用地占比不增反減，從28%降至6.7%，表明地方政府以控制房地產(chǎn)用地供應(yīng)量保土地收入的機(jī)制未變，更為嚴(yán)重的是，這一時(shí)期基礎(chǔ)設(shè)施用地不斷增加，從38.8%提高到55.9%，與同期基建投資增長(zhǎng)上升相吻合，2011-2016年，基建投資增長(zhǎng)率達(dá)28.61%。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣、房地產(chǎn)投資達(dá)到拐點(diǎn)的情況下，政府只能依賴更大量的基礎(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)和拉大基礎(chǔ)設(shè)施投資來保增長(zhǎng)，這種拉投資和穩(wěn)增長(zhǎng)的短期措施事實(shí)上會(huì)造成延緩結(jié)構(gòu)改革。
其四，土地出讓成本上升，土地凈收益下降，土地抵押上升。中國(guó)在高速城市化得以推進(jìn)，很重要的一個(gè)工具是土地的低成本，政府征地的成本低，更多的土地收入用于城市投資。但是，隨著很多城市的用地從原來的新增用地轉(zhuǎn)向存量用地，加上農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺醒，征地拆遷的成本大幅上升。2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方到60%。成本上升的結(jié)果是，政府的土地凈收益下降，到2016年時(shí)才20%左右。在土地出讓收益下降的情況下，政府還在加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，一些地區(qū)的新城、新區(qū)建設(shè)進(jìn)行擴(kuò)張，政府的建設(shè)資金轉(zhuǎn)向鞥多依賴土地抵押，2008年以來，土地抵押面積和金額從16.6萬公頃和18107億元上升到2016年的49.08萬公頃和113300億元。土地出讓收益的減少和土地抵押的上升，背后是更大的債務(wù)的金融風(fēng)險(xiǎn)。
其五，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與銀行金融風(fēng)險(xiǎn)加大。一是許多城市的土地抵押價(jià)值是在土地高價(jià)時(shí)評(píng)估的，一旦經(jīng)濟(jì)下行，土地需求下降， 土地實(shí)際價(jià)值與評(píng)估價(jià)值的差拉大。二是2010年到2015年期間，地方政府承諾用土地出讓收入償還債務(wù)的平均占比達(dá)到40%。由于土地價(jià)值被高估，加上地方政府利用以新還舊機(jī)制獲得貸款，地方政府土地相關(guān)債務(wù)會(huì)上升。三是過高的杠桿率。土地名義杠桿率在0.5到0.6，真實(shí)的杠桿率是1.5到2倍，中西部地區(qū)土地杠桿率更高，大部分中西部省份真實(shí)杠桿率都在2以上。
二是農(nóng)村相關(guān)土地制度安排滯后于農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型
其一，集體地權(quán)制度安排妨礙農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式變革?，F(xiàn)行的農(nóng)地集體地權(quán)制度是各種約束和利益博弈下的結(jié)果。這套制度在中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)以自耕農(nóng)為主時(shí)沒有什么問題，但是，隨著農(nóng)民出村與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增加，尤其是農(nóng)二代對(duì)土地和農(nóng)民的觀念發(fā)生重大變化以后，農(nóng)地制度安排與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度之間的匹配就出現(xiàn)了不一致。一是在所有成員就是自耕農(nóng)時(shí)，成員權(quán)集體所有作為集體所有的支配形式，不會(huì)受到法律和現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，但是，在以成員權(quán)獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不再經(jīng)營(yíng)土地以后，集體所有者是否需要主張土地的集體所有權(quán)？在大量承包農(nóng)戶主要依靠非農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以后，集體所有者對(duì)農(nóng)戶土地的再組合與合約再安排是否具有合法性以及利益保障如何實(shí)現(xiàn)？二是農(nóng)戶承包權(quán)的地位和權(quán)利保障。盡管法律明確承包權(quán)是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是它同時(shí)也是一個(gè)用益物權(quán)，農(nóng)民承包土地與集體之間是承包發(fā)包關(guān)系，在人地分離趨勢(shì)下，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成不可逆之勢(shì)，承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵會(huì)發(fā)生那些變化？制度選擇的方向是朝向更強(qiáng)更完整的承包權(quán)保障，還是在設(shè)置底線下朝向有利于強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)的方向？三是經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利地位與經(jīng)營(yíng)制度的演化。從發(fā)展趨勢(shì)來看，中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度必然朝向適度規(guī)模和經(jīng)營(yíng)主體多元化的方向演化，但是如何抵達(dá)這一目標(biāo)？經(jīng)營(yíng)權(quán)如何從千萬小農(nóng)的承包權(quán)中分離出來？如何使經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種有保障的權(quán)利，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利有多大？賦權(quán)強(qiáng)度的火候如何把握？都是目前已經(jīng)遇到、未來會(huì)更加顯化的亟待想法解決的問題。
其二，宅基地制度安排失效。在中國(guó)的農(nóng)村幾項(xiàng)土地安排中，宅基地制度是最落后的一項(xiàng)制度安排。一是宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和交易權(quán)利，但事實(shí)上，農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)已呈普遍化趨勢(shì)。在廣大沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，農(nóng)民將宅基地蓋成多層住宅用于出租，滿足快速工業(yè)化下大量外地農(nóng)民工的居住問題。二是宅基地成員權(quán)無償取得制度的實(shí)施困難與弊端凸顯。在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地越來越緊張，無償分配宅基地制度早已名存實(shí)亡。由于無法分配宅基地，農(nóng)民或者由于居住或者為了更多的出租，違法違規(guī)利用村莊用地蓋房。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，宅基地?zé)o償分配大量占用耕地和村莊公共地，危及耕地，也造成村內(nèi)農(nóng)戶之間的不公平。三是宅基地管理失控。盡管法律在宅基地管理上的規(guī)定非常嚴(yán)格， 事實(shí)上鎮(zhèn)以上土地管理很難落地，實(shí)施機(jī)制缺乏，管理成本高昂。四是宅基地的無序擴(kuò)張不利于城市健康發(fā)展。在政府管制缺位下，農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和蓋房更是處于無序，甚至蔓延，城中村的無序和土地低效利用，加大城市管理成本和城市更新難度。四是宅基地制度的村社封閉性不利于村莊轉(zhuǎn)型。由于宅基地制度的成員身份性，符合身份的人既然無償獲得，不要白不要，村外的人無法進(jìn)入。事實(shí)上，農(nóng)二代已經(jīng)出現(xiàn)離土出村不回村的趨勢(shì)，由此加劇村莊的衰亡。成員身份、社區(qū)封閉的宅基地制度導(dǎo)致村內(nèi)成員不放棄宅基地，村外人無法進(jìn)入，加劇村莊衰敗。
其三，集體建設(shè)用地通道關(guān)閉阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展。由于農(nóng)民利用集體土地從事非農(nóng)建設(shè)權(quán)利被剝奪，導(dǎo)致大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)萎縮，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的單一，導(dǎo)致農(nóng)民在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)受阻，更加劇了農(nóng)民的離土出村，造成鄉(xiāng)村的凋敝和城鄉(xiāng)差距的拉大。在存在集體建設(shè)用地的地區(qū)，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利殘缺，制約了集體建設(shè)用地的資本化，大幅提高了集體土地上產(chǎn)業(yè)進(jìn)入的門檻，由于規(guī)劃制約，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地利用處于法外狀態(tài)，加上企業(yè)利用集體土地?zé)o法抵押，影響企業(yè)發(fā)展，由此也造成集體土地上的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來越萎縮。
三、下半程經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)性特征與土地改革
經(jīng)過40年的改革開放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變已邁進(jìn)一個(gè)歷史新高度，綜合國(guó)力已達(dá)到世界第二，成為世界制造大國(guó)，一半以上的人口已工作和生活在城市，土地制度安排及其變革順應(yīng)和推動(dòng)了這一進(jìn)步。但是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)和正在發(fā)生一些重要的趨勢(shì)性變化， 經(jīng)濟(jì)增速下行并已進(jìn)入新增長(zhǎng)平臺(tái)，新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能正在累積，工業(yè)化進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)，城市化進(jìn)入質(zhì)量提升，城鄉(xiāng)關(guān)系從單向城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨活躍和多元，這些變化將決定中國(guó)經(jīng)濟(jì)下一程的走勢(shì)，也勢(shì)必帶來土地與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系發(fā)生重大轉(zhuǎn)變， 必須在此基礎(chǔ)上對(duì)土地的功能進(jìn)行重新定位，精心謀劃中國(guó)下一程的土地制度改革。
（一）下半程經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)性特征與土地功能變化
一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換對(duì)土地的依賴減低。無論從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下臺(tái)階是必然的趨勢(shì)，即從過去30多年10%的高增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也將發(fā)生一系列深刻變化，服務(wù)業(yè)超過第二產(chǎn)業(yè),內(nèi)需發(fā)揮更大作用，增長(zhǎng)的動(dòng)力更多依靠生產(chǎn)力提升和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益大大提升。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，土地的發(fā)動(dòng)機(jī)功不僅不再那么一開就靈，而且負(fù)面效應(yīng)、尤其是由此帶來的扭曲會(huì)加大；以土地寬供應(yīng)保增長(zhǎng)不僅沒有必要，而且造成稀缺資源的浪費(fèi)，提高土地配置效率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于增加土地?cái)?shù)量拉經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。土地供應(yīng)與配置方式如何因應(yīng)這一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段變化需求，是下一程土地與國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重大問題。
二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)使產(chǎn)業(yè)發(fā)展不再主要依賴制度壓低的土地低成本支撐。中國(guó)上半程依靠獨(dú)特土地制度帶來的土地低成本成為世界制造工廠，但是，隨著其他要素相對(duì)價(jià)格的變化與制度成本上升，中國(guó)不可能繼續(xù)依靠制度扭曲帶來的土地低成本保住世界制造工廠地位。從實(shí)地調(diào)研看，中國(guó)已經(jīng)有部分區(qū)域、城市、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)正在轉(zhuǎn)型升級(jí)中脫穎而出，經(jīng)過新一輪的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與升級(jí)，中國(guó)將出現(xiàn)一批有競(jìng)爭(zhēng)力的制造城市、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品，而不是目前以園區(qū)為依托、靠土地低成本支撐的制造工廠。這些在未來競(jìng)爭(zhēng)中勝出的制造業(yè)區(qū)域和微觀主體也不需要再依靠土地的低成本和土地抵押解決資金需求，一些在競(jìng)爭(zhēng)中失敗的區(qū)域和微觀主體繼續(xù)靠土地低成本也難逃被淘汰命運(yùn)。因此，中國(guó)下一輪的制造業(yè)發(fā)展不再是如何保障供地，而是如何在制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中盤活現(xiàn)有存量土地，優(yōu)化土地利用。產(chǎn)業(yè)演變的另一個(gè)特征是，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的深度融合以及服務(wù)業(yè)占比上升，2013年時(shí)，中國(guó)服務(wù)業(yè)比重已經(jīng)超過制造業(yè)，當(dāng)年第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重分別為46.7%和44%。由于服務(wù)業(yè)不像制造業(yè)那樣需要那么多的土地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的這一變化也將使土地在未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用減低。建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、工業(yè)用地的再配置、園區(qū)轉(zhuǎn)型、以及供地方式與結(jié)構(gòu)變化，將是下一程要面對(duì)的重大徒弟政策問題。
三是從單向城市化到城鄉(xiāng)互動(dòng)帶來的土地配置方式變化。在城鄉(xiāng)巨大落差、二元體制驅(qū)使和快速城市化拉動(dòng)下，中國(guó)上半程的城鎮(zhèn)化基本上是人口、土地、資本從鄉(xiāng)村到城市的單向配置。下一程的城鄉(xiāng)關(guān)系正在轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)。一是人口在城鄉(xiāng)的互動(dòng)成為趨勢(shì)。一方面，人口落腳城市公共政策的難以一步到位和農(nóng)民工對(duì)家鄉(xiāng)故土難以割斷，農(nóng)民主要在經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)多的城市和區(qū)域工作、回本地安居會(huì)成為中國(guó)人口城市化的主要選擇；另一方面，由于城鄉(xiāng)兩個(gè)文明的不同特征和共生共存，城里人到鄉(xiāng)下體驗(yàn)鄉(xiāng)村文明將會(huì)成為一個(gè)趨勢(shì)，人口在城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)和對(duì)流增強(qiáng)。二是城鄉(xiāng)形態(tài)巨變，村莊高度分化，大部分村莊的衰敗與部分村莊的活化并存；一部分小鎮(zhèn)的成長(zhǎng)，成為連接城市與鄉(xiāng)村的驛站；一部分城市因要素集聚、知識(shí)擴(kuò)散與創(chuàng)新活力而勝利，城市的生與死并存，有活力的城、鎮(zhèn)、村之間的分工和連接性增強(qiáng)。三是由于鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)會(huì)的增加，資本在城市尋找投資機(jī)會(huì)的同時(shí)，也有部分到農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村尋找機(jī)會(huì)。四是消費(fèi)觀念、人流的變化帶來鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)會(huì)增加，鄉(xiāng)村發(fā)展的用地需求也在上升。城鄉(xiāng)互動(dòng)將取代單向城市化，人口在城鄉(xiāng)之間對(duì)流，資本在城市尋求獲利的同時(shí)資本下鄉(xiāng)加快，土地在城鄉(xiāng)之間的配置和資本化加快。
四是農(nóng)業(yè)革命與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型需要重新審視鄉(xiāng)村空間的價(jià)值。中國(guó)下一程的最大變化是鄉(xiāng)村正在孕育的一場(chǎng)革命。一是由于中國(guó)進(jìn)入小康社會(huì)，國(guó)民對(duì)糧食的需求從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量，糧食農(nóng)業(yè)的重要性降低，農(nóng)業(yè)功能和形態(tài)將發(fā)生巨大變化，農(nóng)業(yè)除提供基本食物需求外，將轉(zhuǎn)向質(zhì)量、安全、休閑、健康和特色農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的獲利機(jī)會(huì)將大大增強(qiáng)，我們需要重新定義農(nóng)業(yè)，重新認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)的作用。二是農(nóng)民的分化與農(nóng)二代帶來的結(jié)構(gòu)革命。中國(guó)在現(xiàn)在和今后時(shí)期農(nóng)民高度分化， 農(nóng)民群體變化的另一個(gè)特征是代際差異。第一代農(nóng)民工的基本軌跡是離土、出村、回村，第二代農(nóng)民工基本上是離土、出村、不回村，他們與土地的關(guān)系、對(duì)農(nóng)業(yè)的觀念、行為特征等都已發(fā)生根本變化。三是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)的變化。一方面由于城市需求變化，很多鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)復(fù)活和壯大，另一方面是新技術(shù)革命和商業(yè)模式變革，擴(kuò)大了許多鄉(xiāng)村手工藝品、土特產(chǎn)的市場(chǎng)范圍和非人際交易。四是村莊的分化。中國(guó)的村莊作為一種制度，應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)耕文明而生，隨著人地關(guān)系改變、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，以耕作半徑劃定的村莊聚落方式正在變化。中國(guó)的村莊正在出現(xiàn)重大分化，一部分村莊開始復(fù)活，充滿生機(jī)，承擔(dān)起城鄉(xiāng)之間新的功能，另一些村莊正在出現(xiàn)破敗、衰落。
（二）下半程的土地改革
第一，改變土地作為增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)功能，告別以地謀發(fā)展模式。中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的最困難之處，一方面是如何從已經(jīng)形成的以地謀發(fā)展模式轉(zhuǎn)身，這套發(fā)展方式就像吃鴉片一樣，沾上了就上癮，且很難戒除，另一方面取決于提高生產(chǎn)率和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新增長(zhǎng)模式能否建立。更難的是，這兩者相互影響，前者好使且機(jī)制還能用，就不會(huì)轉(zhuǎn)向后者，而新模式建不起來，又不得不轉(zhuǎn)而回過來依賴舊模式。這也是當(dāng)這套模式的弊端暴露無疑后為何不改甚至愈演愈烈的原因。在我看來，經(jīng)濟(jì)下行和換擋是改變長(zhǎng)期難以轉(zhuǎn)變的以地謀發(fā)展模式的機(jī)遇，理由前面已進(jìn)行過詳細(xì)討論，基本那結(jié)論是這套模式的成本收益結(jié)構(gòu)已變得繼續(xù)沿用不再合算了。要真正告別以地謀發(fā)展模式，我們建議：一是從中央層面明確不再以土地保發(fā)展功能，不再讓土地參與宏觀調(diào)控（即在經(jīng)濟(jì)冷時(shí)放地、經(jīng)濟(jì)熱時(shí)控地），利用經(jīng)濟(jì)下行期土地需求下降的機(jī)遇取消土地指標(biāo)年度管制，轉(zhuǎn)向建設(shè)用地總規(guī)模和嚴(yán)格規(guī)劃管制；二是改變將土地做為發(fā)動(dòng)機(jī)的角色，避免以此將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度人為拉高；阻止地方政府以土地低價(jià)招商引資，減少產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)； 改變地方政府賣地和圈地的制度安排和利益激勵(lì)，減低城市邊界無節(jié)制外擴(kuò)和土地城鎮(zhèn)化。三是改革地方政府獨(dú)家壟斷土地市場(chǎng)格局，允許土地所有者在規(guī)劃和用途管制下進(jìn)入土地市場(chǎng)。四是改革地方政府以地融資機(jī)制，取消一些純?yōu)榱艘缘厝谫Y、沒有任何現(xiàn)金流的土地融資，切斷政府以地融資的機(jī)制；五是對(duì)已經(jīng)形成的土地債務(wù)進(jìn)行徹底清理，進(jìn)行一次性處理；六是組建國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)公司，保證政府通過經(jīng)營(yíng)獲得一定量的政府收入；七是對(duì)不同功能土地、不同面積和套數(shù)住房征收差別性不動(dòng)產(chǎn)稅。
第二，以用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化促進(jìn)結(jié)構(gòu)改革。在土地發(fā)動(dòng)機(jī)功能改變后，接下來可以著手的是，優(yōu)化土地利用的結(jié)構(gòu)，以此推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改革。一是減少基礎(chǔ)設(shè)施和公共用地供地，緩沖依賴投資拉增長(zhǎng)的慣性。經(jīng)過近三十年的基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模投資以后，中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資高峰已過，不適宜為了保投資和保增長(zhǎng)，繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，由此會(huì)加劇結(jié)構(gòu)扭曲。大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資的占地以征地取得，不僅加大政府財(cái)政支出，也加大政府與被征地農(nóng)民的沖突。另外，城市公共用地占比過高，這些用地被用于建大馬路、大廣場(chǎng)、大辦公樓等形象工程，不僅占用大量資金，浪費(fèi)土地，也導(dǎo)致城市宜居和發(fā)展用地被擠占。二是繼續(xù)減少工業(yè)用地比例，改變地方政府土地園區(qū)化招商引資的發(fā)展方式。與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相比，中國(guó)土地利用結(jié)構(gòu)中，占比最高的是工業(yè)用地，盡管近幾年有所下降，但占比還是過高，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，工業(yè)用地供地量及占比下降還有很大空間，是下一程以工業(yè)用地配置促結(jié)構(gòu)改革的主要方面。三是改變園區(qū)低價(jià)供地招商引資方式促進(jìn)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。中國(guó)的的園區(qū)工業(yè)化為中國(guó)成為世界制造工廠做出了歷史性貢獻(xiàn)，但是，由此也導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格扭曲，企業(yè)因土地成本低占地過多，以及園區(qū)土地投機(jī)等弊端，這種弊端在近年來中西部地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。必須改革目前政府以土地低價(jià)招商引資方式，對(duì)靠土地抵押進(jìn)行園區(qū)超前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資與稅收平衡進(jìn)行評(píng)估。壓縮和整合績(jī)效不佳的園區(qū)。三是增加房地產(chǎn)用地比例，改變住宅用地供地方式，抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫化?？傮w上要增加住宅用地供地總量，提高住宅用地在建設(shè)用地中的比重。對(duì)投資性住房和居住性住房采取不同的供地方式，前者繼續(xù)采取招拍掛方式，土地價(jià)格和住宅價(jià)格完全由市場(chǎng)配置；居住用地由政府配給，無論是產(chǎn)權(quán)房還是租賃房只能用于居住，與市場(chǎng)性住房通道阻斷；在城中村和城邊村開放集體建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)民集體利用集體建設(shè)用地蓋租賃房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工和部分低收入者的住有所居。四是建立建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的利益分享機(jī)制?，F(xiàn)有產(chǎn)權(quán)擁有者的土地轉(zhuǎn)化為居住、商業(yè)服務(wù)業(yè)以及容積率更高的用地，土地級(jí)差收入會(huì)大幅上升，應(yīng)該根據(jù)級(jí)差收入生成原理，考慮城市更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)中的公共用地來源、資金需求和資金平衡、合理確定原產(chǎn)權(quán)擁有者的分享比例。
第三，推進(jìn)適應(yīng)城鄉(xiāng)互動(dòng)的土地改革。城鄉(xiāng)關(guān)系變成單向城市化，重要的支撐性制度安排是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)用制度，鄉(xiāng)村土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地只能通過征收和國(guó)有，農(nóng)民和鄉(xiāng)村失去土地發(fā)展權(quán)。鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)利的喪失，導(dǎo)致鄉(xiāng)村勞動(dòng)力外流，土地向城市配置，以及資本在鄉(xiāng)村獲利機(jī)會(huì)少。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)中國(guó)階段生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)對(duì)流與互動(dòng)，就必須改革城鄉(xiāng)土地配置制度，允許農(nóng)民集體土地在符合規(guī)劃和用途管制下進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)兩種所有制土地的同地同權(quán)，這是決定中國(guó)從城鄉(xiāng)中國(guó)階段邁入城市中國(guó)的最重要改革，將對(duì)中國(guó)發(fā)展模式的可持續(xù)性和中國(guó)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)起決定性作用。實(shí)質(zhì)性的制度改革，一是改革征地制度，完善正在進(jìn)行的土地管理法修改稿中對(duì)公共利益征收目錄的列舉，改變目前修改稿中仍然堅(jiān)持的被征收土地的原用途原則，逐步實(shí)行土地市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，對(duì)城鄉(xiāng)房屋在被征收時(shí)實(shí)行同價(jià)同權(quán)補(bǔ)償，將留用地征收制度化、法律化。二是落實(shí)十八屆三中全會(huì)土改精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，允許集體土地所有權(quán)人采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式出讓，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。在此基礎(chǔ)上，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地拓展到集體建設(shè)用地。
第四，推進(jìn)以三權(quán)分置為核心的農(nóng)地改革。集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)各自的權(quán)利界定與內(nèi)涵明確以及三者之間的關(guān)系，是創(chuàng)新和實(shí)施農(nóng)地三權(quán)分置制度的關(guān)鍵，關(guān)乎轉(zhuǎn)型期農(nóng)地權(quán)利體系的重構(gòu)以及中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑。一是明確集體所有權(quán)是農(nóng)民集體的所有權(quán)，堅(jiān)持農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組、鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表集體行使土地所有權(quán)。二是土地承包權(quán)是賦予集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利；通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益；就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押；自愿有償退出承包地等。三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體享有的耕作權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的宗旨是為耕作者提供穩(wěn)定的土地使用和投資預(yù)期，在明確承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系的前提下,對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)設(shè)權(quán)、賦權(quán)，并逐步增大和保障其權(quán)能。
第五，宅基地改革適應(yīng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型。整個(gè)農(nóng)村土地制度改革里面，對(duì)農(nóng)業(yè)最大的影響是土地經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)整個(gè)村莊現(xiàn)代化來講，影響最大的是宅基地制度，必須切實(shí)推進(jìn)改革。一是明確宅基地用益物權(quán)，完善農(nóng)村宅基地權(quán)利體系。賦予宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是宅基地制度改革的突破口，保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，就必須賦予農(nóng)民對(duì)宅基地更充分的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及繼承權(quán)，使其真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。明確宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)與農(nóng)戶房屋所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容以及三者之間的權(quán)利關(guān)系。 二是改革現(xiàn)行宅基地制度，實(shí)現(xiàn)宅基地的資本化。改革宅基地的成員分配制度和無償取得制度，以一個(gè)時(shí)點(diǎn)為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同區(qū)域宅基地對(duì)外開放，采取差別性辦法。三是改革村莊規(guī)劃和用途管制，完善宅基地管理制度。以規(guī)劃管制明確村莊和政府宅基地管理責(zé)任。 明確宅基地使用主要是村莊存量用地。將存量管理權(quán)下放到村一級(jí)，在此基礎(chǔ)上，政府加大從嚴(yán)實(shí)施用途管制。
作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 教授、博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2017年第5期
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