土地制度是中國政治經濟制度的基礎性安排。過去40年，土地制度的獨特安排與變革是中國經濟高速增長與結構變革的發動機，由此形成的“以地謀發展模式”又成為拖累經濟轉型的重要制度性障礙。隨著經濟增長進入中高速增長平臺，結構變革轉向城鄉互動，土地制度的不適應性凸顯，必須深化土地制度改革，告別以地謀發展，以土地結構優化促進結構改革，推進以集體地權制度和宅基地制度為核心的農村土地改革。
土地制度是中國政治經濟制度的基礎性安排。土地制度改革是中國全局改革的關鍵而敏感的領域。獨特的土地制度安排與變革是中國經濟高速增長和結構變革的發動機。1980年代初的農村土地制度改革拉開了中國改革開放大幕，促進了中國的農村轉型和體制轉軌，1990年代末的城市土地制度變革推動中國從鄉土中國向城鄉中國的歷史轉型。但是，中國在利用土地創造“中國奇跡”的同時，也形成獨特的以地謀發展模式，造成國民經濟運行、財富增長與分配對土地的過度依賴，障礙經濟轉型和結構改革。隨著中國經濟從高速轉向中高速增長平臺，發展動能出現轉換，土地的發動機功能減退，以地謀發展模式的弊端凸顯，深化土地制度改革對全局的意義重大。
中國改革走過了40年的非凡歷程，土地制度改革也經歷了任人評說的風風雨雨。本文第一部分是一個對中國過去40年土地制度改革進程與主要內容的回顧性評論；第二部分評估了土地制度在40年國民經濟高成長階段所起的歷史作用，分析了這套土地制度體系存在的主要問題；第三部分展望了中國經濟在進入新階段后的主要特征，提出了為適應這一階段性轉換急需深化推進的土地制度改革。
一、土地制度變革進程:一個回顧性評論
對過去40年中國的土地制度變革給出一個統一的一般性評論是很困難的。這一方面是因為土地制度安排的目標與變遷路徑在城鄉和不同用途之間差異很大，另一方面是因為對各項土地制度變革結果的評價因角度和立場不同共識很差，有些方面的改革比較一致的令人稱道，有些方面的變遷產生的影響巨大但爭議很大，有些深層的制度改革因利益、觀念、知識的羈絆貽誤時機令人遺憾。從土地制度對中國經濟和社會轉型的影響來看，農村承包地、農民宅基地、土地轉用、 城市土地使用是其中影響深遠且至關重要的幾項制度安排，我們將分別予以討論。
（一）農地集體所有家庭承包制度。農村承包地是全國土地面積中份額最大、涉及人數最大的一塊。截至2015年末，全國共有農用地64545.68萬公頃，其中耕地13499.87萬公頃（20.25億畝），家庭承包經營的耕地面積13423.68萬公頃，占總耕地面積的99.44%，這些土地發包給2305.74萬戶農戶承包經營。農村承包地制度一項被視為對農業績效、農民權利和社會穩定具有基礎性影響的安排。
與歷史上的土地制度相比，中國共產黨執政以來的農地制度具有在鄉村改天換地的性質。在傳統鄉土中國，農地屬于家戶私有，以自耕農和佃農為主的家庭農業是小規模農地的主要經營者，土地所有權和經營權同等受到法律保護和契約約束，且耕作權在很大程度上具有事實上的所有權權能。中國共產黨取得政權后，實行公有制的社會主義制度，全面推進中國從農業國向工業國的轉變。為此，新政權在鄉村進行一系列國家主導的制度再造，形成獨特的農村土地集體地權制度：一是作為公有制在鄉村的實現形式，對農村土地實行集體所有制，國家通過人民公社、生產大隊、生產小隊三級對農村實行全面政治經濟控制；二是國家事實上行使集體土地產權。生產隊對土地的使用由上級控制，并不享有作物種植選擇權，收益權因國家實行農產品統購統銷而喪失，生產隊的公共積累和社員分配以完成國家任務為前提；三是農業經營制度實行主要以生產隊為單位的統一經營，農業經濟活動和社員勞動由生產隊統一安排，生產成果按工分統一分配。
政治氣候的變化加上國家控制的集體所有、統一經營制度的低效，中國于70年代末80年代初成功實現了上下互動的農地改革。經過底層創造、頂層支持與政策推動，形成為各方所接受的農地集體所有、家庭承包制度：一是在公有制社會主義制度下，改革以堅持土地集體所有制為前提。國家連續通過文件宣示集體所有制不變，強調包產到戶與私有單干的不同；保留“三級所有、隊為基礎”的集體所有構架；農民與土地的關系被界定為發包與承包關系；集體組織不同程度地行使著集體所有權；農村土地不準買賣。二是形成國家、集體與農戶之間的承包合約。土地合約的初始安排由自發變法的底層農民默認，后來被作為一項非簽約但必須遵守的三方合約制度化，即“留足國家的、交夠集體的、剩余是自己的”，農戶在承諾并完成所承擔的國家任務和集體義務的前提下，獲得集體土地剩余索取權。三是集體所有權明確為成員集體所有權。與集體化時期的“社員”不同（他只是以自己的勞動為國家做貢獻、同時分配一定收入），包產到戶后的“成員”不僅以集體成員身份平均分配集體土地和資產，隨人口增減帶來的成員權變化調整土地，而且享有集體土地上長出的一切資產的權益。改革以后的集體所有權事實上成為集體成員的權利集合，同時也使集體所有權的身份性更加強化。四是明晰承包農戶對農地的產權。通過集體所有權與使用權的分離，做實承包權為一束實實在在的權利，又通過強化農戶的主體地位，不斷完善農戶對所承包土地的使用權、收益權和轉讓權。五是實行家庭農業經營制度。通過廢除生產隊統一組織生產、統一收益分配的經營制度，以家庭替代生產隊成為農業生產、經濟決策與收益所得的單位，農戶成為農業經營主體，并通過相關法律予以制度化。
農地集體所有、家庭承包制度確立以后，在實施進程中，盡管遇到一些波折和質疑，但這套制度安排還是堅持了下來，并且農地權利演進一直朝向強化農民土地產權保護的方向。
一是在法律上明確集體所有的內涵。通過《農村土地承包法》和《物權法》立法對集體所有的內涵予以法律表達，即“農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本”，“土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”，“農民集體”作為土地所有權的主體，分屬三個層次，即“村農民集體”、“村內農民集體”、“鄉(鎮)農民集體”。
二是完善和保護農戶土地承包權的財產權。針對土地承包權作為一種特殊的用益物權，明確承包地就是農民的財產；以法律形式明確承包農戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品,承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；承包期內發包方不得收回承包地，不得調整承包地，不斷拓展土地轉包權；限制公權力對農民土地財產權利的侵犯，明確規定，法定承包期內，任何組織和個人不得干預農民的生產經營自主權，不得違法調整和收回承包地，不得違背農民意愿強行流轉承包地，不得非法侵占農民承包地。
三是不斷延長土地承包期，穩定農民對土地權利的預期。土地承包期從1984年的15年，延長到第二輪延包時的30年，1998年中共十五屆三中全會賦予農民長期而有保障的土地使用權，到中共十七屆三中全會時提出“長久不變”，十八屆三中全會進一步重申這一規定。
四是改革成員集體所有權。上世紀80年代末中央農村政策研究室在貴州湄潭試點“增人不增地、減人不減地”。2002年“增人不增地、減人不減地”寫進農村土地承包法。《土地承包法》明確，“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”、“承包期內，發包方不得調整承包地。”
五是土地承包合約條件的變化。一方面是附著于土地的國家義務的變化。先是減低糧食任務，農民對完成任務以外的土地得以有權自由種植；到允許農民以貨幣交糧，減低農民土地與糧食任務的掛鉤；實行糧食購銷體制改革，國家以市場化方式購糧，農民與土地糧食任務解除；到國家實行種糧補貼。另一方面是集體義務的變化。從上交集體公積金、公益金，至90年代各種負擔攤派到承包地，農民不堪重負；到后來采取一事一議，與承包地不掛鉤，國家和集體義務的改變，農民承包地權利的剩余權擴增。
六是家庭農業經營制度作為國家基本制度。1991年首次提出“把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為中國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善。” 1999年《憲法》明確“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”2002年《農村土地承包法》正式提出“國家實行農村土地承包經營制度”。2008年十七屆三中全會強調“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。”
（二）集體所有、農民使用宅基地制度及其變遷。在各項土地中，宅地權是一項關乎農民居住權和財產權的重要權利，宅基地制度也被視為對政治和社會影響至關重要的制度安排。截至2015年，在全部土地中，村莊用地為140.134萬公頃，其中宅基地約為133.3萬公頃。
歷史上的農民宅基地與土地一樣一直是農民的私權，且與其上所蓋房屋的權利不可分割。土改和合作化時期的宅基地及其房屋還是屬于農民私有。到人民公社時期開始實行宅基地和房屋權利的分別設置，即宅基地一律不準出租和買賣，使用權歸各戶長期使用，房屋永遠歸社員所有，可以買賣或租賃。到80年代初開啟農村改革時，集體所有、農民長期使用的宅基地制度架構初具雛形：一是宅基地所有權歸生產隊集體所有，社員禁止出租和買賣。二是宅基地與其上的房屋權利相分離，農戶擁有宅基地長期使用權，對房屋擁有排他性所有權，可以買賣、租賃、抵押、典當，宅基地使用權隨著房屋的買賣和租賃而轉移。三是確立了宅基地依集體成員申請無償取得。
改革以后，當中國的農地制度不斷朝向財產權方向演進時，宅基地制度則朝向使用與管制并行的方向發展。
一是集體宅基地所有權。與耕地所有權朝向成員集體所有相比，集體對宅基地的所有權強度與控制權更強。在宅基地的所有權上，集體組織絕不是一個僅僅具有法律意義的一級，而是擁有實實在在的控制權、使用權和收益權。集體組織享有村莊宅基地的分配權，可以依法收回農戶超出按法定面積的宅基地，擁有對村莊內未分配到農戶手上集體空閑地、公共用地、經營性用地的控制權。在一些實行村莊改造以及土地整治的村莊，集體控制宅基地結余指標的收益權。
二是農戶宅基地使用權與住房所有權。法律規定，宅基地使用權人對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施；一戶只能擁有一處宅基地；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準； 宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。但農民的宅基地使用權不得轉讓、抵押、收益。但農房是農民的私有財產，堅持農村房屋農民所有，享有對房屋的買賣、出租、抵押、典權、轉讓等權利。
三是宅基地的成員身份性和非成員限制進入。只有集體經濟組織成員，才有資格申請和得到宅基地，非集體經濟組織成員無法獲得宅基地。對非成員取得宅基地的限制逐步嚴格，1982年時允許農村社員中回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人和回鄉定居的華僑申請取得，1987年《土地管理法》中允許城鎮非農業戶口居民經縣人民政府批準后建住宅，1991年的《土地管理法實施條例》仍然開放城鎮非農業戶口居民使用集體土地建住宅，到1999年時發生重大轉向，規定“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅。”2004年28號文明令“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。
四是強化宅基地使用管制。將農村宅基地占用農用地納入年度計劃，規定各省（區、市）下達給各縣（市）用于城鄉建設占用農用地的年度計劃指標中增設農村宅基地占用農用地計劃指標，農村宅基地占用農用地的計劃指標應和農村建設用地整理新增加的耕地面積掛鉤。縣（市）國土資源管理部門對新增耕地面積檢查、核定后，應在總的年度計劃指標中優先分配等量的農用地轉用指標用于農民住宅建設，但事實上很難實施。宅基地審批采取各縣（市）可根據省（區、市）下達的農村宅基地占用農用地的計劃指標和農村村民住宅建設的實際需要，于每年年初一次性向省（區、市）或設區的市、自治州申請辦理農用地轉用審批手續，經依法批準后由縣（市）按戶逐宗批準供應宅基地。對農村村民住宅建設利用村內空閑地、老宅基地和未利用土地的，由村、鄉（鎮）逐級審核，批量報縣（市）批準后，由鄉（鎮）逐宗落實到戶。
（三）土地轉用制度安排及其變遷。過去40年，中國經濟的高增長伴隨著工業化和城市化的快速轉變，農地非農化的規模和方式影響甚大。2003-2015年，中國農地轉為非農用地面積1156.18萬公頃。農地轉為建設用地，從空間來看包括轉為城市建設用地和農村建設用地，從所有制來看存在集體轉用和國家征用兩種途徑。
改革之初到1998年土地管理法修訂前，農地轉為集體建設用地的通道一直是敞開的。1980年代初期，隨著農地改革釋放大量剩余勞動力，政府鼓勵農民利用集體土地創辦鄉鎮企業，農村建設用地量快速增長。1978年全國鄉鎮企業用地估計235．5萬畝，到1985年時估計約844．5萬畝，用地規模擴大了2．6倍。1981-1985年新建農民住宅平均每年在6億平方米以上。
直到1987年實施老《土地管理法》時，農村土地進入非農建設還保留有三個通道：一是只要符合鄉（鎮）村建設規劃，得到縣級人民政府審批，就可以從事“農村居民住宅建設，鄉（鎮）村企業建設，鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設等鄉（鎮）村建設”。二是全民所有制企業、城市集體所有制企業同農業集體經濟組織共同投資舉辦聯營企業，需要使用集體所有土地時，“可以按照國家建設征用土地的規定實行征用，也可以由農業集體經濟組織按照協議將土地的使用權作為聯營條件。”三是城鎮非農業戶口居民經縣級人民政府批準后，可以使用集體所有的土地建住宅。這一時期的集體建設用地仍然不斷增長，集體建設用地量從1988年的69萬畝增加到1992年時的93.5萬畝。
1992年開始，國家對集體建設用地的政策發生轉變，集體土地必須先征為國有出讓才能作為建設用地；集體土地作價入股興辦聯營企業的，其土地股份不得轉讓。1998年出臺修訂后的《土地管理法》 從法律上對農地進入非農集體建設使用的口子縮緊，農民使用集體土地從事非農建設變成國有建設用地主通道的一個除外，即“興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”明確規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，保留“農村集體經濟組織以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同舉辦企業”。1999年出臺的一項規定要求“鄉鎮企業用地要嚴格限制在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內”。自那以后，加上鄉鎮企業改制和建設用地年度指標管制的加強，農村集體建設用地在大多數地區合法進入市場的通道基本關閉。直到2004年時對農村集體建設用地使用的規定才發生一些變化，該年發布的28號文 “鼓勵農民建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少掛鉤。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”到2006年的國務院31號文也是允許在“符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內，農民集體所有建設用地使用權流轉。”
農地轉為非農使用中，征地是主要工具。尤其是在集體建設用地轉用通道關閉后，征地轉用更是成為唯一的合法土地轉用方式。1982年《憲法》恢復了1954年憲法“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”的原則，但是，該法也第一次提出城市土地屬于國家所有、農村土地屬于集體所有，形成兩種所有制并存與分治的土地所有權結構。1987年出臺的《土地管理法》堅持土地征用公共利益原則，但是公共利益用途的界定極其寬泛，“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業”皆可實行征地，征地補償實行原用途原則，只是將土地補償費和安置補助費兩項總和提高到不超過土地被征用前三年平均年產值的二十倍，以及對被征地者采取就業和轉換身份安置。1998版《土地管理法》沿襲了征地公共利益原則、城鄉分治格局和原用途補償，將兩項補償之和提高到不超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。這部法律同時做出了兩條對土地轉用產生重大影響的規定：一是確立“土地用途管制制度”，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，控制建設用地總量，對年度建設用地指標實行審批；二是規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地
征地轉用產生的問題隨著工業化城市化進程加快越來越嚴重。國土部于2001年開始啟動征地制度改革試點。在試點基礎上，國土部于2005年試行征地統一年產值標準和征地區片綜合地價，統一年產值標準的計算是，在一定區域范圍內，綜合考慮被征收農用地類型、質量、等級、農民對土地的投入以及農產品價格等因素，以前三年主要農產品平均產量、價格為主要依據測算的綜合收益值，再根據土地區位、當地農民現有生活水平和社會經濟發展水平、原征地補償標準等因素確定相應的土地補償費和安置補助費倍數進行計算。征地區片綜合地價的計算是，在城鎮行政區土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，依據地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分區片并測算的征地綜合補償標準（原則上不含地上附著物和青苗的補償費）。盡管區片綜合價考慮了被征地農民的土地發展權，但是，執行這一標準的范圍僅限于城市和集鎮范圍，在這一范圍之外的大量征地，仍然按照產值（即原用途）標準進行。
2003年以后，中央層面明確要求推進征地制度改革。中共十六屆三中全會提出了征地改革的內容和方向是“按照保障農民權益、控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規劃和用途管制，及時給予農民合理補償。”十六屆五中全會要求“健全對被征地農民的合理補償機制。”十六屆六中全會要求“從嚴控制征地規模，加快征地制度改革，提高補償標準，探索確保農民現實利益和長期穩定收益的有效辦法，解決好被征地農民的就業和社會保障。”2006年中央1號文件明確提出，“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。” 2008年中央1號文件要求“繼續推進征地制度改革試點，規范征地程序，提高補償標準，健全被征地農民的社會保障制度，建立征地糾紛調處裁決制度。”十七屆三中全會提出“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。”
2010年國土資源部在國家綜合改革試驗區等確定11個城市開展征地制度改革試點，主要內容是：區分公益性和非公益性用地，縮小征地范圍；完善征地補償安置機制；改進農用地轉用與征收審批方式。 在試點工作指導意見中規定非公益用地項目主要包括經依法批準建設的旅游娛樂、商業服務、工業倉儲等類型。確定了縮小征地范圍的區域，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，除法律規定可使用農民集體土地外，建設用地涉及農村集體土地的原則上予以征收；在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，非公益性用地退出征地范圍，經批準以其他方式取得農村集體土地。遺憾的是由于時間短，試點范圍小，未見成效。
十八屆三中全會決定對土地制度改革進行總體部署，內容包括： 在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制； 擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥；完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場；建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。并在全國開展試點，2015年2月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》（人大常會字〔2015〕1號），落實中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發〔2014〕71號），正式開始農村土地三項制度改革。
（四）市地制度安排及其變遷。土地轉為國有以后的城市用地制度安排，不僅為工業化城市化的快速推進提供土地保障，而且成為城市建設重要資金來源。改革之前，中國實行的是土地供應無償、無限期流動的制度。1987年《土地管理法》規定了行政劃撥和有償出讓兩種土地使用模式。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅8588平方米地塊50年的使用權，土地使用權在中國第一次作為資產進入市場。1988年4月修改《憲法》，在刪除土地不得出租規定的同時，增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。1990年5月國務院發布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，明確規定土地使用權可以采用協議、招標和拍賣三種方式。1998年土地管理法明確規定了“土地使用權可以依法轉讓”，以及“國家依法實行國有土地有償使用制度”。國家以土地所有者的身份，由市縣級人民政府作為代表，將國有土地使用權在一定年限內以協議、招標、拍賣方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權出讓金。1999年以來又不斷加大土地有償使用制度改革，減少劃撥用地比重，增加有償使用比重。 2002年5月國土資源部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第11號令，規定商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。全國“招拍掛”出讓土地的面積和價款從2001年的0.66萬公頃、492億元，提高到2006年的6.65萬公頃、5492億元。2004年國務院發布28號文規定工業用地必須實行招拍掛，國有建設用地招拍掛出讓比重逐年上升，2001-2010年，招拍掛出讓面積占出讓土地面積比重從7.3%提高到88.3%。土地招拍掛出讓收入占出讓總收入的比重到2010年達到92.23%（參見表一）。
在現行土地法律制度下，在土地轉變用途過程中，政府不僅成為農地轉變為市地的唯一仲裁者，擁有從農村獲得土地轉換給城市使用的排他性權力。伴隨土地轉變用途，政府替代農民集體成為土地的所有者和城市土地的經營者，成為以地謀發展模式的主要制度安排。
二、土地制度的績效與困境
與對中國土地制度本身的評判分歧甚大相比，有關這套制度安排在中國過去40年經濟增長與結構轉變中的作用似乎共識要多一些， 不過，對于土地制度到底是如何發揮作用的，需要有更具針對性的解釋。另一方面，由于中國土地制度變革本身就是約束下的選擇，新的制度安排生成以后又形成相應的利益結構、損益關系和內生機制，這套制度安排的運行成本上升是必然的，對國民經濟的負面影響不斷顯化。我們在本部分既對這套制度安排的績效予以客觀評價，也指出其存在的主要問題。
（一）土地制度安排與中國經濟的歷史轉型
中國過去40年的經濟高增長，被稱為“經濟奇跡”，1978-2016年，GDP年均增長率達到14.996%，工業增加值率年均增長14.14%，城市化率年均提高3.11%，幾項重要的土地制度安排與變革影響甚大。農地改革促進了農業增長和人口出村，為中國經濟轉型提供了微觀基礎；在嚴格保護耕地和糧食安全的前提下，對有發展機會的區域實行土地的寬供應，保證了經濟高增長；地方政府以扭曲的工業用地價格招商引資，利用土地提供園區基礎設施，促成了高速工業化，使中國成為世界制造工廠；利用土地資本化和以地融資，解決了中國城市發展所需的巨額資本，助推快速城市化。
（一）土地是拉動經濟的發動機。中國傳統發展模式在政府主導發展權下，依托于高增長和高投資維持治理秩序。由于土地權力由市縣政府把控，土地成為地方政府拉高增長、推動投資的主要工具。 過去40年間，土地事實上承擔著雙重功能，一方面對農民實行最嚴格的耕地保護制度來保障國家糧食安全，另一方面睜眼閉眼管土地，保障地方政府通過土地寬供應促增長。具體表現為：一是在追求GDP導向下，通過土地的寬供應保增長。2003-2012年間，全國國有建設用地年供應總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長10.27%。二是在經濟增長出現減速時增加土地供應（參見圖1）。三是通過區域性放地保增長，全球金融危機之前土地供應指標主要集中于沿海土地需求量大的區域，保證了這些區域經濟增長對土地的需求，新世紀以來又通過加大土地供應推動西部開發和中部崛起；四是在年度計劃指標控制下，地方將越來越稀缺的土地指標大部分用于省會城市和主要地級城市及開發區的發展用地需求。建設用地的有效供給，保障了經濟的高增長。
（二）農地改革與農業轉型。過去40年中國之所以能利用土地制度及其變革推動經濟增長與結構變革，農地制度安排及其變革所起的基礎性、穩定性作用是一切得以發生的前提。在中國這樣一個長期以農為本的國家，土地制度的第一功能就是穩糧和安民。農地改革的績效恰恰解除了這一隱憂，不僅使農地制度朝著明晰產權的方向完善，也是農地非農用進程得以展開。一是，由于家庭經營的有效性，使其作為一項基本制度被確立下來并堅持不變，成為中國農產品增長的微觀基礎。家庭經營制度從1984年普遍化，直到2016年時，盡管各類新型農業經營主體有所成長，家庭承包土地仍然占耕地面積的99.4%，糧食作物產量從1984年的40730.5萬噸增加到2016年的61625萬噸，促進增長的因素有科技進步、現代投入的增加，家庭經營制度的穩定也是基礎性的。二是，農戶地權制度促進人地關系的松綁。在傳統鄉土中國，農民被土地綁縛著；國家工業化時期農民被排斥在工業化之外，甚至被綁縛在集體土地上；家庭承包制后，農民得以先離土離農參與本地鄉村工業化、繼之離土出村參與異地工業化，成為促進中國結構革命的主要力量。三是，根植于家庭承包制度的人地關系變化和結構轉變，農業發展模式發生重大變化，農地流傳加快，到2016年農地流轉已經達到36%，農業投入從以人力為主轉向靠機械為主， 農業發展動能從主要以提高土地生產率為主轉向以提高農業勞動生產率為主（參見表二）。
（三）工業用地配置方式與高速工業化。改革開放以后，中國走上了一條與計劃經濟時期國家工業化完全不一樣的道路，包括80年代中期至90年代中期的鄉村集體土地工業化，以及90年代以后的園區工業化。新的工業化模式使中國成為世界制造工廠，獨特土地制度下的工業用地供給方式所起的作用舉足輕重。
80年代中期后的鄉村工業化，源于農地改革后大量的剩余勞動力要找出路，在城市體制僵化、農村勞動力不可能進入的約束下，只能允許農民在集體土地上辦企業，實質是允許農民集體所有土地直接進入非農用地市場。1998年的《土地管理法》修訂之前，中國建設用地使用的兩大主體都在鄉村，一個是改革后收入改善的農民蓋房子，另一個就是農民在集體土地上從事的鄉鎮企業。1993-1998年間，非農建設用地從224824公頃增加到367854公頃，其中鄉鎮企業用地從13943公頃減少到8180公頃，占總量的4.5%。（參見表三）農民在集體土地上展開的鄉村工業化有其自身的優勢，由于土地屬于農民集體所有，農民集體在自己的土地上創辦企業不需要支付土地成本，避開了企業創辦期資本不足的制約，鄉村企業或者直接通過內部分配解決土地使用，或者以極低的地租獲得集體土地使用權。這一發展路徑也得益于那個時期國家農村政策對農民的進一步松綁，為了解決過剩農村勞動力的出路，政策取向是鼓勵農民利用集體土地創辦鄉鎮企業。農民在集體土地上的鄉村工業化根本改變了中國工業化的格局，到 1993年時，中國的工業產值份額形成國有企業、鄉鎮企業、外資企業各占三分之一的格局。
90年代中期以后，由于集體土地的鄉村工業化造成大量耕地被占用、環境污染、工業不集聚，1998年的土地管理法實行土地用途管制制度，逐漸關閉集體建設用地從事非農建設通道，園區工業化逐步替代鄉村工業化成為中國推進工業化的主要模式，并在中國東部地區和中西部地區的部分園區取得成功。園區工業化的成功一方面得益于園區的特殊政策環境，另一方面得益于獨特的土地配置方式。一是政府以土地進行招商引資。由于政府能提供的主要條件就是廉價土地，于是以土地優惠（低價供應、甚至零地價、負地價）招商引資成為普遍的手段。二是以地進行園區基礎設施建設。園區之所以能從事幾通幾平的基礎設施建設，工具還是土地，園區或者直接提供土地由公司進行整體開發與批租，或者以地抵押從銀行獲得貸款進行建設，用企業進駐后創造的稅收來平衡。三是向入駐企業提供年期足夠長的權利完整的土地使用權，入駐園區企業使用土地年限達50年，企業可以利用土地抵押、轉租、轉讓，既穩定了企業投資預期，也解決了企業發展的融資需求。由于中國土地資源稟賦的劣勢，如果完全靠土地市場配置，中國的工業用地成本會大大高于其他土地資源稟賦更好的經濟體，中國的工業化就會因土地價格抬升而受阻。1990年代末以來，中國依靠高比例的工業用地供應謀發展，每年差不多40%左右是供到工業用地上，以及靠政府壟斷土地一級市場供應土地，壓低工業用地的價格。（參見表四）2000-2016年間，全國綜合地價水平、商服地價水平和居住地價水平年均漲幅分別是8.8%、9.61%和12.35%，但工業地價水平年均漲幅僅為3.5%，遠低于商業和居住地價的漲幅。工業用地的低成本保障了工業化的快速推進，使中國成為世界制造工廠。
（四）土地資本化與快速城市化。2000年以后，中國的城市化進程加速，2000-2016年，常住人口城市化率從36.22%提高到57.35%，年均增長2.91%，土地資本化為城市建設提供了巨額的資本需求，地方政府土地利益最大化和土地與住房資產價值攀升的聯動是城市化的重要動力。
一是對經營性用地實行招拍掛的制度安排，使土地資本化價值大幅上升。2003年以來，中國以招拍掛出讓的土地395.30萬公頃，實現土地出讓收入315871.05 億元，2016年是2003年的89倍。二是住房商品化改革和這一期間人口城市化加速帶來的巨額住房需求，為地方政府土地利益最大化提供出口，2003-2016年，中國新增住房2578776.9萬平方米，房地產開發商貸款和居民購房貸款在2003年到2016年間增加6.85倍，住房價格提高2.88倍。商品房價格的不斷攀升帶來土地成交價格的不斷上升，土地的溢價的不斷上漲激勵地方政府以經營性用地的招拍掛獲取更大的土地出讓收入，2001年，通過“招拍掛”方式出讓的土地占全部土地出讓面積的7.3%，2014年時已經占到92%，為此，土地出讓收入的攀升一方面為地方政府從事城市基礎設施建設提供資金來源，另一方面也激勵地方政府實行城市擴張以獲得更多土地資本，2000-2015年，中國的城市建成區面積增長1.42倍（參見表五）。三是通過以地融資為城市發展提供更大資金來源。尤其是2008年以后，各級政府建立各類融資平臺，以地抵押融資大幅上升，2008-2015年，土地抵押面積和金額從2008年的16.6萬公頃和18107億元提高到2016年的49.08萬公頃和113300億元。
（二）現行土地制度存在的問題
改革后形成的土地制度體系經過40年的運行后，有些制度安排的內在缺陷開始顯化，有些制度安排的運行成本不斷上升，需要重新審視土地制度對經濟發展和轉型的影響。在我們看來，最需要關注的是兩個方面，一是支撐了中國40年高增長的以地謀發展模式是否還能持續；二是對鄉村發展與轉型影響甚大的幾項農村土地制度安排的 適應性如何。
一是以地謀發展模式難以為繼。中國的以地謀發展模式在支撐經濟高增長的同時，自身也產生對高增長的高度依賴。在經濟高增長時，以地招商引資—稅收增加和人口聚集—城市擴張—房地產價格抬升—土地出讓收入增加、土地抵押與貸款以新還舊—經濟增長的循環還可以持續。但是，在經濟下行以后，這一循環的某些環節就會出現問題，從而影響國民經濟運行。
其一，繼續加大土地供應難以拉升GDP增長。為了應對2008年的全球金融危機，我們采取財政、松貨幣、放土地的方式來應對可能的經濟過度下滑。令人遺憾的是，GDP增長除2009年達到過一個高點外，自那以后一直下行，盡管土地的寬供應一直延續到2013年，但經濟增長率從2009年的10. 6%一直下滑到7. 8%。2013年以后，由于經濟繼續下行，對土地的需求下降，建設用地的供應也減少了。由于中國經濟已經從過去10%以上的超高速增長轉向6-7%的中高速增長，這意味著，繼續依靠土地寬供應拉經濟增長的模式已一去不復返了（如圖2）。
其二，以地招商引資的效力減退。中國園區的以地招商模式在2004年以后就開始發生變化，表現為東部地區的工業用地量開始下降（見圖3），主要原因是，東部地區的企業生存與發展轉向質量提升和產業升級，對土地低成本和土地抵押融資獲得貸款的依賴減低。盡管中西部地區模仿東部地區的園區模式以地招商引資和靠土地提供優越的基礎設施，但是，這些地區的園區招商引資績效不佳，相反，政府以地招商引資造成政府債務高企。
其三，土地供應結構扭曲加劇，與結構性改革背道而馳。土地結構失衡是中國最嚴重的結構性問題。工業用地占比過高，基礎設施占地過多，房地產用地比例過小，使土地成為政府拉投資的工具，也是政府實現土地收益最大化的手段。從2011年開始，工業用地占比有所下降，從2011年的32.8%降至2016年的23.39%，但是，房地產用地占比不增反減，從28%降至6.7%，表明地方政府以控制房地產用地供應量保土地收入的機制未變，更為嚴重的是，這一時期基礎設施用地不斷增加，從38.8%提高到55.9%，與同期基建投資增長上升相吻合，2011-2016年，基建投資增長率達28.61%。在實體經濟不景氣、房地產投資達到拐點的情況下，政府只能依賴更大量的基礎設施用地供應和拉大基礎設施投資來保增長，這種拉投資和穩增長的短期措施事實上會造成延緩結構改革。
其四，土地出讓成本上升，土地凈收益下降，土地抵押上升。中國在高速城市化得以推進，很重要的一個工具是土地的低成本，政府征地的成本低，更多的土地收入用于城市投資。但是，隨著很多城市的用地從原來的新增用地轉向存量用地，加上農民權利意識的覺醒，征地拆遷的成本大幅上升。2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，有的地方到60%。成本上升的結果是，政府的土地凈收益下降，到2016年時才20%左右。在土地出讓收益下降的情況下，政府還在加大基礎設施投資，一些地區的新城、新區建設進行擴張，政府的建設資金轉向鞥多依賴土地抵押，2008年以來，土地抵押面積和金額從16.6萬公頃和18107億元上升到2016年的49.08萬公頃和113300億元。土地出讓收益的減少和土地抵押的上升，背后是更大的債務的金融風險。
其五，政府債務風險與銀行金融風險加大。一是許多城市的土地抵押價值是在土地高價時評估的，一旦經濟下行，土地需求下降， 土地實際價值與評估價值的差拉大。二是2010年到2015年期間，地方政府承諾用土地出讓收入償還債務的平均占比達到40%。由于土地價值被高估，加上地方政府利用以新還舊機制獲得貸款，地方政府土地相關債務會上升。三是過高的杠桿率。土地名義杠桿率在0.5到0.6，真實的杠桿率是1.5到2倍，中西部地區土地杠桿率更高，大部分中西部省份真實杠桿率都在2以上。
二是農村相關土地制度安排滯后于農業和鄉村轉型
其一，集體地權制度安排妨礙農業經營方式變革。現行的農地集體地權制度是各種約束和利益博弈下的結果。這套制度在中國農業經營以自耕農為主時沒有什么問題，但是，隨著農民出村與非農經濟活動增加，尤其是農二代對土地和農民的觀念發生重大變化以后，農地制度安排與農業經營制度之間的匹配就出現了不一致。一是在所有成員就是自耕農時，成員權集體所有作為集體所有的支配形式，不會受到法律和現實的挑戰，但是，在以成員權獲得的承包經營權不再經營土地以后，集體所有者是否需要主張土地的集體所有權？在大量承包農戶主要依靠非農經營活動以后，集體所有者對農戶土地的再組合與合約再安排是否具有合法性以及利益保障如何實現？二是農戶承包權的地位和權利保障。盡管法律明確承包權是農民的財產權，但是它同時也是一個用益物權，農民承包土地與集體之間是承包發包關系，在人地分離趨勢下，承包權與經營權分離成不可逆之勢，承包權的權利內涵會發生那些變化？制度選擇的方向是朝向更強更完整的承包權保障，還是在設置底線下朝向有利于強化經營權的方向？三是經營權的權利地位與經營制度的演化。從發展趨勢來看，中國的農業經營制度必然朝向適度規模和經營主體多元化的方向演化，但是如何抵達這一目標？經營權如何從千萬小農的承包權中分離出來？如何使經營權成為一種有保障的權利，賦予經營權的權利有多大？賦權強度的火候如何把握？都是目前已經遇到、未來會更加顯化的亟待想法解決的問題。
其二，宅基地制度安排失效。在中國的農村幾項土地安排中，宅基地制度是最落后的一項制度安排。一是宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和交易權利，但事實上，農民宅基地進入市場已呈普遍化趨勢。在廣大沿海地區和城鄉結合部地區，農民將宅基地蓋成多層住宅用于出租，滿足快速工業化下大量外地農民工的居住問題。二是宅基地成員權無償取得制度的實施困難與弊端凸顯。在沿海地區和廣大城鄉結合部地區，隨著城鎮建設用地越來越緊張，無償分配宅基地制度早已名存實亡。由于無法分配宅基地，農民或者由于居住或者為了更多的出租，違法違規利用村莊用地蓋房。在傳統農區，宅基地無償分配大量占用耕地和村莊公共地，危及耕地，也造成村內農戶之間的不公平。三是宅基地管理失控。盡管法律在宅基地管理上的規定非常嚴格， 事實上鎮以上土地管理很難落地，實施機制缺乏，管理成本高昂。四是宅基地的無序擴張不利于城市健康發展。在政府管制缺位下，農民宅基地的擴張和蓋房更是處于無序，甚至蔓延，城中村的無序和土地低效利用，加大城市管理成本和城市更新難度。四是宅基地制度的村社封閉性不利于村莊轉型。由于宅基地制度的成員身份性，符合身份的人既然無償獲得，不要白不要，村外的人無法進入。事實上，農二代已經出現離土出村不回村的趨勢，由此加劇村莊的衰亡。成員身份、社區封閉的宅基地制度導致村內成員不放棄宅基地，村外人無法進入，加劇村莊衰敗。
其三，集體建設用地通道關閉阻礙鄉村發展。由于農民利用集體土地從事非農建設權利被剝奪，導致大多數鄉村地區非農經濟活動萎縮，農村產業的單一，導致農民在鄉村地區的發展機會受阻，更加劇了農民的離土出村，造成鄉村的凋敝和城鄉差距的拉大。在存在集體建設用地的地區，由于農村集體建設用地的權利殘缺，制約了集體建設用地的資本化，大幅提高了集體土地上產業進入的門檻，由于規劃制約，大量農村集體建設用地利用處于法外狀態，加上企業利用集體土地無法抵押，影響企業發展，由此也造成集體土地上的非農經濟活動越來越萎縮。
三、下半程經濟的趨勢性特征與土地改革
經過40年的改革開放，中國的經濟增長與結構轉變已邁進一個歷史新高度，綜合國力已達到世界第二，成為世界制造大國，一半以上的人口已工作和生活在城市，土地制度安排及其變革順應和推動了這一進步。但是，中國經濟已經和正在發生一些重要的趨勢性變化， 經濟增速下行并已進入新增長平臺，新的經濟發展動能正在累積，工業化進入轉型升級，城市化進入質量提升，城鄉關系從單向城市化轉向城鄉互動，鄉村經濟活動日趨活躍和多元，這些變化將決定中國經濟下一程的走勢，也勢必帶來土地與國民經濟的關系發生重大轉變， 必須在此基礎上對土地的功能進行重新定位，精心謀劃中國下一程的土地制度改革。
（一）下半程經濟的趨勢性特征與土地功能變化
一是經濟發展階段轉換對土地的依賴減低。無論從國際經驗還是經濟發展階段看，中國經濟增速下臺階是必然的趨勢，即從過去30多年10%的高增長轉向中高速增長。經濟結構也將發生一系列深刻變化，服務業超過第二產業,內需發揮更大作用，增長的動力更多依靠生產力提升和創新驅動，增長的質量和效益大大提升。隨著經濟發展階段轉換，土地的發動機功不僅不再那么一開就靈，而且負面效應、尤其是由此帶來的扭曲會加大；以土地寬供應保增長不僅沒有必要，而且造成稀缺資源的浪費，提高土地配置效率對經濟增長質量的意義要遠遠大于增加土地數量拉經濟增長。土地供應與配置方式如何因應這一經濟增長階段變化需求，是下一程土地與國民經濟關系的重大問題。
二是產業轉型升級使產業發展不再主要依賴制度壓低的土地低成本支撐。中國上半程依靠獨特土地制度帶來的土地低成本成為世界制造工廠，但是，隨著其他要素相對價格的變化與制度成本上升，中國不可能繼續依靠制度扭曲帶來的土地低成本保住世界制造工廠地位。從實地調研看，中國已經有部分區域、城市、產業、企業正在轉型升級中脫穎而出，經過新一輪的產業競爭與升級，中國將出現一批有競爭力的制造城市、產業、企業和產品，而不是目前以園區為依托、靠土地低成本支撐的制造工廠。這些在未來競爭中勝出的制造業區域和微觀主體也不需要再依靠土地的低成本和土地抵押解決資金需求，一些在競爭中失敗的區域和微觀主體繼續靠土地低成本也難逃被淘汰命運。因此，中國下一輪的制造業發展不再是如何保障供地，而是如何在制造業競爭中盤活現有存量土地，優化土地利用。產業演變的另一個特征是，制造業與服務業的深度融合以及服務業占比上升，2013年時，中國服務業比重已經超過制造業，當年第一產業和第二產業增加值占GDP比重分別為46.7%和44%。由于服務業不像制造業那樣需要那么多的土地，產業結構的這一變化也將使土地在未來產業發展中的作用減低。建設用地結構的優化、工業用地的再配置、園區轉型、以及供地方式與結構變化，將是下一程要面對的重大徒弟政策問題。
三是從單向城市化到城鄉互動帶來的土地配置方式變化。在城鄉巨大落差、二元體制驅使和快速城市化拉動下，中國上半程的城鎮化基本上是人口、土地、資本從鄉村到城市的單向配置。下一程的城鄉關系正在轉向城鄉互動。一是人口在城鄉的互動成為趨勢。一方面，人口落腳城市公共政策的難以一步到位和農民工對家鄉故土難以割斷，農民主要在經濟機會多的城市和區域工作、回本地安居會成為中國人口城市化的主要選擇；另一方面，由于城鄉兩個文明的不同特征和共生共存，城里人到鄉下體驗鄉村文明將會成為一個趨勢，人口在城鄉之間的互動和對流增強。二是城鄉形態巨變，村莊高度分化，大部分村莊的衰敗與部分村莊的活化并存；一部分小鎮的成長，成為連接城市與鄉村的驛站；一部分城市因要素集聚、知識擴散與創新活力而勝利，城市的生與死并存，有活力的城、鎮、村之間的分工和連接性增強。三是由于鄉村發展機會的增加，資本在城市尋找投資機會的同時，也有部分到農業和鄉村尋找機會。四是消費觀念、人流的變化帶來鄉村發展機會增加，鄉村發展的用地需求也在上升。城鄉互動將取代單向城市化，人口在城鄉之間對流，資本在城市尋求獲利的同時資本下鄉加快，土地在城鄉之間的配置和資本化加快。
四是農業革命與鄉村轉型需要重新審視鄉村空間的價值。中國下一程的最大變化是鄉村正在孕育的一場革命。一是由于中國進入小康社會，國民對糧食的需求從數量轉向質量，糧食農業的重要性降低，農業功能和形態將發生巨大變化，農業除提供基本食物需求外，將轉向質量、安全、休閑、健康和特色農業，農業的獲利機會將大大增強，我們需要重新定義農業，重新認識農業的作用。二是農民的分化與農二代帶來的結構革命。中國在現在和今后時期農民高度分化， 農民群體變化的另一個特征是代際差異。第一代農民工的基本軌跡是離土、出村、回村，第二代農民工基本上是離土、出村、不回村，他們與土地的關系、對農業的觀念、行為特征等都已發生根本變化。三是鄉村產業、業態的變化。一方面由于城市需求變化，很多鄉村產業復活和壯大，另一方面是新技術革命和商業模式變革，擴大了許多鄉村手工藝品、土特產的市場范圍和非人際交易。四是村莊的分化。中國的村莊作為一種制度，應傳統農耕文明而生，隨著人地關系改變、農業發展方式轉型，以耕作半徑劃定的村莊聚落方式正在變化。中國的村莊正在出現重大分化，一部分村莊開始復活，充滿生機，承擔起城鄉之間新的功能，另一些村莊正在出現破敗、衰落。
（二）下半程的土地改革
第一，改變土地作為增長發動機功能，告別以地謀發展模式。中國經濟轉型的最困難之處，一方面是如何從已經形成的以地謀發展模式轉身，這套發展方式就像吃鴉片一樣，沾上了就上癮，且很難戒除，另一方面取決于提高生產率和創新驅動的新增長模式能否建立。更難的是，這兩者相互影響，前者好使且機制還能用，就不會轉向后者，而新模式建不起來，又不得不轉而回過來依賴舊模式。這也是當這套模式的弊端暴露無疑后為何不改甚至愈演愈烈的原因。在我看來，經濟下行和換擋是改變長期難以轉變的以地謀發展模式的機遇，理由前面已進行過詳細討論，基本那結論是這套模式的成本收益結構已變得繼續沿用不再合算了。要真正告別以地謀發展模式，我們建議：一是從中央層面明確不再以土地保發展功能，不再讓土地參與宏觀調控（即在經濟冷時放地、經濟熱時控地），利用經濟下行期土地需求下降的機遇取消土地指標年度管制，轉向建設用地總規模和嚴格規劃管制；二是改變將土地做為發動機的角色，避免以此將經濟增長速度人為拉高；阻止地方政府以土地低價招商引資，減少產能過剩和重復建設； 改變地方政府賣地和圈地的制度安排和利益激勵，減低城市邊界無節制外擴和土地城鎮化。三是改革地方政府獨家壟斷土地市場格局，允許土地所有者在規劃和用途管制下進入土地市場。四是改革地方政府以地融資機制，取消一些純為了以地融資、沒有任何現金流的土地融資，切斷政府以地融資的機制；五是對已經形成的土地債務進行徹底清理，進行一次性處理；六是組建國有土地經營公司，保證政府通過經營獲得一定量的政府收入；七是對不同功能土地、不同面積和套數住房征收差別性不動產稅。
第二，以用地結構優化促進結構改革。在土地發動機功能改變后，接下來可以著手的是，優化土地利用的結構，以此推動國民經濟結構的改革。一是減少基礎設施和公共用地供地，緩沖依賴投資拉增長的慣性。經過近三十年的基礎設施大規模投資以后，中國的基礎設施投資高峰已過，不適宜為了保投資和保增長，繼續加大基礎設施投資，由此會加劇結構扭曲。大規模基礎設施投資的占地以征地取得，不僅加大政府財政支出，也加大政府與被征地農民的沖突。另外，城市公共用地占比過高，這些用地被用于建大馬路、大廣場、大辦公樓等形象工程，不僅占用大量資金，浪費土地，也導致城市宜居和發展用地被擠占。二是繼續減少工業用地比例，改變地方政府土地園區化招商引資的發展方式。與國際經驗相比，中國土地利用結構中，占比最高的是工業用地，盡管近幾年有所下降，但占比還是過高，隨著經濟結構的優化，制造業的轉型升級，工業用地供地量及占比下降還有很大空間，是下一程以工業用地配置促結構改革的主要方面。三是改變園區低價供地招商引資方式促進園區轉型升級。中國的的園區工業化為中國成為世界制造工廠做出了歷史性貢獻，但是，由此也導致工業用地價格扭曲，企業因土地成本低占地過多，以及園區土地投機等弊端，這種弊端在近年來中西部地區表現尤為明顯。必須改革目前政府以土地低價招商引資方式，對靠土地抵押進行園區超前基礎設施建設的投資與稅收平衡進行評估。壓縮和整合績效不佳的園區。三是增加房地產用地比例，改變住宅用地供地方式，抑制房地產市場泡沫化。總體上要增加住宅用地供地總量，提高住宅用地在建設用地中的比重。對投資性住房和居住性住房采取不同的供地方式，前者繼續采取招拍掛方式，土地價格和住宅價格完全由市場配置；居住用地由政府配給，無論是產權房還是租賃房只能用于居住，與市場性住房通道阻斷；在城中村和城邊村開放集體建設用地市場，允許農民集體利用集體建設用地蓋租賃房，實現農民工和部分低收入者的住有所居。四是建立建設用地結構優化的利益分享機制。現有產權擁有者的土地轉化為居住、商業服務業以及容積率更高的用地，土地級差收入會大幅上升，應該根據級差收入生成原理，考慮城市更新和產業升級中的公共用地來源、資金需求和資金平衡、合理確定原產權擁有者的分享比例。
第三，推進適應城鄉互動的土地改革。城鄉關系變成單向城市化，重要的支撐性制度安排是城鄉土地轉用制度，鄉村土地變為城市建設用地只能通過征收和國有，農民和鄉村失去土地發展權。鄉村發展權利的喪失，導致鄉村勞動力外流，土地向城市配置，以及資本在鄉村獲利機會少。要實現城鄉中國階段生產要素的城鄉對流與互動，就必須改革城鄉土地配置制度，允許農民集體土地在符合規劃和用途管制下進入建設用地市場，實現兩種所有制土地的同地同權，這是決定中國從城鄉中國階段邁入城市中國的最重要改革，將對中國發展模式的可持續性和中國現代化的實現起決定性作用。實質性的制度改革，一是改革征地制度，完善正在進行的土地管理法修改稿中對公共利益征收目錄的列舉，改變目前修改稿中仍然堅持的被征收土地的原用途原則，逐步實行土地市場價補償，對城鄉房屋在被征收時實行同價同權補償，將留用地征收制度化、法律化。二是落實十八屆三中全會土改精神，建立城鄉統一的建設用地市場，符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，允許集體土地所有權人采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式出讓，集體經營性建設用地使用權可以轉讓、出租或者抵押。在此基礎上，將集體經營性建設用地拓展到集體建設用地。
第四，推進以三權分置為核心的農地改革。集體所有權、承包權和經營權各自的權利界定與內涵明確以及三者之間的關系，是創新和實施農地三權分置制度的關鍵，關乎轉型期農地權利體系的重構以及中國農業現代化的路徑。一是明確集體所有權是農民集體的所有權，堅持農民集體是土地集體所有權的權利主體，村集體經濟組織或村民委員會、村民小組、鄉( 鎮) 農村集體經濟組織只是代表集體行使土地所有權。二是土地承包權是賦予集體成員的財產權，土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利；通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益；就承包土地經營權設定抵押；自愿有償退出承包地等。三是土地經營權是各類農業經營主體享有的耕作權，土地經營權的宗旨是為耕作者提供穩定的土地使用和投資預期，在明確承包權和經營權關系的前提下,對經營權單獨設權、賦權，并逐步增大和保障其權能。
第五，宅基地改革適應鄉村轉型。整個農村土地制度改革里面，對農業最大的影響是土地經營制度，對整個村莊現代化來講，影響最大的是宅基地制度，必須切實推進改革。一是明確宅基地用益物權，完善農村宅基地權利體系。賦予宅基地財產權，是宅基地制度改革的突破口，保障農民的宅基地用益物權，就必須賦予農民對宅基地更充分的占有、使用、收益和轉讓權以及繼承權，使其真正成為農民的財產。明確宅基地集體所有權、農戶宅基地使用權與農戶房屋所有權的權利內容以及三者之間的權利關系。 二是改革現行宅基地制度，實現宅基地的資本化。改革宅基地的成員分配制度和無償取得制度，以一個時點為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。在此基礎上，對不同區域宅基地對外開放，采取差別性辦法。三是改革村莊規劃和用途管制，完善宅基地管理制度。以規劃管制明確村莊和政府宅基地管理責任。 明確宅基地使用主要是村莊存量用地。將存量管理權下放到村一級，在此基礎上，政府加大從嚴實施用途管制。
作者系中國人民大學經濟學院 教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《國際經濟評論》2017年第5期
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