摘要：新一輪的土地流轉與20世紀80年代中后期自發形成的土地流轉有諸多不同,更多地是在國家實施城鄉統籌大背景下農業增效、農民增收、國家糧食安全保障根本訴求驅動下農村土地合理利用、農業適度規模化、現代化發展的客觀要求使然。目前土地流轉的進一步發展受到理論爭論和實踐困境的牽制。理論爭論集中在土地確權、流轉的模式兩個方面,而實踐中各主體矛盾集中體現在農戶與政府、農戶與新型農業經營主體、農戶與集體經濟組織之間的博弈。推進土地流轉的進一步發展亟待土地流轉機制創新。
一、引言
新一輪農村土地流轉特指新世紀以來黨和國家實施統籌城鄉發展、新農村建設、新型城鎮化發展戰略的大背景下的農村土地流轉。此舉與20 世紀80年代中后期農村改革,實行家庭聯產承包責任制后,大量農村剩余勞動力轉移到城鎮而自發進行的土地流轉有諸多不同。80年代中后期的土地流轉更多是自發、無序、隨意、單一、非市場化的小范圍流轉。而新一輪的土地流轉是在十七、十八屆三中全會明確保障農民土地經營承包權,允許農民進行多種形式的土地流轉,適度發展土地規模經營的政策下,出現在經濟比較發達的地區及農村土地制度改革試驗區,并呈現出流轉方式的多元化、流轉工作的規范化、流轉價格的合理化的大規模市場化的土地流轉。
土地流轉即土地產權市場化交易,但在我國目前農村土地集體所有性質之下,這里的產權并不是一種完全產權,即在不改變土地所有權性質之下,擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。土地承包經營權是指承包戶在承包期限內依法對集體所有的土地享有占有、經營、使用和收益的權利,是國家對土地制度進行改革的重要措施。目前農村可以流轉的土地分為三種類型:農用地、集體經營性建設用地和宅基地。目前集體建設用地和宅基地的流轉仍處于指導下試點,本文重點探討農用地的流轉。土地流轉首要解決的是這兩個方面的問題:一方面,是否確權、怎樣確權;另一方面,怎么樣流轉,采取什么模式。以上兩個問題無論在理論上還是實踐中都爭論不休,莫衷一是。本文在厘清學界理論分歧、總結土地流轉中的實踐困境,并試圖找到土地流轉實踐中四方主體(政府、集體、農戶、新型農業經營主體)博弈中利益述求和矛盾焦點,通過機制創新來實現兼顧國家和集體利益,保護好農戶利益,釋放更多利益給土地經營者。
二、土地流轉相關理論爭論和實踐困境
土地流轉的理論爭論主要集中在土地確權、流轉模式上。在實踐中,土地確權難度最大,也是矛盾最集中的地方,也顯得尤其重要。
1.土地確權的爭論和實踐困境
土地確權是土地相關權力在法律上的確定,是土地產權明晰的第一步,主要包括依法確定土地所有權、使用權和土地他項權利的歸屬,即土地所有權、使用權和土地他項權利歸誰所有。土地確權最早提出是在1986年頒布的《土地管理法》里,經過1989年和1994年兩次補充修改為《確定土地所有權和使用權的若干規定》。該規定在國有土地所有權、集體土地所有權、國有土地使用權、集體土地使用權和土地他項權利方面作了較為具體的規定。2008年,成都率先啟動農村產權制度改革試點,重點開展農村集體土地和房屋確權登記。在此基礎上,成都市相繼出臺了《成都市集體土地所有權和集體建設用地使用權確權登記實施意見》、《成都市集體建設用地使用權確權、登記暫行規定(試行)》等文件,明確規定確權登記的原則、范圍、條件、程序、要件、技術要求及完成時限,建立了全市集體土地所有權、集體建設用地使用權和宅基地使用權確權登記體系。土地確權在土地流轉中起到至關重要的作用,但在實際操作過程中由于牽涉到土地實際面積和空間位置的確認又容易走進誤區,引起紛爭,導致確權陷入困境。
(1)確權有利于土地流轉還是阻礙土地流轉。認同確權的學者認為土地確權可以明晰土地產權,進而實現三權并行分置即集體保留所有權、農戶保留承包權,農戶可以將經營權流轉出去。這樣不但能促使農業向規模化、現代化經營轉變,而且有利于創新耕地保護機制、推動土地承包經營權流轉推動農村建設用地使用權流轉和開展農村房屋產權流轉試點。同時也有學者認為由于農戶普遍存在的稟賦效應,使土地人格化財產特征得到強化,土地確權反而阻礙了土地流轉。本文認為在實踐中,政策不明確和保障不到位的情況下,土地確權可能會導致部分農民擔心土地流轉出去之后無法收回或者收回的土地一經土改而無法繼續耕種而 “惜土”,進而不愿流轉自己土地。
(2)“確權不確地”還是 “確權確地”。“確權確股不確地”,則是只落實成員權(如是土地入股則是股份權),不落實各成員具體承包的面積、區位(地界),只享受成員應得的收益權。所謂 “確權確地”,是指在確定農村土地集體地界和成員權的基礎上,把各家各戶承包土地的面積、區位(地界)落實到人到戶,得地又得利,地權與收益一體。確權確地是一種真正意義賦予農民物權和產權,能夠清晰的知道自己所持有的財權的面積和位置,有利減少土地入市時分家分戶談判的成本,又有利于農民土地權益的維護,而且可以擴展到宅地的入市。本文認為 “確權確股不確地”是一種不徹底的產權,適用于股權量化中已經承包到戶的耕地和林地之外的集體土地,只需要賦予了集體成員的收益權,而其他權力歸集體所有。而 “確權確地”適用于已經承包到戶的耕地和林地,農戶擁有獨立的承包經營權能,可以用于耕種、流轉、抵押等。
(3)承包權是長期固定還是定期調整。承包權長期固定即農民擁有土地的長期的承包權,讓土地“準所有權化”,或在維持現有制度總體框架情況下讓農民獲得“永佃權”,這有利于農民對土地收益形成長期的預期。而學術界也有人認為這種長期固定承包權反而維持了土地占有的不均等性,支持采取“三年一小調,五年一大調”以政府為主導的定期調整政策。因為在長期的承包期間“婚喪嫁娶”在所難免,使得土地占有出現不均,定期調整能夠較好實現農地占有的均等化。本文也認為在長期固定不調整、以農戶為土地確權的基本單位的政策下,在實踐中會出現理論上難以解釋的困境:農戶部分成員戶籍非農化或完全非農化后,不再是集體成員之后,在法理上不應有權享受集體土地承包權了,但事實上,該“農戶”仍占有土地,占有國家相關補貼。
2.關于土地流轉模式爭論和實踐困境
農村土地流轉呈現多樣化的形式,具體概括為以下幾種:轉包、轉讓、互換、入股、抵押、租賃、信托等。這些模式都發軔于不同地區,是當地實踐之后的經驗總結,當然存在不同優缺點和適應性,必須要因地制宜。轉包、出租、轉讓和互換在初期已經零星的、偶然的存在,適應于小規模的土地流轉,而信托和入股這種方式更適應于規模化、集約化、現代化的農業。目前流轉模式的爭論主要集中在 “內置金融”即村民入股模式和土地信托模式,其核心是要解決 “流轉給誰、怎么流轉、錢從哪來”的問題。李昌平認為中國大多數村莊還是小農經濟,不適合大資本,只能靠內置金融,建立 “內生機制”,具體來講就是農民入股形成資金互助社,再由互助社內有才干的人來對土地進行規模經營,收益按入股比例共享。這種模式從某種程度上能保持農村農業內部的穩定,充分發揮農民自主權和參與權,但受制于 “能人模式”,適用于部分干部的道德自省和執行能力較強的地區。而樊殿華認為,土地信托才是最好模式,由政府作為信托中介,實現三權分立,即耕地、山地等土地所有權仍然歸村集體所有,承包權屬于村民,經營權則在村民自愿的前提下流轉到政府成立的信托公司,由公司代為打理,出租給“大戶”。農民可以從中獲得相應的經濟收入,并在合同期滿之后可以收回土地,而政府在其中扮演中介角色,負責企業和大戶的遴選和監管,并獲得相應的服務費。這種模式可以利用外部資金,將農民自身風險轉嫁于外部,但這種契約關系往往是脆弱的,一旦發生糾紛,政府本身作為中介很難站在一個合適的立場去解決問題,解決不當容易造成群體事件。
三、農戶、集體、新型農業經營主體與地方政府四大博弈主體利益訴求及其矛盾焦點
土地流轉中主要涉及四類主體:農戶、集體、新型農業經營主體和地方政府。其利益訴求不同,他們是根據自身利益最大化來做出行為選擇的。分析四方利益訴求并找到矛盾的焦點對解決問題至關重要。
1.四大博弈主體的利益述求
(1)地方政府。地方政府是中央政府政策的具體執行人,為土地流轉的順利進行提供了制度支撐和資源支持,同時又是地方經濟的推動者,肩負著維護地方穩定和經濟持續發展的責任。其在土地流轉中的收益主要是經濟發展和相應的財政收入,同時付出維護社會穩定和發展經濟的成本。
(2)集體。農村集體是土地的所有者,代表的是廣大農民的集體利益,但在實際流轉過程中,集體往往是虛位的,其利益容易遭到部分農民甚至其代理人村委的侵蝕。本文認為集體利益就是農民的整體利益,即農村經濟的繁榮與發展,而成本為耕地減少、環境破壞等。
(3)農戶。農戶是土地的初始承包者,對土地有直接經營權、使用權和轉包權,其行為從根本上影響到土地是否流轉。農戶在土地流轉中的收益主要是土地流轉收入。其成本包括失去土地后的生活成本以及在市場中的交易成本。
(4)新型農業經營主體(土地經營者)。新型農業經營主體作為土地流入者,其收益是經營收入減掉流轉土地的成本,作為市場化的經濟組織,必須要獲得平均利潤,如不能獲得平均利潤,土地流轉失敗,即使流轉出去了,也會出現“二次拋荒的”的局面。新型農業經營主體的收益成為土地流轉的關鍵,而收益又源自于土地流轉之后的產業發展。
通過以上主體利益述求分析可以得知:集體的利益取向和地方政府基本一致,可以合并成一項主體即村政組織。新型農業經營主體的收益是由經濟發展狀況決定的,經濟發展同是地方政府的最重要的利益,因此經濟發展是新型農業經營主體與村政組織的共同利益,且其自身利益包含在政府利益之中。而矛盾的焦點在農戶與新型農業經營主體、村政組織之間的利益關系。
2.農戶與村政組織、新型農業經營主體的矛盾焦點
(1)農戶與村政組織的矛盾焦點。農戶是以土地流轉收益最大化為目標,希望通過土地流轉增加其收入以及獲得相應的社會保障,而并不關心土地用途。而村政組織首要關心的是土地是否能順利的流轉出去以及土地用途,而不是農戶的收益。因此村政組織在引進企業和制定相關政策時會忽視農戶最基本的需求,容易遭到農戶反對。具體來講,他們之間的矛盾焦點表現在以下三點。
1政府只重視引進業主和企業,缺乏后期監督,村民土地流轉收益得不到保障。例如在四川省廣元利州區工農鎮,當地政府說服村民將土地流轉給其引進來的核桃種植業主,業主付了兩年流轉費之后跑路,農民既無法收回土地,又沒得到相應補償。村民找到地方村政組織,沒有一個人為此負責,對當地村民造成巨大經濟損失。
2同地不同權,政府村民分歧大。在四川省什邡市南泉鎮,村民對土地流轉認識程度不同,導致先參與流轉的土地能夠較早的種植經濟作物和搞相當規模的涉農服務業。然而后參與進來的村民在紅線約束無法從事其他生產,只能規模種植農作物,收益遠遠低于先行者,造成 “同地不同權”。這樣“同地不同權”造成村民和村政組織之間的分歧較大,矛盾較為集中。
3土地承包權和經營權權能較難實現。在四川省南溪縣永寧鎮,當地政府在積極推進土地確權頒證同時,對農業產業發展中的抵押融資、后期融資以及保險體系卻沒有顯示足夠的熱情和出臺相應的兜底政策,這使得農民土地承包權和經營權權能中的抵押權和收益權(經濟上的權利)很難實現。
(2)農戶與新型農業經營主體之間的矛盾焦點。農戶和新型農業經營主體之間博弈,可分為一次性零和博弈和多次競合博弈。在土地承包經營權缺乏長期穩定的政策下,新型農業經營主體和農戶會產生一次性零和博弈,即傾向于簽長期合同,將土地流轉補償一次性付給農戶,但在土地集約增值過程中,新型農業經營主體收益越大,農戶的土地補償損失就越大,農戶違約風險加大,導致雙方合作破裂,土地流轉失敗。在土地承包經營權長期穩定的政策下,農戶與新型農業經營主體會產生多次競合博弈,即傾向于簽短期合同,雙方可以根據土地經營狀況適當調整土地流轉補償,共同分享土地集約增值。但在多次競合博弈中,仍然會出現土地流轉失敗的可能:農戶缺乏市場主體資格,處于信息劣勢,議價能力偏弱,在新型農業經營主體過分壓價的情況下,農戶可能會選擇一次性零和博弈,土地流轉失敗可能加大。在上述博弈分析中,農戶和新型農業經營主體的矛盾焦點在于雙方對承包經營權政策的預期不同所導致是否選擇一次性零和博弈和多次競合博弈。
四、土地流轉中的機制創新
在現行制度下,土地流轉存兩個方面的障礙:一方面,農戶的利益最大化和村政組織的政績最大化實際往往是不一致的,缺乏相應的政策保障;另一方面是農戶和土地流入方即新型農業經營主體缺乏一個合理的長期預期,對土地流轉收益短視化。因此,進一步推動土地流轉,解決各主體之間的矛盾,亟待土地流轉機制的創新。
1.長期穩定承包經營權, 讓土地 “準所有權化”,允許轉讓、出租、入股、繼承等多種方式流轉
土地流轉是為了讓土地由低效農業流向高效農業,承包權和經營權產生分離,原來的集體所有權無法滿足兩權分離的高效農業的需要,就這需要使土地 “準所有權化”,即長期穩定承包權。這樣有利于農戶和土地受讓方形成長期的收益預期,有利于解決土地調整糾紛,土地確權的長期有效性。同時在土地承包經營權長期穩定下來之后,農戶可以將其經營權轉讓、出租、入股、贈予、繼承等多種流轉方式。其中繼承主要是針對其直系親屬,贈予主要針對直系親屬以外的個人或者組織(包括集體和地方政府)。
2.確權之后,在三權分離的基礎上,賦予農戶的獨立的經營權能,允許其流轉、抵押
承包權是集體成員原始取得,可以退出,但不能轉讓和抵押,而經營權是可以流轉出去或者抵押融資,在農業經營不善的情況,可以由債權方優先取得一定期限的經營權,并獲得相應的占有、使用、收益和處分等權能。這樣既能保證農戶的承包權不受流轉的影響,另一方面又能保證新型農業經營主體或債權人獲得合同期限內的獨立的經營權能,并能從中收益。
3.鼓勵土地托管聯戶經營,成立農戶專業合作社為日常經營機構,發揮農戶在市場上主體資格,逐漸形成以農戶為主導的土地流轉市場
成立農戶專業合作社,并構建以村長為理事長,各生產隊長為常務理事,農戶為理事的托管體系。并由農戶與合作社簽訂土地托管協議,并在收割期后扣除正常管理費之后,按照市場價格,取土地平均產量跟農戶現金結算。農戶作為理事,擁有市場主體資格,參與土地流轉和價格談判主動性提高,符合土地流轉利益主體的長期利益。同時政府絕不能作為經濟主體參與其中,更不能以行政命令的方式強迫農戶土地流轉。
4.創新農業保險制度,成立相互保險公司,抵御農業適度規模化經營風險
在很多地方,企業業主在搞規模化種植時所購買的保險理賠難度較大,理賠數額較少,甚至出現業主倒貼本的情況,為了克服商業保險在農業產業中的不足,可以成立由各個農業企業業主組成的相互保險公司,形成業主之間 “自我擔保”機制。
5.完善農村社保體系,解決農民土地流轉后的就業問題
對我國農民而言,農村土地不僅僅意味著能給自己帶來經濟收益,它更肩負著一種生活保障的重任。因此要想農民徹底解放思想,就必須通過農村社會保障制度的進一步完善來消除農民對自己基本生活保障的擔憂,從而積極參與到土地流轉中來。因此,推動土地流轉,解除農民 “后顧之憂”是關鍵。一是健全低保體系,逐步實現農村低保人口的全覆蓋和低保金不斷遞增,確保特殊人群對土地流轉的積極性。二是完善農村養老保障體系,創造條件增加新農保試點,并按照 “十二五”規劃的要求,把農民工盡快納入城鎮社會保障體系。三是鼓勵土地流轉的農民積極創業,擴大就業崗位,保障農民工及其子女在城市生活能夠獲得與城市居民相平等的待遇。
作者單位：西南財經大學
中國鄉村發現網轉自：農村經濟2016年01期
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