摘要:村民自治雖然是近30年來鄉(xiāng)村治理的制度性框架,但鄉(xiāng)村實(shí)際的治理模式呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)綜合性的體系,除了存在“1+N”的治理體系與“橫向”的權(quán)力分割外,新的社會(huì)力量也在發(fā)展,主要體現(xiàn)為村民小組的作用凸顯、宗族復(fù)興及各種民間組織興起,這促使著鄉(xiāng)村治理模式向著多樣化的方向發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來,在一些地區(qū)的農(nóng)村,原來的村級(jí)治理單元被突破或重構(gòu),村民小組自治、片區(qū)治理等一些新鄉(xiāng)村治理模式出現(xiàn),使得鄉(xiāng)村治理模式更加多樣化。這使村民在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)利及主體地位凸顯,促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的深化。
關(guān)鍵詞:村民自治;鄉(xiāng)村治理;模式;多樣化
在中國,村民自治不僅是億萬農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的基本形式,更是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的制度性框架。在它的規(guī)范和指導(dǎo)下,20世紀(jì)80年代以來,鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)變:從最初的民主選舉“單兵突進(jìn)”向“四個(gè)民主”(民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督)并重轉(zhuǎn)變;從注重村民自治的民主功能向注重村民自治的治理功能轉(zhuǎn)變(付建軍,2015);從重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村治理的制度與規(guī)范向治理的條件與形式轉(zhuǎn)變(鄧大才,2014)。實(shí)際的鄉(xiāng)村治理過程更為復(fù)雜,治理模式也就更加多變。鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)歷了從“總體支配”到“技術(shù)治理”(渠敬東等,2009)、從一元到多元(韓小鳳,2014)、從“碎片化”到“總體性治理”(郎友興,2015)的轉(zhuǎn)變歷程。這說明,雖然鄉(xiāng)村治理的制度性規(guī)定是統(tǒng)一的,但鄉(xiāng)村治理模式卻是多樣化的,并且一直處于不斷發(fā)展的過程中。
關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式多樣化的研究,根據(jù)其觀點(diǎn)的不同,大致可以分為兩類:一些學(xué)者認(rèn)為,這是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然,其原因在于鄉(xiāng)村治理主體是多元的,這在一定程度上改進(jìn)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)(賴晨野,2010)。例如,鄉(xiāng)村精英人物和鄉(xiāng)村各類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織的崛起,使得近年來鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“多元”“多主體”“多權(quán)威”或“多中心”的特征(王春光,2015;邢成舉,2009;唐紹洪、劉屹,2009;陳天祥,2015)。另一些學(xué)者認(rèn)為,由于相關(guān)制度規(guī)定不明晰特別是實(shí)踐中一些地區(qū)“村兩委”之間存在矛盾,鄉(xiāng)村治理并沒有如預(yù)期那樣走上規(guī)范化、模式化發(fā)展的軌道,相反,一些地區(qū)卻出現(xiàn)了“治理危機(jī)”,有的還進(jìn)一步演化為“綜合性”或“復(fù)合性”的治理危機(jī),更談不上形成治理模式了。
本文所探討的內(nèi)容與這兩類研究直接相關(guān),但又有所不同:其一,筆者認(rèn)同鄉(xiāng)村治理模式的多樣化,但不認(rèn)同將其原因僅僅歸結(jié)于參與主體的多元化及各類組織的崛起,而認(rèn)為應(yīng)該回歸到鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)置本身去解釋;其二,本文不僅要探討村民自治實(shí)施以來鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)置和組織關(guān)系,還將對(duì)鄉(xiāng)村治理體系做更深入的分析,因?yàn)樗青l(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性條件之一,在近年來鄉(xiāng)村治理模式的演進(jìn)過程中起著非常重要的作用。因此,本文的分析思路是:首先,探討鄉(xiāng)村治理的前提條件特別是三大前提條件;其次,依據(jù)鄉(xiāng)村治理的歷史進(jìn)程,結(jié)合三大前提條件,分析鄉(xiāng)村治理模式及其發(fā)展;最后,初步探討鄉(xiāng)村治理模式多樣化發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村治理的積極作用。
一、鄉(xiāng)村治理的三大前提條件
鄉(xiāng)村治理是一個(gè)綜合性的體系,除了必需的權(quán)力、組織及制度之外,更有諸如區(qū)域、體系、主體、對(duì)象、經(jīng)費(fèi)、事務(wù)等必要條件。這些條件都不可或缺,但有些是前置性的,具有基礎(chǔ)性的地位。在鄉(xiāng)村治理中,主要包括以下三大前提條件:
(一)“1+N”的治理體系
村民自治中,村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織,設(shè)立在建制村;在村民委員會(huì)之下,還分設(shè)若干村民小組,由此,中國的鄉(xiāng)村治理就呈現(xiàn)出“1+N”的治理體系特征:“1”指的是以村民委員會(huì)為主導(dǎo)的村級(jí)治理,“N”指的是以村民小組為單元的治理形式。
與“1+N”治理體系對(duì)應(yīng)的是“1+N”的治理單元。一般情況下,這里的“1”是固定的,但“N”是不斷變化著的,它隨著村民小組數(shù)量的變動(dòng)而變動(dòng)。還有兩種情況豐富了“N”的含義:一是在一些邊遠(yuǎn)地區(qū),一個(gè)村民小組由多個(gè)自然村(灣)或聚居地組成;二是在北方及平原地區(qū),一些大型村莊被分為兩個(gè)甚至多個(gè)村民小組。所以,雖然“1+N”是國家法律和政策規(guī)定的規(guī)范形式,但是,在現(xiàn)實(shí)生活中,它卻呈現(xiàn)出多樣化的表現(xiàn)形式,“1+N”也就具有了更加豐富的含義:首先,“N”本身是變動(dòng)不居的:有的地區(qū)數(shù)量多,有的地區(qū)數(shù)量少,在一些地區(qū)規(guī)模大(即組內(nèi)農(nóng)戶數(shù)量多),在另外一些地區(qū)規(guī)模小;其次,它會(huì)朝著“1+N+……”的方向變化,即在村民小組之下,又會(huì)延伸出更低層次的治理單元;再次,它也會(huì)朝著“1+……+N”的方向變化,即在村民委員會(huì)和村民小組之間增加一個(gè)或多個(gè)治理單元;最后,在實(shí)踐中,它還會(huì)結(jié)合“1+N+……”和“1+……+N”兩種情況,朝著“1+……+N+……”的方向變化。
還有一種情況值得特別注意,就是“1+N”中的“1”并不總是固定不變的。在那些經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展、成立了集團(tuán)公司或股份制公司的村莊中,村莊治理體系包括以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理體系和以村莊所屬公司為核心的現(xiàn)代公司治理體系。在這兩種治理體系中,現(xiàn)代公司治理體系一般居于優(yōu)先甚至主導(dǎo)地位,使得鄉(xiāng)村治理的重心向現(xiàn)代公司治理體系偏移,此時(shí),“村莊辦公司”就演變?yōu)椤肮巨k村莊”(鄭鳳田等,2012)。雖然這類公司歸屬于村莊,但是,在現(xiàn)代公司治理體系之下,公司的一些職能部門,例如物業(yè)管理、環(huán)境治理、紀(jì)律檢察、人事勞動(dòng)、工會(huì)和共青團(tuán)組織等,其職責(zé)及工作內(nèi)容在很多時(shí)候與村莊治理內(nèi)容有不同程度的重合(甚至在一些村莊,公司的這些職能部門直接管理村莊同類事務(wù)),這使得鄉(xiāng)村治理體系更加復(fù)雜。
(二)“橫向”的權(quán)力分割
鄉(xiāng)村治理是國家治理的最末環(huán)節(jié),雖然實(shí)行村民自治,但在權(quán)力設(shè)置上復(fù)制了國家治理體系中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是在村民自治組織體系上,“以村民委員會(huì)和村民小組為管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、以村民大會(huì)和村民代表大會(huì)為決策議事機(jī)構(gòu)、以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民民主理財(cái)小組為監(jiān)督機(jī)構(gòu)”(劉寧,2013);二是在農(nóng)村基層黨組織和村民自治組織之間的關(guān)系上,“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)”。于是,從相關(guān)法律和政策來看,鄉(xiāng)村社會(huì)至少存在著四類組織,分別是領(lǐng)導(dǎo)組織、決策組織、執(zhí)行組織和監(jiān)督組織。這不僅意味著組織的多元化,還意味著權(quán)力的分割,由此會(huì)形成多種可能的權(quán)力格局。
現(xiàn)實(shí)情況又使權(quán)力分割現(xiàn)象更加復(fù)雜。從相關(guān)法律規(guī)定看,雖然村民會(huì)議有權(quán)審議村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告,評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作,有權(quán)撤銷或變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定等,但是,它在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮的效力不強(qiáng);村民委員會(huì)及其下轄的村民小組長(zhǎng)不僅要執(zhí)行村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的決議,而且還自主管理一些村莊事務(wù),有時(shí)主動(dòng)性更強(qiáng);村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及民主理財(cái)小組等雖然獲得授權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,但是,它們發(fā)揮作用仍要依賴于村民委員會(huì)的配合。不僅如此,組織上的分設(shè)和權(quán)力上的分割并不意味著人員上的不同,一身兩職或多職的情況在村莊人事安排中很普遍。這些現(xiàn)實(shí)狀況使鄉(xiāng)村的權(quán)力分割不可能清晰和明確,相反,只會(huì)使鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)更加復(fù)雜。
(三)新興的社會(huì)力量和社會(huì)組織
隨著時(shí)代的發(fā)展,鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)了一些新興的社會(huì)力量和社會(huì)組織,同時(shí),一些傳統(tǒng)社會(huì)組織的地位凸顯,主要表現(xiàn)是:
第一,自然村或村民小組(在有些地區(qū)即“1+N”中的“N”)在村莊中的地位凸顯。在有些地區(qū),自然村與村民小組重合在一起;而在有些地區(qū),兩者是分開的。自然村是歷史形成的,是村民日常生活、社會(huì)交往和集體行動(dòng)的基本單元。在許多地區(qū),村民小組是集體土地承包經(jīng)營的發(fā)包方,與村民有直接的利益關(guān)系。一般來說,在自然村或村民小組內(nèi)部,村民聯(lián)系緊密,有共同的利益追求,更需要也更容易達(dá)成集體行動(dòng)。
第二,宗族組織復(fù)興。農(nóng)村宗族組織源遠(yuǎn)流長(zhǎng),但在人民公社時(shí)期處于隱匿狀態(tài)。20世紀(jì)80年代以來,它又開始在鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)興。在復(fù)興的初期,宗族組織的活動(dòng)領(lǐng)域主要集中在農(nóng)村文化和社會(huì)活動(dòng)方面。不過,隨著宗族組織的復(fù)興,在一些地區(qū),農(nóng)民的宗族意識(shí)凸顯,并在村莊政治生活中得到表現(xiàn);在部分地區(qū),宗族組織甚至直接影響了村莊政治,例如主導(dǎo)或干擾村民委員會(huì)選舉和村莊權(quán)力運(yùn)行等(國家信訪局,2003)。
第三,各種事務(wù)性組織興起。這類組織“因事而組”,例如,因監(jiān)督村民委員會(huì)運(yùn)作而產(chǎn)生的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),因發(fā)展村莊特色經(jīng)濟(jì)而組建的各種農(nóng)民專業(yè)合作社、協(xié)會(huì)等,還有一些因臨時(shí)性的任務(wù)或事務(wù)而組建的組織(例如專門的理事會(huì)等)。這些組織或內(nèi)嵌于原有的自治組織體系之中,或游離于原有的自治體系之外。有的事務(wù)性組織在事務(wù)完成之后消弭于無形,有的則分解或散落于原有自治體系之中。還有一種情況是,臨時(shí)性的事務(wù)性組織成為村級(jí)常設(shè)組織體系的一部分,典型的例如村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。
這三類組織或力量在鄉(xiāng)村社會(huì)的出現(xiàn)或地位的凸顯,使得鄉(xiāng)村治理的參與主體更加多元化,由此導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理模式的多樣化發(fā)展。
二、鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展與創(chuàng)新
在鄉(xiāng)村治理的前提條件中,“1+N”的治理體系和治理單元是基礎(chǔ),“橫向”的權(quán)力分割是核心要件,各種新興組織的出現(xiàn)是鄉(xiāng)村治理要面對(duì)的新形勢(shì)。從村民自治實(shí)施后鄉(xiāng)村治理的發(fā)展進(jìn)程來看,初期的鄉(xiāng)村治理模式主要圍繞權(quán)力分割這一核心要件展開,具有普遍性或一般性;其后,各種社會(huì)力量和社會(huì)組織崛起,開始影響并決定鄉(xiāng)村治理進(jìn)程,推動(dòng)著鄉(xiāng)村治理模式向前發(fā)展;進(jìn)入21世紀(jì)以來,在部分地區(qū),鄉(xiāng)村治理的區(qū)域突破了建制村范圍,推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理在治理區(qū)域和治理模式上的創(chuàng)新,由此形成了鄉(xiāng)村治理的“一般模式”、“發(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”。
(一)“一般模式”
基于國家法律和政策規(guī)定而形成的鄉(xiāng)村治理模式稱為“一般模式”。影響“一般模式”的因素主要有:與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的國家法律(例如《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》,以下簡(jiǎn)稱“《村組法》”)、政策規(guī)定(例如《中國共產(chǎn)黨章程》);組織之間的關(guān)系特別是村黨組織與村民委員會(huì)之間的關(guān)系;治理體系和組織中的人員配置,特別是主要領(lǐng)導(dǎo)者的來源、特性,以及與組織內(nèi)其他人員之間的關(guān)系;權(quán)力結(jié)構(gòu)與村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的匹配情況,特別是權(quán)力資源的分配等。在這些因素中,權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置特別是“村兩委”的關(guān)系無疑處于主導(dǎo)地位,在村民自治實(shí)踐初期更是如此。基于此,鄉(xiāng)村治理的“一般模式”可以進(jìn)一步細(xì)分為以下三種:
一是“主導(dǎo)”模式,即村黨組織或村民委員會(huì)完全主導(dǎo)著村莊的治理格局。從《村組法》和黨章的有關(guān)規(guī)定看,兩者雖然各負(fù)其責(zé),但在現(xiàn)實(shí)中則演變?yōu)橐环街鲗?dǎo)、另外一方完全處于被動(dòng)地位的情況。在村民自治實(shí)踐初期,既有村民委員會(huì)完全主導(dǎo)村莊工作的情況,也存在村黨支部書記“一人說了算”的情況。其中,第二種情況更為常見。
二是“主輔”模式。即在法律和政策規(guī)定的兩大組織中,有可能村民委員會(huì)在村莊治理中居于主導(dǎo)地位,村黨組織按照規(guī)定充分發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心和組織領(lǐng)導(dǎo)的作用;也有可能是黨組織從發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和組織領(lǐng)導(dǎo)作用轉(zhuǎn)變?yōu)榇妩h組織書記直接領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)及其工作,村民委員會(huì)則在黨組織書記個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)下配合做好村莊具體事務(wù)。前一種是制度設(shè)計(jì)的理想狀態(tài),但在現(xiàn)實(shí)過程中常常演變?yōu)楹笠环N。
三是“各自為政”模式。雖然相關(guān)法律和政策規(guī)定村黨組織和村民自治組織之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,但是,在一些地區(qū),兩者之間實(shí)際上是各自為政、相互爭(zhēng)權(quán)的關(guān)系,成員之間也形成了分庭抗禮的格局(郎友興,2015)。當(dāng)然,這種模式在現(xiàn)實(shí)中并不普遍。
上述對(duì)鄉(xiāng)村治理“一般模式”進(jìn)行細(xì)分的依據(jù)主要是村黨組織和村民委員會(huì)之間的關(guān)系。這是“橫向”權(quán)力分割在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)踐的結(jié)果。按照《村組法》和黨章規(guī)定,這兩個(gè)組織雖然各有確定的權(quán)力界限和職責(zé)范圍,但是,其具體職權(quán)劃分仍存在著重疊的地方,也就難以避免這兩者的關(guān)系在具體實(shí)踐過程中具有多種可能的表現(xiàn),從而形成多種治理模式。另外,這兩個(gè)組織各自的領(lǐng)導(dǎo)人——村黨組織書記和村委會(huì)主任——有時(shí)候難以形成共識(shí),直接影響甚至決定了鄉(xiāng)村治理模式。其中,有些模式不僅偏離了政策設(shè)計(jì),還會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理帶來負(fù)面影響。
為解決上述問題,國家做了以下兩方面的工作:一是通過細(xì)化政策規(guī)定,不斷明確兩者各自的權(quán)力界限和職責(zé),以確保兩大治理主體在鄉(xiāng)村治理過程中權(quán)責(zé)明確。1999年12月頒布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定,村黨支部雖然有“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題”的職責(zé),但是,“需由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情,由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定”。村黨支部雖然有“領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的職責(zé),但必須“支持和保障村民依法開展自治活動(dòng)”(1)。這比《村組法》的有關(guān)規(guī)定更具體,也更具有操作性,促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理模式的制度化發(fā)展。在這些具體政策的指導(dǎo)下,廣西壯族自治區(qū)河池市在新農(nóng)村建設(shè)中,將黨的基層組織與村民自治結(jié)合起來,創(chuàng)造了“黨領(lǐng)民辦,群眾自治”機(jī)制,貴港市也有類似的做法(參見徐勇、趙德健,2014)。二是鼓勵(lì)村黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”。2002年“中辦發(fā)”14號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》規(guī)定,“提倡擬推薦的村黨支部書記人選,先參加村委會(huì)的選舉,獲得群眾承認(rèn)以后,再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會(huì)主任,就不再推薦為黨支部書記人選。”這個(gè)政策在許多農(nóng)村地區(qū)得到了實(shí)施。根據(jù)筆者2012年的村莊調(diào)查,在全國范圍內(nèi)選定的203個(gè)村莊中,有61個(gè)村莊實(shí)行村黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”,所占比例為30%(劉金海,2016)。這對(duì)消除人為原因給鄉(xiāng)村治理帶來的負(fù)面影響具有積極作用。
(二)“發(fā)展模式”
鄉(xiāng)村治理的“發(fā)展模式”與鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展有關(guān),特別是與新興經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織崛起并在鄉(xiāng)村治理中占據(jù)一定的地位有關(guān)。隨著村民自治的推進(jìn),一些與農(nóng)民利益直接有關(guān)的鄉(xiāng)村組織開始出現(xiàn),它們不僅獲得了村黨組織、村民委員會(huì)和村民的一致認(rèn)可,還在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。它們與村黨組織和村民委員會(huì)一起,共同組成了鄉(xiāng)村治理的主體,促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展。根據(jù)治理主體之間的關(guān)系,本文把鄉(xiāng)村治理的“發(fā)展模式”進(jìn)一步分為以下兩種:
一是“合作協(xié)商”模式。這種模式與兩類組織的出現(xiàn)有關(guān):其一是村莊經(jīng)濟(jì)組織的崛起,與之相伴隨的是現(xiàn)代經(jīng)營管理體系,后者逐漸主導(dǎo)了村莊的治理格局和治理過程;其二是一些臨時(shí)性或事務(wù)性組織的建立,它們與鄉(xiāng)村自治組織一起形成了新的組織格局。在前一種情況下,現(xiàn)代經(jīng)營管理體系與村莊治理體系各司其職,在經(jīng)營管理與社會(huì)管理之間合理分工;在后一種情況下,臨時(shí)性或事務(wù)性組織依托于鄉(xiāng)村自治組織,并與之形成了良好的協(xié)商與合作關(guān)系,從而形成“合作治理”(張潤君,2007)、“合作共治”(于水、楊萍,2013)、“協(xié)商治理”(胡永保、楊弘,2013)、“民主協(xié)商”(季麗新、張曉東,2014)、“協(xié)商共治”(魯可榮、金菁,2015)等形式。這些組織在臨時(shí)性的事務(wù)或特定的功能完成后,有的消失,有的卻被納入到村莊自治體系中,其建立和運(yùn)行過程中形成的協(xié)商、民主、合作等理念或原則,也影響著其后的鄉(xiāng)村治理過程及治理機(jī)制,使鄉(xiāng)村治理朝著良性的方向發(fā)展。
二是“多元自主”模式。它與“合作協(xié)商”模式相對(duì),不僅意味著鄉(xiāng)村治理主體的多元化,更意味著各個(gè)主體之間沒有形成良好的合作或協(xié)調(diào)機(jī)制。它的出現(xiàn)既可能與鄉(xiāng)村治理的“一般模式”有關(guān),也與鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展有關(guān),特別是與隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民需求多樣化而不斷出現(xiàn)的新興組織有關(guān)。這些新興組織既不能與鄉(xiāng)村自治組織實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合,也不能與之形成良好的合作與協(xié)商關(guān)系,只能是各司其職,各謀其事,形成了鄉(xiāng)村治理的“多元自主”模式(王春光,2015)。
還有一種非常特殊的情況,這就是傳統(tǒng)宗族的復(fù)興,它不僅影響村莊選舉與權(quán)力分配,甚至導(dǎo)致“宗族治村”。前者例如在湖南省某縣的8個(gè)《村組法》試點(diǎn)村中,有4個(gè)村選舉了各自的族長(zhǎng)為村委會(huì)主任(毛少君,1991);后者例如湖北省荊州市岑河鎮(zhèn)東湖村,宗族大姓一直參與控制村莊權(quán)力(孫昌洪,2007)。肖唐鏢等(2001)對(duì)49個(gè)樣本村莊的調(diào)查分析結(jié)果顯示,村干部尤其是主要村干部大都具有深厚的宗族背景,村黨組織書記與村委會(huì)主任大多來自大族大房。不過,他的觀點(diǎn)在2011年發(fā)生了改變。他認(rèn)為,宗族對(duì)選舉的影響十分微弱;另外,宗族越是多而雜的村,宗族對(duì)選舉的影響越弱;反之,宗族越是集中對(duì)壘的村,宗族對(duì)選舉的影響越強(qiáng)(肖唐鏢,2011)。也有研究者認(rèn)為,在選舉競(jìng)爭(zhēng)中常常出現(xiàn)大宗大族成員更易當(dāng)選村委會(huì)成員的情況具有多數(shù)原則的客觀必然性(王麒、陳沭岸,2014)。從現(xiàn)實(shí)情況來看,宗族復(fù)興是農(nóng)村社會(huì)的一種客觀現(xiàn)象,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民個(gè)體獨(dú)立性的增強(qiáng),“發(fā)展模式”中宗族因素的負(fù)面影響將會(huì)越來越小。
(三)創(chuàng)新模式
鄉(xiāng)村治理的“一般模式”基于國家法律、政策和制度的規(guī)定;“發(fā)展模式”雖然反映了鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)變化及與之相應(yīng)的鄉(xiāng)村治理發(fā)展趨勢(shì),但仍然以“一般模式”為基礎(chǔ),不脫離也不突破原有的治理體系;而鄉(xiāng)村治理的“創(chuàng)新模式”則突破了鄉(xiāng)村原有的治理基礎(chǔ),特別是突破了原有的治理單元和治理區(qū)域,建立起了新的治理單元及相應(yīng)的治理模式。根據(jù)鄉(xiāng)村當(dāng)前的實(shí)際情況,鄉(xiāng)村治理的“創(chuàng)新模式”主要有以下三種:
一是“下沉”模式,主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理單元向下延伸。即根據(jù)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際需要,特別是為了解決自治單元與利益單元脫嵌的問題,將村級(jí)層次上的治理機(jī)制向下級(jí)治理單元延伸,從而實(shí)現(xiàn)更小范圍、更低層次上的自治。最為典型的是村民小組自治。例如,廣東省清遠(yuǎn)市將村委會(huì)下沉到自然村一級(jí)(自然村與村民小組重合)(參見徐勇、趙德健,2014);湖北省秭歸縣結(jié)合地區(qū)自身特點(diǎn),將自治單元下沉到比村民小組更小的自然村(參見張茜、李華胤,2014)。這種模式一般出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村。不過,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村,偶爾也會(huì)出現(xiàn)這種模式,例如浙江省東陽市的“楊家模式”(參見魯可榮、金菁,2015)。
二是“整合”模式,其典型是村莊合并,出現(xiàn)時(shí)間早于“下沉”模式。它的出現(xiàn)源于2004年中央“一號(hào)文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》的出臺(tái)。該“一號(hào)文件”提出,“進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員,積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制,有條件的可實(shí)行并村。”這個(gè)文件出臺(tái)后,從東部地區(qū)的山東省、江蘇省、浙江省到中部地區(qū)的湖北省和湖南省,再到西部地區(qū)的四川省和重慶市,以及南部地區(qū)的廣東省和西南部地區(qū)的廣西壯族自治區(qū)等,都陸陸續(xù)續(xù)地開展了村莊合并。合并后的村莊一般整合了兩個(gè)或多個(gè)“1+N”治理體系和治理單元,治理單元比原來更大,范圍更廣。
三是“重組”模式,可以理解為鄉(xiāng)村治理單元的重新規(guī)劃。這種模式主要出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村或一些城市郊區(qū)。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般較高,對(duì)鄉(xiāng)村治理也就提出了更高的要求。基于此,一些地方政府在提升治理能力、整合治理資源、提高治理績(jī)效的基礎(chǔ)上,打破既有鄉(xiāng)村治理格局,強(qiáng)化區(qū)域、資源、人口與組織體系之間的有機(jī)聯(lián)系,創(chuàng)新了鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式。最為典型的是廣東省清遠(yuǎn)市的“片區(qū)模式”。該模式以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,將原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為“街鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)”,以片區(qū)為基礎(chǔ)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。浙江省金華市金東鎮(zhèn)的“赤松模式”亦是如此。它將全鎮(zhèn)40個(gè)建制村歸為5個(gè)區(qū)域,例如以山口馮村為中心村聯(lián)合周邊7個(gè)村組建赤松山區(qū)域村域共同體(參見魯可榮、金菁,2015)。很明顯,這種模式突破了“1+N”治理體系中的“1”,實(shí)現(xiàn)了它的疊加和重組。
這三種模式雖然都稱為“創(chuàng)新模式”,但各自的特征不一樣。“下沉”模式的突出特征是治理區(qū)域和治理單元下移;“整合”模式的特征比較多,既有行政和治理體制上的調(diào)整,也體現(xiàn)為治理成本的減少以及區(qū)域、權(quán)力和人事安排上的整合等。這兩種模式都有一個(gè)共同目標(biāo),即提升鄉(xiāng)村治理的效率。這個(gè)目標(biāo)在“重組”模式中表現(xiàn)得更為直接。與“一般模式”主要考慮“村兩委”關(guān)系、“發(fā)展模式”主要考慮新興組織和社會(huì)力量與自治組織關(guān)系不同,“創(chuàng)新模式”主要考慮治理效率和治理績(jī)效,相對(duì)而言,它是治理單元、組織、資源和區(qū)域整合意義上的一種新模式。
三、鄉(xiāng)村治理模式發(fā)展與創(chuàng)新的積極意義
從鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展或演進(jìn)可以看出,中國的鄉(xiāng)村治理是一個(gè)非線性的發(fā)展過程,不僅受法律、政策和制度規(guī)定的直接影響,而且受社會(huì)發(fā)展過程中一些新興因素或新需求的影響,這在“發(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”中表現(xiàn)得特別明顯。從橫向的角度來看,中國的鄉(xiāng)村千差萬別,鄉(xiāng)村社會(huì)也千變?nèi)f化,不同鄉(xiāng)村的不同因素會(huì)直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理模式的不同,這也直接表現(xiàn)在“發(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”中。就此而言,鄉(xiāng)村治理“發(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”的出現(xiàn)具有積極意義,主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:
第一,促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的橫向拓展和縱深發(fā)展。鄉(xiāng)村治理的“一般模式”是“一元化”的治理體系,“發(fā)展模式”則促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的橫向拓展,特別地表現(xiàn)在“合作協(xié)商”和“多元自主”兩種模式中。這是因?yàn)椋耙话隳J健敝饕獓@“村兩委”關(guān)系及權(quán)力展開;而在“合作協(xié)商”和“多元自主”兩種模式中,一些新興組織特別是經(jīng)濟(jì)組織、事務(wù)性組織的崛起并發(fā)揮作用,將鄉(xiāng)村治理的范疇推進(jìn)到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域。這個(gè)過程也意味著治理主體的多元化,形成了鄉(xiāng)村治理中的“多主體”“多權(quán)威”或“多中心”,于是,“協(xié)商”“合作”“共治”等也就成了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的主要形式。這表明,中國的鄉(xiāng)村治理已發(fā)展到一個(gè)相對(duì)較高的水平。同時(shí),“一般模式”僅限于建制村層面,而“創(chuàng)新模式”則將治理單元推進(jìn)到村民小組、自然村一級(jí),或比原來建制村范圍更大的區(qū)域例如合并后的村莊、“片區(qū)”等,從而形成“下沉”“整合”“重組”等模式。其中,“下沉”模式更容易實(shí)現(xiàn)村民自我管理和自我服務(wù)的結(jié)合;“整合”和“重組”兩種模式不僅考慮了治理組織和治理體制,更以治理資源整合和治理效率為目標(biāo),重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理單元和治理組織體系,不僅促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的縱深發(fā)展,而且創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理格局。
第二,使村民的權(quán)利及主體地位得以凸顯。在鄉(xiāng)村治理的“一般模式”中,普通村民的權(quán)利主要表現(xiàn)為“一次性”的選舉權(quán)(一個(gè)周期內(nèi)),以及非組織化的建議權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)等,存在普通村民在鄉(xiāng)村治理中處于“集體性”失語狀態(tài)的現(xiàn)象(曹海東,2007)。實(shí)際上,對(duì)村民而言,他們更關(guān)注的是日常的話語權(quán)、生存權(quán)和利益分配權(quán)等。在鄉(xiāng)村治理的“一般模式”中,這些權(quán)利經(jīng)常處于被忽視的狀態(tài)。“發(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”的出現(xiàn)則改變了這一狀況。其中,“發(fā)展模式”不論是“合作協(xié)商”模式還是“多元自主”模式,都建立在新興社會(huì)力量和社會(huì)組織的基礎(chǔ)上,而這些新興社會(huì)力量和社會(huì)組織本身就是村民權(quán)利及切身利益集中表達(dá)的結(jié)果;“創(chuàng)新模式”中的“下沉”模式則將治理單元與村民權(quán)利緊密結(jié)合在一起,“整合”模式和“重組”模式也都建立在鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上。另外,在鄉(xiāng)村治理的“一般模式”中,村民自治經(jīng)常演化為“村委會(huì)自治”(吳毅等,2002),本應(yīng)居于主體地位的普通村民卻成了“集體”“大眾”的代名詞。這不僅使村民難以“自治”,也偏離了鄉(xiāng)村治理的本意。實(shí)際上,治理與統(tǒng)治、管制不同,它指的是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng),本意是服務(wù)(陳廣勝,2007)。因此,鄉(xiāng)村治理就不應(yīng)該僅僅表現(xiàn)為單一的治理過程,而應(yīng)該是多個(gè)主體共同參與治理的過程;鄉(xiāng)村治理也不應(yīng)該被理解為單純的社會(huì)管理過程,而應(yīng)該是村民自我服務(wù)的過程。在正在興起的鄉(xiāng)村治理“發(fā)展模式”中,個(gè)體村民通過組織化的參與,能夠?qū)ふ业狡淅姹磉_(dá)的代表和渠道;“創(chuàng)新模式”更是將鄉(xiāng)村治理體制建立在村民利益單元的基礎(chǔ)上,注重他們的表達(dá)權(quán)、話語權(quán)、利益分配權(quán)和發(fā)展權(quán)等。因此,普通村民正在成為鄉(xiāng)村治理中不可或缺的主導(dǎo)性力量,凸顯了他們?cè)卩l(xiāng)村治理中的主體性地位。
參考文獻(xiàn)和注釋:略
作者:劉金海,華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院教授,博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國農(nóng)村觀察》2016年第06期
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