摘要：農村宅基地管理現狀在于,農村宅基地管理權能虛化、農村宅基地初始取得方式多元化和農村住房與宅基地流轉意愿微弱化。政府規管型、村民自治型和無序放任型成為當前農村宅基地管理的三大模式。基層住建部門管理權績效、村級宅基地管理權有效性、村莊與農村地權觀念區域差異,是我國農村宅基地管理模式的形成要因。強化農村宅基地規劃管理,在激活農民參與的前提下,推進政府資源的外部輸入,成為優化農村宅基地管理、穩步推進"美麗鄉村"建設的可取路徑。
一、問題的提出
農村宅基地是中國9億農民最重要也是最基本的安身立命之本, 我國農村宅基地制度的基本取向是按照以戶為單位以“一戶一宅”為基本原則, 無償為農民提供福利性建房用地。1980年代以來, 中國農村經歷了三次建房高潮。隨著打工經濟的不斷發展, 農民收入逐年增長, 然而, 與農民大量回村蓋房行為并不匹配的是, 村莊的規劃建設管理無法滿足農民的建房需求, 用地亂、建設亂和環境亂是當前村莊管理的三大問題, [1]其中宅基地和住房建設管理是其中的重點問題。
農村宅基地的建設周期與家庭周期高度相關, 農村的建房潮一般與農村青年的婚姻締結行為直接相關。近年來, 農村的房屋建筑質量大幅度提高, 隨著消費主義文化在農村的深入和繁殖, 農村房屋的投入也大幅度增加, 目前建造的房屋成為農民最昂貴的財產。總體而言, 當前農民建房已不是為了滿足基本居住需求, 農民在建房過程中對宅基地地塊的選擇具有較高的要求, 宅基地地址不僅要能夠建設房屋, 而且要交通便利、水電方便和臨近村莊的公共活動場地。在早先的研究中, 從對既有宅基地制度變革話語的辨析出發, 我們討論了地權實踐中農村宅基地的社會產權樣態, 以審視農村宅基地使用和村級管理中的地權實踐[2]。進一步的研究指出, 宅基地管理的目標, 包括提高土地資源的利用效率、實現土地增值收益分配、保障農民的宅基地使用權。[3]浙江北部農村的經驗顯示, 宅基地初始取得市場化所導致的宅基地使用權財產權利化, 引發了一系列的不良社會治理后果[4]。盡管上述研究均涉及到了農村宅基地管理話題, 但是對宅基地管理問題一直缺乏系統而專門的討論, 毋庸置疑, 復雜的宅基地利用實踐和問題繁多的宅基地管理現狀使得優化宅基地管理成為當前“美麗鄉村”建設中需要直面的重要課題。
目前學界對宅基地管理的研究主要集中在宅基地管理中的問題、原因分析及應對方式等方面。既有研究認為, 農村宅基地管理中問題的核心在于審批權使用的不規范所導致的農村宅基地管理工作中的隨意占地、房屋建設規劃不足、宅基地違法違規使用、宅基地超標率閑置率較高等問題, [5]其具體原因在于對農民財產權的忽視、村鎮規劃滯后、執法力度不大;而在應對方式上則主張加強財政供給、村鎮規劃、立法建設、規范審批程序、土地盤活等方面。[6]
本文力圖探討農村宅基地的管理模式及形成要因等宅基地管理中的深層次問題。具體而言, 本文將從宅基地管理現狀入手, 以宅基地管理的構成模式及其形成要因為基礎, 從鄉村治理的角度來探析宅基地管理的優化路徑。本研究的意義在于, 規劃管理是農村宅基地管理的主要方向, 只有激活農民參與, 推進政府資源的外部輸入, “美麗鄉村”建設方能尋找到切實可行的抓手。
二、農村宅基地管理的現狀
農村宅基地管理的基本現狀涉及面較廣, 具體問題繁雜不清, 從基本范疇著手, 有利于綱要式地把握宅基地管理的基本現狀。
(一) 農村宅基地管理基本范疇
農村宅基地管理的基本范疇涉及到宅基地管理權、宅基地利用、宅基地規劃管理、宅基地流轉等方面。宅基地管理權是指宅基地所有權的行使主體問題, 宅基地的產權歸屬主要是指農村宅基地在地權實踐中的產權實踐問題。按照我國《物權法》的規定, 農村宅基地歸村集體所有, 這種“有意的制度模糊”[7]使得在實踐過程中, 農村的宅基地所有權的主體差異較大, 大體上可以區分為小組、行政村和自然村三種。宅基地利用主要是指農戶對宅基地的獲取、使用和占有情況, 這是農村宅基地管理中最主要的內容。宅基地規劃管理則涉及到農村宅基地的利用問題, 按照我國的宅基地法律制度, 農村的宅基地只能用于日常生活而不能用于經營性建設。建設規劃管理實際上是對分散而零碎的宅基地使用權的整合, 以實現對土地的集約節約利用。宅基地流轉則涉及到宅基地使用權的轉讓問題, 由于宅基地是村莊內部無償劃批農戶使用, 農村的宅基地只能在村莊集體內部進行流轉和交易。
(二) 農村宅基地管理權能虛化
當前農村宅基地管理的權能模式為“政府行政管理權+村集體自治”模式, 公權管控和村社自治的結合構成了實踐中完整的農村宅基地管理權。其總體實踐特點是宅基地管理權權能虛化。在農村宅基地管理工作中, 鄉鎮政府主要行使的是宅基地管理制度中的行政審批權、國土管理權和建設規劃權, 鄉鎮政府的宅基地管理權是自上而下的公權管控模式。村級組織對宅基地的管理則來源于村集體對土地的集體所有權, 其管理權的基礎實質上是基于村莊自治模式, 屬于村社內部的自我管理范疇。
一般來說, 行政性宅基地管理主要是進行土地指標管理和土地利用管理, 從宅基地管理服務于村莊建設與發展的角度來看, 村級宅基地管理實際上更為重要。調查的數據表明, 目前鄉鎮一級對農村宅基地的管理權十分疲軟, 特別是在進行鄉鎮單位改革后, 國土所只進行宅基地的土地審批而并不進行實質性的宅基地管理, 住建部門在部分鄉鎮被改革為城建服務中心, 而有的鄉鎮則沒有設置住建部門, 因而導致了鄉鎮宅基地管理權能公權管控職能的弱化。更重要的是, 村級組織對宅基地的管理則大多處于虛化狀態, 村集體管理宅基地能力較強的村莊僅占31.25%, 其余的則多是處于管理缺位狀態。
在宅基地管理實踐中, 宅基地管理權分別由村民小組、行政村和自然村三種不同的主體來行使。三種宅基地所有權行使主體在調查村莊中的比重分別為:50%、25%和25%, 其中小組成為最主要的宅基地所有權主體。但是, 問題在于, 宅基地管理權行使主體與村集體對宅基地的管理能力沒有直接相關性, 村民小組對宅基地的管理能力不一定強, 自然村對宅基地的管理能力也不一定弱。
(三) 農村宅基地初始取得方式多元化
既有農村宅基地法律制度對宅基地初始取得的基本原則是“一戶一宅”, 但是我國法律對“戶”這一宅基地使用權主體并沒有進行嚴格的限制, 不過這可以理解為宅基地法律制度對農村社會中紛繁復雜的地權實踐的基本認可[2]。調查顯示, 農村宅基地初始取得制度的法律實踐表達為具有區域差異特征的地方性規范。村莊社會對劃分宅基地的條件大體上可以歸納為戶籍、社籍、兒子數量和純女戶招婿等方面, 可以發現, 我國農村對戶籍和社籍的要求較高, 但是最重要的是基本都需要保障每個兒子有一處宅基地。
總體來看, 全國農村宅基地的初始取得都與村莊的社會關系緊密相關, 在調查的案例村莊中, 僅有6.25%的村莊實行宅基地初始取得的有償取得方式, 對村民的社會身份和家庭情況均沒有要求, 因此這類村莊的宅基地市場化程度較高, 宅基地具有顯要的市場交易價值, 不過這類村莊對宅基地獲取門檻的降低明顯受到了政府的政策刺激, 其目的在于通過匯集人口以快速發展小城鎮。此外, 全國農村宅基地取得主要分為初始取得和繼受取得, 分別占宅基地獲取方式的48.55%和47.21%。
(四) 農村住房與宅基地流轉意愿微弱化
既有研究的一個主要觀點是農村住房和宅基地具有強大的流轉意愿, [8]不少實證研究發現不少村莊房屋和宅基地的流轉案例, [9]實際上這里存在統計學上的誤區。筆者在案例村中也發現31.25%的村莊農村房屋和宅基地的流轉情況, 但除去村莊內部特別是如陜南山區村民自發搬遷下山所提高的宅基地流轉率, 實際上僅有9.5%的村民具有房屋和宅基地的流轉意愿。顯然, 以發生房屋和宅基地流轉的村莊來推斷全國農民的流轉意愿和流轉現狀是一種誤判。盡管受到國家法律制度的管制, 但農村住房和宅基地流轉意愿微弱實際上具有更為復雜的原因, 即使國家政策放開, 基于村莊社會排斥性、農村房屋和宅基地的福利性和95%的農村宅基地的弱價值屬性, 農村住房和宅基地流轉意愿都不會得到顯著的提升。
三、農村宅基地管理的模式構成
農村宅基地管理現狀紛繁復雜, 在其基礎上形成不同的宅基地管理模式。農村宅基地管理工作主要涉及到鄉鎮治理、鄉村關系、村級治理和村莊社會四個層次, 這四級管理變量的相互作用共同形塑出了我國的宅基地管理的管理機制和主導型管理模式。總體來看, 全國絕大部分村莊的宅基地管理的主導型變量為村級組織, 村級組織在宅基地管理中發揮著決定性的作用, 鄉鎮政府對農村宅基地的管理多為鎮郊村 (城鎮規劃區范圍) 和政績工程亮點村, 95%的村莊不在鄉鎮的有效管理范圍之內。目前, 全國農村宅基地管理大體上可以區分為政府規管型、村民自治型和無序放任型三種宅基地管理類型。
(一) 政府規管型宅基地管理
政府規管型宅基地管理的最大特點是, 政府部門對村莊宅基地的強力管控, 村級組織對本村宅基地管理中基本沒有話語權, 中心村建設和集村并居亮點村都是管控型宅基地管理的典型。管控型管理模式的驅動力在于政府整理土地、增減掛鉤和城鄉統籌, 最后所導致的結果大多是政府為了平衡項目而形成農民集中居住。在政府規管型宅基地管理模式中, 農民上樓并借機打造亮點工程是其主導思路和基本樣貌。政府規管型宅基地管理模式服務于政績工程和亮點工程的打造, 這種宅基地管理模式的推進主要依靠國家行政權力的介入和大量外部資源的輸入。在全國范圍內, 政府規管型宅基地管理在全國只占極少部分, 大概不到10%的村莊宅基地管理屬于這種類型。
(二) 村民自治型宅基地管理
村民自治型宅基地管理在全國比較普遍, 是村級組織管理權作用下的積極結果。自治型宅基地管理模式在北方農村比較普遍, 北方農村在1980年代就完成了村莊的宅基地自治型規劃, 整個村莊的宅基地呈現出“宅基地—菜園地—耕地”的圈層格局。自治型村莊在南方農村則比較少見, 特別是湖北農村的宅基地幾乎很少見到有序規劃的整體樣態。自治型宅基地最大的特點是充分發揮了村級組織的宅基地管理權, 宅基地管理模式能夠和村民的居住需求、村莊的社區利益緊密對接起來, 不僅能夠實現符合村民整體利益的集中居住、節約土地甚至是整理出面積可觀的農業用地, 而且能夠最大限度地減少村莊規劃和公共設施建設的成本, 提高村莊建設資金的社會效益。
與政府規管型模式相比, 村民自治型宅基地管理模式無需大量的行政資源和建設資金的投入。在湖北省下涂村, 20世紀90年代以來一直進行村莊自主規劃, 凡需要建房的村民只能在村莊規劃的宅基地上蓋房。截至2014年1月, 全村10個村民小組全部入住2個集中居住點。通過自主規劃, 該村不僅整理出1000余畝耕地, 而且利用村民逐年累積的200萬自籌資金對集中居住點進行了規劃和建設, 目前村莊已形成住房風格統一、道路寬闊、配套基礎設施建設良好的居住格局。
因此, 從成本—收益的角度來看, 自治型宅基地管理模式無疑是宅基地管理模式中的效益最佳模式。然而, 由于農村宅基地管理中基層政府職能的弱化和農村土地集體所有制虛化, 村民自治型宅基地管理模式往往是可遇而不可求, 其宅基地管理績效是農村宅基地管理的理想類型, 但卻在實際中面臨諸多制度與操作困境。
(三) 無序放任型宅基地管理
無序放任型宅基地管理是目前宅基地管理中亟待改進的管理類型, 放任型宅基地管理模式下的村莊建設無法依托政府管理, 村級組織對宅基地利用放任自流。偏遠地區農村在缺乏宅基地管理的前提下, 不斷隨處占地建房或是向村莊外圍擴張建房, 最后形成村莊建設格局雜亂無章或是內空外擴的居住格局。放任型宅基地管理的實質是“沒有管理”的管理, 在村民的建房行為中, 地方政府和村級組織只負責對宅基地和建房行為進行程序上的審批, 而對土地違法問題一般不進行追究, 以至于隨處建房、占地建房的行為大量發生。
山區農村的放任型宅基地管理模式有自己的合理之處, 山區的耕地極為緊張, 村民基本上都在山坡地上建房, 村莊從來就沒有建設用地的地權認知。不過, 平原或丘陵地區農村的宅基地建設亟待規劃, 雜亂無章的村莊建設不僅不利于村民居住, 占用了大量耕地, 而且嚴重提升了村莊公共建設的成本和降低了公共基礎設施的利用效率。目前, 無序放任型宅基地管理模式比較普遍, 這種宅基地管理實際上是一種無效管理, 需要在新一輪的宅基地管理中亟待改進。
總體來看, 全國農村宅基地管理模式中最主要的是村民自治型和無序放任型兩種模式。村莊的地域性在較大程度上決定了村莊的宅基地管理模式, 北方農村對宅基地的自主性規劃主要來源于村莊生產生活和村莊防衛的功能需求, 是村莊建設發展中的自然后果, 但是缺乏村莊規劃的村莊只有進行新的村莊建設整體布局, 才能適應新時期的村莊社會發展。調研經驗顯示, 在村民自治基礎上進行的宅基地管理模式具有低成本、高效益和可推廣性, 但需要以有效的村級治理下為依托。
四、農村宅基地管理模式的形成要因
現有農村宅基地管理模式是多方因素作用的結果, 不同的管理模式是對既有的宅基地管理現狀的回應, 也再不斷地重塑出新的宅基地管理格局。農村宅基地管理模式的形成要因指的是在農村宅基地管理實踐中, 發揮著形塑出農村宅基地管理模式構成的關鍵變量。對農村宅基地管理模式的形成要因的探析有助于理解既有的宅基地管理模式, 并為完善農村的宅基地管理工作提供有益基礎。農村宅基地管理模式的形成變量表現為以下三方面:
(一) 基層住建部門管理權績效
村莊宅基地管理模式本質上是對宅基地管理現狀的類型化反映, 基層政府部門對農村宅基地的管理權在很大程度上決定著宅基地的管理實效。如果基層政府部門強化對宅基地的管理, 即使不對農村宅基地實行直接管控, 也能實現宅基地的有效管理。但是, 隨著基層政府住建管理部門的機構改革, 原先作為基層政府構成的住建主管部門被改革為鄉鎮事業單位, 不僅沒有足夠的辦公人員和經費, 也缺乏基本的執法權;而有的地方政府則沒有設立相應的職能部門, 由此便導致農村的宅基地管理被完全下放至村組一級。可以說, 村莊自治下的宅基地管理和毫無規劃可言的放任型宅基地管理均與基層政府管理權弱化高度相關。
(二) 村級宅基地管理權有效性
農村宅基地管理最終成為村級治理的組成部分, 在基層政府宅基地管理權普遍弱化的前提下, 村級宅基地管理權的有效性最終決定了村莊宅基地管理的基本樣態。農村宅基地村莊管理權的基礎是村莊土地集體所有制, 村級宅基地管理權的有效性以土地集體所有制為產權基礎。土地高度私有化的村莊很難形成有效的宅基地管理, 即使村級組織能夠進行宅基地的劃批, 但實踐中宅基地的管理權被以小組為所有權主體所分割, 最后導致村社宅基地管理權缺乏基本的產權基礎。當前土地所有權不斷私有化, 絕大多數村莊的村級宅基地管理權處于虛化狀態, 即使在村級宅基地管理權較大的村莊, 村級治理工作對宅基地管理的長期堅持和持續性實踐也缺乏基本保障。
按照我國農村宅基地法律制度的規定, 基層政府對農村宅基地的管理主要由國土部門負責, 具體表現為國土部門對農民建房的土地審批和指標管控, 總體上表現為一套既定的宅基地取得程序[10]。國土部門對宅基地管理的重點在于土地管理, 即土地指標和土地類型的管理, 而對土地位置和土地地塊的集中程度則無權管理。宅基地的具體位置和宅基地地權集群的規劃主要由基于農村土地集體所有權的村級土地管理權來進行管理。
1980年代以來, 國家對土地承包經營權的物權化認定, 使得村莊土地的調整越來越少, 由此形成了全國性的土地私有化承包實踐[11]。在村級治理過程中, 村集體一旦缺乏調整土地的動力, 村級組織得過且過, 使得村莊的宅基地管理大多陷入放任自流的狀態, 由此無序放任型宅基地管理模式逐漸形成;而原本就具有規劃基礎的村莊或村級治理中少有的能夠繼續行使土地集體所有制的村莊, 則能夠進行較為有效的宅基地管理。近年來, 國家開始推行項目下鄉、增減掛鉤、集村并居、中心村建設等一系列新農村建設實踐, 基層政府開始選擇性地對農村的宅基地進行重新的規劃和管理, 由此形成管控型宅基地管理模式, 但這種模式對政府的資源投入和優惠政策具有極強的依附性, 不具有可持續性和可推廣性。
(三) 村莊與農民地權觀念區域差異
從村社內部視角來看, 宅基地管理模式在很大程度上取決于村莊的具體區位和農民地權觀念。一般而言, 偏遠村莊以農業生產為主, 而靠近集鎮、主要交通道路和村莊社區建設情況較好的村莊容易被選中成為政府進行村莊建設的試點村莊。在城郊村、中心村和試點村, 政府對宅基地的管控甚至是重新規劃都是進行新農村建設的行政工作;而那些普通農業型村莊基本不在政府權力管控之列, 而更容易受到村級治理因素的影響。
在北方村莊, 村莊宅基地集中利用程度較高, 山西、陜西、河南等地的農村主要實行集中居住, 農民的宅基地產權觀念主要以公有產權為主, 宅基地歸村集體所有基本上是村莊社會的地方性共識。在宅基地歸公的地權觀念的指引下, 農戶對宅基地的利用能夠較為嚴格地遵循集體土地所有制, 村莊宅基地秩序比較容易形成。在湖北農村, 村莊居住格局散亂, 村莊土地私有化觀念盛行, 先占強占的社會產權原則在村中盛行, 宅基地早已在地權實踐中演化為私人所有之物, 加之農業稅費取消以來, 村級組織對村莊事務缺乏集體統籌能力, 宅基地一直缺乏有效的整合利用。在南方農村, 村民祖業權觀念盛行, 加之人口繁衍較快、土地緊張、村莊集中居住程度較高, 宅基地面臨產權主體過多而難以有效利用的問題, 宅基地利用實際上也一直缺乏有效規劃。
五、農村宅基地管理的優化路徑
現有農村宅基地管理狀況具有行政監管弱化、村級管理虛化的總體特點, 在城市化浪潮背景下, 中國鄉村正處于不斷衰敗之中, 當前國家對農村投入大量支農惠農資金, 但鄉村建設成效并不理想。目前, 農村宅基地管理的主要操作方向在于土地管理, 但從農村宅基地管理現狀來看, 依托于基層國土部門的土地管理的績效并不顯著, 囿于基層土地管理部門的行政目標和行政績效考核指標的約束, 土地主管部門能夠加強土地指標和單個土地地塊的管理, 卻無法有效實現土地的整體利用。從農民的居住福利和村莊整體發展的角度來看, 農村宅基地管理的完善方向應該在于規劃管理而非土地管理, 相比于單一的土地管理, 農村宅基地的規劃管理更加符合農民的生活利益和村莊社會的發展需求。農村宅基地的規劃管理是一項系統工程, 需要從強化基層規劃部門管理職能、重塑鄉村治理能力、完善農村村民自治和激活農民參與等四個方面來綜合用力。
(一) 強化基層部門宅基地規劃管理職能
長期以來, 我國農村社會發展一直缺乏有效的規劃, 從2007年《城鄉規劃法》頒布并實施以來, 不少農村開始制定村莊規劃。但是, 村莊規劃大多停留在紙面之上, 暫且不論規劃是否符合實際, 村莊規劃基本上并未付諸實施。農村宅基地管理是村莊規劃落實的基礎, 農村宅基地規劃需要正式行政權力的介入, 否則正式的規劃很難得到有效執行。目前大多數鄉鎮都缺乏有效的建設規劃管理部門, 即使有的鄉鎮設立了城鄉建設服務中心, 但其屬于事業單位編制, 沒有正式的行政權力, 無法發揮有效的農村宅基地規劃管理職能。因此, 強化基層規劃部門管理職能, 賦予基層政府更為有效的鄉村規劃管理權能, 增設相關基層部門, 應是優化農村宅基地管理的首要舉措。
(二) 重塑鄉村組織統籌宅基地資源的治理能力
農村宅基地管理不僅需要國家行政權力的介入, 而且需要以有效的鄉村治理為依托。就農村宅基地地權實踐而言, 在村莊社會中, 農村宅基地管理成為一個鄉村治理命題。農業稅費改革以來, 鄉村治權不斷弱化, 鄉村治理能力急速瓦解, 現在鄉村治理主體不僅缺乏治理資源, 而且無法將治理資源貫徹落實, 后農業稅費時期的治理釘子戶極大地考驗著鄉村治理主體的治理能力。
農村宅基地管理中的治理困境在于, 宅基地地權觀念的私有化和宅基地產權主體的不在村共同導致了土地資源配置中的“反公地悲劇”[12], 地權觀念私有化與土地集體所有制虛化有關, 但產權狀態原本就是產權的實踐狀態, 如果治理主體擁有較強的集體統籌能力, 土地集體所有制就能夠繼續在地權實踐中維系;而宅基地產權主體不在村是我國城市化進程中蓬勃的非正規勞工經濟的社會后果, 這屬于在短期內難以克服的社會經濟結構原因。
就鄉村治理現狀而言, 只有重塑鄉村治理能力才能真正實現農村宅基地管理的優化, 具體舉措則在于政府資源外部輸入的推進。當前國家向農民供給大量資源, 但都與村級組織沒有直接關聯, 如果國家將公共建設資源普惠式地對接到村級組織, 而非采用競爭性的項目制資源輸入方法[15], 村級組織的治理資源不僅得到增長, 而且其治理能力也有望得到重塑和提升。
(三) 完善落實宅基地資源配置制度的協商型村民自治
農村宅基地管理實質上是一個公共資源配置優化問題, 從制度建設的角度來看, 我國關于宅基地資源制度配置的具體操作方案中一直具有村民自治的色彩。在關于宅地基管理的法律政策中, 構成宅基地公共資源配置的制度規定主要有:《村鎮建房用地管理條例》 (1982年) 第14條規定, “農村社員建房需要宅基地的, 應向所在生產隊申請, 經社員大會討論通過, 生產大隊審核同意。”《關于加強農村宅基地管理的意見》 (2004年) 第6條規定, “農村村民建住宅需要使用宅基地的, 應向本集體經濟組織提出申請, 并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布。”另外, 《村民委員會組織法》 (2010年) 第24條規定, 宅基地的使用方案經村民會議討論方可辦理。
只是問題在于, 農民利益訴求不斷多元化, 國家體制性力量對農村社會管理服務能力下降, 最終文本化的宅基地資源配置制度無法在村民自治框架中落到實處。當前, 村民自治亟需在基層治理能力的現代化重塑中進行完善。就優化農村宅基地管理而言, 需要轉變單方面的管理思維, 應該以公共治理理念為核心, 塑造宅基地資源配置中的協商民主方式, 使協商型村民自治真正成為配置農村宅基地資源、優化宅基地資源集中利用的操作方式。
(四) 建構宅基地管理農民參與模式
農民參與并非農民參與鄉村事務的決策, 最重要的是農民參與到村莊建設實踐中來, 只有發揮農民的積極性、主動性, 村莊事務才能有效處理, 才能預防和減少社會矛盾, 實現農村宅基地管理的優化。激活宅基地管理中的農民參與絕非一時之功, 而是一項長期的工作, 只有在基層政府規劃管理職能強化、基層治理能力重塑和村民自治完善等方面得到一定程度的推進之后, 農民參與才有被激活的可能。當前農民分化嚴重, 村莊利益多元, 在宅基地管理過程中, 激活農民參與的可行性辦法在于, 通過鄉鎮規劃管理和村級統籌的方式, 落實好宅基地退出和農地整合利用, 通過長時段的行政監督和規劃管理, 引導農民參與到宅基地管理過程之中, 最終形成以回應農民集中居住需求為主導方式的宅基地管理農民參與模式。
結語
優化農村宅基地管理是回應農民建房需求、完善村莊建設的重要步驟, 具有重要實踐意義。當前國家正在穩步推行新型城鎮化規劃, 加強以農村宅基地管理和規劃工作為核心的社會主義新農村建設正是題中之義。從農村宅基地管理現狀及主要管理模式來看, 激活或重置基層政府住建部門的管理權力, 強化農村宅基地的規劃管理, 在充分發揮村莊自治和村民參與的前提下, 推進政府項目資源的外部輸入成為優化宅基地管理、穩步推進“美麗鄉村”建設的可取路徑。
作者單位：華中科技大學中國鄉村治理研究中心
中國鄉村發現網轉自：中共寧波市委黨校學報2017年01期
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