一、第四種視角：人類活在未來之中
自由主義、社會主義，或者歷史郡縣制的說法是當前理解中國郡縣制的三種框架。但是，我們不僅生活在過去和現在，也生活在未來之中。今天的未來至少有兩個特征，第一是來得太快。剛剛智能機器人戰勝了人類的圍棋高手，人類的棋手流淚認輸。就在前段時間，中央辦公廳和國務院辦公廳剛剛發布文件，提出將欠債不還的人列入全國性的黑名單，他們將不能入黨，不能參軍，不能升官，不能參與很多投資項目，甚至小孩不能進入私立學校，出門不能坐高鐵，不能住高級賓館，不能參加旅行團，等等。顯然這是一種基于多條線整合的大數據系統的新型國家治理行為。有人認為，這種從未見過的治理方式將全面接管我們的生活。第二是未來滲透現在。未來不是以英法聯軍兵臨城下的形式到來的，它每時每刻都在到來，此刻，我們就在未來之中。現在的年輕人的晚年完全可能是在機器人的陪伴下度過的。
對于未來，我們可以設想這樣那樣的一些細節，但我們無法把握它的大概輪廓和基本結構。馬克思宣布資本主義終究滅亡時的那種自信心，放在今天可能會顯得不可思議。在今天，有兩種“社會”的存在，在馬克思的時代還剛剛露出端倪，那就是相對于國民社會的國際社會和相對于脆弱的自然界與強大的人工智能的人類社會。迄今為止，社會學理論關于社會變遷的研究主要是在國民社會內部來分析的，我們不清楚這種內部分析能否把握超越國民社會的層次，我們不知道用于解釋現代社會形成的理論能否用于解釋今天以及未來的社會變遷，我們也不知道西方思想家做出的大量預測到底有哪些也同樣適用于我們這樣的東方大國。
在種種朦朧的碎片化的思考中，有一對矛盾越來越凸顯，那就是系統與社會的矛盾。這個劃分基于馬克思關于經濟基礎與上層建筑的區分，也基于洛克伍德或哈貝馬斯等人關于系統整合與社會整合的區分。所謂“系統”，指的是那些作為韋伯所謂理性化牢籠的結構，比如市場體系、行政體系、軍事系統、信息化和交通所需要基礎設施體系等；所謂“社會”，指的是依靠社會主體之間的互動以及在互動中建立的以主觀認同為基礎的制度、結構與文化，這是一種狹義的社會。前一種結構是人類不得不服從的，與人的價值立場無關；后者是人類可以選擇的，以主體的價值立場為前提。核心的系統力量是掌控金融和技術創新的資本家財團，核心的社會力量是公共政治權力。
在這對關系的演化中，有兩個趨勢對于今天的討論是有價值的。第一，系統性秩序的意義不斷上升，社會性秩序的意義不斷下降。第二，這種系統性的秩序是全球性的，而社會性的秩序首先是地方性的，存在一種系統的全球性與社會的地方性之間的矛盾。它們試圖控制對方。與社會秩序的發生機制的變化相適應，社會活力的來源也發生了變化，活力越來越是人們追逐工具理性的最大化的結果，它與人的美好情懷，與人與人之間的真誠情感，減少了關聯。所謂“活力”，越來越是系統從社會中不斷異化的過程，以及這個過程的自我加速。
筆者的基本觀點是：所謂縣級政權的重要性，表現為中央與地方的關系，或者國家與社會的關系，但實際上，更為根本的是系統性秩序與社會性秩序的重要性的對比，以及與此相關的，社會活力的起源到底有多少來自社會，又有多少來自系統自身。
二、整體性社會的基本結構
一個國家對外的獨立自主，必定要求內部的高度整合。這種整合的主要方式是系統性的而不是社會性的。我們一直努力把一個大國的內部整合變成主要是社會性的，依據于人的主觀認同基礎上，迄今為止，有所成效，但收效甚微。
在全球性的系統整合越來越強大的時代，一個國家要做到這種內部高度整合是十分困難的，只有特定大國依據特定的制度形式和社會結構才有可能接近。
在整體性社會中，整個社會可以理解成一個組織體系。這個體系有兩個基本的機制：一個是組織化程度高的控制組織化程度低的；另一個是組織化程度越高的組織，它和政治權力核心的聯系就越緊密。
這種整體性社會的組織體系，主要由三個體系結構所組成。第一是縱向的權力體系，即國際社會—中央國家—省級地方國家—地區級地方國家—縣級地方國家—鄉鎮級地方—村級—組級，共有九個層次。在這個連續的權力譜系中，有三條核心的分界線：國家和社會的邊界在哪里？中央和地方的最基本界限在哪里？國際和國內的界限在哪里？所謂整體性社會，非常看重國際社會與中央國家及其以下層次之間的分界。第二是橫向的系統，即政治、經濟、文化、社會、生態五大系統，每個系統中都有相關的組織在起作用，各個組織之間按照規模大小、所有制性質、與政府的關系等排出江湖座次。主要的界限也有三個：最基本的是公與私的界限在哪里？其次是政治和行政的界限在哪里？最深處的是神圣和世俗的界限在哪里？第三是處于整個體系中最核心部分的政治權力結構，它不斷地進行內部分化和自我強化，包括黨政軍、國民經濟命脈部門、正在發展中的監察部門、不斷更新的信息化指揮中心以及不斷強化的最高層的戰略研究部門。
整體性社會不斷地強化國內的系統，壓制了國內的社會，系統的核心部分越來越復雜，能力越來越強大，這是否也是一種政治發展？有沒有一種政治發展叫做國家的內向超越？或者說，這種變化在何種條件下才能算是一種政治發展？或者不是一種政治發展？
三、縣級地方國家：權力、權變與權重
1、“權”力
任何一級政權獲得“權”力的方法都主要有四類：變通、自主、分治和自治。所謂“變通”也就是變相地破壞規則，或者直接打破規則的做法。“自主”是以地方整體為單位，在暫時沒有規則的地方，通過博弈獲得地位，這是陽謀。“分治”或者叫“行政分權”，是通過政策或者法規規定的，屬于國家權力在不同層次之間的“分工”，更多地具有行政性。“自治”或者叫做“政治分權”，是法治化的，限制層次之間的博弈，通過對國家主權的縱向分割，使得地方在政治上成為一個相對獨立的自治體。行政分權與地方自主性結合起來可以擴大地方的自主性，和政治分權結合起來可以保障地方的自治權。
變通和自主意味著創造了一種屬于個人、集團或者地方整體的一種獨立王國，意味著從國家內部挑戰國家主權的完整性，這是一種過于生猛的社會力量，本質上屬于一種前現代的國家與社會關系。自治則打造出一種文雅的社會，屬于現代社會。
在中國，我們其實不能接受這種文雅的社會，因為文雅的社會要求文雅的國家。中國的地方社會始終在過于生猛和過于無力之間糾纏。文勝質則史，質勝文則野，文質彬彬可也。在中國的歷史上，這種文質彬彬的地方社會是存在的，但這種存在是一種基于某些成文制度的機制混合體，郡縣制的實踐形態就是基于某些成文制度的機制混合體。通常說的寓封建之意于郡縣之中的“寓”，就是一種機制混合體。
我們始終無法走出這種“寓”的狀態。今天，這種“寓”的制度化程度提高了，黨政雙重科層體系，或者說超級郡縣國家，用黨的科層體系控制政的科層體系。隨著黨政不分的發展，這種“寓”的制度化可能再次下降了。
2、權變
各個層次的權力，其實都是可以變動的“權”力。其基本規律是：
第一，權變不定。“權”力不是固定的，因為根本上是一種博弈的關系，由于我們不是地方自治的制度，這種博弈就更加是常態化的，是隨時發生的。
第二，權力陰影。博弈產生的“權”力，根本上是一種勢力，具有一種大樹底下不長草的性質。可以看到，權重大的層次，它相對于上級的權力就大一些，同時相對于下級的集權能力就更強一些。或者說它相對于上級的權責利就比較明確，而下級相對于它的權責利就不明確。反過來，如果強化了某層次與下級之間的權責利關系，等于是對這個層次的權力完整性的弱化。
最新的中央和國務院聯合發出的關于加強和完善城鄉社區治理的文件，全面地推動城鄉社區鄉鎮街道政府（或派出機構）與村居之間的權責利分清楚，這說明，鄉鎮這一層次的政府的完整性不被看重，一種縣政、鄉派、村治的格局更加成形。
3、權重
那么，各個層次中，到底要讓那個層次上的權力更加重要呢？或者說賦予什么層次更大的權重？
其一，這種權重的分布的主要變量，是系統性秩序的重要性。如果系統性秩序更加重要，社會性秩序相對不重要，那么，作為一種偏向社會性秩序形態的地方性社會，它的地位就會下降。現在看來，縣級及其以下的地位堪憂。
也就是說，所謂縣級政權的重要性，表現為中央與地方的關系，或者國家與社會的關系，但實際上，更為根本的是系統性秩序與社會性秩序的重要性的對比，以及與此相關的，社會活力的起源到底是來自社會，還是來自系統自身。
其二，不能一概而論，要看五方面：一要看縣級政府所擁有的資源的絕對量，比如創造財政收入的能力和影響群眾生活的能力；二要看具體每個縣級政府所面對的地區級和鄉鎮級的權力大小；三要看這個縣所處的地理位置和上級政府所在地的距離；四要看其他重大政治因素，比如民族宗教和邊疆等因素；五要看改革試點造成的臨時性政策寬松。
四、沉思
隨著全球化的發展，從歐洲到日本、韓國，普遍地發起了地方自治運動，地方政府的自治能力得到了強化。同時，中國的地方自治在持續地衰落，一種全面的中央集權得到了空前的發展。我們要怎樣看待這個反差？
在那些西方國家中，全球系統的強化、全國社會的碎片化和地方政治的強化之間構成了一個完整的譜系，它們不用擔心受到全球性系統的傷害，或者，暫時還沒有意識到這種危險，所以它們給了地方社會以更多的自治空間。相比而言，中國的國內系統與國家權力融為一體，聯合起來抵制全球性系統的全面控制，為此付出了代價。對內我們正在拋棄“治大國如烹小鮮”的傳統哲學，轉向一種所謂的精細治理和不斷地改革創新，對外我們放下了一統天下的理想，但也不愿意被新興的全球系統所淹沒。對于這種從未有過的國家形態，我們到底該如何評價？
僅僅說這是專制，或者就是極權主義，這些都是套用來自西方的評價體系，而且，這些理論標準都出自于新的國際社會和人類社會形成以前，出自于現代化的早期或者是已經過去的冷戰時代。當時，西方理論家對于人類未來是有方向的，而現在，無論在西方還是在中國，方向感的缺乏是一種普遍的病態。今天，我們在看到國內的系統對于社會的壓制的同時，確實也要看到國家的系統對于全球系統的頑強抵抗，看到對于試圖掌控人類命運的異化力量的一種地方性的和東方式的抗爭，以及這種抗爭的必要性。我們再也不能僅僅從抽象的原則出發來評判一種國家制度或者區域性制度的好壞，必須在未來的視野中，在全球的視野中，在人類社會的辯證發展過程中，來反觀中國的國家形態和它的意義，把它和它的否定者放在一起來評價，而不是以此說彼，或者以彼說此。能夠消滅任何一方的肯定不是已經存在的另外一方，而是我們從沒見過的全新狀態。真理往往就在對立之中，而不在任何一方。
同時，我們也要研究，在全球化的過程中，一種文明要堅持自己的獨立自主，怎么做才是最有效的？如果我們的秩序和活力過多地出自系統整體或上層，這是否合適？如果我們在對抗全球性系統的同時，放任本國的系統瓦解了本國的社會，這也不是一種平衡的狀態，可能最終危及國家的競爭力。我們為什么不能同時發揮好中央和地方的兩個積極性，為什么不能協調好系統和社會這兩種秩序和活力的來源？為此，我們首先要自覺，要自覺到深刻理解正在發生的變化，然后做出審慎和重大的判斷。
作者系華東理工大學中國城鄉發展研究中心主任、教授
中國鄉村發現網轉自：《華東理工大學學報（社會科學版）》2017年第5期
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