三權分置是我國農地制度的重要創新
農地的 “三權分置”是新時期我國農村土地制度改革的重要創新。所謂“三權”分置，就是農村土地所有權、承包權、經營權可以分別存在，而且可以分別歸屬不同的經濟主體。“家庭聯產承包責任制”實際上是“兩權”分離，即承包經營權與集體土地所有權分開，在保持集體所有的公有制前提下，實現了以家庭為單位的承包經營?，F在提出“三權”分置，就是進一步將經營權與承包權分開，滿足農戶擁有承包權前提下，將經營權轉移給農業生產者，滿足現代農業、規模農業、新型農業經營主體的生產用地需求，在保持集體所有制、農戶成員權的承包權收益前提下，實現了土地資源再配置。
確權頒證是農地“三權分置”改革的制度措施
相關數據表明，截止到2017年9月，我國已經完成第二輪家庭承包耕地面積80%的承包經營權確權登記。開展農村土地承包經營權確權頒證，是明晰我國農村土地權利和義務的基本措施，是實施農村土地“三權分置”改革的制度措施，是保障農村穩定與發展的基本手段，也將是支撐和實施鄉村振興戰略的重要舉措。尤其在土地所有權、承包權、經營權“三權”分置情形下，通過確權，明確各權利主體的歸屬關系，通過合法的渠道，保障在滿足現代農業發展和適度規模經營背景下的新型農業經營主體與農村集體經濟組織、農戶之間的合法權益。
以需求為導向，農地確權頒要循序漸進
我國地域遼闊，社會文化水平有區域差異，廣大農村地區面臨的土地問題千差萬別。農村土地權利與分配關系往往是在長期的發展過程中逐步傳承下來的，加之在農村雙層經營體制下涉及集體、農戶等多方利益主體，其土地權利界定自然非常復雜。這就要求，農村土地確權頒證必然是一個循序漸進的過程，不宜操之過急。承包經營權確權登記實際是為了滿足土地流轉的需求，一是城鎮化過程中農村人口進城所引起的閑置土地如何再配置，二是滿足現代農業發展過程中新型農業經營主體如何取得土地，這都需要允許土地流轉予以實現。而土地流轉作為市場交易的一種方式，必然要求產權清晰，確權登記是清晰界定產權的基本措施。因此，農村土地承包經營權確權頒證應以需求為導向，政府建立好登記制度，設置好登記機構，至于實際登記進程應取決于土地產權主體的登記需求。
堅持實踐導向，逐步破解歷史難題
在當前農地確權登記的工作中，的確面臨著承包地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等歷史遺留問題，這些都是技術問題，究其原因，一是過去不同時期農村土地登記本就不健全，二是不同時期也有不同的登記要求，技術手段也存在著差別。隨著不動產統一登記制度的實施，以及現代登記技術的應用，這些都不是問題，都能得到很好地解決。但是這需要時間，是一個長期的過程。目前政府的登記制度已經基本建立，登記機構已經在開展工作，只要堅持實踐需求導向，這些問題都逐步得到解決。
合理引導，警惕投機，發揮“三權分置”的制度紅利
農地“三權分置”為新型農業經營主體提供取得從事農業生產所必須土地的方式和機會，滿足生產用地需求。既保障農村基本經營制度，保障了農村居民的基本土地權益，又實現了農村土地資源再配置，滿足了現代農業發展、新型農業經營主體從事農業生產的用地需求。土地流轉是實現放活經營權，發揮三權分置制度創新紅利的重要手段。目前全國農地流轉的比例，我們通過隨機調查發現，從全國層面看，低的地區大約在30%左右，高的地區達到60%以上。在確權頒證工作推進，三權分置的全面實施的背景下，則將會有更高比例的農地進行流轉，也就是絕大多數的農業經營主體均需依靠流轉獲得土地耕種經營。這就會面臨另一個問題，農業生產將由過去家庭承包責任制下的自耕農生產轉變為絕大多數需要流轉“田面權”的農業生產模式，也就是絕大多數的農業生產者需要首先付出一筆土地成本。目前的農流轉租金基本在600-800元/畝·年，少數高的達到1000元/畝·年以上。改革需要預計到全面流轉背景下的農業生產成本提升問題。一是要從制度設計上合理引導租金形成機制，二是防止少數工商資本過度圈地，抬升土地流轉租金。
作者簡介：朱道林，教授，博士生導師，中國農業大學土地資源管理系主任，中國土地政策與法律研究中心秘書長。
中國鄉村發現網轉自：土地學人（微信公眾號）2017-11-20
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