摘要：我國農地農用制度必須回歸《憲法》之規定，讓憲法的“村民集體所有，農戶聯產承包，實行統分結合雙層經營制度”落到實處，以解決現有農地農用制度的缺陷。堅持“總量控制”、“共有共享”、“非公共性集體建設用地有償使用”的三原則，是解決農地非農用制度存在問題的有效途徑。而作為詬病最多的征地制度，其問題產生的根本原因在于制度設計不合理，遵循“規劃管理”和“漲價歸公”是其改進辦法。嚴格遵守規劃、平均地權、漲價歸公、土地增值收益全民共享、閑置受罰是改善城市建設用地制度，消除其弊端的五大原則。此外，土地制度作為一個完整的體系，必須建立和完善相應的地權登記和確認、地價評估、地價公開、土地規劃和編制、土地金融等配套制度。
關鍵詞：農地制度 農轉城 農轉非 城市建設用地
土地制度改革，已成為我國改革的焦點。關于土地制度改革的主張，眾說紛紜，莫衷一是。對此，到底應如何改進呢？本文將復雜的中國土地制度體系分三部分討論，首先是農地制度，爾后討論“農轉城”或“農轉非”問題，再次為城市建設用地制度。
一、農地制度缺陷與改進
對于農地占國土面積90%以上的中國，研究土地制度，首先應考量其農地制度。
我國的農地制度由兩大部分構成，一是農地農用制度，另一是農民生產生活配套用地——集體建設用地制度。
（一）關于農地農用制度
農地農用制度，是指種植業養殖業的用地制度。我國的農地農用制度，用我國憲法的語言可簡單表述為：村社集體所有，農戶聯產承包，大穩定小調整。用政策和法律法規的語言則可表述為：村社集體所有，均分到戶單干，長久不變。我國的農地農用制度的憲法表述和政策表述是不一致的，憲法偏重強調集體所有，政策和法律法規偏重強調農戶均分。這是我國農地農用制度的最大特點之一。正因為這個特點，我國的農地農用制度在實際執行層面既不完全與憲法吻合，也未完全與政策和法律法規保持一致。
就本人分析，衡量一國農地農用制度的優劣，一般有幾個基本原則：
第一，耕者有其田。系指耕者才能有田，田不能用于出租獲利。限制農地食利階層，是為了降低農業成本。如日本、韓國和我國臺灣等都是限制農用地轉租獲利的。由于限制農地轉租獲利，世界上絕大多數國家農用地的價格是極其低廉的。我國憲法規定的農地農用制度“村社集體所有、農戶聯產承包”確確實實可以保障“耕者有其田”，但由于政策和法律法規做了“長久不變”和“鼓勵農民追求農地財產性收益”的規定，導致了“有田者不耕”和“耕者無田”的現狀。所以，我國的農地農用價格是世界上最高的國家之一，比發達國家高3－5倍，比發展中國家高5－10倍，這對我國的農業發展是不利的。但也有例外：我國有數千個像大寨村一樣始終堅持憲法規定的“土地集體所有+農戶聯產承包”農地制度的村莊，既實現了耕者有其田，又避免農地轉租獲利。
第二。地權要“平均”。這里的平均不是絕對平均，是相對而言。因為中國人多地少，人地矛盾突出，單個農戶家庭占有的農業生產用地不能太多，規模要控制在一定的范圍內，既不能太大，也不能過小。否則，會造成生產經營規模不經濟和社會兩極分化的后果。如日本韓國和臺灣，在初次平均地權之后，一方面實行長子繼承制，另一方面限制城市人和工商資本購買農地，以保持農業規模經營穩定性和有序城市化。我國改革開放40年來經濟社會高速發展，我國農村戶籍人口仍有5.9億，說明我國的城市化是一個極其漫長的過程，可能比亞洲四小龍之前的所有先發國家和地區都要曲折得多。所以，我國當下推動的土地向少數公司和個人流轉集中的改革，應該謹慎才是。如果覺得規模不經濟，要適當擴大規模，最好的辦法是堅持和完善憲法規定的“集體所有+農戶聯產承包+大穩定小調整（擇優承包）”，而不是“集體所有+農戶均分單干+長久不變+土地流轉”。以大寨村和小崗村為例：大寨村12個種田能手“聯產承包”全村的農地搞農業，為全村村民提供農產品，剩余農產品外銷。這既實現了耕者有其田和平均地權，又實現了穩定不變和規模經營。而小崗村堅持的“均分單干、長久不變、鼓勵流轉”農地農用制度，“平均地權、規模經營”等目標均沒有很好的實現。大寨村農地農用制度和小崗村農地農用制度經過比較，其優劣一目了然。
第三，撂荒越少越好。我國人均耕地面積是世界上最少的國家之一，比日本還少。吃飯是我國天大的難題，所以更要避免農地閑置和撂荒。但我國農村隨處可見閑置和撂荒的農地，甚至以所謂的“高科技農業園”的名義圈地后長期撂荒的不在少數。對于閑置和撂荒農地的，在國土法律管理規則上應給予懲罰、直至收回農地承包經營權。同樣以大寨和小崗村為例：小崗村長期有閑置和撂荒的農地，而大寨村沒有。大寨村之所以沒有也不可能有，因為“聯產承包+擇優承包”的情況下，閑置和撂荒是不可能的。從這點上看，大寨的農地農用制度毫無疑問比小崗村的優勢明顯。
第四，地權的財產權可實現。好的農地制度，地權的財產權應具有可實現性。這一點是市場配置資源之必須，也是城鄉統籌發展之應然。譬如：如果有村民全家進城了，不愿意做農民了，應該準許公平有償退出村社集體——地權變現。農地的退出補償＝農地的實際收益/銀行存款利率。我國少部分農村由于村社集體所有權有收益或村社內部有內置金融存在，家庭承包權或集體成員權有償退出或抵押貸款權是可實現的。但更多的村社由于農地集體所有權虛置，村社內置金融也沒有建立起來，成員權或承包權有償退出或抵押貸款權是無法實現的。從這點上考察，大寨村的農地農用制度也比小崗村的運行要科學。
綜上所述：我國憲法規定 “農地村民集體所有+家庭聯產承包”的農地農用制度是基本符合上述四個原則的，但這些年由錯誤“改革”典型的誘導，導致許多地方實行的是“分田單干，長久不變；虛置所有權、鼓勵承包權轉租食利”的農地農用制度。導致了如下問題：其一，農民集體所有權虛置，農田水利等基礎設施建設和維護的主體缺失，農村治理越來越無效；其二，村社集體成員權和承包權有償退出和抵押貸款權均無法實現；其三，農地閑置、撂荒越來越嚴重、且無人管控；其四，農地占有越來越不平均，非農民占地越來越多，小農耕者種地成本越來越高；其五，農業生產經營規模越來越難，大農耕者規模經營成本越來越不經濟。
那么，我國的農用地制度到底該如何改進？
筆者主張農地農用制度回到《憲法》的規定上來，即讓憲法的“村民集體所有，農戶聯產承包，實行統分結合雙層經營制度”落到實處。山西大寨村、江陰長江村、張家港永聯村等數千個堅持集體所有制和集體經濟的村社比較標準的執行了《憲法》規定，全村5－10個種田能手種了全村的土地，為全體村民供給基本農產品，超產部分歸5－10個種田能手所得，全體村民共同承擔水利等農田基礎設施建設。這樣，既實現了平均地權，又實現了規模經營，還避免了土地食利階層的出現，極大提高了農業現代化水平及綜合生產能力，且村民如果進城市民化了，自愿退出村社，其成員權也可以實現有償退出。這些村莊的農地制度的唯一不足是承包權或集體成員權抵押貸款權還不能充分實現，解決的辦法也不難，本人創見的中國鄉建院經過多年實驗證明，村社“內置合作金融”可以幫助集體成員權和農戶承包權實現抵押貸款。對于已經分田單干了的村社（如小崗村），農地農用制度如何重歸《憲法》呢？中國鄉建院在湖北鄂州市梁子湖區張遠村協作建立 “內置金融”，農戶的承包地可以作價入社（也可以作為存款存入內置金融），分享保底收益，入社（或存入）的時間越長，保底收益越高；農戶也可用承包地在“內置金融”抵押貸款，農戶如果進城了也可以實現有償退出。“內置金融”的信用服務收益和土地信托經營收益分配后的結余歸村社共同體成員共享。這樣的改革試驗在全國13個省的近百個村莊推廣，實踐證明村社內置金融可以幫助已經分田單干的村社重回《憲法》規定的農地農用制度軌道上。
關于村民的農地抵押貸款及其村社成員地權的有償退出，很多專家學者的設計是“私有化+市場自由交易+銀行抵押貸款”，這是美國大農場農業主體農地產權實現的市場邏輯。而在日本等東亞小農農業主體農地產權實現的市場邏輯里，農地抵押權是不可能在正規銀行里實現的，其農地產權的抵押貸款權或集體成員份額地權的有償退出權的充分實現是以共同體集體經濟及其共同體內置金融為實現基礎的。過去許多年，正是由于美國大農場主農地產權實現的市場邏輯一直主導我國小農農業主體農地產權實現的制度創新，才導致了今天中國農地制度越改問題越多的困境。在中國，農地制度改革要回應的不僅僅是產權實現問題，更重要的是回應中國人的吃飯問題和中國農村的社會治理等問題。如果僅僅是從產權的角度改革農地制度，肯定有明顯缺失的。因此，如果用學習美國的辦法實現中國小農的農地產權實現，以此主導中國農地制度改革，那就大錯特錯了！
（二）農村農地非農用制度——農民生產生活配套建設用地制度
只要有農業，就須有農民，就必須給農民配套生活用地——宅基地、飲用水源地、道路、學校、衛生室用地，等等。只要有農業，就須有農業服務業，就必須給農業配套生產服務用地——農道、農技站、農機站、冷庫倉儲、加工廠，等等。
我國農村集體建設用地，是農民從事農業生產生活的配套用地。保守估計，全國農村集體建設用地至少在2.5億畝以上。
我國當下的農村集體建設用地制度存在的主要問題：一是農戶亂占耕地建房、建墳、建廠等比較普遍。根據筆者在中原地區多縣的調查，一般而言，在一個縣域內，每年合法的城市化工業化占用耕地還不到農戶亂占耕地的四分之一。二是占有集體建設用地而不用的越來越多。農村建設用地閑置越來越多，一方面是農村住宅空房的越來越多，農村廠房關門的越來越多；另一方面是以所謂的一、二、三產業融合發展等名義占了不用的越來越多。第三是村莊之間人均占有集體建設用地嚴重不平衡，有的村莊集體建設用地份額占總面積的比例高得驚人，有的村莊連一戶一宅都難以實現。
當下，解決我國農村大量集體建設用地閑置、或利用效率不高、或總量不斷增加、或嚴重不均衡等問題，很多人的主張是在不再新增集體建設用地的前提下，開放農村建設用地交易市場，準許農村建設用地與城市建設用地同地同權同價交易。這樣的主張對消化集體建設用地存量是有效的，但這樣的主張如果成為剛性政策，會使既有的問題更加嚴重。第一，大量的非法集體建設用地所建的房子和廠子如果準許同地同權同價交易和抵押，會導致大量的死資產（如溫州、東莞等地的倒閉工廠）在國家的金融體系里套現，這會對金融體系造成沖擊。第二，這會給改革蒙羞——將無法無天合法化。這會鼓勵進一步違法占用耕地，會對18億畝耕地紅線直接構成威脅。第三，這對集體建設用地相對少的村莊極不公平。第四，集體建設用地本質上講是“耕者有其田和平均地權”的延續，集體建設用地同地同權同價交易實質違背了農地制度的基本原則，違背了集體建設用地是農民生產生活配套建設用地的“半公共品”屬性， 這樣做或許會引發國家土地制度體系的全面崩潰。
在本人看來，集體建設用地存在的所有問題，必須在堅持三個原則的前提下解決：
第一，總量控制。為了守住耕地總規模，村莊村民的生產生活配套建設用地必須實現總量控制。一般來講，我國絕大多數村莊村民的生活生產用地（村內建設用地）控制在人均0.3畝或生產生活各5%以內是合適的。超過總量的，應該有償使用——向國家繳納“耕地占用特別稅”。對于占有建設用地不足人均0.3畝或生產生活各5%的，國家應該給予獎勵——“耕地節約特別補助”。
第二，共有共享。既然農村建設用地是村莊村民的（共同）生產生活配套用地，是耕者有其田的延續，帶有公共性和半公共性，就必須堅持共有共享的集體所有制度——成員權制。成員有份，不能買賣、不能繼承、生有死滅。如果村莊內為村民生產生活配套的建設用地可以買賣、繼承，勢必造成少數人通過壟斷集體建設用地實施對多數村民的控制和村莊村民共同體的瓦解，必然沖擊中國共產黨革命取得的最重要的成果——村社制度和土地集體所有制，必然導致農村現存的治理體系土崩瓦解。
第三，非公共性集體建設用地有償使用。除水塘、道路、學校等公共性集體建設用地之外，無論是生活配套（如宅基地）用地還是生產配套（加工廠）用地，無論是家庭還是集體內的企業或家庭廠房等占用集體建設用地，都必須向集體建設用地所有者繳納占用費。非農民在村莊占有宅基地，至少雙倍繳納占用費。
關于農村生產生活配套建設用地制度的改革，筆者認為應該以村社為基本核算單元，按照人均配套0.3畝生產生活建設用地的標準結算，多占的必須還耕或征稅，少占應該補助或增加法定的用地指標。準許村社集體之間置換農地和法定的生產生活配套用地，準許有土地主體資格的村社以合法的建設用地指標上市交易。對于城市“新市民”原在農村合法占有建設用地（宅基地等）的，愿意將合法占有的建設用地退還村社集體的，村社集體應該按照集體建設用地指標價格的90%給予退出補償。不愿有償退出而長期占有農村建設用地的“市民”，應該向土地所有者繳納雙倍以上的集體建設用地占有費。合法的農村生產生活配套建設用地或指標既可以在村社“內置金融”里抵押貸款，當然也可以在正規金融機構內抵押貸款。
當下全國各地正在推行的以“撤村并鎮，農民上樓、增減掛鉤”為核心的城鎮化，以村社為單位將節約出來的建設用地轉換成農民上樓的房子的做法，需要跟村社的全體村民講清楚一件事，將來村社還是要搞農業的，還是需要農業生產生活配套建設用地的，如果這次“撤村上樓”把節約出來的建設用地指標都兌換成房子了，將來再申請配套建設用地搞發展就不可能或成本就更高了。沒有講清楚上述問題，將來必有麻煩。從本質上講，用集體建設用地換房子的做法是極其錯誤的短期和短視行為，這樣的改革是損害農民長遠利益的，甚至是違法的，應該禁止。地方政府為了發展工業園區，普遍的作法是無償擠占村莊村民集體建設用地（兩個5%）指標，這是侵犯農民利益的行為，村民一旦覺悟，會帶來很大麻煩，應該停止并予以糾正。
二、關于土地“農轉城”或“農轉非”制度的缺陷與改進
我國要進行工業化和城市化，就需要不斷將農村土地轉為城市建設用地—“農轉城”。要搞現代化，就要不斷修公路、鐵路、機場和其他基礎設施—土地“農轉非”。
我國現在的土地“農轉城”或“農轉非”制度（即“征地制度”）詬病最多。主要表現為：第一，隨意圈地，浪費嚴重。由于土地有不斷漲價的經濟特性，政府和老板們總有囤地漲價的沖動，跑馬圈地遍及中國大城小鎮，但圈而不用或假用非常普遍。第二，征地補償極不合理。北京等地征地補償驚人的高，很多中小城鎮征地補償驚人的低，造成諸多社會問題。第三，征地制度異化為以暴力獲得暴利的暴制。我國的征地制度，基本上屬于政府和開發商使用暴力獲得土地而獲得暴利的制度；而“釘子戶”使用暴力對抗政府和開發商，“釘子戶”也往往能夠獲得暴利或“維權英雄”的社會待遇。所以，在征地過程中，常常見到的就是以暴力獲得暴利的爭斗，發展的正當性蕩然無存，法制社會的面貌也蕩然無存。這是國家和民族之不幸！
導致上述問題的根本原因是征地制度設計不合理。其實改起來并不難，就是遵循規劃管理和漲價歸公兩項原則。
首先是規劃管理的原則：無論是城市建設用地、還是工業用地、還是基礎設施建設用地，都必須實行規劃管控。縣級及縣級以上城市發展必須依法規劃，其規劃要經過本級人民代表大會表決后，再報中央政府或全國人大審批，獲得中央政府或全國人大批準的規劃就如同法律，再依法“農轉城”。譬如：A小區的農地2017年“農轉城”，B小區的農地2018年“農轉城”，要先規劃，報兩級人大批準了就等于法律，必須依法辦事，即到2017年A區的土地就依法變成了城市建設用地，而B區的土地2018年也依法變成了城市建設用地。
“漲價歸公”是全世界通行的原則，因為“漲價”并不是地主創造出來的。依據規劃“農轉城”的土地，必然有很高的漲價，漲價要“歸公”。當然，這里的“歸公”不是全部的漲價都要“歸公”。原中農辦陳錫文副主任主張漲價“政府要拿到一部分，開發土地的企業要拿到一部分，市民要分享一部分，貢獻了這些地的農民要拿到一部分，遠離城市的農民也要分享一部分”的說法比較合情合理。“農轉城”漲價的分配，我覺得臺灣地區的辦法比較好，既兼顧到了陳錫文所說的五方利益，又容易操作。臺灣地區的辦法是“農轉城”減半——即原農民得一半地，政府無償取得一半地。政府無償取得的一半土地，其一半拍賣獲得收益用于基礎設施建設，其另一半用于公益性項目建設，如公園、馬路、醫院、學校等；原農戶得到“農轉城”的另一半建設用地后，要按照城市規劃開發使用、也可以在市場上自主交易。但閑置、開發和交易都要繳稅，并且是累進稅，稅收差不多要占農轉非土地增值收益的一半多，其稅收歸全島人民共享。
我國臺灣地區土地的“農轉城”制度和增值收益分配制度都是依法進行的，權力操作的空間不大，腐敗就會相對少了。加上增值收益實行累進稅制度，當增值到一定的程度后，其再增的部分就100%的繳稅了，閑置也是累進稅，所以當“釘子戶”意義就不大了，更成不了“維權英雄”。筆者覺得大陸的城市化用地制度虛心學習臺灣地區“農轉城”制度及其增值收益分配制度應該可以解決不少問題。并且，這個制度的最初設計者是孫中山先生。
至于基礎設施建設（如修鐵路）需要征地—“農轉非”，應該比照“農轉城”制度設計運行：第一，修鐵路須依法進行；第二，“農轉非”用半，例如，占用農地200畝，用于建設鐵路100畝（歸政府入股鐵路），原農民自用100畝（城市或城鎮建設用地），只對鐵路占用的100畝的地上物進行補貼即可。
三、城市建設用地制度的缺陷與改進
城市的建設用地，主要用于公益、工業和商業。我國的城市建設用地主要的問題在于：第一，高度壟斷，因此腐敗層出不窮；第二，政府和商人囤地漲價之風愈演愈烈，大量城市建設用地閑置；第三，土地增值收益分配不公，導致不同政府之間也存在嚴重兩極分化。大城市政府開發土地搞建設非常有錢，為國人吃飯搞農業的政府非常窮。由于不同政府之間因為土地收入占用嚴重差異，導致隸屬于不同省市區之間、不同縣市區之間的城鄉居民的國民基本待遇兩極分化嚴重；第四，用地權利和義務不對等，土地食利階層出現，導致社會嚴重的兩極分化。只有開發商才能進行房地產開發，少數人占有大量的房產而獲利，就此違背了“平均地權”和“漲價歸公”的原則，導致絕大部分國人成為“房奴”。
如何改善城市建設用地制度，消除相應的弊端呢？
筆者以為應該在遵循五個原則的前提下加以改進：一是嚴格遵守規劃。即必須依據規劃利用土地，公益用途的、商業用途的、工業用途的，都必須嚴格執行，不得隨意改變。如果原有規劃需要修改，也必須依據原批準規劃的法定程序由地方人大依法修正后報中央政府或全國人大批準。二是平均地權。一方面，城市建設用地在實施“農轉城減半”的征地制度之后，城市建設用地的供應主體多元化；另一方面，居民或企業法人或政府機關法人等都不得超標準占地。譬如：政府及其部門不能超標準占地修辦公場所，企業不能超標準占地建設廠房，居民不能超標準占用土地和購買房屋。超標準占用土地和購買房屋都應該增收累進稅。如果不實施平均地權，少數人壟斷地權會帶來社會兩極分化和政府宏觀調控失靈的后果。三是漲價歸公。隨著人口增加和城市基礎設施建設不斷完善，城市土地和房產的漲價是必然的，政府應該對漲價部分按照一定比例征稅。第四，土地增值收益全民共享。全國各地的城市，無論是土地增值收益的“累進稅”或是房屋增值的“累進稅”，都應該歸中央政府統籌，全民共享。第五，閑置受罰。城市建設用地，必須及時依法利用和管理到位，閑置要實行收取閑置稅制度，閑置稅實施累進稅率，閑置稅全民共享。
四、土地制度的配套制度及其完善
土地制度是一個體系。必須建立和完善地權登記和確認制度；地價評估制度；地價公開制度；土地規劃和編制制度；土地金融制度、村民共同體法人制度等。
1.地權登記和確認制度。國家成立專門的地權登記機構，對每一塊土地都必須登記，明確所有權人和用益物權人，在此基礎上由政府并頒發土地所有權證或使用權證。所有權或使用權人可能是個人、或農民集體、或地方政府、或企業、或國家代理人等；持有土地所有權證和用益物權證者，依法行使相應的土地處置權。
2.土地估價制度。土地估價——政府成立或授權民間專業的土地估價機構，對不同所有者或使用者持有的土地進行估價，合法的估價機構對土地做出的估價具有法效，是土地交易或抵押價格的法定依據，也是依法納稅的法定依據。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉條件或交通條件等，土地價值就會提高，所有者可以重新申請估價。土地持有者也可以自行申報所持有的土地價格（不需要評估機構評估），申報價格如果偏低可以少繳納土地持有稅，但當交易時會通過土地增值收益“累進稅”加倍補回。
3.地價公開制度。法定估價機構對土地估價之后，或者自行申報土地價格之后，通過專門的網站或報紙或雜志等，向社會公開地價。公開的地價是土地交易、抵押或納稅的唯一依據。
4.“土地規劃與編制制度”。對每一寸國土都要規劃和編制。國土的使用和開發，都必須依據規劃和編制。由縣級政府在中央政府指導性框架和土地法規約束下起草土地規劃和編制報告，提請同級人民代表大會表決，中央政府或全國人大批準后即產生法律效力，任何個人不得隨意更改。
5.“土地金融制度”。地權要充分實現，必須要有土地金融制度。鑒于我國的土地制度是以農民集體所有制為主的實際，建議建立雙層（兩級）土地金融制度。國家要建立土地銀行——幫助村民共同體（集體）實現土地所有權產權，即農民集體可以用持有的土地所有權證在國家土地銀行抵押貸款；農民村社共同體（集體）可以建立“內置金融”，幫助農戶實現土地承包經營權產權，或幫助共同體成員實現土地份額所有權的產權，即農戶承包經營權或集體成員權可以在村社內置金融抵押貸款。各類城市建設用地的地權在城市商業金融機構實現抵押貸款權。
筆者要特別強調村社“內置金融”。“內置金融”是農民村社共同體（集體）成員地權和農戶地權充分實現的基礎性制度，沒有別的選擇——不僅我國大陸是這樣，日韓和我國臺灣等人多地少原居民小農國家或地區也都這樣。
農民的土地權利實際上主要由兩部分構成，一方面是農地農用權利和建設用地非農用權利的用益物權等，另一方面是農地和非農地使用權等的變現——抵押或轉讓權。顯然，農民的兩部分地權在日韓和中國臺灣比中國大陸要充分。為何如此？很多人的解釋是：日韓和臺灣的土地制度是私有制，大陸是公有制—集體所有制。但這完全是誤讀。具體理由如下：首先，中國農村土地村民共同體集體所有制是公有制的一種，但具有相當的獨立性，在經濟上不隸屬于政府或其它機構，反映為一個獨立的經濟組織或經濟實體，其范圍較小，公有化程度低于全民所有制。更重要的是，這一所有制實現的法權制度就是農民集體所有權及其用益物權，物權屬于農民集體或個體的私權。在今天的市場經濟條件下，農業的計劃經濟與統購統銷沒有了，村民土地集體所有權和土地承包經營權等更是純粹的民事權利，土地集體所有制這一公有制下更多的是反映著具有法律性質的私權（民事權利）存在及其運行。其次，日韓和臺灣農戶的土地和農民共同體（農會）土地之所以能夠抵押貸款，不是因為私有制，而是因為鄉鎮農會是一個內部自由組合的私權組織，即鄉鎮農會“內置金融”。如果日韓和臺灣農會沒有“內置金融”，其農民及農會的地也是不能實現抵押貸款權的。如果大陸在村社共同體內部建立起民間的私權組織“內置金融”機構進行民主管理，農戶的承包地權和集體成員權等照樣可以實現抵押貸款權。筆者在河南信陽郝堂村、湖北鄂州張遠村等近百個村莊做過的十多年實驗充分證明了這點。與此同時，越南土地私有化近30年了，農地照樣不能抵押貸款，從反面證明了村社“內置金融”的重要性。因此，中國大陸不是農地制度不適應金融制度，而是金融制度不適應農地制度。我國的土地金融制度創新，當務之急是允許中國農村農民的村社組織內置金融發展壯大。
6.村民共同體土地所有者法人制度。建立村民村社共同體代表大會制度，代表大會設主席團，主席團主席為法人。村民村社共同體法人代表土地所有者（或自然村、或村民小組、或行政村）行使權利。民選村主任不能作為土地所有者法人行使權利。建議盡快修改《村民委員會組織法》，保證土地所有者（自然村所有者、村民小組所有者）均具有法人資格。
7.中國特色的城鄉土地產權交易制度。我國的農地制度是村社成員集體所有制，集體成員的份額地權只能在集體內部優先“自由交易”。在村社“內置金融”的支撐下，集體成員的份額地權可以實現“自由退出”。集體成員權的份額地權交易只能在村社內部“自由”實現。當村社集體的土地被“城市化”了，就可以以村民集體（法人）為一般性市場主體資格進入全國統一市場交易“被城市化了”的土地，再按照成員權分配收益。所以，制定我國農村村社共同體內部成員之間的“地權市場”及其交易規則應該納入制度建設規劃。所謂的城鄉建設用地“同地同權同價同市”交易其實是不可能的，如果真的實現了城鄉土地“同地同權同價同市”交易，我國的土地制度就會出大問題了！
筆者多年前曾經寫過一篇文章——《中國土地制度變遷與“三農”興衰》，講土地是民族和國家主權的根，是國家經濟、政治、文化的根，是社會的根，是生態的根。此文不贅述。土地是財富之母，農業稅、工業稅、商業稅等是農業地租、工業地租和商業地租的轉換。土地制度是一個國家最基本的制度，是一切制度的基石。土地制度的性質決定國家其他制度的性質，決定國家機器的性質，決定社會的性質，決定經濟的性質，決定文化的性質。
孫中山先生的土地制度主要是三句話：“平均地權、耕者有其田、漲價要歸公”。可以說孫中山先生的土地制度是三民主義性質的。蔣介石也寫過一篇非常著名的文章——《土地公有要義》。他們都認為，不通過“平均地權”，土地的增值收益不實施“漲價歸公”，就不可能建立起一個公正和共富的社會。
今天的中國，很多人強調土地的私有屬性理直氣壯，但強調土地的公有屬性羞羞答答。筆者以為，應該既強調土地的私權屬性，共同體準共同共有的屬性，也要理直氣壯強調國家土地全民公有屬性，由此發揮土地制度在建設公正和共富社會中基礎性作用。
作者簡介：李昌平，廣東外語外貿大學“云山學者”，土地法制研究院研究員。
中國鄉村發現網轉自：《土地法制科學》第1卷
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