摘要：我國(guó)農(nóng)地農(nóng)用制度必須回歸《憲法》之規(guī)定，讓憲法的“村民集體所有，農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)制度”落到實(shí)處，以解決現(xiàn)有農(nóng)地農(nóng)用制度的缺陷。堅(jiān)持“總量控制”、“共有共享”、“非公共性集體建設(shè)用地有償使用”的三原則，是解決農(nóng)地非農(nóng)用制度存在問(wèn)題的有效途徑。而作為詬病最多的征地制度，其問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因在于制度設(shè)計(jì)不合理，遵循“規(guī)劃管理”和“漲價(jià)歸公”是其改進(jìn)辦法。嚴(yán)格遵守規(guī)劃、平均地權(quán)、漲價(jià)歸公、土地增值收益全民共享、閑置受罰是改善城市建設(shè)用地制度，消除其弊端的五大原則。此外，土地制度作為一個(gè)完整的體系，必須建立和完善相應(yīng)的地權(quán)登記和確認(rèn)、地價(jià)評(píng)估、地價(jià)公開(kāi)、土地規(guī)劃和編制、土地金融等配套制度。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度 農(nóng)轉(zhuǎn)城 農(nóng)轉(zhuǎn)非 城市建設(shè)用地
土地制度改革，已成為我國(guó)改革的焦點(diǎn)。關(guān)于土地制度改革的主張，眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。對(duì)此，到底應(yīng)如何改進(jìn)呢？本文將復(fù)雜的中國(guó)土地制度體系分三部分討論，首先是農(nóng)地制度，爾后討論“農(nóng)轉(zhuǎn)城”或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問(wèn)題，再次為城市建設(shè)用地制度。
一、農(nóng)地制度缺陷與改進(jìn)
對(duì)于農(nóng)地占國(guó)土面積90%以上的中國(guó)，研究土地制度，首先應(yīng)考量其農(nóng)地制度。
我國(guó)的農(nóng)地制度由兩大部分構(gòu)成，一是農(nóng)地農(nóng)用制度，另一是農(nóng)民生產(chǎn)生活配套用地——集體建設(shè)用地制度。
（一）關(guān)于農(nóng)地農(nóng)用制度
農(nóng)地農(nóng)用制度，是指種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的用地制度。我國(guó)的農(nóng)地農(nóng)用制度，用我國(guó)憲法的語(yǔ)言可簡(jiǎn)單表述為：村社集體所有，農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包，大穩(wěn)定小調(diào)整。用政策和法律法規(guī)的語(yǔ)言則可表述為：村社集體所有，均分到戶單干，長(zhǎng)久不變。我國(guó)的農(nóng)地農(nóng)用制度的憲法表述和政策表述是不一致的，憲法偏重強(qiáng)調(diào)集體所有，政策和法律法規(guī)偏重強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶均分。這是我國(guó)農(nóng)地農(nóng)用制度的最大特點(diǎn)之一。正因?yàn)檫@個(gè)特點(diǎn)，我國(guó)的農(nóng)地農(nóng)用制度在實(shí)際執(zhí)行層面既不完全與憲法吻合，也未完全與政策和法律法規(guī)保持一致。
就本人分析，衡量一國(guó)農(nóng)地農(nóng)用制度的優(yōu)劣，一般有幾個(gè)基本原則：
第一，耕者有其田。系指耕者才能有田，田不能用于出租獲利。限制農(nóng)地食利階層，是為了降低農(nóng)業(yè)成本。如日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣等都是限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)租獲利的。由于限制農(nóng)地轉(zhuǎn)租獲利，世界上絕大多數(shù)國(guó)家農(nóng)用地的價(jià)格是極其低廉的。我國(guó)憲法規(guī)定的農(nóng)地農(nóng)用制度“村社集體所有、農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包”確確實(shí)實(shí)可以保障“耕者有其田”，但由于政策和法律法規(guī)做了“長(zhǎng)久不變”和“鼓勵(lì)農(nóng)民追求農(nóng)地財(cái)產(chǎn)性收益”的規(guī)定，導(dǎo)致了“有田者不耕”和“耕者無(wú)田”的現(xiàn)狀。所以，我國(guó)的農(nóng)地農(nóng)用價(jià)格是世界上最高的國(guó)家之一，比發(fā)達(dá)國(guó)家高3－5倍，比發(fā)展中國(guó)家高5－10倍，這對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展是不利的。但也有例外：我國(guó)有數(shù)千個(gè)像大寨村一樣始終堅(jiān)持憲法規(guī)定的“土地集體所有+農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包”農(nóng)地制度的村莊，既實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，又避免農(nóng)地轉(zhuǎn)租獲利。
第二。地權(quán)要“平均”。這里的平均不是絕對(duì)平均，是相對(duì)而言。因?yàn)橹袊?guó)人多地少，人地矛盾突出，單個(gè)農(nóng)戶家庭占有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地不能太多，規(guī)模要控制在一定的范圍內(nèi)，既不能太大，也不能過(guò)小。否則，會(huì)造成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和社會(huì)兩極分化的后果。如日本韓國(guó)和臺(tái)灣，在初次平均地權(quán)之后，一方面實(shí)行長(zhǎng)子繼承制，另一方面限制城市人和工商資本購(gòu)買農(nóng)地，以保持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性和有序城市化。我國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村戶籍人口仍有5.9億，說(shuō)明我國(guó)的城市化是一個(gè)極其漫長(zhǎng)的過(guò)程，可能比亞洲四小龍之前的所有先發(fā)國(guó)家和地區(qū)都要曲折得多。所以，我國(guó)當(dāng)下推動(dòng)的土地向少數(shù)公司和個(gè)人流轉(zhuǎn)集中的改革，應(yīng)該謹(jǐn)慎才是。如果覺(jué)得規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，要適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模，最好的辦法是堅(jiān)持和完善憲法規(guī)定的“集體所有+農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包+大穩(wěn)定小調(diào)整（擇優(yōu)承包）”，而不是“集體所有+農(nóng)戶均分單干+長(zhǎng)久不變+土地流轉(zhuǎn)”。以大寨村和小崗村為例：大寨村12個(gè)種田能手“聯(lián)產(chǎn)承包”全村的農(nóng)地搞農(nóng)業(yè)，為全村村民提供農(nóng)產(chǎn)品，剩余農(nóng)產(chǎn)品外銷。這既實(shí)現(xiàn)了耕者有其田和平均地權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定不變和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而小崗村堅(jiān)持的“均分單干、長(zhǎng)久不變、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)”農(nóng)地農(nóng)用制度，“平均地權(quán)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)”等目標(biāo)均沒(méi)有很好的實(shí)現(xiàn)。大寨村農(nóng)地農(nóng)用制度和小崗村農(nóng)地農(nóng)用制度經(jīng)過(guò)比較，其優(yōu)劣一目了然。
第三，撂荒越少越好。我國(guó)人均耕地面積是世界上最少的國(guó)家之一，比日本還少。吃飯是我國(guó)天大的難題，所以更要避免農(nóng)地閑置和撂荒。但我國(guó)農(nóng)村隨處可見(jiàn)閑置和撂荒的農(nóng)地，甚至以所謂的“高科技農(nóng)業(yè)園”的名義圈地后長(zhǎng)期撂荒的不在少數(shù)。對(duì)于閑置和撂荒農(nóng)地的，在國(guó)土法律管理規(guī)則上應(yīng)給予懲罰、直至收回農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同樣以大寨和小崗村為例：小崗村長(zhǎng)期有閑置和撂荒的農(nóng)地，而大寨村沒(méi)有。大寨村之所以沒(méi)有也不可能有，因?yàn)椤奥?lián)產(chǎn)承包+擇優(yōu)承包”的情況下，閑置和撂荒是不可能的。從這點(diǎn)上看，大寨的農(nóng)地農(nóng)用制度毫無(wú)疑問(wèn)比小崗村的優(yōu)勢(shì)明顯。
第四，地權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)可實(shí)現(xiàn)。好的農(nóng)地制度，地權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)具有可實(shí)現(xiàn)性。這一點(diǎn)是市場(chǎng)配置資源之必須，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之應(yīng)然。譬如：如果有村民全家進(jìn)城了，不愿意做農(nóng)民了，應(yīng)該準(zhǔn)許公平有償退出村社集體——地權(quán)變現(xiàn)。農(nóng)地的退出補(bǔ)償＝農(nóng)地的實(shí)際收益/銀行存款利率。我國(guó)少部分農(nóng)村由于村社集體所有權(quán)有收益或村社內(nèi)部有內(nèi)置金融存在，家庭承包權(quán)或集體成員權(quán)有償退出或抵押貸款權(quán)是可實(shí)現(xiàn)的。但更多的村社由于農(nóng)地集體所有權(quán)虛置，村社內(nèi)置金融也沒(méi)有建立起來(lái)，成員權(quán)或承包權(quán)有償退出或抵押貸款權(quán)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。從這點(diǎn)上考察，大寨村的農(nóng)地農(nóng)用制度也比小崗村的運(yùn)行要科學(xué)。
綜上所述：我國(guó)憲法規(guī)定 “農(nóng)地村民集體所有+家庭聯(lián)產(chǎn)承包”的農(nóng)地農(nóng)用制度是基本符合上述四個(gè)原則的，但這些年由錯(cuò)誤“改革”典型的誘導(dǎo)，導(dǎo)致許多地方實(shí)行的是“分田單干，長(zhǎng)久不變；虛置所有權(quán)、鼓勵(lì)承包權(quán)轉(zhuǎn)租食利”的農(nóng)地農(nóng)用制度。導(dǎo)致了如下問(wèn)題：其一，農(nóng)民集體所有權(quán)虛置，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的主體缺失，農(nóng)村治理越來(lái)越無(wú)效；其二，村社集體成員權(quán)和承包權(quán)有償退出和抵押貸款權(quán)均無(wú)法實(shí)現(xiàn)；其三，農(nóng)地閑置、撂荒越來(lái)越嚴(yán)重、且無(wú)人管控；其四，農(nóng)地占有越來(lái)越不平均，非農(nóng)民占地越來(lái)越多，小農(nóng)耕者種地成本越來(lái)越高；其五，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模越來(lái)越難，大農(nóng)耕者規(guī)模經(jīng)營(yíng)成本越來(lái)越不經(jīng)濟(jì)。
那么，我國(guó)的農(nóng)用地制度到底該如何改進(jìn)？
筆者主張農(nóng)地農(nóng)用制度回到《憲法》的規(guī)定上來(lái)，即讓憲法的“村民集體所有，農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)制度”落到實(shí)處。山西大寨村、江陰長(zhǎng)江村、張家港永聯(lián)村等數(shù)千個(gè)堅(jiān)持集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)的村社比較標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行了《憲法》規(guī)定，全村5－10個(gè)種田能手種了全村的土地，為全體村民供給基本農(nóng)產(chǎn)品，超產(chǎn)部分歸5－10個(gè)種田能手所得，全體村民共同承擔(dān)水利等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣，既實(shí)現(xiàn)了平均地權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還避免了土地食利階層的出現(xiàn)，極大提高了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平及綜合生產(chǎn)能力，且村民如果進(jìn)城市民化了，自愿退出村社，其成員權(quán)也可以實(shí)現(xiàn)有償退出。這些村莊的農(nóng)地制度的唯一不足是承包權(quán)或集體成員權(quán)抵押貸款權(quán)還不能充分實(shí)現(xiàn)，解決的辦法也不難，本人創(chuàng)見(jiàn)的中國(guó)鄉(xiāng)建院經(jīng)過(guò)多年實(shí)驗(yàn)證明，村社“內(nèi)置合作金融”可以幫助集體成員權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押貸款。對(duì)于已經(jīng)分田單干了的村社（如小崗村），農(nóng)地農(nóng)用制度如何重歸《憲法》呢？中國(guó)鄉(xiāng)建院在湖北鄂州市梁子湖區(qū)張遠(yuǎn)村協(xié)作建立 “內(nèi)置金融”，農(nóng)戶的承包地可以作價(jià)入社（也可以作為存款存入內(nèi)置金融），分享保底收益，入社（或存入）的時(shí)間越長(zhǎng)，保底收益越高；農(nóng)戶也可用承包地在“內(nèi)置金融”抵押貸款，農(nóng)戶如果進(jìn)城了也可以實(shí)現(xiàn)有償退出。“內(nèi)置金融”的信用服務(wù)收益和土地信托經(jīng)營(yíng)收益分配后的結(jié)余歸村社共同體成員共享。這樣的改革試驗(yàn)在全國(guó)13個(gè)省的近百個(gè)村莊推廣，實(shí)踐證明村社內(nèi)置金融可以幫助已經(jīng)分田單干的村社重回《憲法》規(guī)定的農(nóng)地農(nóng)用制度軌道上。
關(guān)于村民的農(nóng)地抵押貸款及其村社成員地權(quán)的有償退出，很多專家學(xué)者的設(shè)計(jì)是“私有化+市場(chǎng)自由交易+銀行抵押貸款”，這是美國(guó)大農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)主體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)邏輯。而在日本等東亞小農(nóng)農(nóng)業(yè)主體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)邏輯里，農(nóng)地抵押權(quán)是不可能在正規(guī)銀行里實(shí)現(xiàn)的，其農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的抵押貸款權(quán)或集體成員份額地權(quán)的有償退出權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)是以共同體集體經(jīng)濟(jì)及其共同體內(nèi)置金融為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)的。過(guò)去許多年，正是由于美國(guó)大農(nóng)場(chǎng)主農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)邏輯一直主導(dǎo)我國(guó)小農(nóng)農(nóng)業(yè)主體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度創(chuàng)新，才導(dǎo)致了今天中國(guó)農(nóng)地制度越改問(wèn)題越多的困境。在中國(guó)，農(nóng)地制度改革要回應(yīng)的不僅僅是產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，更重要的是回應(yīng)中國(guó)人的吃飯問(wèn)題和中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)治理等問(wèn)題。如果僅僅是從產(chǎn)權(quán)的角度改革農(nóng)地制度，肯定有明顯缺失的。因此，如果用學(xué)習(xí)美國(guó)的辦法實(shí)現(xiàn)中國(guó)小農(nóng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)，以此主導(dǎo)中國(guó)農(nóng)地制度改革，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了！
（二）農(nóng)村農(nóng)地非農(nóng)用制度——農(nóng)民生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地制度
只要有農(nóng)業(yè)，就須有農(nóng)民，就必須給農(nóng)民配套生活用地——宅基地、飲用水源地、道路、學(xué)校、衛(wèi)生室用地，等等。只要有農(nóng)業(yè)，就須有農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，就必須給農(nóng)業(yè)配套生產(chǎn)服務(wù)用地——農(nóng)道、農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、冷庫(kù)倉(cāng)儲(chǔ)、加工廠，等等。
我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地，是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的配套用地。保守估計(jì)，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地至少在2.5億畝以上。
我國(guó)當(dāng)下的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度存在的主要問(wèn)題：一是農(nóng)戶亂占耕地建房、建墳、建廠等比較普遍。根據(jù)筆者在中原地區(qū)多縣的調(diào)查，一般而言，在一個(gè)縣域內(nèi)，每年合法的城市化工業(yè)化占用耕地還不到農(nóng)戶亂占耕地的四分之一。二是占有集體建設(shè)用地而不用的越來(lái)越多。農(nóng)村建設(shè)用地閑置越來(lái)越多，一方面是農(nóng)村住宅空房的越來(lái)越多，農(nóng)村廠房關(guān)門的越來(lái)越多；另一方面是以所謂的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等名義占了不用的越來(lái)越多。第三是村莊之間人均占有集體建設(shè)用地嚴(yán)重不平衡，有的村莊集體建設(shè)用地份額占總面積的比例高得驚人，有的村莊連一戶一宅都難以實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)下，解決我國(guó)農(nóng)村大量集體建設(shè)用地閑置、或利用效率不高、或總量不斷增加、或嚴(yán)重不均衡等問(wèn)題，很多人的主張是在不再新增集體建設(shè)用地的前提下，開(kāi)放農(nóng)村建設(shè)用地交易市場(chǎng)，準(zhǔn)許農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)交易。這樣的主張對(duì)消化集體建設(shè)用地存量是有效的，但這樣的主張如果成為剛性政策，會(huì)使既有的問(wèn)題更加嚴(yán)重。第一，大量的非法集體建設(shè)用地所建的房子和廠子如果準(zhǔn)許同地同權(quán)同價(jià)交易和抵押，會(huì)導(dǎo)致大量的死資產(chǎn)（如溫州、東莞等地的倒閉工廠）在國(guó)家的金融體系里套現(xiàn)，這會(huì)對(duì)金融體系造成沖擊。第二，這會(huì)給改革蒙羞——將無(wú)法無(wú)天合法化。這會(huì)鼓勵(lì)進(jìn)一步違法占用耕地，會(huì)對(duì)18億畝耕地紅線直接構(gòu)成威脅。第三，這對(duì)集體建設(shè)用地相對(duì)少的村莊極不公平。第四，集體建設(shè)用地本質(zhì)上講是“耕者有其田和平均地權(quán)”的延續(xù)，集體建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)交易實(shí)質(zhì)違背了農(nóng)地制度的基本原則，違背了集體建設(shè)用地是農(nóng)民生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地的“半公共品”屬性， 這樣做或許會(huì)引發(fā)國(guó)家土地制度體系的全面崩潰。
在本人看來(lái)，集體建設(shè)用地存在的所有問(wèn)題，必須在堅(jiān)持三個(gè)原則的前提下解決：
第一，總量控制。為了守住耕地總規(guī)模，村莊村民的生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地必須實(shí)現(xiàn)總量控制。一般來(lái)講，我國(guó)絕大多數(shù)村莊村民的生活生產(chǎn)用地（村內(nèi)建設(shè)用地）控制在人均0.3畝或生產(chǎn)生活各5%以內(nèi)是合適的。超過(guò)總量的，應(yīng)該有償使用——向國(guó)家繳納“耕地占用特別稅”。對(duì)于占有建設(shè)用地不足人均0.3畝或生產(chǎn)生活各5%的，國(guó)家應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)——“耕地節(jié)約特別補(bǔ)助”。
第二，共有共享。既然農(nóng)村建設(shè)用地是村莊村民的（共同）生產(chǎn)生活配套用地，是耕者有其田的延續(xù)，帶有公共性和半公共性，就必須堅(jiān)持共有共享的集體所有制度——成員權(quán)制。成員有份，不能買賣、不能繼承、生有死滅。如果村莊內(nèi)為村民生產(chǎn)生活配套的建設(shè)用地可以買賣、繼承，勢(shì)必造成少數(shù)人通過(guò)壟斷集體建設(shè)用地實(shí)施對(duì)多數(shù)村民的控制和村莊村民共同體的瓦解，必然沖擊中國(guó)共產(chǎn)黨革命取得的最重要的成果——村社制度和土地集體所有制，必然導(dǎo)致農(nóng)村現(xiàn)存的治理體系土崩瓦解。
第三，非公共性集體建設(shè)用地有償使用。除水塘、道路、學(xué)校等公共性集體建設(shè)用地之外，無(wú)論是生活配套（如宅基地）用地還是生產(chǎn)配套（加工廠）用地，無(wú)論是家庭還是集體內(nèi)的企業(yè)或家庭廠房等占用集體建設(shè)用地，都必須向集體建設(shè)用地所有者繳納占用費(fèi)。非農(nóng)民在村莊占有宅基地，至少雙倍繳納占用費(fèi)。
關(guān)于農(nóng)村生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地制度的改革，筆者認(rèn)為應(yīng)該以村社為基本核算單元，按照人均配套0.3畝生產(chǎn)生活建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算，多占的必須還耕或征稅，少占應(yīng)該補(bǔ)助或增加法定的用地指標(biāo)。準(zhǔn)許村社集體之間置換農(nóng)地和法定的生產(chǎn)生活配套用地，準(zhǔn)許有土地主體資格的村社以合法的建設(shè)用地指標(biāo)上市交易。對(duì)于城市“新市民”原在農(nóng)村合法占有建設(shè)用地（宅基地等）的，愿意將合法占有的建設(shè)用地退還村社集體的，村社集體應(yīng)該按照集體建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格的90%給予退出補(bǔ)償。不愿有償退出而長(zhǎng)期占有農(nóng)村建設(shè)用地的“市民”，應(yīng)該向土地所有者繳納雙倍以上的集體建設(shè)用地占有費(fèi)。合法的農(nóng)村生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地或指標(biāo)既可以在村社“內(nèi)置金融”里抵押貸款，當(dāng)然也可以在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)抵押貸款。
當(dāng)下全國(guó)各地正在推行的以“撤村并鎮(zhèn)，農(nóng)民上樓、增減掛鉤”為核心的城鎮(zhèn)化，以村社為單位將節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地轉(zhuǎn)換成農(nóng)民上樓的房子的做法，需要跟村社的全體村民講清楚一件事，將來(lái)村社還是要搞農(nóng)業(yè)的，還是需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地的，如果這次“撤村上樓”把節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)都兌換成房子了，將來(lái)再申請(qǐng)配套建設(shè)用地搞發(fā)展就不可能或成本就更高了。沒(méi)有講清楚上述問(wèn)題，將來(lái)必有麻煩。從本質(zhì)上講，用集體建設(shè)用地?fù)Q房子的做法是極其錯(cuò)誤的短期和短視行為，這樣的改革是損害農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的，甚至是違法的，應(yīng)該禁止。地方政府為了發(fā)展工業(yè)園區(qū)，普遍的作法是無(wú)償擠占村莊村民集體建設(shè)用地（兩個(gè)5%）指標(biāo)，這是侵犯農(nóng)民利益的行為，村民一旦覺(jué)悟，會(huì)帶來(lái)很大麻煩，應(yīng)該停止并予以糾正。
二、關(guān)于土地“農(nóng)轉(zhuǎn)城”或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度的缺陷與改進(jìn)
我國(guó)要進(jìn)行工業(yè)化和城市化，就需要不斷將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地—“農(nóng)轉(zhuǎn)城”。要搞現(xiàn)代化，就要不斷修公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)和其他基礎(chǔ)設(shè)施—土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。
我國(guó)現(xiàn)在的土地“農(nóng)轉(zhuǎn)城”或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度（即“征地制度”）詬病最多。主要表現(xiàn)為：第一，隨意圈地，浪費(fèi)嚴(yán)重。由于土地有不斷漲價(jià)的經(jīng)濟(jì)特性，政府和老板們總有囤地漲價(jià)的沖動(dòng)，跑馬圈地遍及中國(guó)大城小鎮(zhèn)，但圈而不用或假用非常普遍。第二，征地補(bǔ)償極不合理。北京等地征地補(bǔ)償驚人的高，很多中小城鎮(zhèn)征地補(bǔ)償驚人的低，造成諸多社會(huì)問(wèn)題。第三，征地制度異化為以暴力獲得暴利的暴制。我國(guó)的征地制度，基本上屬于政府和開(kāi)發(fā)商使用暴力獲得土地而獲得暴利的制度；而“釘子戶”使用暴力對(duì)抗政府和開(kāi)發(fā)商，“釘子戶”也往往能夠獲得暴利或“維權(quán)英雄”的社會(huì)待遇。所以，在征地過(guò)程中，常常見(jiàn)到的就是以暴力獲得暴利的爭(zhēng)斗，發(fā)展的正當(dāng)性蕩然無(wú)存，法制社會(huì)的面貌也蕩然無(wú)存。這是國(guó)家和民族之不幸！
導(dǎo)致上述問(wèn)題的根本原因是征地制度設(shè)計(jì)不合理。其實(shí)改起來(lái)并不難，就是遵循規(guī)劃管理和漲價(jià)歸公兩項(xiàng)原則。
首先是規(guī)劃管理的原則：無(wú)論是城市建設(shè)用地、還是工業(yè)用地、還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，都必須實(shí)行規(guī)劃管控。縣級(jí)及縣級(jí)以上城市發(fā)展必須依法規(guī)劃，其規(guī)劃要經(jīng)過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)表決后，再報(bào)中央政府或全國(guó)人大審批，獲得中央政府或全國(guó)人大批準(zhǔn)的規(guī)劃就如同法律，再依法“農(nóng)轉(zhuǎn)城”。譬如：A小區(qū)的農(nóng)地2017年“農(nóng)轉(zhuǎn)城”，B小區(qū)的農(nóng)地2018年“農(nóng)轉(zhuǎn)城”，要先規(guī)劃，報(bào)兩級(jí)人大批準(zhǔn)了就等于法律，必須依法辦事，即到2017年A區(qū)的土地就依法變成了城市建設(shè)用地，而B區(qū)的土地2018年也依法變成了城市建設(shè)用地。
“漲價(jià)歸公”是全世界通行的原則，因?yàn)椤皾q價(jià)”并不是地主創(chuàng)造出來(lái)的。依據(jù)規(guī)劃“農(nóng)轉(zhuǎn)城”的土地，必然有很高的漲價(jià)，漲價(jià)要“歸公”。當(dāng)然，這里的“歸公”不是全部的漲價(jià)都要“歸公”。原中農(nóng)辦陳錫文副主任主張漲價(jià)“政府要拿到一部分，開(kāi)發(fā)土地的企業(yè)要拿到一部分，市民要分享一部分，貢獻(xiàn)了這些地的農(nóng)民要拿到一部分，遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民也要分享一部分”的說(shuō)法比較合情合理。“農(nóng)轉(zhuǎn)城”漲價(jià)的分配，我覺(jué)得臺(tái)灣地區(qū)的辦法比較好，既兼顧到了陳錫文所說(shuō)的五方利益，又容易操作。臺(tái)灣地區(qū)的辦法是“農(nóng)轉(zhuǎn)城”減半——即原農(nóng)民得一半地，政府無(wú)償取得一半地。政府無(wú)償取得的一半土地，其一半拍賣獲得收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其另一半用于公益性項(xiàng)目建設(shè)，如公園、馬路、醫(yī)院、學(xué)校等；原農(nóng)戶得到“農(nóng)轉(zhuǎn)城”的另一半建設(shè)用地后，要按照城市規(guī)劃開(kāi)發(fā)使用、也可以在市場(chǎng)上自主交易。但閑置、開(kāi)發(fā)和交易都要繳稅，并且是累進(jìn)稅，稅收差不多要占農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益的一半多，其稅收歸全島人民共享。
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”制度和增值收益分配制度都是依法進(jìn)行的，權(quán)力操作的空間不大，腐敗就會(huì)相對(duì)少了。加上增值收益實(shí)行累進(jìn)稅制度，當(dāng)增值到一定的程度后，其再增的部分就100%的繳稅了，閑置也是累進(jìn)稅，所以當(dāng)“釘子戶”意義就不大了，更成不了“維權(quán)英雄”。筆者覺(jué)得大陸的城市化用地制度虛心學(xué)習(xí)臺(tái)灣地區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)城”制度及其增值收益分配制度應(yīng)該可以解決不少問(wèn)題。并且，這個(gè)制度的最初設(shè)計(jì)者是孫中山先生。
至于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如修鐵路）需要征地—“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，應(yīng)該比照“農(nóng)轉(zhuǎn)城”制度設(shè)計(jì)運(yùn)行：第一，修鐵路須依法進(jìn)行；第二，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用半，例如，占用農(nóng)地200畝，用于建設(shè)鐵路100畝（歸政府入股鐵路），原農(nóng)民自用100畝（城市或城鎮(zhèn)建設(shè)用地），只對(duì)鐵路占用的100畝的地上物進(jìn)行補(bǔ)貼即可。
三、城市建設(shè)用地制度的缺陷與改進(jìn)
城市的建設(shè)用地，主要用于公益、工業(yè)和商業(yè)。我國(guó)的城市建設(shè)用地主要的問(wèn)題在于：第一，高度壟斷，因此腐敗層出不窮；第二，政府和商人囤地漲價(jià)之風(fēng)愈演愈烈，大量城市建設(shè)用地閑置；第三，土地增值收益分配不公，導(dǎo)致不同政府之間也存在嚴(yán)重兩極分化。大城市政府開(kāi)發(fā)土地搞建設(shè)非常有錢，為國(guó)人吃飯搞農(nóng)業(yè)的政府非常窮。由于不同政府之間因?yàn)橥恋厥杖胝加脟?yán)重差異，導(dǎo)致隸屬于不同省市區(qū)之間、不同縣市區(qū)之間的城鄉(xiāng)居民的國(guó)民基本待遇兩極分化嚴(yán)重；第四，用地權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等，土地食利階層出現(xiàn)，導(dǎo)致社會(huì)嚴(yán)重的兩極分化。只有開(kāi)發(fā)商才能進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，少數(shù)人占有大量的房產(chǎn)而獲利，就此違背了“平均地權(quán)”和“漲價(jià)歸公”的原則，導(dǎo)致絕大部分國(guó)人成為“房奴”。
如何改善城市建設(shè)用地制度，消除相應(yīng)的弊端呢？
筆者以為應(yīng)該在遵循五個(gè)原則的前提下加以改進(jìn)：一是嚴(yán)格遵守規(guī)劃。即必須依據(jù)規(guī)劃利用土地，公益用途的、商業(yè)用途的、工業(yè)用途的，都必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意改變。如果原有規(guī)劃需要修改，也必須依據(jù)原批準(zhǔn)規(guī)劃的法定程序由地方人大依法修正后報(bào)中央政府或全國(guó)人大批準(zhǔn)。二是平均地權(quán)。一方面，城市建設(shè)用地在實(shí)施“農(nóng)轉(zhuǎn)城減半”的征地制度之后，城市建設(shè)用地的供應(yīng)主體多元化；另一方面，居民或企業(yè)法人或政府機(jī)關(guān)法人等都不得超標(biāo)準(zhǔn)占地。譬如：政府及其部門不能超標(biāo)準(zhǔn)占地修辦公場(chǎng)所，企業(yè)不能超標(biāo)準(zhǔn)占地建設(shè)廠房，居民不能超標(biāo)準(zhǔn)占用土地和購(gòu)買房屋。超標(biāo)準(zhǔn)占用土地和購(gòu)買房屋都應(yīng)該增收累進(jìn)稅。如果不實(shí)施平均地權(quán)，少數(shù)人壟斷地權(quán)會(huì)帶來(lái)社會(huì)兩極分化和政府宏觀調(diào)控失靈的后果。三是漲價(jià)歸公。隨著人口增加和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，城市土地和房產(chǎn)的漲價(jià)是必然的，政府應(yīng)該對(duì)漲價(jià)部分按照一定比例征稅。第四，土地增值收益全民共享。全國(guó)各地的城市，無(wú)論是土地增值收益的“累進(jìn)稅”或是房屋增值的“累進(jìn)稅”，都應(yīng)該歸中央政府統(tǒng)籌，全民共享。第五，閑置受罰。城市建設(shè)用地，必須及時(shí)依法利用和管理到位，閑置要實(shí)行收取閑置稅制度，閑置稅實(shí)施累進(jìn)稅率，閑置稅全民共享。
四、土地制度的配套制度及其完善
土地制度是一個(gè)體系。必須建立和完善地權(quán)登記和確認(rèn)制度；地價(jià)評(píng)估制度；地價(jià)公開(kāi)制度；土地規(guī)劃和編制制度；土地金融制度、村民共同體法人制度等。
1.地權(quán)登記和確認(rèn)制度。國(guó)家成立專門的地權(quán)登記機(jī)構(gòu)，對(duì)每一塊土地都必須登記，明確所有權(quán)人和用益物權(quán)人，在此基礎(chǔ)上由政府并頒發(fā)土地所有權(quán)證或使用權(quán)證。所有權(quán)或使用權(quán)人可能是個(gè)人、或農(nóng)民集體、或地方政府、或企業(yè)、或國(guó)家代理人等；持有土地所有權(quán)證和用益物權(quán)證者，依法行使相應(yīng)的土地處置權(quán)。
2.土地估價(jià)制度。土地估價(jià)——政府成立或授權(quán)民間專業(yè)的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)不同所有者或使用者持有的土地進(jìn)行估價(jià)，合法的估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)土地做出的估價(jià)具有法效，是土地交易或抵押價(jià)格的法定依據(jù)，也是依法納稅的法定依據(jù)。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉條件或交通條件等，土地價(jià)值就會(huì)提高，所有者可以重新申請(qǐng)估價(jià)。土地持有者也可以自行申報(bào)所持有的土地價(jià)格（不需要評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估），申報(bào)價(jià)格如果偏低可以少繳納土地持有稅，但當(dāng)交易時(shí)會(huì)通過(guò)土地增值收益“累進(jìn)稅”加倍補(bǔ)回。
3.地價(jià)公開(kāi)制度。法定估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)土地估價(jià)之后，或者自行申報(bào)土地價(jià)格之后，通過(guò)專門的網(wǎng)站或報(bào)紙或雜志等，向社會(huì)公開(kāi)地價(jià)。公開(kāi)的地價(jià)是土地交易、抵押或納稅的唯一依據(jù)。
4.“土地規(guī)劃與編制制度”。對(duì)每一寸國(guó)土都要規(guī)劃和編制。國(guó)土的使用和開(kāi)發(fā)，都必須依據(jù)規(guī)劃和編制。由縣級(jí)政府在中央政府指導(dǎo)性框架和土地法規(guī)約束下起草土地規(guī)劃和編制報(bào)告，提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)表決，中央政府或全國(guó)人大批準(zhǔn)后即產(chǎn)生法律效力，任何個(gè)人不得隨意更改。
5.“土地金融制度”。地權(quán)要充分實(shí)現(xiàn)，必須要有土地金融制度。鑒于我國(guó)的土地制度是以農(nóng)民集體所有制為主的實(shí)際，建議建立雙層（兩級(jí)）土地金融制度。國(guó)家要建立土地銀行——幫助村民共同體（集體）實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)民集體可以用持有的土地所有權(quán)證在國(guó)家土地銀行抵押貸款；農(nóng)民村社共同體（集體）可以建立“內(nèi)置金融”，幫助農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)，或幫助共同體成員實(shí)現(xiàn)土地份額所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或集體成員權(quán)可以在村社內(nèi)置金融抵押貸款。各類城市建設(shè)用地的地權(quán)在城市商業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)抵押貸款權(quán)。
筆者要特別強(qiáng)調(diào)村社“內(nèi)置金融”。“內(nèi)置金融”是農(nóng)民村社共同體（集體）成員地權(quán)和農(nóng)戶地權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性制度，沒(méi)有別的選擇——不僅我國(guó)大陸是這樣，日韓和我國(guó)臺(tái)灣等人多地少原居民小農(nóng)國(guó)家或地區(qū)也都這樣。
農(nóng)民的土地權(quán)利實(shí)際上主要由兩部分構(gòu)成，一方面是農(nóng)地農(nóng)用權(quán)利和建設(shè)用地非農(nóng)用權(quán)利的用益物權(quán)等，另一方面是農(nóng)地和非農(nóng)地使用權(quán)等的變現(xiàn)——抵押或轉(zhuǎn)讓權(quán)。顯然，農(nóng)民的兩部分地權(quán)在日韓和中國(guó)臺(tái)灣比中國(guó)大陸要充分。為何如此？很多人的解釋是：日韓和臺(tái)灣的土地制度是私有制，大陸是公有制—集體所有制。但這完全是誤讀。具體理由如下：首先，中國(guó)農(nóng)村土地村民共同體集體所有制是公有制的一種，但具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，在經(jīng)濟(jì)上不隸屬于政府或其它機(jī)構(gòu)，反映為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其范圍較小，公有化程度低于全民所有制。更重要的是，這一所有制實(shí)現(xiàn)的法權(quán)制度就是農(nóng)民集體所有權(quán)及其用益物權(quán)，物權(quán)屬于農(nóng)民集體或個(gè)體的私權(quán)。在今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷沒(méi)有了，村民土地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等更是純粹的民事權(quán)利，土地集體所有制這一公有制下更多的是反映著具有法律性質(zhì)的私權(quán)（民事權(quán)利）存在及其運(yùn)行。其次，日韓和臺(tái)灣農(nóng)戶的土地和農(nóng)民共同體（農(nóng)會(huì)）土地之所以能夠抵押貸款，不是因?yàn)樗接兄疲且驗(yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會(huì)是一個(gè)內(nèi)部自由組合的私權(quán)組織，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會(huì)“內(nèi)置金融”。如果日韓和臺(tái)灣農(nóng)會(huì)沒(méi)有“內(nèi)置金融”，其農(nóng)民及農(nóng)會(huì)的地也是不能實(shí)現(xiàn)抵押貸款權(quán)的。如果大陸在村社共同體內(nèi)部建立起民間的私權(quán)組織“內(nèi)置金融”機(jī)構(gòu)進(jìn)行民主管理，農(nóng)戶的承包地權(quán)和集體成員權(quán)等照樣可以實(shí)現(xiàn)抵押貸款權(quán)。筆者在河南信陽(yáng)郝堂村、湖北鄂州張遠(yuǎn)村等近百個(gè)村莊做過(guò)的十多年實(shí)驗(yàn)充分證明了這點(diǎn)。與此同時(shí)，越南土地私有化近30年了，農(nóng)地照樣不能抵押貸款，從反面證明了村社“內(nèi)置金融”的重要性。因此，中國(guó)大陸不是農(nóng)地制度不適應(yīng)金融制度，而是金融制度不適應(yīng)農(nóng)地制度。我國(guó)的土地金融制度創(chuàng)新，當(dāng)務(wù)之急是允許中國(guó)農(nóng)村農(nóng)民的村社組織內(nèi)置金融發(fā)展壯大。
6.村民共同體土地所有者法人制度。建立村民村社共同體代表大會(huì)制度，代表大會(huì)設(shè)主席團(tuán)，主席團(tuán)主席為法人。村民村社共同體法人代表土地所有者（或自然村、或村民小組、或行政村）行使權(quán)利。民選村主任不能作為土地所有者法人行使權(quán)利。建議盡快修改《村民委員會(huì)組織法》，保證土地所有者（自然村所有者、村民小組所有者）均具有法人資格。
7.中國(guó)特色的城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)交易制度。我國(guó)的農(nóng)地制度是村社成員集體所有制，集體成員的份額地權(quán)只能在集體內(nèi)部?jī)?yōu)先“自由交易”。在村社“內(nèi)置金融”的支撐下，集體成員的份額地權(quán)可以實(shí)現(xiàn)“自由退出”。集體成員權(quán)的份額地權(quán)交易只能在村社內(nèi)部“自由”實(shí)現(xiàn)。當(dāng)村社集體的土地被“城市化”了，就可以以村民集體（法人）為一般性市場(chǎng)主體資格進(jìn)入全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)交易“被城市化了”的土地，再按照成員權(quán)分配收益。所以，制定我國(guó)農(nóng)村村社共同體內(nèi)部成員之間的“地權(quán)市場(chǎng)”及其交易規(guī)則應(yīng)該納入制度建設(shè)規(guī)劃。所謂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)同市”交易其實(shí)是不可能的，如果真的實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)同價(jià)同市”交易，我國(guó)的土地制度就會(huì)出大問(wèn)題了！
筆者多年前曾經(jīng)寫過(guò)一篇文章——《中國(guó)土地制度變遷與“三農(nóng)”興衰》，講土地是民族和國(guó)家主權(quán)的根，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化的根，是社會(huì)的根，是生態(tài)的根。此文不贅述。土地是財(cái)富之母，農(nóng)業(yè)稅、工業(yè)稅、商業(yè)稅等是農(nóng)業(yè)地租、工業(yè)地租和商業(yè)地租的轉(zhuǎn)換。土地制度是一個(gè)國(guó)家最基本的制度，是一切制度的基石。土地制度的性質(zhì)決定國(guó)家其他制度的性質(zhì)，決定國(guó)家機(jī)器的性質(zhì)，決定社會(huì)的性質(zhì)，決定經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，決定文化的性質(zhì)。
孫中山先生的土地制度主要是三句話：“平均地權(quán)、耕者有其田、漲價(jià)要?dú)w公”。可以說(shuō)孫中山先生的土地制度是三民主義性質(zhì)的。蔣介石也寫過(guò)一篇非常著名的文章——《土地公有要義》。他們都認(rèn)為，不通過(guò)“平均地權(quán)”，土地的增值收益不實(shí)施“漲價(jià)歸公”，就不可能建立起一個(gè)公正和共富的社會(huì)。
今天的中國(guó)，很多人強(qiáng)調(diào)土地的私有屬性理直氣壯，但強(qiáng)調(diào)土地的公有屬性羞羞答答。筆者以為，應(yīng)該既強(qiáng)調(diào)土地的私權(quán)屬性，共同體準(zhǔn)共同共有的屬性，也要理直氣壯強(qiáng)調(diào)國(guó)家土地全民公有屬性，由此發(fā)揮土地制度在建設(shè)公正和共富社會(huì)中基礎(chǔ)性作用。
作者簡(jiǎn)介：李昌平，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)“云山學(xué)者”，土地法制研究院研究員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地法制科學(xué)》第1卷
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