為緩解農(nóng)村日益嚴重的老年貧困現(xiàn)象，國務院于2009年9月全面啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革試點，將廣大農(nóng)村居民納入社會養(yǎng)老保險體系，并于2014年2月出臺《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“城鄉(xiāng)居保”）。各界普遍認為，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度對于逐步瓦解城鄉(xiāng)分治的二元化社會結構，具有里程碑式的重要意義。然而，城鄉(xiāng)居保參保群體目前仍然主要是農(nóng)村居民，其占比達90%以上，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民和在企業(yè)務工的農(nóng)村居民均選擇以城鎮(zhèn)職工身份投保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“職保”）。截至2015年，城鄉(xiāng)居保已基本實現(xiàn)全覆蓋，距國家提出2020年實現(xiàn)全覆蓋的目標提早了5年，然而到2016年全國城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金平均給付水平僅為119元/月，不僅與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險給付水平差距懸殊，也遠遠低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平，在一定程度上影響社會公平，制約未來可持續(xù)發(fā)展。
制度設計影響城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險保障水平
城鄉(xiāng)居保制度保障水平低下的主要原因在于制度設計上存在一定缺陷，具體表現(xiàn)在以下幾方面。
1. 未明確提出城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金目標替代率，參保人缺乏主動繳費的積極性。養(yǎng)老金替代率是老年人口養(yǎng)老金與某種特定收入之比，國際上一般使用該指標來測度基本養(yǎng)老保險為老年人口提供的養(yǎng)老保障是否充分。國際勞工組織在《社會保障最低標準公約》中提出老年人養(yǎng)老金目標替代率應不低于55%，2005年國務院 《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，規(guī)定對繳費滿35年的城鎮(zhèn)職工而言，其基本養(yǎng)老保險金的目標替代率為在職職工平均工資的59.2％。但是，關于城鄉(xiāng)居保的發(fā)展目標，國務院僅提出要在2020年實現(xiàn)全覆蓋，并未明確提出相應的養(yǎng)老金目標替代率，這樣就在實踐中引發(fā)了兩個問題：第一，基層部門熱衷“運動式”擴保擴面，對提高城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老保障水平缺乏主動性；第二，城鄉(xiāng)居民對依靠城鄉(xiāng)居保來滿足未來基本養(yǎng)老保障需求缺乏足夠的信心，不論收入高低，多數(shù)人均選擇最低標準繳費，且中斷繳費十分嚴重，只要在到達養(yǎng)老金領取年齡時滿足最低繳費年限，能夠領取政府補貼的基礎養(yǎng)老金即可。
2.繳費標準具有較大隨意性，違背了基本養(yǎng)老保險的強制性原則。強制參與是現(xiàn)代基本養(yǎng)老保險制度的主要特征之一，戴蒙德（Diamond）將政府建立強制性基本養(yǎng)老保險的主要理由總結為三個，即糾正市場失靈、克服個人的短視行為和收入分配。然而，我國城鄉(xiāng)居保的繳費主體雖然包括政府、鄉(xiāng)村集體和個人三方，但是繳費標準具有較強的隨意性。對于政府補貼，僅規(guī)定基礎養(yǎng)老金補貼不低于70元/月（2015年），個人賬戶的補貼標準不低于30元/年；對于個人繳費，則劃分為12個檔次，由100元到2000元不等，由城鄉(xiāng)居民自行選擇；鄉(xiāng)村集體可補可不補。實踐中，由于缺乏外部約束，多數(shù)地區(qū)政府和個人傾向于選擇較低標準繳費，鄉(xiāng)村集體補貼則基本沒有。
3.未明確基礎養(yǎng)老金和個人賬戶繳費標準正常調(diào)整機制，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金占農(nóng)村居民人均可支配收入的比例呈現(xiàn)逐漸下降趨勢。2009年國務院新農(nóng)保試點文件規(guī)定農(nóng)村居民基礎養(yǎng)老金最低補貼標準為每人660元/年（55元/月），占當年農(nóng)村居民人均純收入（5153元）的12.8%。然而，由于未明確基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，其后該標準一直未變，直到2015年初才一次性提升至每人840元/年（70元/月），但占人均純收入（9892元）的比例已下降至8.49%，如果按照2016年農(nóng)村居民人均可支配收入12363元計算，占比僅為6.79%。因個人和鄉(xiāng)村集體繳費的最低標準至今仍沒有調(diào)整，進而導致城鄉(xiāng)居保實際保障水平趨于下降。
構建政府基礎養(yǎng)老金補貼與農(nóng)村居民人均可支配收入增長聯(lián)動機制
鑒于此，提升城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險保障水平可從以下幾方面著手。
1. 將城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金目標替代率設定為農(nóng)村居民人均可支配收入的50%，其中，基礎養(yǎng)老金和個人賬戶替代率各占一半，約為25%。其主要理由如下：第一，我國城鄉(xiāng)居保的參保人員主要為農(nóng)村居民，借鑒“職保”的經(jīng)驗，養(yǎng)老金替代率基數(shù)應確定為農(nóng)村勞動人口的平均勞動收入。但是，我國農(nóng)村居民往往以家庭為單位在承包的集體土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，不僅難以區(qū)分土地和資本要素貢獻率，也難以精確測度家庭內(nèi)部不同年齡成員對農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的貢獻。為便于計算，選取農(nóng)村居民人均可支配收入指標作為測度城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金替代率的基數(shù)較為合理。第二，建立城鄉(xiāng)居保制度的主要目標在于保障老年人口基本生活消費。將2013—2016年《中國統(tǒng)計年鑒》中的四項指標，即“食品煙酒”、“衣著”、“生活用品及服務”和“交通通信”進行加總，結果發(fā)現(xiàn)，其占農(nóng)村居民人均可支配收入的比例處于46.01%—46.89%之間。因此，如果以上述四項指標測度老年人口的基本生活消費支出，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金目標替代率設定為農(nóng)村居民人均可支配收入的50%能夠?qū)崿F(xiàn)“保基本”的制度目標。第三，以繳費35年計算，職保個人賬戶養(yǎng)老金目標替代率約為職工平均工資的25%，為體現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)居保基礎養(yǎng)老金和個人賬戶目標替代率應各占一半，約為25%較合理。
2.構建政府基礎養(yǎng)老金補貼與農(nóng)村居民人均可支配收入增長聯(lián)動機制。第一，確立城鄉(xiāng)居保基礎養(yǎng)老金最低補貼標準與農(nóng)村居民人均可支配收入同步調(diào)整機制，從制度上統(tǒng)一確保城鄉(xiāng)老年人口領取的基礎養(yǎng)老金占農(nóng)村居民人均可支配收入的比例至少不至于繼續(xù)下降。第二，總體來看，伴隨城鎮(zhèn)化水平的迅速提高，大量農(nóng)村居民將以城鎮(zhèn)職工身份加入職保，城鄉(xiāng)居保覆蓋總人口未來將趨于下降。各地方政府可根據(jù)現(xiàn)實經(jīng)濟社會條件，自主決定逐步提高城鄉(xiāng)居保基礎養(yǎng)老金替代率，直至達到目標水平。
3.遵循強制性原則，探索依靠鄉(xiāng)村集體強制性征收個人賬戶保費的約束機制。鄉(xiāng)村集體作為農(nóng)村最為普遍的基層社會組織，是城鄉(xiāng)居保的出資者之一，在全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之前，其前身人民公社更是為農(nóng)村居民提供了全面的公共服務和基本社會保障，應具有協(xié)調(diào)組內(nèi)成員利益、實現(xiàn)集體行動的潛在能力。特別值得注意的是，當前我國已進入工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展新階段，不僅農(nóng)業(yè)稅早已廢除，而且各地已普遍開始發(fā)放基本農(nóng)田補貼、耕地補貼、生態(tài)補貼等多種補貼，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟實力逐步增強，不少發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村集體甚至已完成土地股份制改造，農(nóng)村居民僅依靠土地承包權就可以從鄉(xiāng)村集體領取一定的股份分紅，獲得相對穩(wěn)定的非勞動收入。因此，應深入探索建立依靠鄉(xiāng)村集體強制性征收個人賬戶保費的約束機制。
4.其他輔助改革措施。城鄉(xiāng)居保制度設計的細節(jié)主要參考城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，因而，有關城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的改革措施同樣適用于城鄉(xiāng)居保，具體包括如下幾點：第一，坐實個人賬戶，并提高個人賬戶投資收益率；第二，延長最低繳費年限；第三，提高養(yǎng)老金領取年齡。
作者單位：佛山科學技術學院經(jīng)濟管理與法學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學網(wǎng)
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