為緩解農村日益嚴重的老年貧困現象，國務院于2009年9月全面啟動新型農村社會養老保險改革試點，將廣大農村居民納入社會養老保險體系，并于2014年2月出臺《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，實現與城鎮居民社會養老保險合并，統一為城鄉居民基本養老保險（以下簡稱“城鄉居保”）。各界普遍認為，建立統一的城鄉居保制度對于逐步瓦解城鄉分治的二元化社會結構，具有里程碑式的重要意義。然而，城鄉居保參保群體目前仍然主要是農村居民，其占比達90%以上，絕大多數城鎮居民和在企業務工的農村居民均選擇以城鎮職工身份投保城鎮職工基本養老保險（以下簡稱“職保”）。截至2015年，城鄉居保已基本實現全覆蓋，距國家提出2020年實現全覆蓋的目標提早了5年，然而到2016年全國城鄉居保養老金平均給付水平僅為119元/月，不僅與城鎮職工基本養老保險給付水平差距懸殊，也遠遠低于城鄉居民最低生活保障水平，在一定程度上影響社會公平，制約未來可持續發展。
制度設計影響城鄉居民基本養老保險保障水平
城鄉居保制度保障水平低下的主要原因在于制度設計上存在一定缺陷，具體表現在以下幾方面。
1. 未明確提出城鄉居保養老金目標替代率，參保人缺乏主動繳費的積極性。養老金替代率是老年人口養老金與某種特定收入之比，國際上一般使用該指標來測度基本養老保險為老年人口提供的養老保障是否充分。國際勞工組織在《社會保障最低標準公約》中提出老年人養老金目標替代率應不低于55%，2005年國務院 《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，規定對繳費滿35年的城鎮職工而言，其基本養老保險金的目標替代率為在職職工平均工資的59.2％。但是，關于城鄉居保的發展目標，國務院僅提出要在2020年實現全覆蓋，并未明確提出相應的養老金目標替代率，這樣就在實踐中引發了兩個問題：第一，基層部門熱衷“運動式”擴保擴面，對提高城鄉居保養老保障水平缺乏主動性；第二，城鄉居民對依靠城鄉居保來滿足未來基本養老保障需求缺乏足夠的信心，不論收入高低，多數人均選擇最低標準繳費，且中斷繳費十分嚴重，只要在到達養老金領取年齡時滿足最低繳費年限，能夠領取政府補貼的基礎養老金即可。
2.繳費標準具有較大隨意性，違背了基本養老保險的強制性原則。強制參與是現代基本養老保險制度的主要特征之一，戴蒙德（Diamond）將政府建立強制性基本養老保險的主要理由總結為三個，即糾正市場失靈、克服個人的短視行為和收入分配。然而，我國城鄉居保的繳費主體雖然包括政府、鄉村集體和個人三方，但是繳費標準具有較強的隨意性。對于政府補貼，僅規定基礎養老金補貼不低于70元/月（2015年），個人賬戶的補貼標準不低于30元/年；對于個人繳費，則劃分為12個檔次，由100元到2000元不等，由城鄉居民自行選擇；鄉村集體可補可不補。實踐中，由于缺乏外部約束，多數地區政府和個人傾向于選擇較低標準繳費，鄉村集體補貼則基本沒有。
3.未明確基礎養老金和個人賬戶繳費標準正常調整機制，城鄉居保養老金占農村居民人均可支配收入的比例呈現逐漸下降趨勢。2009年國務院新農保試點文件規定農村居民基礎養老金最低補貼標準為每人660元/年（55元/月），占當年農村居民人均純收入（5153元）的12.8%。然而，由于未明確基礎養老金正常調整機制，其后該標準一直未變，直到2015年初才一次性提升至每人840元/年（70元/月），但占人均純收入（9892元）的比例已下降至8.49%，如果按照2016年農村居民人均可支配收入12363元計算，占比僅為6.79%。因個人和鄉村集體繳費的最低標準至今仍沒有調整，進而導致城鄉居保實際保障水平趨于下降。
構建政府基礎養老金補貼與農村居民人均可支配收入增長聯動機制
鑒于此，提升城鄉居民基本養老保險保障水平可從以下幾方面著手。
1. 將城鄉居保養老金目標替代率設定為農村居民人均可支配收入的50%，其中，基礎養老金和個人賬戶替代率各占一半，約為25%。其主要理由如下：第一，我國城鄉居保的參保人員主要為農村居民，借鑒“職保”的經驗，養老金替代率基數應確定為農村勞動人口的平均勞動收入。但是，我國農村居民往往以家庭為單位在承包的集體土地上從事農業生產經營，不僅難以區分土地和資本要素貢獻率，也難以精確測度家庭內部不同年齡成員對農業經營收入的貢獻。為便于計算，選取農村居民人均可支配收入指標作為測度城鄉居保養老金替代率的基數較為合理。第二，建立城鄉居保制度的主要目標在于保障老年人口基本生活消費。將2013—2016年《中國統計年鑒》中的四項指標，即“食品煙酒”、“衣著”、“生活用品及服務”和“交通通信”進行加總，結果發現，其占農村居民人均可支配收入的比例處于46.01%—46.89%之間。因此，如果以上述四項指標測度老年人口的基本生活消費支出，城鄉居保養老金目標替代率設定為農村居民人均可支配收入的50%能夠實現“保基本”的制度目標。第三，以繳費35年計算，職保個人賬戶養老金目標替代率約為職工平均工資的25%，為體現城鄉協調發展，城鄉居保基礎養老金和個人賬戶目標替代率應各占一半，約為25%較合理。
2.構建政府基礎養老金補貼與農村居民人均可支配收入增長聯動機制。第一，確立城鄉居保基礎養老金最低補貼標準與農村居民人均可支配收入同步調整機制，從制度上統一確保城鄉老年人口領取的基礎養老金占農村居民人均可支配收入的比例至少不至于繼續下降。第二，總體來看，伴隨城鎮化水平的迅速提高，大量農村居民將以城鎮職工身份加入職保，城鄉居保覆蓋總人口未來將趨于下降。各地方政府可根據現實經濟社會條件，自主決定逐步提高城鄉居保基礎養老金替代率，直至達到目標水平。
3.遵循強制性原則，探索依靠鄉村集體強制性征收個人賬戶保費的約束機制。鄉村集體作為農村最為普遍的基層社會組織，是城鄉居保的出資者之一，在全面推行家庭聯產承包責任制之前，其前身人民公社更是為農村居民提供了全面的公共服務和基本社會保障，應具有協調組內成員利益、實現集體行動的潛在能力。特別值得注意的是，當前我國已進入工業支持農業、城市反哺農村的經濟發展新階段，不僅農業稅早已廢除，而且各地已普遍開始發放基本農田補貼、耕地補貼、生態補貼等多種補貼，鄉村集體經濟實力逐步增強，不少發達地區的鄉村集體甚至已完成土地股份制改造，農村居民僅依靠土地承包權就可以從鄉村集體領取一定的股份分紅，獲得相對穩定的非勞動收入。因此，應深入探索建立依靠鄉村集體強制性征收個人賬戶保費的約束機制。
4.其他輔助改革措施。城鄉居保制度設計的細節主要參考城鎮職工基本養老保險，因而，有關城鎮職工基本養老保險的改革措施同樣適用于城鄉居保，具體包括如下幾點：第一，坐實個人賬戶，并提高個人賬戶投資收益率；第二，延長最低繳費年限；第三，提高養老金領取年齡。
作者單位：佛山科學技術學院經濟管理與法學院
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網
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