摘要：深度貧困地區(qū)是當(dāng)前我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)地區(qū)。深度貧困具有長(zhǎng)期性和代際性特點(diǎn)，“貧”“困”交織，因“困”致貧現(xiàn)象突出，既有貧困人口內(nèi)在局限性之困，也有外在的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度之困，導(dǎo)致貧困人口的“可行能力貧困”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，常規(guī)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目扶貧這種硬性干預(yù)需具備的條件要求越來(lái)越高，對(duì)深度貧困人口的適應(yīng)性挑戰(zhàn)越來(lái)越大，相比之下基本公共服務(wù)減貧的路徑屬于軟性干預(yù)，能夠在開(kāi)發(fā)項(xiàng)目扶貧路徑之外提供新的適應(yīng)性更強(qiáng)的減貧路徑。基本公共服務(wù)和具有針對(duì)性的社會(huì)服務(wù)能夠幫助貧困人口打破內(nèi)、外困境，拓展貧困人口的可行能力，提升貧困人口的福祉水平。現(xiàn)有的脫貧、減貧政策和實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了許多探索，但仍待形成明晰的公共服務(wù)減貧路徑。應(yīng)對(duì)深度貧困，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步完善基本公共服務(wù)供給機(jī)制，構(gòu)建新的基本公共服務(wù)減貧路徑，使公共服務(wù)在深度貧困治理中發(fā)揮更大的作用。
關(guān)鍵詞:深度貧困；基本公共服務(wù)；社會(huì)服務(wù)；可行能力
消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。黨的十九大報(bào)告指出，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)人民一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾。十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村扶貧力度空前增強(qiáng)，脫貧攻堅(jiān)工作取得巨大進(jìn)展，2012年我國(guó)尚有9899萬(wàn)貧困人口，按照2010年2300元不變價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2016年貧困人口已減少至4335萬(wàn)人，4年間累計(jì)減少5564萬(wàn)人，貧困發(fā)生率亦從10.2%下降到4%以下。然而，“脫貧攻堅(jiān)是一場(chǎng)硬仗，而深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)更是硬仗中的硬仗”“攻克深度貧困堡壘，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必須完成的任務(wù)”。習(xí)近平總書(shū)記《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話(huà)》中指出了深度貧困地區(qū)脫貧的艱巨性以及攻克深度貧困的重要性與緊迫性。深度貧困地區(qū)是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)地區(qū)，如何實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)脫貧是當(dāng)前面臨的一項(xiàng)重要課題。當(dāng)前我國(guó)深度貧困地區(qū)因“困”致貧現(xiàn)象突出，探析貧困地區(qū)和貧困群眾困在何處、因何而困、如何解困，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
一、深度貧困及其成因
人們最初主要從收入和消費(fèi)角度定義貧困，貧困主要指低于某一特定社會(huì)生活標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。隨著貧困內(nèi)涵的不斷豐富，多維貧困概念日益成型。例如，世界銀行發(fā)布的2000—2001年度《世界發(fā)展報(bào)告》以反貧困為主題，認(rèn)為貧困不僅指低收入和低消費(fèi)，也指在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政治地位和安全保障等人類(lèi)發(fā)展的其他領(lǐng)域處于不利境地，缺乏權(quán)力、尊嚴(yán)、自信和自尊。多維貧困的概念提供了更加豐富的視角，有利于人們更好地理解貧困的成因。不過(guò)，出于便利和可比較的考慮，當(dāng)前大部分國(guó)家仍主要從收入的維度出發(fā)，通過(guò)劃定貧困線(xiàn)的方法來(lái)界定和測(cè)量貧困。
關(guān)于貧困形成的原因，即窮人為何貧困，為何出現(xiàn)大規(guī)模、大面積的貧困，理論界主要有兩種解釋視角：一種是窮人自身原因論，如古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的窮人懶惰論，社會(huì)達(dá)爾文主義的適者生存論，經(jīng)濟(jì)自由主義的競(jìng)爭(zhēng)失敗論，貧困文化論和個(gè)人選擇理論等。另一種是環(huán)境原因論，認(rèn)為是自然地理環(huán)境、國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)制度環(huán)境造成了人們的貧困。例如，貧困陷阱理論認(rèn)為是多種相互關(guān)聯(lián)的因素形成的因果關(guān)系導(dǎo)致了某些國(guó)家、地區(qū)或人群陷入貧困之中無(wú)法擺脫，代表性理論是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅格納·納克斯的貧困惡性循環(huán)理論，納爾遜的低水平均衡陷阱理論，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆爾達(dá)爾循環(huán)累積因果關(guān)系理論等。無(wú)論是從貧困人口自身原因出發(fā)，還是從自然環(huán)境、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)制度等外部因素出發(fā)，以上兩種視角對(duì)于揭示人類(lèi)貧困問(wèn)題都具有一定解釋力，為人們理解和解決貧困問(wèn)題提供了有益的啟示與幫助。
上述兩種視角并非完全相互矛盾，它們本質(zhì)上是相互補(bǔ)充的。在實(shí)踐中，貧困的成因往往更加復(fù)雜，經(jīng)常是多種致貧因素共同作用的產(chǎn)物，這些致貧因素既可能包含個(gè)人因素，也可能包含超越個(gè)體的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、體制、文化等宏觀因素。雖然貧困最終體現(xiàn)為具體每一個(gè)個(gè)體的貧困，但貧困者個(gè)體所表現(xiàn)出來(lái)的貧困表征，并不一定都是個(gè)體因素決定的結(jié)果。例如，在深度貧困地區(qū)調(diào)研時(shí)經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)一對(duì)身體健康的年輕夫妻卻陷入貧困的現(xiàn)象，其致貧原因并不是因?yàn)閼卸瑁且驗(yàn)槌林氐膿狃B(yǎng)責(zé)任和贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)致使其無(wú)法外出打工，家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，無(wú)法提供就業(yè)機(jī)會(huì)，所耕種的幾畝田地僅能滿(mǎn)足全家口糧需求，因而陷入貧困。又如封閉的高山環(huán)境、落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村幼兒教育制度、醫(yī)療制度和養(yǎng)老制度的不完善等也會(huì)導(dǎo)致貧困。如果能夠?yàn)樨毨丝谔峁┝己玫慕逃?、技能培?xùn)、工作機(jī)會(huì)或優(yōu)惠貸款，并在兒童教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等制度上提供幫助，以幫助其減輕撫養(yǎng)和贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，那么他們很可能就會(huì)擺脫貧困。
相應(yīng)地，貧困深度概念就是指貧困人口陷入貧困的程度。貧困的衡量主要有三個(gè)維度：廣度、差異度和深度。貧困廣度是指貧困人口的數(shù)量規(guī)模，貧困人口越多，扶貧范圍越大；貧困差異度指貧困人口收入分布的不均衡程度，收入差距越大表明收入分布的均衡性越差，扶貧難度越大；貧困深度則指貧困人口收入相對(duì)于貧困線(xiàn)的缺口，缺口越大表明貧困群體的生活水準(zhǔn)越低，貧困程度越深。從狹義上講，深度貧困主要指深深陷入貧困狀態(tài)難以脫貧的狀態(tài)，最為直觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是Sen指數(shù)、FGT指數(shù)等描述貧困深度的指數(shù)。
我國(guó)政府將深度貧困地區(qū)的特征簡(jiǎn)要概括為“兩高、一低、一差、三重”?！皟筛摺笔侵肛毨丝谡急雀?、貧困發(fā)生率高；“一低”指人均可支配收入低；“一差”即基礎(chǔ)設(shè)施和住房差；“三重”即低保五保貧困人口脫貧任務(wù)重，因病致貧返貧人口脫貧任務(wù)重，貧困老人脫貧任務(wù)重。不過(guò)，深度貧困之所以被稱(chēng)為“深度”貧困，不僅表現(xiàn)為一定時(shí)間點(diǎn)上的收入水平低下與物質(zhì)匱乏，亦表現(xiàn)為縱向時(shí)間維度上貧困的“頑固性”，即貧困具有長(zhǎng)期性和代際性的特點(diǎn)，難以在短時(shí)期內(nèi)擺脫貧困，或脫貧后容易再次返貧。“頑固性”貧困的產(chǎn)生往往與貧困地區(qū)或貧困人口陷入貧困惡性循環(huán)或貧困陷阱存在密切關(guān)聯(lián)。貧困陷阱的產(chǎn)生既與貧困人口自身的局限有關(guān)，也與惡劣的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、社會(huì)制度不健全等結(jié)構(gòu)性因素的制約有關(guān)。窮人自身的局限性，以及宏觀結(jié)構(gòu)性因素的制約都會(huì)導(dǎo)致窮人難以打破貧困的惡性循環(huán)，無(wú)法跳出貧困陷阱，陷入持久性貧困之中，并將貧困傳遞到下一代。
“可行能力”匱乏是窮人陷入貧困且難以擺脫貧困的重要原因。阿馬蒂亞·森首先提出了“可行能力貧困”的概念，這一概念從自由發(fā)展觀的角度出發(fā)，認(rèn)為“貧困不僅僅是貧困人口收入低下的問(wèn)題，而是意味著貧困人口缺少獲得和享受正常生活的能力，或者說(shuō)貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入的能力和機(jī)會(huì)的貧困”。窮人之所以貧困是因其基本可行能力，即實(shí)質(zhì)自由被剝奪，森將這種基本可行能力描述為“最低限度的能力，以及一些基本的社會(huì)生活方面的能力”，如免受饑餓、疾病、無(wú)家可歸之類(lèi)的困苦，獲得受教育的機(jī)會(huì)，體面地出現(xiàn)在公眾面前，有效地參與政治和社會(huì)生活等。生存、健康、知識(shí)、自尊和社會(huì)參與等方面的價(jià)值與能力構(gòu)成了基本可行能力的主要內(nèi)容。
進(jìn)一步擴(kuò)展后，有學(xué)者將貧困者所匱乏的基本價(jià)值物總結(jié)為四個(gè)方面：主要包括基本資源、基本機(jī)會(huì)、基本能力和基本權(quán)利的缺失。以上四個(gè)方面的匱乏或缺失可以被歸納為寬泛意義上貧困者可行能力和發(fā)展?jié)摿Φ娜笔?，因?yàn)槿狈镜馁Y源、機(jī)會(huì)、能力和權(quán)利，貧困者便難以突破發(fā)展的瓶頸，無(wú)法走出貧困陷阱。同時(shí)，基本資源、機(jī)會(huì)、能力和權(quán)利的匱乏或缺失，既構(gòu)成了貧困狀態(tài)的主要表征，也揭示出人們陷入貧困，除了跟個(gè)體因素有關(guān)之外，還受到眾多超出個(gè)體控制范圍的宏觀性和結(jié)構(gòu)性因素的制約，這部分貧困人口常常因“困”而致“貧”。他們難以通過(guò)純粹的個(gè)體行動(dòng)加以突破，如果沒(méi)有在宏觀和制度層面上獲得相應(yīng)的幫助和支持，貧困者則很難走出“困”境而脫“貧”，這些幫助和支持是需要國(guó)家通過(guò)各種制度安排和政策安排來(lái)予以提供的。從另一個(gè)角度來(lái)講，在某些方面獲得國(guó)家必要的幫助和支持也是貧困者的權(quán)利，現(xiàn)代國(guó)家有義務(wù)采取措施幫助貧困群體擺脫“貧”和“困”。國(guó)家應(yīng)該在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面做出制度性和政策性安排，為貧困群體提供必要的基本公共服務(wù)和專(zhuān)門(mén)化的社會(huì)服務(wù)。如破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為老年人、殘疾人、兒童和婦女等特殊貧困群體提供專(zhuān)門(mén)化社會(huì)服務(wù)，以幫助他們擺脫貧困之“困”。
二、深度貧困地區(qū)的分布及其“困”的特征
目前，我國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量依然很龐大，仍有4000多萬(wàn)貧困人口尚未脫貧。這些貧困人口主要分布在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》界定的14個(gè)集中連片特困地區(qū)。集中連片特困地區(qū)普遍呈現(xiàn)出貧困發(fā)生率高，貧困人口數(shù)量多，農(nóng)村居民人均可支配收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平等特征。集中連片特困地區(qū)主要分布在自然生態(tài)環(huán)境較為惡劣、海拔較高的山地、石漠化和沙漠邊緣地區(qū)，以及區(qū)位條件較差的少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)和邊境地區(qū)，這些區(qū)域遠(yuǎn)離中心城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，水、路、電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等公共服務(wù)與其他地區(qū)存在較大差距。
集中連片特困地區(qū)是國(guó)家扶貧重點(diǎn)開(kāi)發(fā)縣的集中區(qū)域，其貧困特征具有廣泛性和深刻性，因此廣義上均可以被歸為深度貧困地區(qū)。2010年14個(gè)連片特困區(qū)人均GDP為10774元，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的1/3，農(nóng)民人均純收入3609元，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的一半。就六盤(pán)山區(qū)等11個(gè)集中連片特困地區(qū)而言，共涉及19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)/市）的505個(gè)縣，區(qū)域面積143.3萬(wàn)平方公里，區(qū)域人口達(dá)2.28億，其中鄉(xiāng)村人口1.96億。按照2010年新制定的年人均純收入2300元的不變價(jià)格作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，2011年連片特困地區(qū)的貧困發(fā)生率達(dá)到28.4%，比全國(guó)平均水平高15.7個(gè)百分點(diǎn)，覆蓋全國(guó)70%以上的貧困人。
經(jīng)過(guò)幾年脫貧攻堅(jiān)作戰(zhàn)，目前貧困地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況得到了較大改善，其中住房條件、飲水安全、獨(dú)用廁所、照明電、電話(huà)、有線(xiàn)電視、主干道路硬化、衛(wèi)生室等基本公共服務(wù)方面得到較好的普及和改善，但在上學(xué)便利性、寬帶建設(shè)、管道供水、公共交通等方面存在一定不足，在能源、凈化自來(lái)水、垃圾集中處理等方面仍存在較大不足，亟待改善。部分特困地區(qū)仍然存在難以突破的發(fā)展困境，因“困”致“貧”現(xiàn)象依然突出，這些地區(qū)是所謂的深度貧困地區(qū)。
總體來(lái)看，深度貧困地區(qū)是自然條件更為惡劣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為落后的地區(qū)，“困”的特征更加明顯。習(xí)近平總書(shū)記《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話(huà)》中指出，當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的主要難點(diǎn)在于深度貧困，深度貧困主要集中于以下幾類(lèi)地區(qū)：一是連片的深度貧困地區(qū)，如西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山、云南怒江和甘肅臨夏等地區(qū)，這些地區(qū)生存環(huán)境惡劣，致貧原因復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口大，貧困發(fā)生率普遍在20%左右；二是深度貧困縣，據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦對(duì)全國(guó)最困難的20%的貧困縣的分析，貧困發(fā)生率平均在23%，縣均貧困人口近3萬(wàn)人，分布在14個(gè)省區(qū)；三是貧困村，全國(guó)12.8萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困村居住著60%的貧困人口，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，村兩委班子能力普遍較弱，四分之三的村無(wú)合作經(jīng)濟(jì)組織，三分之二的村無(wú)集體經(jīng)濟(jì)，無(wú)人管事、無(wú)人干事、無(wú)錢(qián)辦事現(xiàn)象突出。一些省份在省域范圍內(nèi)自行確定了一些深度貧困地區(qū)，如貴州省。貴州省2016年起在全省范圍內(nèi)界定并明確了20個(gè)“極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，給予重點(diǎn)支持，力圖在基本公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有突破性進(jìn)展。
許多深度貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害高發(fā)，容易產(chǎn)生區(qū)域性貧困。惡劣自然條件導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差和人力資本不足，使許多貧困地區(qū)和人口極易陷入持續(xù)性貧困之中?？傮w而言，深度貧困地區(qū)在人力資本、自然資本、物質(zhì)資本、金融資本和社會(huì)資本等方面均十分匱乏和薄弱，深刻地影響和制約著深度貧困地區(qū)及其貧困人口的發(fā)展能力與發(fā)展?jié)摿Γ蚨蔀槊撠毠?jiān)中最難啃的硬骨頭。
三、應(yīng)對(duì)深度貧困的基本公共服務(wù)減貧路徑
（一）常規(guī)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)扶貧路徑及其適用條件的局限
1986年我國(guó)成立國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)小組辦公室，徹底改革傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧模式，正式確立了開(kāi)發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略方針，安排專(zhuān)項(xiàng)資金，制定專(zhuān)門(mén)優(yōu)惠政策，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開(kāi)發(fā)式扶貧，我國(guó)正式進(jìn)入開(kāi)發(fā)式扶貧階段。開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略提出后，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目扶貧一直在扶貧治理中占據(jù)重要地位，乃至主導(dǎo)地位，是我國(guó)減貧事業(yè)取得巨大成就的重要原因之一。二十世紀(jì)八九十年代，我國(guó)仍處于短缺經(jīng)濟(jì)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村地區(qū)的影響力十分有限，社會(huì)生產(chǎn)力水平較為落后，貧困問(wèn)題主要表現(xiàn)為短缺型的溫飽問(wèn)題。因此，采用生產(chǎn)型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目扶貧手段，從發(fā)展生產(chǎn)著手，增加農(nóng)戶(hù)農(nóng)作物產(chǎn)量，對(duì)于解決短缺型貧困具有直接和顯著的作用。
進(jìn)入二十一世紀(jì)后，以資源開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)發(fā)展為目的開(kāi)發(fā)式扶貧路徑難以完全覆蓋這一問(wèn)題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)力已經(jīng)得到很大發(fā)展，農(nóng)民的貧困問(wèn)題主要表現(xiàn)為現(xiàn)金收入不足問(wèn)題，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)和利潤(rùn)原則限制了過(guò)去生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目的減貧功效，貧困人口在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)平臺(tái)上也是弱勢(shì)群體。同時(shí)，在短缺型的溫飽問(wèn)題已經(jīng)得到基本解決的情況下，其他領(lǐng)域的基本需求問(wèn)題也日益彰顯，如貧困人口的基礎(chǔ)設(shè)施、住房、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)方面的匱乏問(wèn)題日益凸顯，需要政府在應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題上有更多的作為。隨著國(guó)家治理體制改革的不斷深化，地方政府直接介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的發(fā)展模式也越來(lái)越難以為繼，地方政府主導(dǎo)的投資項(xiàng)目則面臨嚴(yán)峻的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，這就要求政府在生產(chǎn)項(xiàng)目扶貧之外拓展更多的扶貧路徑。
不同扶貧措施和路徑對(duì)扶貧對(duì)象的能力、素質(zhì)和資本具有不同的要求。與現(xiàn)金救助（如低保）、有條件轉(zhuǎn)移支付（CCT）、以工代賑、公益性崗位、轉(zhuǎn)移就業(yè)等扶貧措施相比，扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目要求具備更多的條件，包括市場(chǎng)的進(jìn)入條件，地方政府在管理、服務(wù)、創(chuàng)新、效率等方面的表現(xiàn)，以及最為關(guān)鍵的貧困人口個(gè)體應(yīng)具備某些不可或缺的資本和能力。
如果說(shuō)低保、臨時(shí)救助等現(xiàn)金救助不需要考慮扶貧對(duì)象是否具有健全的勞動(dòng)力，是否具有知識(shí)、技能、資金、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)，那么面向貧困者的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)則必須加以考慮。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)扶貧往往依賴(lài)于兩個(gè)基礎(chǔ)性條件：一是貧困地域的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，包括產(chǎn)業(yè)鏈的完整性；二是貧困人口較高的自我發(fā)展能力。兩者極大地影響開(kāi)發(fā)式扶貧在實(shí)踐中的表現(xiàn)與成效，然而，現(xiàn)實(shí)中貧困人口的自我發(fā)展能力往往普遍較低，嚴(yán)重制約著開(kāi)發(fā)式扶貧的成效。在水、電、路、通訊、能源、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施方面，深度貧困地區(qū)仍存在大量缺口，飲水與灌溉用水設(shè)施不完善，道路建設(shè)滯后，通訊信號(hào)尚未覆蓋，汽油、天然氣等能源供給不足；在教育方面，幼教發(fā)展緩慢，并因無(wú)法吸引優(yōu)秀人才而導(dǎo)致義務(wù)教育質(zhì)量堪憂(yōu)；在醫(yī)療、養(yǎng)老、照料、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、公共文化等方面的投入均存在較大不足；在貧困人口個(gè)體勞動(dòng)力素質(zhì)方面，貧困戶(hù)往往缺乏勞動(dòng)力或擁有勞動(dòng)力但被疾病等因素牽制無(wú)法投入市場(chǎng)，即使擁有能夠投入市場(chǎng)的勞動(dòng)力，貧困戶(hù)也因人力資本、經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本嚴(yán)重匱乏而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中缺乏發(fā)展?jié)摿透?jìng)爭(zhēng)力，如文化水平低、社會(huì)交往能力和開(kāi)拓創(chuàng)新能力弱、缺乏資金和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)狹小等。面對(duì)由宏觀環(huán)境因素和貧困者個(gè)體因素導(dǎo)致發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕呢毨Ъ彝セ蜇毨?hù)，傳統(tǒng)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)扶貧難以奏效，必須為他們提供良好的基本公共服務(wù)和具有針對(duì)性的社會(huì)服務(wù)，以增強(qiáng)貧困人口的綜合素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿?，為提升貧困人口自我發(fā)展能力、參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（二）基本公共服務(wù)減貧路徑的基本內(nèi)涵、機(jī)制和特點(diǎn)
深度貧困地區(qū)以及生活在深度貧困地區(qū)的貧困人口因宏觀結(jié)構(gòu)性因素或微觀個(gè)體性因素導(dǎo)致貧困個(gè)體缺乏發(fā)展能力和潛力，難以擺脫貧困。改善宏觀外部環(huán)境，完善相關(guān)制度設(shè)置，增強(qiáng)貧困者的能力和潛力，為貧困者提供發(fā)展的平臺(tái)和機(jī)會(huì)則顯得格外重要。為此需要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)這一減貧路徑的重要性。具體而言，基本公共服務(wù)減貧路徑在個(gè)體或群體方面著眼于解決貧困人口的基本需求，如安全飲水、安全住房、義務(wù)教育、醫(yī)療與養(yǎng)老保障、能源供給等；在地區(qū)和區(qū)域方面著眼于提高貧困人口發(fā)展的基礎(chǔ)能力，如灌溉、電力、硬化道路、廣播通訊等發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施，技能培訓(xùn)、就業(yè)信息、優(yōu)惠貸款等旨在提高貧困個(gè)體人力資本、經(jīng)濟(jì)資本的社會(huì)服務(wù)。
基本公共服務(wù)減貧的作用機(jī)制為:（1）增強(qiáng)貧困地區(qū)人口的解“困”能力和基礎(chǔ)發(fā)展能力,降低貧困地區(qū)的脆弱性,減少區(qū)域發(fā)展差距，通過(guò)提供良好基礎(chǔ)設(shè)施和廣泛公共服務(wù)，改善地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為貧困群體塑造良好的發(fā)展平臺(tái)，為貧困人口獲得進(jìn)一步發(fā)展提供可能的空間和機(jī)會(huì)。（2）基本公共服務(wù)可以直接和積極回應(yīng)貧困人口和貧困地區(qū)的基本需求，能夠幫助貧困人口改善基本的生存條件；基本公共服務(wù)減貧路徑本身是對(duì)貧困群體基本生存需求的積極響應(yīng)，對(duì)解決貧困群體的基本需求具有直接貢獻(xiàn)。（3）基本公共服務(wù)減貧路徑也屬于貧困人口能力建設(shè)的一部分，有利于增強(qiáng)貧困人口的“可行能力”，幫助貧困人口擺脫內(nèi)、外之“困”，積極提高貧困者的人力資本、經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本，以此為杠桿撬動(dòng)貧困人口的發(fā)展能力，為貧困群體的未來(lái)發(fā)展提供機(jī)會(huì)和可能。
基本公共服務(wù)通常指籌集和調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，通過(guò)提供公共產(chǎn)品（包括水、電、氣等具有實(shí)物形態(tài)的產(chǎn)品和教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等非實(shí)物形態(tài)的產(chǎn)品）來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的過(guò)程。公共服務(wù)的內(nèi)容紛繁復(fù)雜，且隨著時(shí)代的演變而變化。因此，人們更加關(guān)注基本公共服務(wù)的供給問(wèn)題?；竟卜?wù)指建立于一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，為保障個(gè)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需要的基本社會(huì)條件而由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平來(lái)提供的公共服務(wù)。 2017年初國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》一文中，將保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育等方面列為基本公共服務(wù)，并建立了公共服務(wù)清單制度，清單中包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個(gè)領(lǐng)域的81個(gè)項(xiàng)目。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是全面建設(shè)小康社會(huì)的題中之義，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉、增強(qiáng)全體人民的獲得感具有重要意義。
除上述基本公共服務(wù)外，公共交通、通信、廣播電視等公共服務(wù)在提高貧困地區(qū)交通便利性和貧困群眾信息可獲得度上具有極大作用，針對(duì)貧困婦女、兒童、老人、殘疾人等特殊群體的社會(huì)性服務(wù)可以增強(qiáng)弱勢(shì)群體的可行能力。因此，也屬于基本公共服務(wù)減貧路徑的一部分?；竟卜?wù)減貧路徑中所包含的公共服務(wù)指的是廣泛意義上的公共服務(wù)，有助于提升深度貧困地區(qū)整體發(fā)展環(huán)境，有助于提高貧困者個(gè)體可行能力和發(fā)展?jié)摿Φ墓卜?wù)皆為公共服務(wù)減貧路徑的一部分?？傮w而言，有利于發(fā)揮農(nóng)村減貧效應(yīng)的基本公共服務(wù)主要包括：促進(jìn)貧困家庭產(chǎn)出、收入實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)化的交通、電商、倉(cāng)儲(chǔ)等基礎(chǔ)設(shè)施；提升貧困家庭及其生計(jì)能力的各種培訓(xùn)、社會(huì)福利、管理、金融等服務(wù)；減少貧困家庭支出的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)，降低風(fēng)險(xiǎn)、增加安全保障的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等措施。
（三）脫貧攻堅(jiān)政策框架中的基本公共服務(wù)
在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中基本公共服務(wù)既是脫貧目標(biāo)的一個(gè)部分，也是脫貧路徑的一個(gè)部分?！稕Q定》指出，脫貧攻堅(jiān)總體目標(biāo)是到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房；貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。《決定》指出，要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，通過(guò)強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)勞務(wù)輸出、開(kāi)展技能培訓(xùn)、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、易地搬遷、教育扶持、醫(yī)療救助、生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧?shí)現(xiàn)脫貧，其余完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)行社保政策兜底脫貧?！稕Q定》還提出，要建立留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，對(duì)農(nóng)村“三留守”人員和殘疾人進(jìn)行全面摸底排查，建立詳實(shí)完備、動(dòng)態(tài)更新的信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)兒童福利院、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)、殘疾人康復(fù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)、社區(qū)兒童之家等服務(wù)設(shè)施和隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高管理服務(wù)水平?！稕Q定》把基本公共服務(wù)和脫貧攻堅(jiān)有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)，為基本公共服務(wù)減貧作出了基礎(chǔ)框架安排。
黨的十九大報(bào)告也指出，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，堅(jiān)持大扶貧格局，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，解決區(qū)域性整體貧困，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全面實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部“摘帽”。在涉及民生的基本公共服務(wù)方面，堅(jiān)持人人享有，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。面對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題，須履行好政府再分配的調(diào)節(jié)職能，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距。
當(dāng)前，深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)戰(zhàn)場(chǎng)，中央和地方各級(jí)政府加大了投入和支持力度，落實(shí)大量民生工程，加快區(qū)域性重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，改善了地區(qū)生產(chǎn)生活條件，很大程度上改變了深度貧困地區(qū)的面貌。各項(xiàng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的出臺(tái)，促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化，貧困地區(qū)群眾開(kāi)始享有與城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相似的基本公共服務(wù)。
值得指出的是，雖然當(dāng)前扶貧措施中包含了許多屬于基本公共服務(wù)的舉措，基本基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面均有所涉及，但對(duì)基本公共服務(wù)的減貧作用及基本公共服務(wù)在未來(lái)小康社會(huì)階段減貧戰(zhàn)略中可能具有的地位仍缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，對(duì)基本公共服務(wù)覆蓋人群范圍、經(jīng)費(fèi)分擔(dān)以及服務(wù)的種類(lèi)上還有很大發(fā)展空間，一些地區(qū)的基本公共服務(wù)質(zhì)量、安全性、可獲得性和貧困人口的滿(mǎn)意程度還有較大差距。重新認(rèn)識(shí)基本公共服務(wù)的減貧作用，在新時(shí)期減貧戰(zhàn)略中建立健全基本公共服務(wù)減貧路徑具有重要意義。
（四）構(gòu)建基本公共服務(wù)減貧路徑
在國(guó)家和社會(huì)的高度關(guān)注與大力支持下，有信心在2020年實(shí)現(xiàn)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，但貧困地區(qū)尤其是深度貧困地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上相對(duì)滯后的狀況難以在短時(shí)期內(nèi)得以改變，由東中西發(fā)展不平衡問(wèn)題、區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡問(wèn)題所帶來(lái)的相對(duì)貧困問(wèn)題已成為當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾。當(dāng)前的貧困人口脫貧是相對(duì)現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)而言，如果貧困標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)，會(huì)產(chǎn)生新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口，從這個(gè)角度來(lái)講扶貧是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，深度貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平不高，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層矛盾依然存在，新的貧困和返貧現(xiàn)象也會(huì)時(shí)有發(fā)生，已經(jīng)脫貧的群眾在獲得進(jìn)一步發(fā)展過(guò)程中依然會(huì)面臨重重發(fā)展困難。構(gòu)建基本公共服務(wù)減貧路徑包括：（1）面向貧困地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中既包括應(yīng)對(duì)基本需求的基礎(chǔ)設(shè)施，如水、生活能源，也包括區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施，如交通；（2）面向貧困人口的基本社會(huì)服務(wù)，如幼兒教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)等，目前許多深度貧困地區(qū)的硬件條件已經(jīng)得到很大改善，但軟件條件卻依然十分落后；（3）要把脫貧攻堅(jiān)中行之有效的一些做法和項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為制度性的基本公共服務(wù)，如服務(wù)窮人的小額信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療兜底保障、電子商務(wù)平臺(tái)等，使之轉(zhuǎn)化為常態(tài)化基本公共服務(wù)減貧的一項(xiàng)制度性安排；（4）面向貧困群體的教育、培訓(xùn)、就業(yè)促進(jìn)等領(lǐng)域的服務(wù)，把開(kāi)發(fā)式扶貧中心更多轉(zhuǎn)移到人力資源開(kāi)發(fā)方面。
享有一定水平的均等化的基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，為深度貧困地區(qū)的貧困群體提供充分的均等化的基本公共服務(wù)是保障貧困群體基本生活，提高貧困群體發(fā)展能力的重要基礎(chǔ)。與解決絕對(duì)貧困的路徑不同，幫助相對(duì)貧困人口脫貧，一方面要從增強(qiáng)貧困者個(gè)體的發(fā)展能力和發(fā)展?jié)摿χ?，另一方面要從改善基礎(chǔ)設(shè)施，改善公共服務(wù)，改善宏觀自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境著手，構(gòu)建脫貧的可持續(xù)生態(tài)機(jī)制，為貧困群體提供基本的福利保障和發(fā)展的機(jī)會(huì)、途徑與平臺(tái)?；竟卜?wù)的減貧作用機(jī)制在于，通過(guò)提高貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和貧困人口生產(chǎn)力水平、增強(qiáng)貧困地區(qū)人口的發(fā)展能力、降低貧困地區(qū)的脆弱性、減少社會(huì)排斥來(lái)降低貧困發(fā)生率。一些地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，基本公共服務(wù)水平較高的縣域貧困發(fā)生率低于水平較低的縣域，提升基本公共服務(wù)水平對(duì)于減貧具有重大作用。
在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，對(duì)于喪失發(fā)展能力的群體，可以由社會(huì)保障政策予以兜底，對(duì)于這部分群體提供照料護(hù)理性質(zhì)的基本公共服務(wù)已經(jīng)成為一個(gè)重要的政策任務(wù)。對(duì)于仍存在一定發(fā)展能力的貧困群體，增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給和針對(duì)性社會(huì)服務(wù)供給，提高貧困個(gè)體的發(fā)展能力，為貧困群體的發(fā)展提供有力后盾和保障構(gòu)成新的減貧路徑。未來(lái)，扶貧開(kāi)發(fā)仍然將占有重要地位，但與之相輔相成的基本公共服務(wù)減貧路徑將形成極為有益的補(bǔ)充。歸根結(jié)底，貧困人口的脫貧取決于貧困人口自我發(fā)展能力的增強(qiáng)，以及外部提供的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。這是一個(gè)繁雜的系統(tǒng)工程，例如，為了使貧困人口獲得進(jìn)一步發(fā)展的可能，需要為貧困地區(qū)配套高等級(jí)電網(wǎng)、硬化道路、灌溉設(shè)施、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施；為了增強(qiáng)貧困人口的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，需要建立較為完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度；為了增強(qiáng)貧困人口參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力，需為其提供知識(shí)與技能培訓(xùn)、就業(yè)信息服務(wù)、信貸服務(wù)等。從某種意義上說(shuō)，公共服務(wù)減貧路徑不僅提升貧困個(gè)體的發(fā)展能力，同時(shí)也為貧困個(gè)體獲得進(jìn)一步發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的后備保障和良好的外部環(huán)境。這都為貧困個(gè)體獲得進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)會(huì)，擺脫困的狀態(tài)和底層地位提供了可能。與此同時(shí)，某些公共服務(wù)的提供需要因地制宜，例如，目前已在農(nóng)村中廣泛建立的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可能需要依據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)施一些特殊的地方化政策，如在深度貧困地區(qū)免繳貧困人口的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，以調(diào)動(dòng)貧困人口的參保積極性；如在難以大規(guī)模開(kāi)發(fā)的生態(tài)保護(hù)區(qū)，可以設(shè)立更多公益性崗位，設(shè)立“社會(huì)保護(hù)基金”，用于村莊特殊人群社會(huì)照料、公共設(shè)施維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，一方面為貧困人口創(chuàng)造就業(yè)崗位和增加收入，另一方面也有利于改善村莊治理狀況，改善村莊面貌。
基本公共服務(wù)的完善也有利于培育村莊社區(qū)的自主發(fā)展空間，外部環(huán)境的改善和結(jié)構(gòu)性制約因素的減少為村莊社會(huì)的發(fā)展提供了良好外部條件，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)型，政府不宜再直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為群眾提供高質(zhì)量公共服務(wù)成為其主要職能。從公平角度看，公共服務(wù)相比于最低生活保障、危房改造等救濟(jì)型扶貧路徑更加具有公平性。實(shí)踐中，社會(huì)救助資源往往較為有限，只能惠及一部分貧困人口，面臨分配難題，時(shí)常引發(fā)村莊內(nèi)部矛盾。而公共服務(wù)則面向所有人或所有貧困群體，踐行平等和共享原則，有利于減少某些成年勞動(dòng)人口的福利依賴(lài)，以及因受益不均而引發(fā)的村社內(nèi)部矛盾。從收益角度看，在當(dāng)前高度市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)常面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展項(xiàng)目成功難度大，貧困人口收益缺乏穩(wěn)定性，而公共服務(wù)為貧困人口提供的扶助和收益則更加穩(wěn)定，貧困人口能夠長(zhǎng)期而穩(wěn)定地受益，從某種程度上說(shuō)也提高了財(cái)政扶貧效率。與此同時(shí)，針對(duì)特定群體提供專(zhuān)門(mén)公共服務(wù)也體現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)性”要求，特殊群體需要特殊的社會(huì)服務(wù)予以支持。
相比于開(kāi)發(fā)項(xiàng)目扶貧的“強(qiáng)干預(yù)”和“硬干預(yù)”，增加具有減貧效應(yīng)的公共服務(wù)供給更多地屬于“軟性干預(yù)”，這種“軟性干預(yù)”對(duì)于提升貧困群體的生活質(zhì)量和發(fā)展能力極其重要，也為開(kāi)發(fā)式扶貧的“硬干預(yù)”路徑提供了基礎(chǔ)支撐和補(bǔ)充性路徑。2020年后，現(xiàn)有貧困線(xiàn)下的絕對(duì)貧困將被消除，相對(duì)貧困則會(huì)成為扶貧工作的重點(diǎn)，提高貧困群體的自我發(fā)展能力，為貧困群體的發(fā)展提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)則顯得更加重要。為弱勢(shì)貧困人群提供均等化的、高水平的基本公共服務(wù)，為特殊群體提供具有針對(duì)性的社會(huì)服務(wù)，本質(zhì)上都是貧困人口能力建設(shè)的一部分，能夠顯著提高貧困人口個(gè)體以及整個(gè)群體的“可行能力”，為貧困人口和貧困地區(qū)的發(fā)展提供機(jī)會(huì)和可能。
因此，在當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，應(yīng)將包括硬件和軟件在內(nèi)的基本公共服務(wù)納入反貧困框架，提升減貧脫貧效應(yīng)的持續(xù)性、包容性和公平性。應(yīng)不斷加大財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的傾斜力度，將基本公共服務(wù)模塊納入貧困監(jiān)測(cè)，加快基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系建設(shè)，提高基本公共服務(wù)均等化的地位和重要性。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要將基本公共服務(wù)水平提升和均等化作為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治改革長(zhǎng)期進(jìn)程的一部分，更好地發(fā)揮其減貧的作用。將基本公共服務(wù)以常態(tài)化、制度化形式納入貧困治理的政策框架，可以將當(dāng)前的運(yùn)動(dòng)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)榛诔B(tài)化和制度化的可持續(xù)性安排。未來(lái)，常態(tài)化、制度化和較高水平的公共服務(wù)供給將成為助力深度貧困地區(qū)獲得進(jìn)一步發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有力平臺(tái)。
四、結(jié)語(yǔ)
深度貧困地區(qū)是我國(guó)當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)，如何實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)脫貧是當(dāng)前一大要?jiǎng)?wù)。深度貧困地區(qū)“貧”“困”交織，因“困”致貧現(xiàn)象突出，突出表現(xiàn)為自然環(huán)境之困、基礎(chǔ)設(shè)施之困、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低之困、社會(huì)性服務(wù)缺失之困等方面，嚴(yán)重制約著貧困人口的發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)，造成貧困人口的“可行能力”貧困。由于陷入貧困的惡性循環(huán)或貧困陷阱，深度貧困具有明顯“頑固性”特征，表現(xiàn)長(zhǎng)期貧困和代際貧困，往往難以脫貧或脫貧后極易返貧?；竟卜?wù)可以通過(guò)增強(qiáng)貧困地區(qū)人口的解“困”能力和基礎(chǔ)發(fā)展能力，降低貧困地區(qū)的脆弱性，減少社會(huì)排斥；可以直接和積極回應(yīng)貧困人口和貧困地區(qū)的基本需求，幫助貧困人口改善生存條件；可以增強(qiáng)貧困人口的“可行能力”，幫助貧困人口擺脫內(nèi)、外之“困”，為貧困群體的未來(lái)發(fā)展提供機(jī)會(huì)和可能。
享有一定水平均等化的基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，人人平等地享有基本公共服務(wù)，既體現(xiàn)出公平公正原則，也踐行了國(guó)際社會(huì)對(duì)減貧發(fā)展的承諾。相比于只面向一部分人口的社會(huì)救濟(jì)式扶貧，面向所有人或所有貧困群體的基本公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)供給則更加具有公平性，有利于減少成年勞動(dòng)人口的福利依賴(lài)，因其具有普惠性而在農(nóng)村基層扶貧實(shí)踐中更加易于實(shí)施。實(shí)踐中，社會(huì)救助措施往往只能惠及一部分貧困人口，面臨著分配難題，時(shí)常引發(fā)村社內(nèi)部矛盾。相比于高度市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目所面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)，公共服務(wù)為貧困人口提供的幫助和收益更加確定，貧困人口能夠長(zhǎng)期而穩(wěn)定地受益，從某種程度上來(lái)講，也提高了財(cái)政資金的減貧效益。與此同時(shí)，針對(duì)特定群體提供專(zhuān)門(mén)化的公共服務(wù)也具有精準(zhǔn)扶貧的意涵，針對(duì)特殊貧困群體的特殊需求，需要提供特殊的、專(zhuān)門(mén)化的社會(huì)服務(wù)予以支持。總體而言，基本公共服務(wù)減貧路徑有利于培育貧困人口和村莊社區(qū)的自主發(fā)展空間，公共服務(wù)的完善為貧困人口和村莊社區(qū)提供了選擇空間和發(fā)展空間，內(nèi)在和外在結(jié)構(gòu)性制約因素的減少是貧困人口及其社區(qū)發(fā)展的重要前提。未來(lái)應(yīng)該在深度貧困地區(qū)建立常態(tài)化、制度化和高水平的基本公共服務(wù)供給體系，構(gòu)建起基本公共服務(wù)減貧路徑，使公共服務(wù)在解決深度貧困問(wèn)題上發(fā)揮更大更重要的作用。
作者簡(jiǎn)介：左停，男，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。徐加玉，男，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士生。李卓，男，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期
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