長期以來，中國采取開發(fā)扶貧方式，通過高速增長和發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟大規(guī)模減貧，為全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻。在經(jīng)濟轉型發(fā)展過程中，培育勞動力市場也為貧困家庭和勞動力借助市場機制，實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)、擺脫貧困，提供了巨大機會。相對而言，中國在農(nóng)村建立低保等救助項目的現(xiàn)代社會安全網(wǎng)較晚。
一、中國反貧困政策變化
從區(qū)域開發(fā)到精準扶貧，中國的扶貧政策發(fā)生了重大變化。一方面，從全球反貧困實踐看，中國精準扶貧戰(zhàn)略與世界銀行減貧框架高度契合；另一方面，中國精準扶貧戰(zhàn)略有豐富的政策和實踐內涵。
從區(qū)域開發(fā)到扶貧到村、到戶，再到精準扶貧，中國扶貧政策的目標、方式、手段和績效發(fā)生了根本性變化，提出了新要求，形成了四維一體的完整體系和框架。具體來講，這包括到2020年徹底消除絕對貧困的政策目標、“六個精準”的扶貧方式、“五個一批”的扶貧手段，以及重視提高扶貧質量和激發(fā)貧困人口內生動力達到精準扶貧與精準脫貧的政策績效。
從全球反貧困實踐看，發(fā)展中國家扶貧實踐可以歸納為包括經(jīng)濟增長、部門干預措施和社會政策項目的減貧框架。中國精準扶貧的特別之處在于，扶貧措施和實踐幾乎涵蓋所有領域，調動全社會之力來推動消除絕對貧困，這項行動計劃比世界銀行提出的2030年消除全球絕對貧困的計劃提早10年。中國精準扶貧提出的“兩不愁、三保障”政策目標，體現(xiàn)了不僅要解決收入和消費貧困問題，而且還要提供基本公共服務，也就是在滿足貧困家庭溫飽需要的基礎上，促進貧困家庭的自身發(fā)展。因而，這是一個多維貧困概念，具有豐富的政策和實踐內涵。
二、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)銜接
社會安全網(wǎng)是中國精準扶貧框架中的一項重要政策措施。2007年，中國建立農(nóng)村低保制度。值得注意的是，全國農(nóng)村低保線平均水平從2010年的1404元大幅提升到2016年的3774元。理論上講，提高低保標準會帶來受益人口的數(shù)量增加。但是，農(nóng)村低保受益人口卻從2013年的5388萬人下降到2016年的4587萬人。形成這種現(xiàn)象的原因可能是多方面的：一是貧困人數(shù)的收入增加讓部分低保戶不再符合低保條件而退出；二是加強低保規(guī)范管理，清理了“關系保”“人情保”等問題；三是反腐問責有可能帶來部分地方不作為，讓應該符合低保的對象沒有納入低保范圍。
2016年農(nóng)村低保線高于貧困線，按農(nóng)村常住人口計算的農(nóng)村低保覆蓋率是7.8%，按農(nóng)業(yè)戶籍人口計算是5.7%。理論上，農(nóng)村低保通過轉移支付可以完成中國的減貧目標，但是實際操作比較復雜，低保與扶貧之間的銜接問題是其中重要的原因。中國當前有三套相互獨立的監(jiān)測和瞄準體系：國家統(tǒng)計局的農(nóng)村貧困監(jiān)測（農(nóng)村貧困線）、扶貧辦的全國貧困戶建檔立卡登記（農(nóng)村貧困線/各地可采用更高的貧困線）、民政部的農(nóng)村低保受益對象登記（地方農(nóng)村低保線）。這三套制度有不同用法，而建檔立卡則既想做監(jiān)測也想做瞄準。
結合全球的經(jīng)驗做法，考慮到極高的瞄準成本和反貧困需要建立長效機制，建議將瞄準識別機制和監(jiān)測評估機制分開；同時，加強部門之間的信息共享和交叉核對，這大大有助于改進貧困監(jiān)測和瞄準的效果。
三、中國反貧困政策展望
中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，意味著增長速度換擋和經(jīng)濟結構轉換。這些變化與城鎮(zhèn)化發(fā)展和技術進步一道，對新常態(tài)下中國社會經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，也包括反貧困領域。
中國新時期的反貧困政策需要有一體化、覆蓋城鄉(xiāng)的頂層設計。這需要考慮三個方面的重要問題：一是當前精準扶貧聚焦農(nóng)村貧困問題，而未來中國將面臨經(jīng)濟新常態(tài)下的城鄉(xiāng)貧困問題，需有前瞻性的戰(zhàn)略準備；二是中國未來的貧困問題將從絕對貧困轉變?yōu)橄鄬ω毨Ш投嗑S貧困，做好監(jiān)測機制和瞄準機制設計是一個挑戰(zhàn)；三是需要考慮精準扶貧與未來反貧困戰(zhàn)略的成本和代價，既要從個人角度也要從社會角度，充分考慮貧困的動態(tài)性與反貧困的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
（本文根據(jù)作者在“清華三農(nóng)論壇2018”分論壇三“脫貧攻堅、農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境”議題上的發(fā)言整理，經(jīng)本人確認并授權。僅代表作者個人觀點。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：清華大學中國農(nóng)村研究院 微信公眾號（原創(chuàng)）
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