長期以來，中國采取開發扶貧方式，通過高速增長和發展貧困地區經濟大規模減貧，為全球減貧事業做出了巨大貢獻。在經濟轉型發展過程中，培育勞動力市場也為貧困家庭和勞動力借助市場機制，實現非農就業、擺脫貧困，提供了巨大機會。相對而言，中國在農村建立低保等救助項目的現代社會安全網較晚。
一、中國反貧困政策變化
從區域開發到精準扶貧，中國的扶貧政策發生了重大變化。一方面，從全球反貧困實踐看，中國精準扶貧戰略與世界銀行減貧框架高度契合；另一方面，中國精準扶貧戰略有豐富的政策和實踐內涵。
從區域開發到扶貧到村、到戶，再到精準扶貧，中國扶貧政策的目標、方式、手段和績效發生了根本性變化，提出了新要求，形成了四維一體的完整體系和框架。具體來講，這包括到2020年徹底消除絕對貧困的政策目標、“六個精準”的扶貧方式、“五個一批”的扶貧手段，以及重視提高扶貧質量和激發貧困人口內生動力達到精準扶貧與精準脫貧的政策績效。
從全球反貧困實踐看，發展中國家扶貧實踐可以歸納為包括經濟增長、部門干預措施和社會政策項目的減貧框架。中國精準扶貧的特別之處在于，扶貧措施和實踐幾乎涵蓋所有領域，調動全社會之力來推動消除絕對貧困，這項行動計劃比世界銀行提出的2030年消除全球絕對貧困的計劃提早10年。中國精準扶貧提出的“兩不愁、三保障”政策目標，體現了不僅要解決收入和消費貧困問題，而且還要提供基本公共服務，也就是在滿足貧困家庭溫飽需要的基礎上，促進貧困家庭的自身發展。因而，這是一個多維貧困概念，具有豐富的政策和實踐內涵。
二、農村低保與扶貧開發銜接
社會安全網是中國精準扶貧框架中的一項重要政策措施。2007年，中國建立農村低保制度。值得注意的是，全國農村低保線平均水平從2010年的1404元大幅提升到2016年的3774元。理論上講，提高低保標準會帶來受益人口的數量增加。但是，農村低保受益人口卻從2013年的5388萬人下降到2016年的4587萬人。形成這種現象的原因可能是多方面的：一是貧困人數的收入增加讓部分低保戶不再符合低保條件而退出；二是加強低保規范管理，清理了“關系保”“人情保”等問題；三是反腐問責有可能帶來部分地方不作為，讓應該符合低保的對象沒有納入低保范圍。
2016年農村低保線高于貧困線，按農村常住人口計算的農村低保覆蓋率是7.8%，按農業戶籍人口計算是5.7%。理論上，農村低保通過轉移支付可以完成中國的減貧目標，但是實際操作比較復雜，低保與扶貧之間的銜接問題是其中重要的原因。中國當前有三套相互獨立的監測和瞄準體系：國家統計局的農村貧困監測（農村貧困線）、扶貧辦的全國貧困戶建檔立卡登記（農村貧困線/各地可采用更高的貧困線）、民政部的農村低保受益對象登記（地方農村低保線）。這三套制度有不同用法，而建檔立卡則既想做監測也想做瞄準。
結合全球的經驗做法，考慮到極高的瞄準成本和反貧困需要建立長效機制，建議將瞄準識別機制和監測評估機制分開；同時，加強部門之間的信息共享和交叉核對，這大大有助于改進貧困監測和瞄準的效果。
三、中國反貧困政策展望
中國經濟進入新常態，意味著增長速度換擋和經濟結構轉換。這些變化與城鎮化發展和技術進步一道，對新常態下中國社會經濟發展帶來了新的挑戰，也包括反貧困領域。
中國新時期的反貧困政策需要有一體化、覆蓋城鄉的頂層設計。這需要考慮三個方面的重要問題：一是當前精準扶貧聚焦農村貧困問題，而未來中國將面臨經濟新常態下的城鄉貧困問題，需有前瞻性的戰略準備；二是中國未來的貧困問題將從絕對貧困轉變為相對貧困和多維貧困，做好監測機制和瞄準機制設計是一個挑戰；三是需要考慮精準扶貧與未來反貧困戰略的成本和代價，既要從個人角度也要從社會角度，充分考慮貧困的動態性與反貧困的穩定性和可持續性。
（本文根據作者在“清華三農論壇2018”分論壇三“脫貧攻堅、農村人居和生態環境”議題上的發言整理，經本人確認并授權。僅代表作者個人觀點。）
中國鄉村發現網轉自：清華大學中國農村研究院 微信公眾號（原創）
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