摘要：中國經濟已邁入新時代，但城鄉間金融發展的不平衡、金融為“三農”服務的不充分，嚴重制約著鄉村振興戰略和區域協調發展戰略的有效實施。要破解這些不平衡不充分難題，需要跳出“融資”的思維框架，綜合發揮各種金融功能。普惠金融不是一個理論問題，經濟和金融理論中均無有關金融應服務于精英階層和富人的原理。實踐層面中存在的金融供給不足、償債能力難以確定、資產權益難以確定、金融服務成本制約和營業穩定程度不足等，是引致金融普惠性難以充分發揮的主要成因，這些問題應當在實踐中予以克服。在中國，長期困擾金融支持“三農”發展的主要成因有四：工農業產品剪刀差、農村資產難以確權、資產收益難有明確的財務簿記和金融運作成本過高。據此，實施普惠金融，支持鄉村振興戰略落到實處，需要做好如下6項工作：落實土地確權工作，加速提高農業生產的集約化程度，進一步完善農業生產組織，充分運用手機、互聯網等現代信息科技手段，充分發揮財政機制和慈善公益機制的作用，積極開展金融創新。
關鍵詞：金融功能 普惠金融 服務三農
一、問題的提出
習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”從金融角度看，不平衡不充分的發展，除了表現在直接金融與間接金融、各區域間金融、機構金融與居民金融等方面外，更多地表現在城鄉間金融發展的不平衡、“三農”獲得的金融服務不充分等方面。城鄉間金融發展的不平衡、金融為“三農”服務的不充分，不僅嚴重制約著鄉村振興戰略和區域協調發展戰略的有效實施，制約著城鄉區域發展差距和城鄉居民生活水平差距的縮小，而且將嚴重影響2020～2050年兩個發展階段目標的實現。緩解和克服這種金融發展不平衡、金融服務不充分的狀況，是一項復雜的系統工程，需要多方面的長期努力、體制機制改革深化和金融服務創新，其中，全面系統地認識和發揮金融在資源配置和績效激勵中的功能是不可或缺的重要內容。鑒此，本文從這一角度展開分析。
二、“融資”并非金融獨有的特性
一提到金融，政策面和實踐面就自然聯系到“融資”，這毫不奇怪。從定義看，學術界通常將“金融”一詞與“資金融通”直接相聯。黃達、張杰編著的《金融學（第四版）》認為：“金融范疇可以理解為：凡既涉及貨幣，又涉及信用的所有經濟關系和交易行為的結合。”曾康霖主著的《金融經濟學》說：“金融通常解釋為貨幣資金的融通。”宋濤主編的《政治經濟學教程（社會主義及全球化部分）》認為：“金融是指資金的融通，或曰資金的聚集與流動，即與貨幣流通和銀行信用有關的一切活動?！睆幕竟δ芸?，學術界大多將“金融”與調劑資金余缺相聯系，強調金融是實現資金在盈余者與短缺者之間調劑的基本機制。當然，學界也有人不從資金融通角度界定金融?！缎屡翣柛窭追蚪洕鷮W大辭典》的解釋是：金融“其基本的中心點是資本市場的運營、資本資產的供給和定價。”美國的茲維·博迪和羅伯特·C·莫頓（2000）認為：“金融學是研究人們在不確定的環境中如何進行資源的時間配置的科學?！钡@些認識并未成為學術界共識，也不見得已將“金融”的含義弄清了。
經濟實踐的邏輯重于理論邏輯。不論從中國的經濟實踐看還是從海外的經濟實踐看，以“資金融通”界定“金融”范疇或金融的基本功能都是不貼切的，將這種思維帶入普惠金融和服務“三農”之中，更是弊多利少。
從資金融通渠道看，服務“三農”的資金大致包括如下幾個方面：①財政支農的資金。在中國，財政支農支出涵蓋的范圍很廣，包括農村基本建設投資、農業科技三項費用、支農生產支出、農業綜合開發支出、農林水氣等部門事業費、支援不發達地區支出、水利建設基金、農產品政策性補貼支出、農村教育衛生文化支出、農村救濟支出、農業生產資料價格補貼、支持生態建設支出（如退耕還林資金、天然林保護資金、森林生態效益補償資金、水土保持資金等）、扶貧開發支出（如財政扶貧資金、國債資金等）。②社會慈善公益事業的資金。社會慈善公益事業，是指以支持生態環保、扶貧扶弱、助學支教、扶殘助醫、賑災救難、動物保護等為目的的非營利性活動。隨著經濟發展水平提高，中國的慈善公益事業也快速發展，中央財政和各級地方財政在預算內列支了社會公益類支持資金，社會各界設立了包括中華慈善總會、中國福利會、中國少年兒童基金會等在內的諸多慈善機構和公益性基金會，上市公司、各類企業乃至個人也紛紛出資捐款設立了名目繁多的基金、助學金、獎學金。對一些農民（尤其是受到扶弱扶貧、助學助醫的家庭等）來說，慈善公益機構是一個不容小覷的融資來源。③商業性金融體系提供的資金。包括商業銀行等金融機構發放的各類貸款，通過發行債券、股票等證券融入的資金等。④政策性金融機構提供的資金。如國家開發銀行給予的農林水利項目貸款、中小微企業貸款、教育和醫療貸款等。⑤海外機構支持“三農”和扶貧的資金。海外機構和個人為支持中國生態建設、扶貧項目和“三農”發展提供了資金，如世界銀行扶貧項目的資金、三農貸款和生態貸款等。
既然有著如此之多的資金融通渠道，那么，將“融資”僅僅界定為“金融”是不科學的，也是不合適的。它容易使人們對融資的把握局限于金融系統，忽視發揮其他融資渠道在支持“三農”發展、生態建設和扶貧等方面的積極功能。
在上述資金融通渠道中，對支持“三農”發展、扶貧、生態建設等來說，不同來源的資金在特性、效能和擴展空間上有著很大差別。第一，資金特性。對資金使用方來說，財政類和慈善公益類資金在使用中既不需要還款又不需要付息，是無償的，因此，它們屬于無償性資金。與此不同，來源于金融體系的資金有著明確的還本付息（或支付股息等）要求，屬于商業性有償資金。來源于政策性金融的資金雖然也需要還本付息，但付息水平通常低于商業性有償資金。第二，資金期限。對資金使用方來說，財政類和慈善公益類資金一般沒有資金使用期限方面的限制，而來源于金融體系的資金和政策性金融的資金通常有著明確的還本付息期限（除非屬于股權融資）。第三，資金規模。受財政收支規模的制約和捐款者資金的制約，財政類和慈善公益類每年可用于支持“三農”發展、扶貧和生態建設等方面的資金數額相對有限；政策性金融受制于對應金融機構的經營運作資金有限，每年可提供的資金數額也比較有限。與它們相比，金融體系借助于銀行信用的資金膨脹機制，每年可動用的資金數額明顯較大。多年來，社會各界提出的“融資難、融資貴”主要針對金融體系的資金而言，但實際上，在各類資金來源中，金融體系提供的資金數額是最大的。由此便提出了一個問題：如何充分利用財政性資金和慈善性資金來撬動金融性資金，使得支持“三農”發展、扶貧事業和生態建設等方面的資金最大化，以充分滿足“三農”發展的需要？破解這一難題，需要從金融功能的角度全面把握“金融”內涵。
從資金可得角度看，市場經濟強調等價交換。在商品交易場合，買賣雙方就所交易的對象達成價格共識后，資金需求方賣出商品（或勞務）獲得資金，資金供給方支付資金獲得商品（或勞務）。在金融交易場合，等價交換原則同樣適用。金融交易與商品交易的區別不在于賣方是否“融入”了資金、買方是否支付了資金，而在于交易對象的不同。這說明，“融資”并非金融所獨有的特性。
金融的本質并非融通資金，它是在資產權益基礎上以獲得這些權力的未來收益為標的而進行的交易過程和這些交易關系的總和。在這一界定中，“資產權益”是指依附于經濟主體所控資產上的各種權力和與這些權利相對應的收益（或收益權）。在這些資產權益還只依附于資產之上從而尚未分離出來成為相對獨立的交易對象的場合，與其對應的金融交易活動是不存在的。從時間序列上看，經濟主體所擁有的資產權益可分為已有的資產權益和未有的資產權益兩種。已有的資產權益，是指在資產負債表中已經記載的資產權益，如股權（包括凈資產、未分配利潤等）、債權、應收賬款、對外投資、固定資產和遞延資產（包括商譽、知識產權等）；未有的資產權益，是指在資產負債表中未記載但通過出售未來權益可獲得并可記入資產負債表中的資產，如未來從銀行獲得的貸款、未來通過發行債券或發行股票等獲得的資產。金融交易以資產權益為對象，這是金融交易與商品交易的根本區別所在。在金融交易中，賣方出售資產權益、獲得售后資金，買方買入資產權益、支付資金。資產權益可以記載在標準化的金融產品（如債券、股票等）上，也可以記載在非標準化的金融產品（如貸款等）上，還可以記載在具有法律效力的協議書上。資產權益要進入交易，需要明確三個基本要點：一是資產權益的合法主體。在資產權益的主體關系不明晰或不確定的條件下，對買方而言，他實際上無法弄清與誰交易，對手方是否擁有賣出資產權益的合法資格，因此，資產權益難以成為交易對象。二是資產權益的性質。資產權益在金融中可分為股權性資產、債權（或債務）性資產、信托性資產等。資產權益的不同性質，直接影響著資產權益的期限、風險、控制力和收益水平，進而影響到資產權益在交易中的價格。三是資產權益的價格。在金融交易中，買賣雙方圍繞資產權益的未來收益展開交易?！耙垣@得這些權力的未來收益為標的”，是金融交易的目的。賣方賣出的是這些資產權益的未來收益，買方買入的也是這些資產權益的未來收益。買賣雙方在金融交易中達成的價格共識和按此價格進行的交割，實際上是未來收益的凈現值。由于這種資產權益的收益在未來的時間中存在諸多不確定因素，因此，是否能夠獲得預期的未來收益存在著一系列風險。
金融交易的特性在于以資產權益為對象，這是眾多強調“融資難、融資貴”的資金融入方常常忽視的基本要點。他們過多地期待融入資金，卻常常忽視厘清與資產權益相關的各種要素、提供為買方（即資金供給方）可接受從而可交易的資產權益。
三、發揮金融系統的綜合功能重于緩解“融資”難點
在經濟運行中，只要有商業性交易，就有資金從買方流向賣方（即“融資”）的現象存在，在普惠金融和服務“三農”中也不例外。就金融而言，與“融資”相比，更重要的是發揮金融機制在資源配置和績效激勵中的作用，即金融功能。其內在機理是，金融機制不論以何種方式存在，對經濟運行和經濟發展來說，它存在的全部意義在于發揮其獨特的功能。諾貝爾經濟學獎獲得者羅伯特·C·莫頓（2000）明確指出：金融系統的功能比金融機構更重要，這是因為“金融職能比金融機構更為穩定”；在不同時期、不同國家，金融系統的功能變化較小，金融機構的具體形式隨著它所承擔的金融功能而變化。
從金融學說史看，金融系統的功能大致上有三種劃分。第一，早期的金融研究主要從金融機構或金融市場出發，分析它們各自的金融功能。例如，從商業銀行角度，金融系統研究既強調了通過貨幣乘數機制持續創造資金（或貨幣）的功能，又強調了資金聚集、資金配置、發現利率等功能；從證券市場角度，研究強調了推進資本形成、價格發現、風險分散、資源（聚集）配置、公司治理和資產重組等功能；從保險機構角度，研究強調了風險分擔、社會保障和防災減災等功能。第二，20世紀60年代以后，西方學者從金融體系出發，將金融系統的功能劃分為5個方面：創造貨幣，為經濟運行提供流動性支持；聚集和分配金融資源并由此引致經濟資源配置的調整；為實體經濟提供資金支付清算； 提供評估風險、管理風險的機制、方法和市場條件；充分挖掘決策信息和有效解決委托—代理關系中激勵不足的問題。第三，從提高資源配置效率出發，羅伯特·C·莫頓（2000）將金融系統的功能劃分為6個方面：在不同的時間、地區和行業之間提供經濟資源轉移的途徑；提供管理風險的方法；提供清算和結算支付的途徑以完成交易；為儲備資源和在不同的企業中分割所有權提供有關機制；提供價格信息，幫助協調不同經濟部門的決策；當交易中的一方擁有另一方沒有的信息，或一方為另一方的代理人時，提供解決激勵問題的方法。從這些簡要概括中可以看出，金融功能是復雜多元的，既包含與融資有著關聯的機制，也包含與融資沒有直接關聯的機制。
在經濟實踐中，金融功能支持著每個企業的經營運作，但它并不簡單以“融資”所能概括，或者說，金融功能綜合發揮作用是實現融資的前提。
擁有貨幣資本是企業展開經營運作的第一步。馬克思曾經指出：“商品生產以商品流通為前提，而商品流通又以商品表現為貨幣，以貨幣流通為前提；商品分為商品和貨幣的這種二重化，是產品表現為商品的規律。同樣，資本主義的商品生產，——無論是社會地考察還是個別地考察，——要求貨幣形式的資本或貨幣資本作為每一個新開辦的企業的第一推動力和持續的推動力。特別是流動資本，要求貨幣資本作為動力經過一段時間不斷地反復出現?！钡泿刨Y本作為新開辦企業的第一推動力，需要有一系列的金融條件相配合。在現實中，設立企業需要將與注冊資本相對應的資金數額提交給工商行政管理部門（或其指定的會計師事務所）驗證，企業營業執照上應明確記載注冊資本的數額，這是企業取得法人資格的必備前提。在這個過程中，有三個難題需要破解：第一，投資前的準備。創辦企業和企業經營運作有著諸多風險，這些風險引致資金的安全性遠低于銀行存款和購買國債等，由此，股東為何敢于將資金投入到創辦企業之中？一個合理的解釋是，這些投資者在達成投資共識之前，已經對投資入股之后的企業經營運作風險及其可能的收益進行了盡可能充分的財務測算和金融評估，其中既包括投資回報率、產品技術先進性、市場銷售前景等，也包括防范風險的舉措、資本回收的路徑、公司治理結構安排等。第二，注冊資本的交易對象。企業注冊資本應由股東投入。企業性質不同，股東人數有差別。一般來說，單獨由一個股東投入注冊資本的為獨資企業，兩個以上股東投入注冊資本的為有限責任公司，五個以上股東投入注冊資本的可以是股份有限公司，如此等等。在這個環節，需要破解的難題是：企業賣出了什么（以與股東的投資款相交易）？不論是從《公司法》的規定還是從實際經營運作角度看，在交易中企業都是賣出了未來經營運作的控制權和經營業績的歸屬權，與此對應，股東投資入股買入了該企業未來經營運作的業績收益權。可見，注冊資本投入企業創辦，是一個金融活動的結果。第三，入股后的資本流動。投資前先做好資本退出的準備，這是金融投資的一個重要原則。在企業經營運作中，常常有一些股東出于各種原因需要將手中持有的股份賣出以獲得資金。如果對資本退出缺乏預先安排，先期的股東投資就將受到嚴重制約。顯而易見，在破解上述三個難題中，金融實際上綜合發揮了跨時空配置資金、分割股份所有權、化解信息不對稱、評估和管理投資風險、以企業經營業績激勵股東投資等方面的功能。
企業投入經營運作之后，有著諸多操作需要得到金融功能的支持。第一，流動資金籌集。企業在遇到資金周轉不靈時，可以向銀行申請流動資金貸款。銀行的資金來源于存款人，不可能無條件地將資金貸放給企業，由此，企業需要根據銀行審貸要求，提供各種相關資料來證明自己具有承債資格和償債能力，包括經營運作的合法性、公司治理結構、財務狀況、產品銷售狀況和資金用途等。一旦審貸通過，銀行就將向對象企業發放貸款。在這個環節中，銀行與企業之間的交易對象是貸款憑證，交易的內容為貸款數額、貸款期限和貸款利率等。這實際上是綜合運用了金融在跨時空配置資金、克服信息不對稱、支付清算、分享企業未來收益、評估和管理貸款資金風險等方面的功能。第二，發行債券。根據《公司法》的規定，公司型企業可以發行公司債券。發行公司債券是從金融市場募集資金的行為，它不僅需要公司按照金融監管部門的要求提供一系列申請債券發行的資料、公開披露相關信息，而且需要由承銷商（如證券公司）等金融機構和中介機構（包括評級機構）提供專業服務。如果債券成功發行，發行人將獲得對應的資金，但它同時賣出了未來經營運作的一部分收益（即債券利率），并以資產信用擔保到期歸還債券本金。在這個環節，金融交易的對象是公司債券，交易的內容為債券本金、期限和利率，交易成功依賴于發行人（公司）已有經營業績支撐、信息公開披露、風險評估和防范風險舉措、以公司信用承諾債權人按照債券約定分享公司未來經營收益、債券利率水平符合投資者預期等金融功能的發揮。第三，增發股份。企業為了擴展經營運作規模，在資本性資金不足時，可以通過增資擴股（包括申請公開發行股票）的方式來擴大股份數額、募集資本性資金。增發股份是一項復雜的工作，不僅要公司高管和股東們達成共識，形成董事會、股東會的決議，也需要在承銷商和其他中介機構（如會計師事務所、律師事務所、資產評估事務所等）的支持下，制作和披露資產評估報告、財務報告和法律意見書等，向投資者依法公開披露相關信息和征詢發股價格，而且在發股成功后，重新召開股東會、調整董事會和監事會、修改公司章程和重新進行工商行政登記等。在這個環節，金融交易的對象是股份（或股票），交易內容為股權和股價，交易成功既依賴于發行人（公司）對原有股東的權益調整和發股的激勵機制、公司已有經營業績對發股的支撐、公司業務發展前景對投資者的誘導和激勵等，也依賴于公司信息對投資者的披露、股市價格對股份定價的支持等諸多金融功能的發揮。
投資是企業發展的基本機制。且不說企業投資的資金從何而來（以及與其對應的金融功能運用），就是投資資金的運用也離不開金融功能的綜合施展。企業擴展經營規模的投資主要有三種方式：擴展已有的生產經營規模以實現規模經濟的要求、創辦子公司以擴展經營業務內容、并購其他企業以擴展經營規模。以公司并購為例，在展開此項投資的謀劃和操作中，公司需要運用一系列金融機制對并購對象展開盡職調查、擬定并購計劃、實施防范風險舉措、籌集并購所需資金、與并購對象的股東和高管進行并購談判、展開債務清理和股權置換等。一次成功的公司并購是綜合運用多種金融功能的結果，既包括對并購對象的業務估值、股權的確權及其價值認定、股權激勵效能預測和市場前景評價，也包括對并購活動的風險估算、股權溢價測評、換股價格協調、股權集中或分割的效能模擬等。
從金融運作角度看，所謂的成本—收益或風險—收益等關系，是建立在綜合運用（從而發揮）多種金融功能基礎上的。在能夠實現多種金融功能綜合運用的條件下，就有了適合資金供給者（或資金融出方）的金融交易對象。由此，對資金需求者而言，通過金融交易，融入資金是一個水到渠成之事。
四、建立在發揮金融功能基礎上的普惠金融
“普惠金融”是英文inclusive financial system的中文翻譯用語，但這一翻譯并不確切。其中“inclusive”一詞的含義是“包容性”“包括性”等，據此，“inclusive financial system”翻譯為“包容性金融體系”較為貼切。將“inclusive financial system”譯為“普惠金融”容易引致兩方面誤解：一是以財政思維看待“金融”。在國與國之間貿易中，“普惠”具有“給予普遍的”“非歧視的”“非互惠”等含義，指一國給予其他相關國家（或地區）的優惠貿易條件等。但在一國（或地區）經濟中，“普惠”有著“普遍優惠”“普遍恩惠”“普遍施惠”等含義，這些含義帶有比較明顯的財政政策色彩或慈善公益色彩，將其納入金融范疇，則意味著金融交易（或金融活動）也應是非商業性的、無償的和帶有福利性質的。這顯然不符合金融的特性。二是一些人從“普惠”一詞的反義推論，認為金融是“嫌貧愛富”的，是為精英和富人服務的，提出應通過落實普惠金融的理念和舉措，徹底改造傳統金融思維和傳統金融體系。這種將普惠金融與現代金融體系相對立的認識及其舉措，不利于金融改革和金融發展，也不利于通過充分發揮各項金融功能來擴展金融的包容性。盡管存在著這些可能的誤解，但鑒于“普惠金融”一詞已被各界廣泛接受和使用，所以，本文也用這一概念來研討相關問題。
從理論上講，金融本身帶有“普惠”特點。首先，商業銀行等金融機構屬于商業性金融機構，按照微觀經濟學假定，必然以追求利潤最大化為經營運作的基本目標。但追求利潤最大化并不意味著“唯利是圖”，無利不圖。微觀經濟學認為，利潤最大化是指在既定的經營運作技術條件下和市場需求約束下，企業努力將可得（或可實現）的利潤量盡數收入囊中的現象，以達到邊際收益等于邊際成本（即）。其中，意味著，隨著邊際收益向邊際成本收斂，企業獲得的經營利潤逐步邁入低利、微利乃至無利的區間。當企業最后一筆商品交易處于無利境地時，它依然屬于合理的范疇。另一方面，是相對于經營運作的總資產而言的，并非每筆資產的運作和每筆商品交易都應以獲取最高利潤率為目標。從資產利潤率曲線看，是先遞增后遞減直至為零。實體企業所銷售的商品覆蓋了社會生活中的各個群體，具有“普惠”特點，并無“嫌貧愛富”的實踐結果。19世紀以后，金融活動主要建立在工業化基礎上，金融機構的經營運作也貫徹著的理念和原則。就此而言，各家金融機構經營運作活動的總體結果也必然覆蓋了對金融服務有需求的社會各群體，是“普惠”的。其次，金融理論揭示的是金融運行和金融發展的本質、內在規律、運行機理和操作技能。200多年來，在工業化發展的背景下，不論在發達國家還是在發展中國家，金融都有了長足發展?；谶@些實踐，海內外學者撰寫了眾多金融學（包括貨幣銀行學等）方面的教科書、研究專著、專業論文和調研報告等，但迄今沒有一個人論證過金融的“嫌貧愛富”的“原理”，也沒有一個人論證過金融應當局限于為精英階層和富人服務的“原理”（在金融學教科書的原理闡釋中甚至連“精英階層”“富人”的范疇都沒有）。不僅如此，有關金融抑制、金融深化、金融創新和金融發展的各種理論還從不同層面揭示了發展中國家運用金融機制推進經濟發展和人民收入水平提高的內在機理。從這個意義上說，金融理論本身是“普惠”的，并無“歧視”內涵。毋庸贅言，普惠金融更多的是一個實踐問題。
從實踐層面看，由于五個方面的成因，金融的普惠性在不同程度上受到了限制。第一，金融供給不足。在發展中國家，金融起步較晚，金融基礎設施尚不健全，由此，金融產品和金融服務的供給常常難以滿足社會各類群體的需求；同時，全力推進工業化進程成為經濟發展的重心所在，有限的金融資源和金融服務也自然向工業企業和城鎮傾斜。在此條件下，充分利用銀行信用的“存款→貸款→存款→…”機制，通過貨幣乘數效應擴大資金供給規模成為金融運作的主要方式。在存貸款機制中，雖然隨著銀行網點的設置，存款服務可能覆蓋大多數居民和幾乎所有的法人機構，但貸款基本局限于具有法人資質的工業企業和服務業機構，由此，農村和中低收入群體對金融服務的需求就難以得到充分滿足。第二，償債能力難以確定。以銀行為中心的金融體系客觀上要求對貸款客戶償債能力進行盡職調查，其首要依據是客戶的具有時間連續性的各種財務報表。在對這些財務報表分析的基礎上，再對客戶資產、營業收入、現金流和盈利水平等進行實地考察，進而確認貸款客戶的償債能力。在這個過程中，由于彼此分散的農戶、小微企業和其他居民大多缺乏各自的財務報表和可供確認的有形資產，所以，即便提出了貸款申請，銀行也難以滿足他們的要求。第三，資產權益難以確定。資產既是生產產品（從而獲得銷售收入）的基本依據，也是償付債務的最后保證（如以出售資產所得償付債務本息），還是獲得其他類型金融服務（如發債發股等）的權益基礎。一般來說，在資產的權益性質、規模數量、產出能力等明確的條件下，經濟主體要獲得相應的金融服務或通過出售資產權益融入資金是可能的。但在資產的權益性質、規模數量和產出能力中的任何一項難以確定的條件下（眾多的農戶、小微企業和其他居民常常處于如此境地），要獲得金融服務就相當困難。第四，金融服務成本制約。在市場經濟中，各類進入市場的經濟主體大多處于競爭壓力之下，爭取經營總收入高于經營總成本是一個最基本的財務要求和可持續發展要求。在金融資源緊缺的條件下，金融機構從自身利益得失出發，很容易將有限的資金和金融服務向那些條件較優的客戶傾斜（這些客戶大多是大中型企業），以節約成本，獲得較高的經營運作收益。與此相比，農戶、小微企業和其他居民或者彼此分散且地理區位相距甚遠從而金融機構聯系不便，或者金融服務存在規模不經濟，金融機構從經營成本管理的理念出發很容易將他們置于經營運作和金融服務的視野之外。第五，營業的穩定程度差。金融服務是一個連續性過程。對任何金融機構而言，業務規模和業務發展的穩定性在很大程度上取決于客戶對相關金融業務需求的穩定程度和擴展程度，而后者又取決于客戶自身的營業規模和營業發展的穩定程度。在通常條件下，工商業企業的營業規模和營業發展的穩定程度高于農業企業和農戶，也高于居民個人。由此，從可持續發展角度出發，金融機構的經營運作在選擇客戶時容易出現“重工商輕農戶”的傾向。
忽視金融的普惠性既然是一個實踐中發生的問題，就應當在實踐中予以克服和彌補。進入21世紀以后，中國積極推進普惠金融。10多年來，各地大膽創新，運用各種機制，有效推進了中國普惠金融的發展。主要表現在以下幾個方面：第一，確立普惠金融理念。2004年11月，中國小額信貸發展促進網絡開通，明確提出以“促進普惠金融體系，全面建設小康社會”為宗旨。2011年，中國小額信貸聯盟發布了《中國小額信貸機構客戶保護原則自律公約》，提出了適當的產品、避免客戶過度負債、信息透明、公平公正、合理定價、保護客戶隱私和客戶投訴機制等七大原則。第二，小額貸款快速發展。2001年，在中國人民銀行總行指導下，江西婺源縣農信社開展了農戶小額信用貸款試點，邁開了農村普惠金融的步伐；到2017年6月末，江西小額貸款余額占到全國余額總額的14.35%，還款率達到99.93%。第三，運用財政機制撬動金融。甘肅財政與金融部門聯手，在多年的金融扶貧實踐中，逐步形成了“財政資金撬動、金融保障推動、產業發展帶動、政府責任聯動”的甘肅金融精準扶貧模式，創新了一系列信貸產品，有效解決了貧困人口的信貸準入和信貸可得性問題?！笆濉币詠?，甘肅省各級財政先后出資180多億元為金融扶貧提供貼息、擔保和風險補償，金融機構創新推出10多種扶貧貼息小額貸款產品，累計投放普惠貸款1300多億元。第四，綜合發揮金融機制的功能。2017年，新疆自治區農信聯社提出了“打造最具影響力的普惠銀行”的戰略理念，以發展中小微企業服務為主線，以成長型小微企業為重點，強化工作措施，創新和完善“信用社+擔保公司+小微企業”“信用社+保險公司+小微企業”合作模式，積極投放小微企業貸款。到2017年6月末，僅精河縣農信聯社就發放小微企業貸款750筆、9632萬元。第五，發揮“互聯網+”的效能。黑龍江齊齊哈爾市充分利用現代電子信息技術促進普惠金融發展。截至2017年6月末，各縣（市）網上支付開通135.63萬戶，較2012年增長77.92%；移動支付開通43.85萬戶，較2012年增長371.51%；電話支付開通11.19萬戶，較2012年增長44.39%。
2015年12月31日，國務院出臺了《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》，明確了中國發展普惠金融的指導思想、基本原則和總體目標，提出要在貫徹“市場主導、政府引導”原則的基礎上，“到2020年，建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系，有效提高金融服務可得性，明顯增強人民群眾對金融服務的獲得感，顯著提升金融服務滿意度，滿足人民群眾日益增長的金融服務需求，特別是要讓小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務，使我國普惠金融發展水平居于國際中上游水平”。要有效落實這一目標，進一步推進普惠金融發展，使得金融活動和金融交易能夠普惠于更多農戶、小微企業和其他弱勢群體，需要做好三方面工作。第一，充分發揮各類金融機構在推進普惠金融發展中的作用。不僅應從政策上鼓勵主要商業銀行、政策性銀行、農村合作銀行和農村信用社等金融機構積極展開普惠金融業務，鼓勵證券公司、信托公司、擔保公司、金融租賃公司和保險公司等深入農村基層拓展普惠金融業務，而且應當鼓勵各類金融機構積極結合不同地區的實際，創新“接地氣”的普惠金融產品、業務模式、服務方式等。第二，努力提高包括農戶在內的金融消費者對普惠金融的需求能力。這既包括提高農戶、小微企業經營者和其他弱勢群體等對金融知識、金融產品、金融服務和金融風險等的了解認識水平，也包括提高他們對金融運作流程、金融項目評估、現金管理方式、自我權益保護等的認識水平，還包括提高他們化解金融風險的能力、金融運作的能力和維護權益的能力等。第三，運用財政機制和公益機制撬動金融，擴展普惠金融的運作空間。其中包括運用財政機制，提供貸款貼息，建立擔?；稹L險基金和保險基金等，以支持相關金融機構擴大普惠金融業務中的金融運作規模；運用行政機制和財政機制，促進農村“互聯網+”和現代信息技術的應用，為普惠金融的展開提供有力的基礎設施；運用慈善公益基金，開展農戶、小微企業和弱勢群體的金融知識培訓教育和互聯網操作技能培訓，將“授人以魚”上升到“授人以漁”。
五、創造金融服務“三農”的條件，推進振興鄉村戰略落地
“三農”是農民、農村和農業的簡稱。從空間范疇和普惠金融實施難度等角度看，在“三農”中，“農民”是一個最大的范疇，農民既可以在農村從事農業生產活動也可以進城務工經商（由此可跨區域生活），同時，“三農”難題的破解最終將落腳到“農民”。與“農民”相比，“農村”是一個相對小一點的范疇，它既包括農業也包括在農村中開展的各種非農產業。從直接對比上看，“農業”是“三農”中最小的范疇，但它包含了農、林、牧、副、漁等各業，其中，“農”主要指的是種植業。由此，將“三農”的范疇進行細分對比，需要著力幫扶的困難人群主要是從事種植業生產活動的農民。這些從事種植業（尤其是糧食）生產活動的農民，既是精準扶貧和普惠金融的幫扶重點，也是落實鄉村振興戰略的重點。
在《資本論》中，馬克思從商品價格構成和生產價格構成出發，分析了各類地租的產生原理，論述了糧食價格結構和糧食生產經營者的收益規律。微觀經濟學也探討了農產品（尤其是糧食）供求的價格均衡和趨勢（如蛛網理論），并通過廠商理論分析了價格構成。按照這些理論，在正常的市場經濟條件下，商品價格應由生產資料轉移的成本（）、勞動力成本（）和平均利潤（）構成，糧食等農產品也不例外。金融運作中的收益（如利率等）來源于實體經濟部門，在糧食等農產品的經營運作利潤率大于利率的條件下，金融（如銀行貸款等）自然會進入糧食等農業部門。就此而言，金融服務“三農”的不足不是由市場經濟內在機理引致的。
在中國，長期困擾金融支持“三農”發展的主要成因有四。其一，工農業產品剪刀差。20世紀50年代以后，為了支持工業化建設，中國開始實行工農業產品價格剪刀差政策，即運用糧棉政府采購機制，壓低農產品價格，使其中的利潤部分轉移到工業品中，由此，糧食等農產品的價格就僅由“”所構成。由于金融運作的成本和收益均來自于“”部分，糧食等農產品價格中缺乏這一構成部分，所以，金融下鄉就遇到了財務機制的嚴重阻礙。改革開放近40年來，隨著養殖業、瓜果蔬菜種植業等的集約化運作，這些農產品價格構成中的成本占比有所降低，騰出了“利潤”占比空間，由此，相關的金融服務也順之下鄉了。但糧食等農產品的價格構成中，不僅依然缺乏“利潤”，而且因農用生產資料持續漲價，連勞動力成本的維持都遇到了困難。在此背景下，自2004年以后，各級財政采取種種舉措加大對糧食等農產品的補貼力度、取消了農業稅等。即便如此，糧食等農產品的生產在相當多場合依然缺乏必要的利潤。其二，農村資產難以確權。隨著經濟發展和科技水平的提高，在各種生產要素中，設備、技術、人力等均有著價值貶值趨勢，唯有土地受稀缺性和供求機制影響，價值持續上升，因此屬于長期優質資產。這決定了，對金融運作而言，土地是價值穩定且有著上行空間的優質抵押資產。但將這一資產用于抵押需要滿足三個條件：一是資產的主體清晰，即資產歸誰所有或占有等有著明確的法律文件可證明；二是資產的時間界限和數量界限清晰，有著可證明這兩個界限的具有法律效力的證書（或文書）；三是資產的價格或產出能力清晰，可通過交易市場的數據予以證明。長期以來，中國農村土地（尤其是糧食種植土地）難以確權，也缺乏合法的土地確權證書，這引致了作為優質資產的土地無法用于抵押、獲得相應的貸款。第三，資產收益難有明確的財務簿記。從金融角度看，不論是投資還是借貸，資金投入方總是要考察資金需求方的資產負債結構、盈利水平和現金流狀況，這一切都建立在最基本的財務簿記基礎上。但在廣大鄉村，從事種植業（尤其是糧食生產）的農民分散勞作，長期缺乏財務理念，基本沒有將農業生產經營活動的資金投入和產出等按照現代財務制度進行簿記的習慣，這使得金融下鄉缺乏最起碼的財務數據依據。第四，金融運作成本過高。金融運作講究規模效應。在利率較低的條件下，只要客戶的需求達到適合的規模，金融還是能夠下鄉的。但在幅員廣大的農村，農民彼此分散且單戶對資金的需求數額不大，金融機構若要展開實地考察，僅交通通訊費用就相當高昂，達成合約和追蹤監督等運作成本不低；同時，金融監管部門對金融機構的利率、不良資產比率等又有著明確限制，因此，在尚有可選擇的資金投放項目的條件下，金融機構常常不愿下鄉。
在十九大報告中，習近平總書記對“實施鄉村振興戰略”做了精辟的論述，強調“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。在實施鄉村振興戰略中，一方面，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。 另一方面，要構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。2017年12月中央經濟工作會議明確將“實施鄉村振興戰略”列入2018年的8項重點工作范圍，強調要“健全城鄉融合發展體制機制，清除阻礙要素下鄉各種障礙”。據此，實施普惠金融，支持振興鄉村戰略落到實處，需要做好如下6項工作：
第一，落實土地確權工作。土地確權是農村土地貨幣化的基礎性工作。2013年1月31日，中央“一號文件”提出了“全面開展農村土地確權登記頒證工作”的要求。2014年10月以后，在落實黨的十八屆三中全會精神過程中，以所有權、承包權和經營權“三權分置”且經營權可流轉為主要內容的新一輪農村土地制度改革在各地陸續有序展開。農村土地“三權分置”制度的實施，明確了以“土地”為資產的權益邊界和權益數量，既為普惠金融下鄉創造了基礎性條件，也為農村土地的抵押貸款等金融服務入村入戶提供了制度性條件。從這個角度上說，“第二輪土地承包到期后再延長三十年”是推進“三農”金融發展的最大利好政策。
第二，加速提高農業生產的集約化程度。農產品價格中要包含“利潤”，既是農業生產抵御市場風險的機制性要求，也是金融下鄉的客觀條件。對此，有兩條路徑可選擇：一是在經營成本不變的條件下，通過提高農產品價格來“補上”利潤；二是通過提高集約化生產程度，在單位農產品價格不變的條件下，通過降低成本來“爭”利潤。雖然根據地租理論，隨著城鎮化建設的展開和經濟發展水平的提高，土地的稀缺性有著推高農產品價格的趨勢，但按照中國目前的CPI統計方式（CPI包含了食品類價格，且占比達到近1/3），農產品價格的上行將推高CPI增長率（從而引致治理通貨膨脹政策的出臺）。相比之下，通過“發展多種形式適度規模經營”來提高農業生產的集約化水平，是一條較好的可行之路。
第三，進一步完善農業生產組織。在農戶彼此分散的條件下，要展開普惠金融將遇到種種客觀條件的制約，金融下鄉也受到財務成本的嚴重約束。一個較好的選擇是，將農戶組織起來，通過“公司+合作社+農戶”或“合作社+農戶”或其他組織方式與金融機構建立穩定的業務聯系，為金融下鄉創造適合的組織方式。十九大報告中指出，要“培育新型農業經營主體”，這是“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系”的重要前提，也是推進集約化生產的主要組織方式，有利于“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，也有利于實現小農戶與現代金融服務的對接。
第四，充分運用手機、互聯網等現代信息科技機制。以手機、互聯網、人工智能、大數據、云計算等為代表的現代信息通訊手段，既有利于調整和改善農戶在分散狀態下信息不順暢引致的種種問題，也有利于提高農業生產與市場及社會需求協調程度，降低金融下鄉的成本和提高金融業務風險的防范。因此，要發展普惠金融，提高金融服務“三農”的程度，就需要通過各種路徑普及這些現代信息科技手段，同時，建立相關的保障機制和升級機制。
第五，充分發揮財政機制和慈善公益機制的作用，撬動金融下鄉規模。普惠金融貫徹“市場主導、政府引導”的原則，需要尊重市場規律，使市場在金融資源配置中發揮決定性作用。雖然在下鄉中金融機構對某些項目可以無利，但不能長期虧損。對此，應積極發揮財政資金和慈善公益資金的功能，建立融資擔?；?、再擔保機構和保險基金等，打消金融機構下鄉的種種顧慮，為金融機構服務于“三農”保駕護航。
第六，積極展開金融創新。在支持“三農”發展過程中，由于鄉村的具體情況與城市、工業等不同，同時，各個鄉村的具體情況也不盡相同，這決定了普惠金融的運作方式、金融產品等必然要發生新的調整，由此，要求根據具體情況的變化，展開適應當地“三農”需求的金融創新。從金融產品看，可能包括鄉村土地的抵押貸款、“三農”金融債券、綠色債券、股權眾籌等；從金融機制看，在綜合發揮各種金融機制的基礎上，為“三農”服務的具體金融方式可能包括“貸款+保險”“貸款+證券+保險”“基金+保險”“理財+貸款”等。
新中國建立近70年尤其是改革開放近40年來，中國經濟發展取得了舉世矚目的偉大成就，以實踐的力量改寫了西方發展經濟學的諸多理論。但這些成就更多地表現在工業、科技和城鎮等方面，相比之下，“三農”依然是個短板。要改變二元經濟結構，改變“不平衡不充分的發展”引致的種種問題，達到十九大提出的2035年“基本實現社會主義現代化”的目標，就必須著力落實鄉村振興戰略。從這個角度上看，充分發揮金融功能的綜合作用，通過普惠金融機制，提高金融服務“三農”的質量、規模和水平，不僅具有實踐價值，而且有著重大理論意義。
作者單位：中國人民大學財政金融學院；中國財政與金融政策研究中心
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2018年第3期 微信公眾號（原創）
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