整治背景
楊曉光首先介紹了兩個浙江省特色小城鎮(zhèn)——烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)和大港頭鎮(zhèn)。烏鎮(zhèn)地處長三角城鎮(zhèn)密集區(qū)，大港頭鎮(zhèn)卻隸屬浙江最偏遠(yuǎn)的麗水市，但這里的民宿和農(nóng)家樂也得到很好的發(fā)展。他表示，無論在什么樣的地方，小城鎮(zhèn)都有機會，只不過要找準(zhǔn)自身的位置。
1、科學(xué)認(rèn)識小城鎮(zhèn)地位
——曲折的當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化道路
楊曉光指出，國家對小城鎮(zhèn)的定位認(rèn)識非常曲折，從最初的不受重視，到90年代頻頻提出小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略，到90年代后，特別是土地出讓金成為地方政府主要收入之一后，大城市獲取更多資源，獲得較快發(fā)展。
——新型城鎮(zhèn)化提上國家戰(zhàn)略議程
十九大報告明確指出：以城市群為主體，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，也提出美麗中國，鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略……小城鎮(zhèn)的地位變得更加重要。
——美好生活追求的多樣性
習(xí)近平總書記說，新時代矛盾發(fā)生了變化，新時期的矛盾是人民對美好生活的需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。美好生活的需要在新時代有新的內(nèi)涵，不僅是追求物質(zhì)生活的豐富，還包含追求精神生活的富足；不僅是追求大城市的繁華與熱鬧，還有更多人喜歡小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的寧靜和富足。
——新技術(shù)的突破將為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供堅實的技術(shù)保障
新技術(shù)特別是人工智能、大數(shù)據(jù)、3D打印會影響我們的生產(chǎn)和生活，這種變化會導(dǎo)致生產(chǎn)地域組織和生活方式的轉(zhuǎn)變，最終影響到城鄉(xiāng)的生產(chǎn)和生活布局，會影響到城鄉(xiāng)關(guān)系和城市空間結(jié)構(gòu)，還會影響規(guī)劃工作。
2、小城鎮(zhèn)成為浙江高水平全面建設(shè)小康社會的短板
浙江在省十四屆一中全會提出“兩個高水平”，即高水平全面建成小康社會，高水平推進(jìn)浙江現(xiàn)代化建設(shè)。浙江高水平全面建成小康社會的短板是小城鎮(zhèn)，因為小城鎮(zhèn)在浙江的地位非常重要，從最早的鄉(xiāng)村工業(yè)到中心鎮(zhèn)培育，到小城市培育，再到特色小鎮(zhèn)的培育，都說明小城鎮(zhèn)在浙江省的地位非常重要。
楊曉光指出，浙江小城鎮(zhèn)的現(xiàn)實情況與其重要地位是不匹配的：“環(huán)境差”已經(jīng)成為“兩美”浙江（建設(shè)美麗浙江、創(chuàng)造美好生活）的新掣肘；“秩序亂”已成為綜合競爭力的新短板；“容貌差”已成為全面小康社會新制約；“管理弱”已成為依法行政新障礙。
對于浙江省來說，新階段小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨極大的機遇，同時挑戰(zhàn)也極其巨大。小城鎮(zhèn)如何結(jié)合自身的特色，順應(yīng)時代發(fā)展的需求，實現(xiàn)功能再造是今后一項長期而艱巨的任務(wù)。環(huán)境整治要從短期整治到長效治理，實現(xiàn)干凈整潔、特色突出、美麗富足。
浙江各階段城鎮(zhèn)化重點
3、整治工作的進(jìn)展情況
浙江在2016年9月29日召開全省小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治電視電話會議，會議規(guī)格非常高，由省委書記夏書記做動員部署。整治工作分四個階段，第一階段和第二階段從2016到2017年抓推進(jìn)、求突破；2018年抓提升、出成效；2019年抓鞏固、強管理，到2019年底結(jié)束。
——整治對象
浙江省全面鋪開，1191個整治對象，包括180個省級中心鎮(zhèn)、465個一般鎮(zhèn)，271個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，123個獨立于城區(qū)的街道，152個仍具集鎮(zhèn)功能的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地。
——整治重點
“一加強、三整治”，即加強規(guī)劃引領(lǐng)，整治環(huán)境衛(wèi)生、城鎮(zhèn)秩序、鄉(xiāng)容鎮(zhèn)貌。
——主要目標(biāo)
使小城鎮(zhèn)成為人們向往的幸福家園。具體分為六個子目標(biāo)：環(huán)境質(zhì)量全面改善、服務(wù)功能持續(xù)增強、管理水平顯著提高、鄉(xiāng)容鎮(zhèn)貌大為改觀、鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)更加文明、社會公認(rèn)度不斷提升。
為此，浙江省專門成立了四級整治辦：省整治辦-市整治辦-縣（市、區(qū)）整治辦-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）整治辦，省整治辦有30多人，全部實行集中辦公。
同時，發(fā)布了基金籌措、土地指標(biāo)、項目立項、考核督查等一系列完整的政策文件。從省委省政府，包括省整治辦、建設(shè)、國土、財政等部門，前后出臺幾十項文件。以資金為例，省財政三年補助45億，30億以債券的形式，15億為財政資金。資金劃撥分為五檔、兩個層次。
資金劃撥細(xì)分情況
——長效治理機制
（1）四平臺建設(shè)：綜合執(zhí)法平臺、行政監(jiān)管平臺、衛(wèi)生監(jiān)管平臺、綜合監(jiān)管服務(wù)平臺。
（2）綜合執(zhí)法改革：針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨立的交通執(zhí)法和城管執(zhí)法隊伍等情況，浙江省在這些方面出臺了一些政策。
（3）街路長制推廣：整治過程中在衢州一些地區(qū)提出“街路長制”，一條街有兩個路長，一個是鎮(zhèn)長或副鎮(zhèn)長，另外一個是民間人士、基層代表、黨代表，創(chuàng)新了很多機制。
（4）EPC工程總承包：優(yōu)化工程發(fā)包、優(yōu)化工程分包、優(yōu)化工程實施、優(yōu)化監(jiān)管制度。
（5）駐鎮(zhèn)規(guī)劃師探索：國內(nèi)其他地區(qū)有駐鄉(xiāng)村規(guī)劃師的探索，浙江省的探索比較充分，駐鎮(zhèn)規(guī)劃師規(guī)定工作時間，比如嘉興一周24小時工作時間，可以周末去，可以晚上去，工作時間記錄在冊，有工資，根據(jù)工作時間來算，大概5-10萬的工資。有考核和獎懲，工作量達(dá)不到會有處罰措施，都有明確的文件規(guī)定。
——整治考核結(jié)果
楊曉光指出，第一批列入達(dá)標(biāo)計劃的443個小城鎮(zhèn)，在年中對38個進(jìn)行了考核，結(jié)果還不錯，有36個達(dá)標(biāo)，2個沒有達(dá)標(biāo)。考核得分點非常細(xì)致，一加強、三整治、18個任務(wù)，每個任務(wù)都有若干得分點。其中烏鎮(zhèn)、姚莊、建德的乾潭鎮(zhèn)都不錯，大家有機會可以去看看。
4、整治工作存在的問題
在談到浙江省小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治工作存在的問題時，楊曉光提出了以下六點：
（1）部分規(guī)劃設(shè)計不到位，實施性不強。
（2）重建設(shè)輕管理，長效機制不完善。
（3）盲目大拆大建，傳承保護(hù)積極性不高。
（4）風(fēng)貌特色同構(gòu)化，園林景觀城市化。
（5）對整治工作的長期性認(rèn)識不足，后續(xù)措施缺乏。
（6）資金保障困難大。
規(guī)劃方法
1、是什么？
楊曉光指出，對于小城鎮(zhèn)綜合整治規(guī)劃是什么？一開始大家都認(rèn)識不清楚，到底是整治工程、面子工程，還是其他什么？通過不斷摸索，他們覺得這類規(guī)劃是實施性+修補型規(guī)劃，是偏實施的修補型規(guī)劃，既強調(diào)遠(yuǎn)期目標(biāo)，更重視近期的實施性。同時要考慮綜合協(xié)調(diào)性規(guī)劃，希望通過縣人民政府的審批成為具有法定效力的規(guī)劃。
2、規(guī)劃的意義
第一，有利于多規(guī)銜接與部門協(xié)作。需要平臺協(xié)調(diào)自己部門的事情，比如說電線，哪條線要下地，哪條線要架空、要規(guī)整，需要在綜合整治規(guī)劃里明確。小城鎮(zhèn)綜合整治規(guī)劃就是一個平臺，是多規(guī)協(xié)調(diào)的平臺。城市規(guī)劃、土規(guī)、交通等等，都要在這個平臺上進(jìn)行銜接。
第二，有利于小城鎮(zhèn)長遠(yuǎn)發(fā)展。通過系統(tǒng)的規(guī)劃，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)行梳理，使其發(fā)展目標(biāo)對接上級政府的要求，對小城鎮(zhèn)的長遠(yuǎn)發(fā)展是非常有利的。
第三，有利于小城鎮(zhèn)整體特色的塑造。在城市里是城市設(shè)計，這兩年鄉(xiāng)村也在提鄉(xiāng)村設(shè)計。小城鎮(zhèn)既不能學(xué)鄉(xiāng)村，也不能學(xué)城市，此次小城鎮(zhèn)整治規(guī)劃突出了對小城鎮(zhèn)整體特色塑造，要求對重要節(jié)點提出概念性設(shè)計的方案。
第四，有利于凝結(jié)共識。小城鎮(zhèn)的整治工作是小城鎮(zhèn)全體居民的事情，不光是設(shè)計單位的事情。楊曉光強調(diào)，他們與鎮(zhèn)里、縣里溝通時，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一定要深度參與到小城鎮(zhèn)整治工作中，要發(fā)動居民，不然工作就沒有意義，設(shè)計人員只是提供技術(shù)服務(wù)。浙江這點做的非常好，在評優(yōu)秀規(guī)劃方案時，很多鎮(zhèn)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手親自匯報，用15-20分鐘把小城鎮(zhèn)綜合整治規(guī)劃匯報清楚，說明他們對規(guī)劃非常有數(shù)，這是很難得的事情。
小城鎮(zhèn)整體特色的塑造
3、怎么做？
（1）望——問題導(dǎo)向，標(biāo)本兼治；
（2）聞——彰顯特色，延續(xù)風(fēng)貌；
（3）問——因地制宜，分類指導(dǎo)；
（4）切——專業(yè)協(xié)作，多規(guī)銜接。
——主要內(nèi)容
第一，首先要明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的整治目標(biāo)及特色定位，才能指導(dǎo)接下來的整治行動；第二，根據(jù)省里的導(dǎo)則及縣里的文件要求，梳理空間上需要整治的項目，并提出明確的導(dǎo)則指引；第三，針對年后就要快速實施的節(jié)點進(jìn)行方案設(shè)計，馬上指導(dǎo)建設(shè)，保證整治工作的時間進(jìn)度；第四，針對提出的項目進(jìn)行合理的計劃安排，指導(dǎo)工作統(tǒng)籌實施。
楊曉光表示，這項工作一定要實打?qū)崳许椖俊⒂许椖勘恚椖勘砀?zhèn)里商量，項目都要歸入省整治辦的項目庫，要考核，如果列入的項目沒有完成，考核就要減分，這樣地方上非常重視，不是隨便列。
——規(guī)劃依據(jù)及要求
圍繞“基本動作”，做好“自選動作”，基本動作是“一加強、三整治”，自選動作由鎮(zhèn)里自己確定，體現(xiàn)以民為本，問需于民、問計于民、問效于民。
規(guī)劃技術(shù)路線
4、如何落地？
（1）浙江省建立了“1+1+X”的整治“多規(guī)合一”體系，即1個綜合性整治規(guī)劃，1個實施性三年計劃，X個概念性專項方案和項目設(shè)計。
（2）設(shè)計單位全面參與和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全力配合。動員全省設(shè)計力量全面參與，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面配合，浙江省有100多家設(shè)計院，從省級、市級、縣級全面參與。
（3）嚴(yán)格建設(shè)項目的規(guī)劃管理。后期管理非常重要，真正做到項目無設(shè)計不動工，在設(shè)計確認(rèn)以后發(fā)“一書三證”。推行駐鎮(zhèn)規(guī)劃師制度，要參與鎮(zhèn)內(nèi)整治項目，提出實施意見。
“1+1+X”的整治“多規(guī)合一”體系
特色塑造
楊曉光指出，對特色的認(rèn)知非常重要。一是小城鎮(zhèn)幾千萬年來的自然山水格局，不能隨便改變。二是五千年一直延續(xù)的傳統(tǒng)文化，一定要延續(xù)下去。三是浙江這三四十年形成的特色產(chǎn)業(yè)。
1、自然特色的保護(hù)塑造
對于自然環(huán)境，好山好水好環(huán)境，“天生麗質(zhì)難自棄”，不需要改變，講究輕設(shè)計、輕改造，所有設(shè)計都盡量順應(yīng)自然。如千島湖湖邊上小城鎮(zhèn)整治的工程量都不大，主要對植被進(jìn)行梳理，庭院進(jìn)行整治，房屋立面的式樣和顏色統(tǒng)一。這個地方不需要太多的干預(yù)，就可以做到很漂亮，這是尊重自然和山水的格局。
2、文化特色的傳承挖掘與利用
天臺縣后岸村，以“和合文化”聞名，有很多民間傳說，由此打造和合文化園，再加上產(chǎn)業(yè)性的植入和體驗活動，如浙江比較多的像搗年糕、磨豆腐等活動。
搗年糕等民俗體驗活動節(jié)點改造
3、產(chǎn)業(yè)特色的打造：塊狀經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級特色化發(fā)展
楊曉光指出，塊狀經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級特色化發(fā)展，是浙江比較頭疼的事情。諸暨的大唐鎮(zhèn)是做襪子的，襪業(yè)如何升級？襪子是紡織服裝類，跟時尚沾邊，怎么打造時尚產(chǎn)業(yè)？大唐鎮(zhèn)擁有7萬城鎮(zhèn)常住人口，襪子生產(chǎn)總量占全國的70%，全球三分之一強。現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)鏈非常完整，從制襪機到襪子生產(chǎn)、設(shè)計、物流都有，但產(chǎn)業(yè)層次比較低，多為勞動密集型產(chǎn)業(yè)。
規(guī)劃愿景是產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，打造一個環(huán)境宜人、特色鮮明的全國示范特色小鎮(zhèn)。希望通過整治規(guī)劃做一些有特色的東西，但在這里很難找，如何升級，如何植入？浙江很多村莊想打造時尚創(chuàng)意文化村，現(xiàn)狀有一些鄉(xiāng)村風(fēng)貌，整體格局較好，希望通過改造把功能釋放出來，做成以時尚產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為主的村莊。
特色小鎮(zhèn)的風(fēng)貌是外在形象和內(nèi)在精神的有機統(tǒng)一，是自然地理環(huán)境、經(jīng)濟社會因素、居民生產(chǎn)生活方式、民俗文化等長期積淀的結(jié)果。
諸暨通過彈簧廠的改造作為小鎮(zhèn)客廳的設(shè)計
4、本土化園林景觀
楊曉光表示，對于小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的景觀設(shè)計，現(xiàn)在過多使用城市的設(shè)計方式。此次小城鎮(zhèn)整治強調(diào)：避免過度城市化的設(shè)計方式；使用本（鄉(xiāng)）土語言表達(dá)（材料、界面與空間）；實現(xiàn)生活化場景的再塑造。小城鎮(zhèn)是生活的地方，讓人自然、自在生活，整治讓原來很臟很亂的地方，現(xiàn)在改造成景觀。原來的水泥路變成河街，變成平板路，人們可以洗菜，曬太陽、聊天。
5、合理適度的立面改造
立面改造堅持的原則：（1）不破壞主體結(jié)構(gòu)；（2）不影響室內(nèi)裝修和使用；（3）總體的協(xié)調(diào)性和豐富性。第三個比較難，協(xié)調(diào)性和豐富性是一對矛盾的統(tǒng)一，是目前立面整治的難點。
整治的建筑現(xiàn)狀業(yè)態(tài)是什么，高度、新舊程度、目前的使用狀態(tài)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，都要弄清楚，要明確那些是拆掉的、大修的、小修的和不修的。
幾點思考
在報告的最后，楊曉光總結(jié)了四點：
1、規(guī)劃實踐：浙江經(jīng)驗的全國意義
浙江經(jīng)驗?zāi)懿荒茉谌珖茝V？楊曉光表示浙江的做法對其他地方有較強的借鑒意義。浙江的小城鎮(zhèn)臟亂差的問題在全國其他地方也普遍存在，在我國決勝全面建成小康社會最后的時間內(nèi)，不能讓小城鎮(zhèn)成為國家全面建成小康社會的短板，浙江的工作還是有意義的，可以在全國作為經(jīng)驗，不好的地方作為教訓(xùn)。
2、規(guī)劃機制：如何認(rèn)識自上而下的突擊規(guī)劃
浙江小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治規(guī)劃的編制時間最長8個月，最短5個月，試點的幾個鎮(zhèn)，都是差不多5個月做完的。1191個整治對象，全省全面做。這項工作有沒有問題？楊曉光表示，肯定有一些問題，但通過規(guī)劃更多的解決了一些問題，使得整治工作不至于出現(xiàn)大問題。他認(rèn)為作為規(guī)劃工作者，如果不行動起來、不認(rèn)真細(xì)致的去做規(guī)劃，為整治工作提供技術(shù)支撐，這個工作的失誤將更多。而且參加規(guī)劃編制的大多數(shù)規(guī)劃單位對服務(wù)對象都有長期的服務(wù)經(jīng)歷，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況十分了解，這樣也避免了出現(xiàn)大的差錯的可能性。
3、規(guī)劃初心：使小城鎮(zhèn)居民生活更美好
楊曉光表示，做這項工作，從成本核算，對規(guī)劃院對規(guī)劃設(shè)計人員來講效益并不是很好。但作為規(guī)劃者，不僅僅是賺設(shè)計費，還要有自己的理想和社會責(zé)任。能為小城鎮(zhèn)的居民做事情，讓他們的生活更美好，這是非常有意義的事情。楊曉光呼吁各位規(guī)劃同仁，要更多投入到小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作中，讓小城鎮(zhèn)居民生活更好。
4、規(guī)劃范式：超越物質(zhì)空間的綜合規(guī)劃
楊曉光說，對于規(guī)劃院來說，這樣的整治規(guī)劃既有物質(zhì)空間規(guī)劃的內(nèi)容，又有管理的內(nèi)容，還有操作性的內(nèi)容，也有其他政策性的考慮，要整合很多事情、跟不同人打交道。這樣的規(guī)劃對每個設(shè)計工作者都有非常嚴(yán)格的要求。小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治規(guī)劃也為規(guī)劃工作提供了新的思考維度。
作者系學(xué)會城鄉(xiāng)治理政策研究學(xué)委會委員、浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院副院長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：小城鎮(zhèn)規(guī)劃 微信公眾號
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
