近年來，一些地方以“發展壯大集體經濟”和“強化基層黨建工作”為名，號召、推動甚至強制村級“兩委”（黨支委、村委會）大上經營類項目或采取各種辦法創收。有的制定指令性計劃，提出消滅“空殼村”和村級積累年增10%（也有的地方提出年增10——20萬元）的目標；有的安排巨額財政資金支持村級“兩委”上項目；有的把發展村級“集體經濟”工作納入縣鄉村三級領導班子政績考核內容，實行高壓緊逼。這些做法，可能對個別村莊的“集體經濟”發展起到一定的促進作用，但從總體上看，既不符合農村實際，也不符合中央相關文件精神。如不及時剎車轉向，將對農民增收、農村發展和鄉村治理帶著諸多消極后果。
1、村級“兩委”掌控的經濟不等于“集體經濟”
盡管到目前為止，我國《憲法》、《農民專業合作社法》、《物權法》等各項法律及黨和政府的相關文件，對農村“集體經濟”的表述仍存在差異，甚至互相抵牾.但綜合馬克思有關農業合作的論述及這些年來國內經濟學著作的闡釋，“集體經濟”應該具備四大特征：一是生產資料歸一部分勞動者共同所有，所有者應該清晰明確。二是由這些勞動者自愿組織起來，用馬克思的話來說，就是“讓農民自己通過經濟道路來實現這種過渡”，“不能采取得罪農民的措施”。三是“集體經濟”組織內的成員共同勞動或合作經營。四是實行按勞分配，至少要以按勞分配為主體。
按這四條來衡量，我國的農業合作社、人民公社，是在強大的政治壓力下，按行政區域倉促建立起來的，缺乏農民自愿的基礎；“社員”們的生產資料是奉命獻出來交給“集體”的；中央政府、地方政府和“集體組織”的領導人掌握著“集體資產”的占有權、使用權、處分權、收益分配權；在“共產風”盛行年代，國家不但通過“一平二調”隨意改變 “集體所有”、“集體勞動”和經濟核算的區域界限，隨意決定“集體”的勞動組織形式乃至消費形式（大辦公共食堂），還通過“糧食統購”支配著相當一部分“集體”勞動成果。也就是說，除了“集體勞動”這一點外，其它各方面都不符合“集體經濟”的標準。人民公社解體以后的家庭聯產承包，實際上早已演變成分田單干。土地的所有權，名義上歸“集體”，但這個“集體”是“村”還是“組”？成員是分田當時那些“村民”或“屯民”，還是現在的“村民”或“屯民”？作為產權主體的“村民”或“屯民”，有沒有可靠的渠道來共同行使“所有權”？名為“集體所有”的土地，如何承包、如何流轉，號稱為“集體組織”代表的村委會和村民們有沒有權決定？這些，都是不清晰的。至于共同勞動或經營、按勞分配這兩大要素，當然更不可能實現。所以，說“統分結合的雙層經營體制”仍屬于“集體經濟”，是很勉強的說法。
至于在原來人民公社制度基礎上保留“集體所有制”的華西、南街、大寨等明星村，表面看“集體經濟”的色彩很濃。但如深入分析，就不難發現，由于種種原因，“集體經濟組織”成員既沒有對資產進行過問和管理的動力和要求，也沒有這樣的渠道，權力完全掌握在“村莊領袖”的手中，“勞動群眾共同所有”這一基本特征，同樣處于“虛置”狀態；在村里工廠、公司勞動或就業的員工大部分是雇傭勞動者，他們是“勞動群眾”，但卻不是本村集體資產的所有者；從分配方式看，村莊內少數原來的社員，現在的“集體經濟組織”成員，享受著豐厚的分紅或公共福利，而占比重較大雇傭勞動者，卻只能出賣勞動力獲取報酬。“按勞分配”并不居于主體地位。
最后，我們再來看看本文所要討論的經濟板塊：村委會掌控的經濟實體。通常情況下，人們把村里的公共設施、村級積累、村辦企業和機動資源，看成是“集體經濟”，這不能說沒有一點道理。因為這些東西看得見、摸得著，而且弄好了，確實可以給村民們帶來實際利益。但是，就多數地方的實際狀態看，民主管理并不到位，村民“共同所有”的權利沒有充分體現。正常運營的企業，有的已經進行股份制改造，并非全體村民共有；有的承包給個人了，談不上共同勞動和經營。另外，這些資產或資源的經營所得，一般用于積累或公共福利，不可能實行“按勞分配”。所以，這個經濟板塊同樣不是名副其實的“集體經濟”。有的學者認為，以村委會面目出現的“集體”，可以而且應該有資產（服務于農民的公共設施），不宜有“經濟”（經營性的資源或實體），不能說沒道理。
2、對現存的名不副實的“集體經濟”首先要改造，然后才可以談發展
我們通常所說的“村級集體經濟”，從資源、資產看，大體由三大板塊組成：第一板塊是資源。包括土地、林地、草地、荒地、灘涂等等。在實際運行中，這個板塊還可分為三部分：①承包到戶的農田。按“文本”的說法，是集體所有、家庭經營。②宅基地。集體所有、農戶使用。③機動耕地和其它可以由村級組織自主選擇經營方式的資源。第二板塊是非經營性資產。包括辦公房屋、文體活動場所、公共福利設施等等。第三板塊是經營性資產。包括村辦工廠、林場、牧場，股份制企業、專業合作社中的“集體”股份等等。
居于主體地位的，當然是“集體所有家庭經營”的“承包田”。對這一部分，必須按照2015年11月中央“兩辦”下發的《深化農村改革綜合性實施方案》（以下簡稱“方案”）和2016年12月中央《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱“意見”）精神，在堅持“集體所有權”不變的前提下，穩定家庭承包權、搞活經營權。在此基礎上的形成的經濟，雖然表現在農戶家庭收入和財產積累上，但因為建立在土地資源的集體所有基礎之上，所有，具有“集體經濟”的因素。
由村兩委掌控的機動資源和經營性資產，確實能夠給所謂“村集體”帶來收入，但是，從本質上講，這部分資產是全體村民或屯民“共同所有”的。按“方案”和“意見”要求，應著重搞好確權到戶和股份合作制改革。即：將這些資產“以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據”。“股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”。“改革后農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控”。“保障農民集體資產股份權利。組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點”。在此基礎上，“加快培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體，構建符合國情和發展階段的以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、復合型現代農業經營體系，提高農業經營集約化、規模化、組織化、社會化、產業化水平”。
落實這些要求，應該因地制宜，由農民當家做主，不能由“官家”“代民做主”，更不能逆改革方向而行；應賦予農民更多的財產權利，而不是強化村級“兩委”的控制權。
3、靠行政手段辦起來的“集體經濟”曾給農民、農業和基層治理帶來累累傷痕
往遠了說，我國參照蘇聯建立起來的“集體經濟”，從高級合作社到人民公社，持續了20多年，雖然在支持國家工業化、開展農田基本建設方面取得了一些成就，但付出了高昂的代價，連農民的吃飯問題都沒有得到很好解決。
家庭承包經營（實際上很快轉變為分田單干），使億萬農民獲得了生產經營自主權，短短幾年，就實現了多年夢寐以求的溫飽；整個農村經濟，也呈現出勃勃生機。但由于我們對極左路線批判得不夠徹底，有些人總是習慣性地夸大“小生產”的缺陷和所謂“統”的優越性，甚至企圖把農民重新拉回到“一大二公”的老路上。
八十年代中期，“強化統的功能”是常見的口號，各種“經驗”也常常見諸報端。但靠行政手段建立起來的所謂合作組織多數曇花一現，并留下一堆債務。在全國范圍內紅極一時的“合作基金會”達12萬多個，1992年末籌集資金160多億元，但只運行幾年，大部分資金就成了呆賬死賬或無人說清的糊涂賬，國務院不得不下來取締這個組織。清理整頓過程中，縣以上財政不得不拿出大筆資金補窟窿。
九十年代初，全國開展“農村社會主義思想教育”，在這樣的背景下，鄉村企業“大干快上”的態勢很快形成，消滅“無企村”、“產值稅收翻番”“村級集體經濟跨越發展”等口號俯拾即是。結果除了少數基礎好、條件好、干得好的地方（這些地方沒有這樣的行政推動也會照樣發展甚至可能發展得更好）以外，絕大多數鄉村“集體”上的項目都失敗了。
進入新世紀以后，農民專業合作社開始興起。這當然是好事。一些農民自愿組合、政府給予必要扶持的合作社健康運轉，在促進規模經營、推動農業產業化方面發揮了積極作用。但由于很多地方把這項經濟工作貼上了“XX主義”的政治標簽，過分倚重行政推進，致使一哄而起、形式主義的老毛病隨處可見。據多位“三農”學者考察，假合作社占八、九成。
實踐證明，靠行政推進的手段發展“集體經濟”，在多數地方，都產生了南轅北轍的后果：一是鄉村債務不斷增加。2005年，全國鄉村債務總計約有6000億元。黑龍江省鄉級債務72億元，鄉均810萬元；村級債務132億元，村均147萬元。從本人走訪的鄉鎮和村莊看，除了少數蜚聲省內外的明星村外，都被債務壓的透不過氣來。從債務成因看，為發展“壯大集體經濟”興辦企業造成的虧空，占債務總額50%以上。二是農民權益受侵害。很多地方以壯大“集體經濟”為名超標準預留機動地。如H省M市預留機動地占總耕地面積的7%左右，超過國家5%的上限規定，達40余萬畝；Q縣S村有“兩荒”機動地4000多畝，占全村耕地面積的20%，村里每年可以收取60萬—80萬承包費。2006年，村民人均收入雖然只有4000元，但作為省級新農村建設試點單位，卻在非生產性基礎建設上投入了800多萬元。村干部的辦公室和中心屯的休閑廣場非常豪華氣派。村主要領導屬于強勢干部，也是縣里經常表揚并給予財政工資補助的先進典型。我想，如果讓村民表決，可能不會同意村里留那么多機動地，也不會同意建設那么豪華的廣場，也就是說，這里的民主管理可能形同虛設。一般情況下，機動地發包的價格都比較低，且不夠公開和透明；村里的收入也容易躲避監管，變成小金庫。三是大量“集體”財物被挪用、截留或貪占。基層干部常說，集體資產象“大醬缸”，誰都來“蘸醬”；也像無人看管或看管不嚴“菜地”，時時刻刻都有人惦著來“偷菜”。過去的“三亂”，受害者主要是農戶，稅費改革后主要是向“集體”伸手。2008年，全國檢察機關共立案偵查涉農職務犯罪11712人，其中農村基層組織人員4968人，占42.4%。某些經濟發達的“明星村”，村黨支部書記頭上掛滿各種先進模范的光環，但卻大肆斂財，有的貪污挪用幾千萬元，有的把上億“集體”資產揮霍掉。為什么近年來村委會選舉中出現花幾萬元甚至上百萬元買選票的亂象呢？恐怕與“村集體”這塊肥肉的誘惑有關。
4、“兩委”上項目的前景并不樂觀
現實條件下，要增加村級“兩委”的收入，主要途徑是三條：一是增收機動資源承包費，二是提高現有企業效益，三是新上項目。
收取機動地和荒山、荒地的承包費，確實沒什么風險。但是，如果嚴格執行國家政策，機動地不得超過全部耕地的5%，收入極其有限；名為“兩荒”實為熟地的土地，應該納入“承包田”管理，無償發包給本集體經濟組織成員；其它機動資源的承包費，如果數量較多，也應該由村民決定如何分配。從落實政策和還利于民的角度看，這部分村級收入，總體上只應減少，不應增加。
從現有村辦企業狀態看，如前文所述，絕對大多數早已倒閉或賣給了個人。發達地區一些仍然掛著“集體”招牌的企業，已經或正在實行股份制改造。集體持股較多并能獲取較高收益的，實屬鳳毛麟角。對多數村莊而言，靠現有企業增收的潛力同樣微乎其微。
新上項目的風險，基層干部心知肚明，阻力當然很大。但在高壓之下，少數地方可能“鋌而走險”；有的地方可能通過領辦合作社或參與股份制企業投資的辦法，減少風險。根據以往經驗和村級班子總體素質推測，新上項目成功率能達到三分之一，就算是奇跡了。
在成功增收的地方，也難免出現三種不同的情況：一是靠原有積累進行投資，并依靠較好的經營實現了增收，增加積累后又實行嚴格的民主管理，從而造福村民。這當然是最理想的結果，可惜只能是鳳毛麟角。二是在上級政府支持下，將本應交給合作社或專業戶使用的“三農”資金，交給村“兩委”打捆使用或變成“集體”股金，從而實現了“集體”增收。這實際上是在與民爭利。三是集體積累增加后，部分用于村民急需的公益事業，部分用于各種升級達標，部分被“蛀蟲”侵吞。
5、靠什么解決“沒錢辦事”的問題？
在很多人眼中，要提高基層組織的凝集力和戰斗力，就必須增強其經濟實力，讓它們“有錢辦事”；各地有關發展集體經濟的文件、領導講話、經驗材料，幾乎無一例外地強調這一點。應該說，這確實有一定道理。改革開放以來，村級集體組織債務不斷增加，服務能力每況愈下，如果能通過發展“集體經濟”解決這個問題，當然是好事。可是實踐已經證明，這只是美好的愿望，結果往往事與愿違。
那么，基層組織的凝聚力要不要增強，農村的公共服務要不要提高呢？答案當然是肯定的。但是，按照治理體系和治理能力現代化的要求，應該以新的思維，著重解決以下四個方面問題：
——摒棄形式主義，大幅度減事減支。稅費改革以來，國家安排給村里的轉移支付資金雖然不多，但如果實行名副其實的村民自治，完全可以保證基層組織正常運轉。之所以感到“沒錢辦事”，一個主要原因是上級部署的工作任務越來越多，達標競賽、檢查考核越來越嚴格，形式主義也越來越嚴重。村干部疲于奔命，工資盡管一增再增，也難以補償越來越多的付出；行政經費也難免捉襟見肘。上級領導機關陶醉在各類總結材料的“顯著成果”之中，卻看不到很多自上而下的“惠民活動”是脫離群眾的自拉自唱，甚至是勞民傷財的瞎折騰。比如基層黨建，抓了多少年，黨員隊伍老化、外出黨員管理困難甚至“失聯”、“三會一課”活動堅持得不夠經常、黨員作用發揮得不夠好、部分支部書記年齡大文化低等問題依然存在。其實，這些問題是市場經濟條件下難以避免的，無論是對黨的執政形象還是對百姓的生活，影響都不大，采取一些措施，減輕一些就可以了。最突出的問題，是部分（按正規說法是少數）村干部以權謀私、辦事不公，解決這個問題的主要辦法應該是健全村民自治制度。但由于我們沒有擺脫單向管控的路徑依賴，總是熱衷于一些轟轟烈烈、便于檢查的“活動”。于是，活動場所是否達標、黨員教育設施是否齊全、各項規章制度是否上墻、黨員活動次數是否達到要求并有記錄、村支部書記或社區干部待遇是否落實、黨員活動經費是否撥付等“有形”工作，便成了黨建工作檢查考核的硬指標。其結果是口號、標語、圖板、表冊泛濫，形式主義愈演愈烈。如，某地一個只有50多戶的小村，迎檢材料竟有57大本；某地村支部書記兼十多個工作組長；某鄉鎮對村“兩委”的考核內容多達60多項，按百分分解，有的項目只有0.5分；有的地方應付考核僅做民意調查準備，鄉鎮就要花費30多萬元，行政村花費數萬元。可見，解決“沒錢辦事”的問題，應該立足于有多少錢辦多少事，把功夫下到減事減支上。
——在繼續增加財政對農村公共設施投入的同時，采取過硬措施杜絕資金跑冒滴漏，提高資金使用效益。近年來，國家財政對農村各類基礎設施的投入逐年增加，農村的交通、水利、教育、衛生、文化等公益事業穩步發展，農民的生產生活環境逐步改善。按照基本公共服務均等化的要求，要繼續加大財政資金在這些方面的投入，同時，要提高三農資金使用效益。從政府審計和學者調查的結果看，“三農”資金流失和使用效益低下的問題觸目驚心。有的學者考證，這方面資金路損高達70%。所以，應在繼續加大自上而下監督和違法違紀案件查處力度的同時，循序漸進地推進基層民主和自治，讓“三農”資金的受益者參與決策、管理和監督，實現資金使用效益的最大化。只要把財政資金損失浪費的問題減輕一半，即使不增加投入，為農民辦的實事也可以增加一倍左右。
——建立健全農民自我服務機制。應提高各類專業合作社的運行質量，積極發展家庭農場、專業大戶和農村股份制企業，依靠這些市場經濟主體完善公共服務體系。同時，應對癥下藥，提高“一事一議”成功率。現在，農民的集體和合作意識很淡薄，讓農戶出工、出力辦大家的事很難。很多人以此為據，主張給鄉村干部更多的權力。實際上，在高級社之前，我國農民本來有良好的合作傳統，“被集體化”以后，“大幫哄”的生產和生活，反倒使農民的心越來越散（少數先進典型除外），出工不出力的現象非常普遍。承包制實行后十多年內，鄉村干部還能夠勉強“叫動號”。稅費改革后，讓村民出錢或出工，必須履行“一事一議”的程序，結果很多地方或“議不成”，或議成后難落實。解決這個問題，既不能重走誤國害民的“大幫哄”老路，也不能輕易放松對“一事一議”的管控，因為那將導致亂攤派。只能在提高村干部素質和號召力、發揚議事民主、增強村民的主人翁意識和合作意識等方面，多下功夫慢慢來。有的地方，只需幾萬元的田間道路還沒有整修，卻花幾十萬元搞活動場所建設，再讓農民出資或出勞，當然難度很大。所以，必須糾正“美麗鄉村”建設中唯上級馬首是瞻、熱衷表面文章的傾向，把錢花在農民生產生活最急需的項目上。否則，不但“一事一議”越來越難，黨和政府的公信力也將逐步喪失。
——強化村級“三資”的民主管理，還其“民有民享”的本來面目。近年來，多數地方都實行了村財鄉管，有的地方還由紀委介入，搞所謂“三資”（資源、資產、資金）代理。在民主管理有名無實，村級財務管理混亂的情況下，這種辦法可能產生一定的積極效果。但這并不符合村民自治法，也不可能杜絕各方向“集體”伸手的亂象。從根本上說，應該是誰的財產誰來管。村級“三資”，歸全體村民所有，上級領導機關，應把“代管”的精力放到促進民主管理上；在民主管理難以到位的情況下，寧可減少村級積累，也不要人為制造任由他人蘸醬的“大醬缸”。
可以毫不夸張地說，以上四條措施真正落實一條，村級組織沒錢辦事的問題就可以大大緩解。
（作者系原中共黑龍江省巡視組副廳級巡視專員）
(掃一掃，更多精彩內容！)
