——迂回發展，分步實施
【內容摘要】本報告主要形成以下幾點認識：第一，鄉村發展具有外源性、后發性，鄉村振興是工業化、城鎮化發展到較高階段的產物。第二，河南省實現鄉村振興最大的約束是城鎮化水平依然較低，不能有效承載農村轉移人口，致使農業小規模分散經營的局面無法得到改觀，農業農村發展缺乏市場化微觀主體。第三，河南要如期實現鄉村振興的目標，必須迂回發展、分步走。現階段，一方面要繼續加快新型城鎮化、工業化進程，另一方面要進一步盤活各類農村資源，為鄉村全面振興創造條件、做好制度鋪墊。第四，在鄉村內部，要按照內外結合的原則，“強鎮瘦村”，以“鎮”為重心，完善配套農村基礎設施，發展農業農村服務業，促進鄉村人口分工分業。第五，現代農業發展是我省產業轉型升級的主要推動力量，要致力于構建與整體產業轉型互促共進的“雙融合”現代化農業產業體系。第六，河南鄉村發展不平衡，鄉村振興戰略可以在都市化地區和重點生態區率先實現突破。
城鎮化是大勢所趨。如何在加快推進城鎮化的同時避免鄉村衰落，通過“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”，實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興目標，是習近平總書記在黨的十九大提出強國富民戰略安排之一。河南是一個農業農村大省，城鎮化率低于全國平均水平，與沿海發達地區差距更為明顯。根據河南省情和經濟社會發展所處的階段，落實中央提出的鄉村振興戰略，最終如期實現鄉村振興的目標，需要進行理性的研究和思考。
一、科學認識實現鄉村振興的前提條件:鄉村發展具有外源性、后發性，鄉村振興是城鎮化發展到較高階段的產物
鄉村是相對于城市的區域空間。現階段，鄉村振興最大的特點是鄉村本土不再經歷工業化、城鎮化的過程，而是在整個區域工業化、城鎮化后期，由于外部先進要素的溢入和外部市場的拉動，在較低的發展水平上通過本地綠色資源與先進要素的結合，實現一種以綠色農業為基礎的全新的產業“躍升”，從而帶動鄉村全面發展，形成城鄉一體的發展格局。因此，鄉村發展具有外源性、后發性，是經濟社會發展進入較高階段的產物，是城鄉兩個不同海平面之間連通和對流的結果。
首先，鄉村發展必須與城鎮化結合起來。鄉村是農業的載體，要讓居住在鄉村的農民富裕并文明起來，必須以農業勞動生產率提高為前提。在農村土地數量既定的情況下，農業勞動生產率提高有兩條途徑：一是向城鎮轉移農村人口，減少分母，擴大農業經營規模。二是通過引導城市現代要素下鄉，促進農村一二三產業融合，進而做大“分子”。這兩條途徑分別對應于城鎮化較低階段的“集聚”和較高階段的“擴散”，即當城鎮化處于較低階段時，城市對周邊地區的影響以極化效應為主，表現為周邊鄉村地區和小城鎮的人口等要素在市場機制作用下向城市集中，為農業規模化經營進而農業勞動生產率提高創造條件；在城鎮化發展的較高階段，由于城市生產生活成本增加，城市要素開始向周邊次一級城鎮和鄉村地區溢出，出現逆城市化現象，城市對周邊地區的影響以擴散效應為主，農村得益于外部要素的拉動實現一二三產業融合發展，并最終實現城鄉一體化發展。因此，鄉村振興是城鎮化發展到較高階段的產物。
其次，鄉村發展必須與產業轉型升級結合起來。城市是工業化的空間載體。在城鎮化過程中，農村人口能否順利徹底轉移到城鎮，從根本上取決于其承載的產業規模和結構。如果城鎮所承載的產業規模大、結構層次較高，處于全國乃至全球產業鏈的高端，必然帶來高利潤、高工資、高稅收；產業結構層次較低，帶來的必然是低利潤、低工資、低稅收。低附加值產業結構下，一方面低工資使轉移到城市的農民工無法僅靠工資性收入完成勞動力再生產，另一方面低稅收使政府無力提供完善的社會保障，從而使農民工在城市立足。我國目前之所以出現嚴重的半城鎮化問題，就在于我國尤其是中西部地區的產業結構在全球價值鏈中處于低端，無法穩定承載新增的農村轉移人口。在這一背景下，城鎮化進程的推進就不能有效地為農業發展創造條件，同時城鎮對農村農業發展的帶動必然是有限的。鄉村振興需要一個強大的轉型成功的產業體系為支撐。
第三，鄉村的有效治理必須與“產業興旺”結合起來。十九大提出的鄉村振興目標，包括“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，其中，“產業興旺、生活富裕”是根本，“生態宜居、鄉風文明、治理有效”在很大程度上屬于上層建筑的范疇。以農村青壯年大規模進城打工為特征的鄉村要素流失，在很大程度上削弱了鄉村的經濟基礎，這是鄉村蕭條、社會問題叢生的根本原因。如果沒有城鎮化、工業化水平的提高，及其由此帶來外部要素的輸入和鄉村經濟新一輪的發展，處于衰落過程中的農村經濟對上層建筑提出的要求就是蒼白的, 政府自上而下施加的強化鄉村管理的措施就始終是外在的。
二、深刻把握河南實現鄉村振興的約束條件：整體產業層次較低、城鎮化水平不高，鄉村發展的外源動力不足
河南是一個農業農村大省，具有鄉村面積大、農村人口多、鄉村建制多、農業比重高、農村居民收入水平低的特點。按照2018年中央1號文件要求，河南要在現有基礎上，經過幾十年的建設，與全國同步實現鄉村振興，必須從城鄉、工農和區域大循環的視角，多維度把握目前所具備的條件和面臨的約束，選擇適宜的發展路徑。
1、城鎮化處于加快發展階段，但城鎮化水平依然較低，半城鎮化問題突出。近年來，河南城鎮化水平大幅提升，2016年全省城鎮化率達到48.5%，2017年突破50%的臨界點，城鎮化由“極化”階段轉入了“極化”與“擴散”并重的發展階段；但是，依然低于全國平均水平，與廣東、江蘇、浙江三省70%的城鎮化率差距更大。不僅如此，半城鎮化問題十分突出。2016年河南戶籍城鎮化率僅31%，低于全省常住人口城鎮化率近18個百分點，有2000萬農民工還游弋于城鄉之間沒有穩定下來。按照75%的城鎮化峰值計，全省至少還要再轉移2500萬鄉村人口，才能對農業規模化水平和農業勞動生產率產生實質性影響。在未來一個時期，繼續提高城鎮化水平和質量，強化對農業農村的外部帶動，仍是河南實現鄉村振興的首要任務。
2、產業門類齊全，但產業層次低，對農村轉移勞動力的承載能力不足。半城鎮化問題突出、農民工難以融入城市的根源就在于產業層次低。改革開放以來，河南工業化進程不斷加快，2016年二三產業占GDP比重達到89.4%，并逐步形成了產業門類完整、體量龐大的產業體系，但產業低端低效問題還沒有得到有效扭轉。從三次產業看，二產比重仍高于全國7.8個百分點，三產比重低于全國9.8個百分點。從行業結構看，傳統產業占比高達44.5%，能源原材料產業占比38%，高技術產業和戰略新興產業只有20.8%。產業低端必然帶來產業低效。2016年，二三產業的勞動生產率只有9.4萬元/人和8.3萬元/人，僅相當于全國平均水平的七成；二三產業提供的稅收占其增加值比重僅為8.3%，低于全國平均水平近13個百分點。低端低效產業帶來的是較低的就業水平和結構。2016年全省二三產業從業人員比重達到61.6%，但是仍比全國平均水平低10.7個百分點；2016年全省外出農民工年從業時間平均為7-8個月，月工資平均2900元，明顯低于全國10個月和3275元的平均水平。農民工工資水平低，就業不穩定，再加上城市房價高、生活成本高，農民工家庭很難在城市落戶。
3、大宗農產品規模優勢突出，但農產品農業經營方式落后，農業勞動生產率低。河南是一個典型的糧食大省和農業大省，以糧食為主的大宗農產品規模優勢突出。然而，由于農村人口轉移不暢，農業依然維持小規模分散經營的格局，城鎮化與農業規模化經營和農業勞動生產率提高的聯動關系沒有建立起來（如表1）。改革開放以來尤其是2005年以來，全省工業化、城鎮化率明顯提高，但鄉村戶數和農村勞動力資源數卻不減反增，目前戶均土地只有5.82畝，勞均耕地面積3.4畝;農業勞動生產率水平只有1.66萬元 ，僅為全員勞動生產率的27.4%，比2005年的30.6%還下降3.2個百分點，僅相當于全國平均水平的56.1%。農業仍以小規模家庭經營為主，兼業化、副業化問題突出，農民家庭人均可支配收入中農業收入占比28.54%，農業發展動力不足。
表1 河南省城鎮化與農業現代化的關系
（資料來源：根據《2017年統計年鑒》有關數據整理）
4、農村人口出現低質化、老齡化趨勢，農村生產生活秩序受到影響。農村具有較高人力資本含量的青壯年勞動力大量外出務工卻普遍“轉而不遷”，為農業農村的發展帶來一系列問題。一是小規模兼業農戶對市場反應不敏感，沒有能力和動力按照市場需求調整農業結構，造成農產品供需錯配；二是農村人口“轉而不遷”，弱化了農民承包地、宅基地、林地等資源等資產的流轉意愿，農村產權市場的發育依然處于較低水平，使農村的資源要素難以有效地與城市工商資本對接；三是普遍出現村莊空心化、農戶空巢化、農民老齡化，村莊管理難度越來越大；同時由于具有較高素質的青壯勞動力外出務工，誰來當村干部成了問題，造成村組織渙散，鄉村治理明顯受損。
5、農產品主產區發展水平低，城市化地區和重點生態區面臨較好的條件和機遇。2014年頒布的河南省主體功能區規劃，將全省分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。其中，城市化地區空間面積占比較小，但地區發展水平高，農民收入水平高，距離中心城市近，城市市場的帶動效應和要素的擴散效應都十分顯著。重點生態區處于丘陵山區，縣域、村鎮農村人口密度低，綠色生態資源類型多，傳統文化資源保存較好，雖然貧困問題突出，但綠色生態資源和特色農產品價值凸顯、需求旺盛，對工商資本有吸引力。農產品主產區國土面積大、人口多、鄉村數量多，工業化、城鎮化發展水平低，農民收入水平低，主要承擔以糧食為主的大宗農產品生產任務。該類地區既沒有城市化地區對接城市市場、要素的便利，也沒有優質綠色生態資源的吸引力，因此農村勞動力單向流失帶來的問題更為突出，是河南鄉村振興的難點和重點所在。
表2 河南省三大主體功能區的基本情況（%）
（注：該表在《河南省主體功能區規劃》三大功能區劃分基礎上，根據各縣地理位置進行調整而成）
三、正確選擇河南實施鄉村振興戰略的路徑：內外結合，迂回發展，分步實施
綜上所述，從城鄉工農之間的大循環來看，河南城鎮化、工業化雖然取得了有效進展，實現鄉村振興具有了雄厚的基礎，但是最大最現實的約束在于：整體產業層次較低、城鎮化水平不高，外源動力不強。河南鄉村發展的現實機遇在于：城市居民消費結構加快升級，城市市場對多功能農業發展需求增加；產能過剩和產業轉型使得市場競爭加劇，一部分城市工商資本開始下鄉尋找發展空間；城市化地區和重點生態區面臨較好的發展條件，具有率先振興的可能。
因此，實現鄉村振興戰略目標，河南必須選擇迂回發展的道路，采取分步走的戰略。第一步，從2018年到2022年，繼續加快推進新型城鎮化、工業化進程，培育和壯大鄉村振興外部條件，同時深入推進農業供給側結構性改革，提高市場化程度，條件較好的城市化地區和重點生態區先行一步；第二步，從2022年到2035年，河南工業化、城鎮化進入較高階段，逐漸趕上并超過全國平均水平，鄉村振興的外部帶動能力增強，內生動力形成，廣大農產品主產區成為鄉村發展的主戰場，鄉村進入全面“振興”階段；第三步：從2035年到2050年，在既有基礎上完善提高，全面實現農業強、農村美、農民富。
未來5年，實施鄉村振興戰略，河南應按照內外結合、遠近結合的原則，在繼續提升中原城市群整體競爭力，加快產業轉型升級，為鄉村振興積累外部條件的前提下，以促進農村各類資源資產與外部市場和要素對接為著力點，以深入推進農業供給側結構性改革為動力，著力構建城鄉一體的空間結構、人口布局、產業格局和市場體系，使鄉村振興戰略在局部領域和局部地區率先實現突破、取得進展，為鄉村全面振興打好基礎，做好制度鋪墊。
1、以“鎮”為重點，打造扁平化的城鎮形態，形成城鄉一體的空間結構
與大城市相比，小城鎮由于與鄉村的空間距離較近，具有很好的益鄉性；與村莊相比，小城鎮作為農業分工深化的產物會得到加強“充實”，更容易形成聚集效應。因此，實施鄉村振興戰略，要重點建設小城鎮。其中，在農產品主產區，要重點突出服務周邊農業生產和農民生活的主題，著力建設服務型小鎮；在具有綠色生態資源的重點生態區，要在加大生態保護力度的前提下，積極引導工商資本下鄉興業，著力建設特色小鎮，在更高層次上促進農村一二三產業融合；在城市化地區，小城鎮應按照城市的產業布局和分工，增強發展主動性，著力建設衛星城鎮。通過以上努力，在做強鄭州國家級中心城市和地區性中心城市的同時，把“鎮”坐實，推動全省城鎮規模體系往扁平化方向演進，以更好地包容廣大鄉村地區發展。
與此同時，要有序推動村莊“瘦身”。在城鎮化過程中，村莊作為農業的空間載體，隨著農村人口的減少和農業經營規模的擴大會走向衰落。但是考慮到前半程城鎮化的不完全性，在未來很長一個時期，村莊規模會逐漸收縮，但仍然會有相當數量的農民生活其中，絕大多數村莊仍會存續。因此，應在對承包地、宅基地確權頒證基礎上，加快推動承包地和宅基地的“三權分置”，積極培育適度規模的家庭農場和大戶，并結合城鄉建設用地掛鉤政策，推進村莊土地資源和農民房產等資源合理配置，加快村莊“瘦身”。同時要按照“保運轉”的要求，配備基本的生產生活設施，主要依托村莊周邊的“鎮”為農業農民提供服務，形成以鎮為中心的生產生活服務圈。規模較大的村莊實行村改鎮。
2、多層多級轉移農村人口，深化鄉村人口分工分業，形成城鄉一體的人口布局
第一，多層多級轉移農村人口。作為發展中省份，河南村處于多重中心城市極化效應覆蓋之下，自上而下依次是：以沿海三大城市群為主的國家級城市中心，以鄭州都市區為核心的中原城市群核心區,以省轄市為主的區域性中心城市。上世紀90年代以來，全省農村轉移人口一直以省外轉移為主，從2007開始，省內轉移占比逐步增加，2017年省內轉移人口達到1762萬人，占比達60%，形成了以省內轉移為主的結構。順應農村人口流動的趨勢，要在繼續促進農村人口向省外轉移的同時，應重點推動農村人口向中原城市群核心圈集聚。要集中解決農民工在城市落戶難問題，開展利用集體建設用地建租賃房的試點，創造條件合法合規地讓進城務工的農民在城市體面地待下去，提高戶籍城鎮化率。二是引導城市好農愛鄉人才下鄉。河南鄉村不僅處于多重中心城市的極化效應的覆蓋之下，同時也處于多級中心城市擴散效應的覆蓋之下。要順應這一趨勢，在今后一個時期，以綠色資源和各項支持政策為引導，支持返鄉下鄉人員創業，促進農村一二三產業融合發展；以優美的生態環境和獨特的田園景觀為依托，吸引城市高端消費者到鄉村買房置業養老康健，形成城鄉人口交互流動的新格局。三是促進鄉村人口結構分化。從發達國家實踐來看，在農業從業人員不斷降低的情況下，整個鄉村人口卻保持相對穩定，其中一個重要原因，就是隨著農業分工程度的提高，農村人口結構發生了巨大變化，直接從事農業生產的人口越來越少，為農業服務的非農人口越來越多。河南在2007年之后也出現了農村轉移人口向省內、縣內回流的趨勢。應當把握引導這種趨勢，重點推動人口向縣城和小城鎮聚集，加快滿足農村人口就地就近市民化需求。
3、以一二三產業融合為主線，構建與整體產業轉型互促共進的“雙融合”現代產業體系，形成城鄉一體的產業格局
促進城鄉一二三產業“大融合”。現代農業發展并不僅僅是整體產業轉型的結果，同時還是產業轉型升級的主要推動力量。河南作為農業大省，不僅糧食和農業占比高，而且整體產業結構也深深地打上了農業的烙印。2016年，農產品后加工領域的食品工業增加值占工業增加值比重達到15.6%，以農產品為原料的輕紡工業占比達到10.4%，與農業投入品密切相關的裝備制造業和化學工業分別占到16.6%和7.0%，僅從農業及其后加工產業來看，“農業-食品-輕紡”已經構成全省第一大產業。因此，未來5年，促進河南產業轉型升級必須對農業農村發展的新需求作出足夠反應，一是圍繞農業規模化、機械化需求，重點發展覆蓋全產業鏈的新型農機制造業；二是圍繞生態宜居、綠色發展的需求，大力發展農村農業環保產業；三是適應日益多元化的農業服務需求，重點發展多層次的農業現代服務業，同時加快推進“互聯網+農業”，大力發展數字農業、農村電子商務和基于互聯網的涉農新業態新模式，促進城鄉一二三產業大融合，構建包容農業農村發展的現代產業體系。
促進農村一二三產業“小融合”。隨著農業規模化、企業化水平的提高，傳統上由農民直接承擔的生產環節會越來越多地從農業生產過程中分離出來，發展成為獨立的涉農部門，其中與農業生產關聯度較高的產業，會集中分布在鄉村周邊的小城市和小城鎮。因此，要對農業和農村居民的新需求作出反應，通過積極引導工商資本下鄉回鄉，以小城鎮為依托，圍繞周邊地區農業生產和農民生活的新需要，結合新一代互聯網技術、生物技術的普及和應用，加快農業產業鏈的業態創新和商業模式創新，完善鄉村便農便民服務體系。要對城市和城市居民的新需求作出反應，立足于鄉村特有的農業景觀、自然風光、鄉土文化，按照特色化、綠色化、品牌化、個性化、小批量、便利化的方向，高起點發展綠色優質農產品生產和加工業，大力發展休閑農業、觀光農業和創意農業，拓展農業的多種功能，回歸自然，安頓鄉愁，不斷滿足人們對健康安全農產品的需求。
4、進一步深化區域分工，推進城市化地區和重點生態區優先發展，形成與生態環境相協調的空間開發格局
農產品主產區主要從事小麥、玉米等大宗農產品生產，保障糧食安全。這類地區距離城市較遠，絕大多數耕地已劃為永久性基本農田，已不再可能重新工業化，也不太具備發展休閑農業和鄉村旅游的資源條件，發展方向應是通過大規模轉移農村人口，提高農業規模化、產業化水平。重點生態區的主要功能和優勢是提供生態產品，要建立農業產業負面清單制度，在承擔好生態功能的同時，依托生態資源和歷史文化資源優勢，有序發展游憩休閑、健康養生、生態教育、傳統工藝等環境友好型產業，推動農業轉型升級。城市化地區鄰近大中城市，生態壓力大，農業空間小，但基礎條件好，對接城市需求、要素優勢突出，應盡快退出大宗農產品生產，重點發展精品農業、高端農業、都市農業，打造現代農業發展高地，率先實現鄉村振興。
5、深化農村產權制度改革，在關鍵領域發揮政策支撐作用，促進城鄉要素雙向互動
盤活各類農村資源。進一步擴大農村集體資產確權范圍，加快確權進度，對集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、水面等自然資源，以及集體所有的流動資產、固定資產、無形資產和其它資產等資源性資產和非資源性資產進行全面確權。完善農村承包地“三權分置”制度，加快推進農村“三塊地”改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。構建農村產權交易平臺建設，探索各類農村集體產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑，探索盤活各類閑置農村要素資源的市場化機制。
促進惠農政策轉型。一是積極主動地深化農產品價格形成機制和收儲制度改革，配合好中央進一步理順小麥稻谷價格機制的改革措施，讓市場信號引導農業結構調整，在更大范圍內發揮市場作用；二是針對農業自然風險和市場風險交織的產業特點，在抓好主要糧食作物完全成本保險和收入保險的同時，在多功能農產品領域加快發展政策性農業保險，在關鍵環節強化政策支持，建立多層次的農業保險體系，分散工商資本進駐農業的自然風險和市場風險。三是抓住當前和今后一個時期大宗農產品過剩的時間窗口，更加主動地開展耕地輪作休耕、山水林田湖草系統治理、農業面源污染防治重點生態區建設，推動有關政策落實和超前探索，充分發揮農業的生態功能。四是增加農業公共產品供給，加大對農業科技研發推廣、農業基礎設施建設的投入力度，加快完善農產品質量體系、食品安全保準體系、質量安全追溯體系，保障農產品質量持續提升。五是增加農村公共產品供給，加快農村基礎設施提檔升級，推動城鄉基礎設施互聯互通；加快發展農村社會事業，推進城鄉基本公共服務均等化，提供農村公共服務水平。此外，要對處于動態變化過程中的鄉村治理模式進行探索。對深度貧困地區實施發展條件、發展環境的整體性重塑。
（作者：河南省政府發展研究中心“鄉村振興戰略研究”課題組；課題組成員：谷建全 劉云 郜俊玲 朱攀峰 秦小玲）
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