——迂回發(fā)展，分步實施
【內容摘要】本報告主要形成以下幾點認識：第一，鄉(xiāng)村發(fā)展具有外源性、后發(fā)性，鄉(xiāng)村振興是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展到較高階段的產物。第二，河南省實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最大的約束是城鎮(zhèn)化水平依然較低，不能有效承載農村轉移人口，致使農業(yè)小規(guī)模分散經營的局面無法得到改觀，農業(yè)農村發(fā)展缺乏市場化微觀主體。第三，河南要如期實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標，必須迂回發(fā)展、分步走。現(xiàn)階段，一方面要繼續(xù)加快新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，另一方面要進一步盤活各類農村資源，為鄉(xiāng)村全面振興創(chuàng)造條件、做好制度鋪墊。第四，在鄉(xiāng)村內部，要按照內外結合的原則，“強鎮(zhèn)瘦村”，以“鎮(zhèn)”為重心，完善配套農村基礎設施，發(fā)展農業(yè)農村服務業(yè)，促進鄉(xiāng)村人口分工分業(yè)。第五，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展是我省產業(yè)轉型升級的主要推動力量，要致力于構建與整體產業(yè)轉型互促共進的“雙融合”現(xiàn)代化農業(yè)產業(yè)體系。第六，河南鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可以在都市化地區(qū)和重點生態(tài)區(qū)率先實現(xiàn)突破。
城鎮(zhèn)化是大勢所趨。如何在加快推進城鎮(zhèn)化的同時避免鄉(xiāng)村衰落，通過“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”，實現(xiàn)“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興目標，是習近平總書記在黨的十九大提出強國富民戰(zhàn)略安排之一。河南是一個農業(yè)農村大省，城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平，與沿海發(fā)達地區(qū)差距更為明顯。根據(jù)河南省情和經濟社會發(fā)展所處的階段，落實中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最終如期實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標，需要進行理性的研究和思考。
一、科學認識實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提條件:鄉(xiāng)村發(fā)展具有外源性、后發(fā)性，鄉(xiāng)村振興是城鎮(zhèn)化發(fā)展到較高階段的產物
鄉(xiāng)村是相對于城市的區(qū)域空間。現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村振興最大的特點是鄉(xiāng)村本土不再經歷工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，而是在整個區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化后期，由于外部先進要素的溢入和外部市場的拉動，在較低的發(fā)展水平上通過本地綠色資源與先進要素的結合，實現(xiàn)一種以綠色農業(yè)為基礎的全新的產業(yè)“躍升”，從而帶動鄉(xiāng)村全面發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體的發(fā)展格局。因此，鄉(xiāng)村發(fā)展具有外源性、后發(fā)性，是經濟社會發(fā)展進入較高階段的產物，是城鄉(xiāng)兩個不同海平面之間連通和對流的結果。
首先，鄉(xiāng)村發(fā)展必須與城鎮(zhèn)化結合起來。鄉(xiāng)村是農業(yè)的載體，要讓居住在鄉(xiāng)村的農民富裕并文明起來，必須以農業(yè)勞動生產率提高為前提。在農村土地數(shù)量既定的情況下，農業(yè)勞動生產率提高有兩條途徑：一是向城鎮(zhèn)轉移農村人口，減少分母，擴大農業(yè)經營規(guī)模。二是通過引導城市現(xiàn)代要素下鄉(xiāng)，促進農村一二三產業(yè)融合，進而做大“分子”。這兩條途徑分別對應于城鎮(zhèn)化較低階段的“集聚”和較高階段的“擴散”，即當城鎮(zhèn)化處于較低階段時，城市對周邊地區(qū)的影響以極化效應為主，表現(xiàn)為周邊鄉(xiāng)村地區(qū)和小城鎮(zhèn)的人口等要素在市場機制作用下向城市集中，為農業(yè)規(guī)模化經營進而農業(yè)勞動生產率提高創(chuàng)造條件；在城鎮(zhèn)化發(fā)展的較高階段，由于城市生產生活成本增加，城市要素開始向周邊次一級城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)溢出，出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，城市對周邊地區(qū)的影響以擴散效應為主，農村得益于外部要素的拉動實現(xiàn)一二三產業(yè)融合發(fā)展，并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村振興是城鎮(zhèn)化發(fā)展到較高階段的產物。
其次，鄉(xiāng)村發(fā)展必須與產業(yè)轉型升級結合起來。城市是工業(yè)化的空間載體。在城鎮(zhèn)化過程中，農村人口能否順利徹底轉移到城鎮(zhèn)，從根本上取決于其承載的產業(yè)規(guī)模和結構。如果城鎮(zhèn)所承載的產業(yè)規(guī)模大、結構層次較高，處于全國乃至全球產業(yè)鏈的高端，必然帶來高利潤、高工資、高稅收；產業(yè)結構層次較低，帶來的必然是低利潤、低工資、低稅收。低附加值產業(yè)結構下，一方面低工資使轉移到城市的農民工無法僅靠工資性收入完成勞動力再生產，另一方面低稅收使政府無力提供完善的社會保障，從而使農民工在城市立足。我國目前之所以出現(xiàn)嚴重的半城鎮(zhèn)化問題，就在于我國尤其是中西部地區(qū)的產業(yè)結構在全球價值鏈中處于低端，無法穩(wěn)定承載新增的農村轉移人口。在這一背景下，城鎮(zhèn)化進程的推進就不能有效地為農業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，同時城鎮(zhèn)對農村農業(yè)發(fā)展的帶動必然是有限的。鄉(xiāng)村振興需要一個強大的轉型成功的產業(yè)體系為支撐。
第三，鄉(xiāng)村的有效治理必須與“產業(yè)興旺”結合起來。十九大提出的鄉(xiāng)村振興目標，包括“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”，其中，“產業(yè)興旺、生活富裕”是根本，“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效”在很大程度上屬于上層建筑的范疇。以農村青壯年大規(guī)模進城打工為特征的鄉(xiāng)村要素流失，在很大程度上削弱了鄉(xiāng)村的經濟基礎，這是鄉(xiāng)村蕭條、社會問題叢生的根本原因。如果沒有城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平的提高，及其由此帶來外部要素的輸入和鄉(xiāng)村經濟新一輪的發(fā)展，處于衰落過程中的農村經濟對上層建筑提出的要求就是蒼白的, 政府自上而下施加的強化鄉(xiāng)村管理的措施就始終是外在的。
二、深刻把握河南實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的約束條件：整體產業(yè)層次較低、城鎮(zhèn)化水平不高，鄉(xiāng)村發(fā)展的外源動力不足
河南是一個農業(yè)農村大省，具有鄉(xiāng)村面積大、農村人口多、鄉(xiāng)村建制多、農業(yè)比重高、農村居民收入水平低的特點。按照2018年中央1號文件要求，河南要在現(xiàn)有基礎上，經過幾十年的建設，與全國同步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須從城鄉(xiāng)、工農和區(qū)域大循環(huán)的視角，多維度把握目前所具備的條件和面臨的約束，選擇適宜的發(fā)展路徑。
1、城鎮(zhèn)化處于加快發(fā)展階段，但城鎮(zhèn)化水平依然較低，半城鎮(zhèn)化問題突出。近年來，河南城鎮(zhèn)化水平大幅提升，2016年全省城鎮(zhèn)化率達到48.5%，2017年突破50%的臨界點，城鎮(zhèn)化由“極化”階段轉入了“極化”與“擴散”并重的發(fā)展階段；但是，依然低于全國平均水平，與廣東、江蘇、浙江三省70%的城鎮(zhèn)化率差距更大。不僅如此，半城鎮(zhèn)化問題十分突出。2016年河南戶籍城鎮(zhèn)化率僅31%，低于全省常住人口城鎮(zhèn)化率近18個百分點，有2000萬農民工還游弋于城鄉(xiāng)之間沒有穩(wěn)定下來。按照75%的城鎮(zhèn)化峰值計，全省至少還要再轉移2500萬鄉(xiāng)村人口，才能對農業(yè)規(guī)模化水平和農業(yè)勞動生產率產生實質性影響。在未來一個時期，繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化水平和質量，強化對農業(yè)農村的外部帶動，仍是河南實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的首要任務。
2、產業(yè)門類齊全，但產業(yè)層次低，對農村轉移勞動力的承載能力不足。半城鎮(zhèn)化問題突出、農民工難以融入城市的根源就在于產業(yè)層次低。改革開放以來，河南工業(yè)化進程不斷加快，2016年二三產業(yè)占GDP比重達到89.4%，并逐步形成了產業(yè)門類完整、體量龐大的產業(yè)體系，但產業(yè)低端低效問題還沒有得到有效扭轉。從三次產業(yè)看，二產比重仍高于全國7.8個百分點，三產比重低于全國9.8個百分點。從行業(yè)結構看，傳統(tǒng)產業(yè)占比高達44.5%，能源原材料產業(yè)占比38%，高技術產業(yè)和戰(zhàn)略新興產業(yè)只有20.8%。產業(yè)低端必然帶來產業(yè)低效。2016年，二三產業(yè)的勞動生產率只有9.4萬元/人和8.3萬元/人，僅相當于全國平均水平的七成；二三產業(yè)提供的稅收占其增加值比重僅為8.3%，低于全國平均水平近13個百分點。低端低效產業(yè)帶來的是較低的就業(yè)水平和結構。2016年全省二三產業(yè)從業(yè)人員比重達到61.6%，但是仍比全國平均水平低10.7個百分點；2016年全省外出農民工年從業(yè)時間平均為7-8個月，月工資平均2900元，明顯低于全國10個月和3275元的平均水平。農民工工資水平低，就業(yè)不穩(wěn)定，再加上城市房價高、生活成本高，農民工家庭很難在城市落戶。
3、大宗農產品規(guī)模優(yōu)勢突出，但農產品農業(yè)經營方式落后，農業(yè)勞動生產率低。河南是一個典型的糧食大省和農業(yè)大省，以糧食為主的大宗農產品規(guī)模優(yōu)勢突出。然而，由于農村人口轉移不暢，農業(yè)依然維持小規(guī)模分散經營的格局，城鎮(zhèn)化與農業(yè)規(guī)模化經營和農業(yè)勞動生產率提高的聯(lián)動關系沒有建立起來（如表1）。改革開放以來尤其是2005年以來，全省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化率明顯提高，但鄉(xiāng)村戶數(shù)和農村勞動力資源數(shù)卻不減反增，目前戶均土地只有5.82畝，勞均耕地面積3.4畝;農業(yè)勞動生產率水平只有1.66萬元 ，僅為全員勞動生產率的27.4%，比2005年的30.6%還下降3.2個百分點，僅相當于全國平均水平的56.1%。農業(yè)仍以小規(guī)模家庭經營為主，兼業(yè)化、副業(yè)化問題突出，農民家庭人均可支配收入中農業(yè)收入占比28.54%，農業(yè)發(fā)展動力不足。
表1 河南省城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化的關系
（資料來源：根據(jù)《2017年統(tǒng)計年鑒》有關數(shù)據(jù)整理）
4、農村人口出現(xiàn)低質化、老齡化趨勢，農村生產生活秩序受到影響。農村具有較高人力資本含量的青壯年勞動力大量外出務工卻普遍“轉而不遷”，為農業(yè)農村的發(fā)展帶來一系列問題。一是小規(guī)模兼業(yè)農戶對市場反應不敏感，沒有能力和動力按照市場需求調整農業(yè)結構，造成農產品供需錯配；二是農村人口“轉而不遷”，弱化了農民承包地、宅基地、林地等資源等資產的流轉意愿，農村產權市場的發(fā)育依然處于較低水平，使農村的資源要素難以有效地與城市工商資本對接；三是普遍出現(xiàn)村莊空心化、農戶空巢化、農民老齡化，村莊管理難度越來越大；同時由于具有較高素質的青壯勞動力外出務工，誰來當村干部成了問題，造成村組織渙散，鄉(xiāng)村治理明顯受損。
5、農產品主產區(qū)發(fā)展水平低，城市化地區(qū)和重點生態(tài)區(qū)面臨較好的條件和機遇。2014年頒布的河南省主體功能區(qū)規(guī)劃，將全省分為城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。其中，城市化地區(qū)空間面積占比較小，但地區(qū)發(fā)展水平高，農民收入水平高，距離中心城市近，城市市場的帶動效應和要素的擴散效應都十分顯著。重點生態(tài)區(qū)處于丘陵山區(qū)，縣域、村鎮(zhèn)農村人口密度低，綠色生態(tài)資源類型多，傳統(tǒng)文化資源保存較好，雖然貧困問題突出，但綠色生態(tài)資源和特色農產品價值凸顯、需求旺盛，對工商資本有吸引力。農產品主產區(qū)國土面積大、人口多、鄉(xiāng)村數(shù)量多，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低，農民收入水平低，主要承擔以糧食為主的大宗農產品生產任務。該類地區(qū)既沒有城市化地區(qū)對接城市市場、要素的便利，也沒有優(yōu)質綠色生態(tài)資源的吸引力，因此農村勞動力單向流失帶來的問題更為突出，是河南鄉(xiāng)村振興的難點和重點所在。
表2 河南省三大主體功能區(qū)的基本情況（%）
（注：該表在《河南省主體功能區(qū)規(guī)劃》三大功能區(qū)劃分基礎上，根據(jù)各縣地理位置進行調整而成）
三、正確選擇河南實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑：內外結合，迂回發(fā)展，分步實施
綜上所述，從城鄉(xiāng)工農之間的大循環(huán)來看，河南城鎮(zhèn)化、工業(yè)化雖然取得了有效進展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有了雄厚的基礎，但是最大最現(xiàn)實的約束在于：整體產業(yè)層次較低、城鎮(zhèn)化水平不高，外源動力不強。河南鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實機遇在于：城市居民消費結構加快升級，城市市場對多功能農業(yè)發(fā)展需求增加；產能過剩和產業(yè)轉型使得市場競爭加劇，一部分城市工商資本開始下鄉(xiāng)尋找發(fā)展空間；城市化地區(qū)和重點生態(tài)區(qū)面臨較好的發(fā)展條件，具有率先振興的可能。
因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標，河南必須選擇迂回發(fā)展的道路，采取分步走的戰(zhàn)略。第一步，從2018年到2022年，繼續(xù)加快推進新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，培育和壯大鄉(xiāng)村振興外部條件，同時深入推進農業(yè)供給側結構性改革，提高市場化程度，條件較好的城市化地區(qū)和重點生態(tài)區(qū)先行一步；第二步，從2022年到2035年，河南工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進入較高階段，逐漸趕上并超過全國平均水平，鄉(xiāng)村振興的外部帶動能力增強，內生動力形成，廣大農產品主產區(qū)成為鄉(xiāng)村發(fā)展的主戰(zhàn)場，鄉(xiāng)村進入全面“振興”階段；第三步：從2035年到2050年，在既有基礎上完善提高，全面實現(xiàn)農業(yè)強、農村美、農民富。
未來5年，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，河南應按照內外結合、遠近結合的原則，在繼續(xù)提升中原城市群整體競爭力，加快產業(yè)轉型升級，為鄉(xiāng)村振興積累外部條件的前提下，以促進農村各類資源資產與外部市場和要素對接為著力點，以深入推進農業(yè)供給側結構性改革為動力，著力構建城鄉(xiāng)一體的空間結構、人口布局、產業(yè)格局和市場體系，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在局部領域和局部地區(qū)率先實現(xiàn)突破、取得進展，為鄉(xiāng)村全面振興打好基礎，做好制度鋪墊。
1、以“鎮(zhèn)”為重點，打造扁平化的城鎮(zhèn)形態(tài)，形成城鄉(xiāng)一體的空間結構
與大城市相比，小城鎮(zhèn)由于與鄉(xiāng)村的空間距離較近，具有很好的益鄉(xiāng)性；與村莊相比，小城鎮(zhèn)作為農業(yè)分工深化的產物會得到加強“充實”，更容易形成聚集效應。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要重點建設小城鎮(zhèn)。其中，在農產品主產區(qū)，要重點突出服務周邊農業(yè)生產和農民生活的主題，著力建設服務型小鎮(zhèn)；在具有綠色生態(tài)資源的重點生態(tài)區(qū)，要在加大生態(tài)保護力度的前提下，積極引導工商資本下鄉(xiāng)興業(yè)，著力建設特色小鎮(zhèn)，在更高層次上促進農村一二三產業(yè)融合；在城市化地區(qū)，小城鎮(zhèn)應按照城市的產業(yè)布局和分工，增強發(fā)展主動性，著力建設衛(wèi)星城鎮(zhèn)。通過以上努力，在做強鄭州國家級中心城市和地區(qū)性中心城市的同時，把“鎮(zhèn)”坐實，推動全省城鎮(zhèn)規(guī)模體系往扁平化方向演進，以更好地包容廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。
與此同時，要有序推動村莊“瘦身”。在城鎮(zhèn)化過程中，村莊作為農業(yè)的空間載體，隨著農村人口的減少和農業(yè)經營規(guī)模的擴大會走向衰落。但是考慮到前半程城鎮(zhèn)化的不完全性，在未來很長一個時期，村莊規(guī)模會逐漸收縮，但仍然會有相當數(shù)量的農民生活其中，絕大多數(shù)村莊仍會存續(xù)。因此，應在對承包地、宅基地確權頒證基礎上，加快推動承包地和宅基地的“三權分置”，積極培育適度規(guī)模的家庭農場和大戶，并結合城鄉(xiāng)建設用地掛鉤政策，推進村莊土地資源和農民房產等資源合理配置，加快村莊“瘦身”。同時要按照“保運轉”的要求，配備基本的生產生活設施，主要依托村莊周邊的“鎮(zhèn)”為農業(yè)農民提供服務，形成以鎮(zhèn)為中心的生產生活服務圈。規(guī)模較大的村莊實行村改鎮(zhèn)。
2、多層多級轉移農村人口，深化鄉(xiāng)村人口分工分業(yè)，形成城鄉(xiāng)一體的人口布局
第一，多層多級轉移農村人口。作為發(fā)展中省份，河南村處于多重中心城市極化效應覆蓋之下，自上而下依次是：以沿海三大城市群為主的國家級城市中心，以鄭州都市區(qū)為核心的中原城市群核心區(qū),以省轄市為主的區(qū)域性中心城市。上世紀90年代以來，全省農村轉移人口一直以省外轉移為主，從2007開始，省內轉移占比逐步增加，2017年省內轉移人口達到1762萬人，占比達60%，形成了以省內轉移為主的結構。順應農村人口流動的趨勢，要在繼續(xù)促進農村人口向省外轉移的同時，應重點推動農村人口向中原城市群核心圈集聚。要集中解決農民工在城市落戶難問題，開展利用集體建設用地建租賃房的試點，創(chuàng)造條件合法合規(guī)地讓進城務工的農民在城市體面地待下去，提高戶籍城鎮(zhèn)化率。二是引導城市好農愛鄉(xiāng)人才下鄉(xiāng)。河南鄉(xiāng)村不僅處于多重中心城市的極化效應的覆蓋之下，同時也處于多級中心城市擴散效應的覆蓋之下。要順應這一趨勢，在今后一個時期，以綠色資源和各項支持政策為引導，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展；以優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和獨特的田園景觀為依托，吸引城市高端消費者到鄉(xiāng)村買房置業(yè)養(yǎng)老康健，形成城鄉(xiāng)人口交互流動的新格局。三是促進鄉(xiāng)村人口結構分化。從發(fā)達國家實踐來看，在農業(yè)從業(yè)人員不斷降低的情況下，整個鄉(xiāng)村人口卻保持相對穩(wěn)定，其中一個重要原因，就是隨著農業(yè)分工程度的提高，農村人口結構發(fā)生了巨大變化，直接從事農業(yè)生產的人口越來越少，為農業(yè)服務的非農人口越來越多。河南在2007年之后也出現(xiàn)了農村轉移人口向省內、縣內回流的趨勢。應當把握引導這種趨勢，重點推動人口向縣城和小城鎮(zhèn)聚集，加快滿足農村人口就地就近市民化需求。
3、以一二三產業(yè)融合為主線，構建與整體產業(yè)轉型互促共進的“雙融合”現(xiàn)代產業(yè)體系，形成城鄉(xiāng)一體的產業(yè)格局
促進城鄉(xiāng)一二三產業(yè)“大融合”。現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展并不僅僅是整體產業(yè)轉型的結果，同時還是產業(yè)轉型升級的主要推動力量。河南作為農業(yè)大省，不僅糧食和農業(yè)占比高，而且整體產業(yè)結構也深深地打上了農業(yè)的烙印。2016年，農產品后加工領域的食品工業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重達到15.6%，以農產品為原料的輕紡工業(yè)占比達到10.4%，與農業(yè)投入品密切相關的裝備制造業(yè)和化學工業(yè)分別占到16.6%和7.0%，僅從農業(yè)及其后加工產業(yè)來看，“農業(yè)-食品-輕紡”已經構成全省第一大產業(yè)。因此，未來5年，促進河南產業(yè)轉型升級必須對農業(yè)農村發(fā)展的新需求作出足夠反應，一是圍繞農業(yè)規(guī)模化、機械化需求，重點發(fā)展覆蓋全產業(yè)鏈的新型農機制造業(yè)；二是圍繞生態(tài)宜居、綠色發(fā)展的需求，大力發(fā)展農村農業(yè)環(huán)保產業(yè)；三是適應日益多元化的農業(yè)服務需求，重點發(fā)展多層次的農業(yè)現(xiàn)代服務業(yè)，同時加快推進“互聯(lián)網+農業(yè)”，大力發(fā)展數(shù)字農業(yè)、農村電子商務和基于互聯(lián)網的涉農新業(yè)態(tài)新模式，促進城鄉(xiāng)一二三產業(yè)大融合，構建包容農業(yè)農村發(fā)展的現(xiàn)代產業(yè)體系。
促進農村一二三產業(yè)“小融合”。隨著農業(yè)規(guī)模化、企業(yè)化水平的提高，傳統(tǒng)上由農民直接承擔的生產環(huán)節(jié)會越來越多地從農業(yè)生產過程中分離出來，發(fā)展成為獨立的涉農部門，其中與農業(yè)生產關聯(lián)度較高的產業(yè)，會集中分布在鄉(xiāng)村周邊的小城市和小城鎮(zhèn)。因此，要對農業(yè)和農村居民的新需求作出反應，通過積極引導工商資本下鄉(xiāng)回鄉(xiāng)，以小城鎮(zhèn)為依托，圍繞周邊地區(qū)農業(yè)生產和農民生活的新需要，結合新一代互聯(lián)網技術、生物技術的普及和應用，加快農業(yè)產業(yè)鏈的業(yè)態(tài)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，完善鄉(xiāng)村便農便民服務體系。要對城市和城市居民的新需求作出反應，立足于鄉(xiāng)村特有的農業(yè)景觀、自然風光、鄉(xiāng)土文化，按照特色化、綠色化、品牌化、個性化、小批量、便利化的方向，高起點發(fā)展綠色優(yōu)質農產品生產和加工業(yè)，大力發(fā)展休閑農業(yè)、觀光農業(yè)和創(chuàng)意農業(yè)，拓展農業(yè)的多種功能，回歸自然，安頓鄉(xiāng)愁，不斷滿足人們對健康安全農產品的需求。
4、進一步深化區(qū)域分工，推進城市化地區(qū)和重點生態(tài)區(qū)優(yōu)先發(fā)展，形成與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調的空間開發(fā)格局
農產品主產區(qū)主要從事小麥、玉米等大宗農產品生產，保障糧食安全。這類地區(qū)距離城市較遠，絕大多數(shù)耕地已劃為永久性基本農田，已不再可能重新工業(yè)化，也不太具備發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的資源條件，發(fā)展方向應是通過大規(guī)模轉移農村人口，提高農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化水平。重點生態(tài)區(qū)的主要功能和優(yōu)勢是提供生態(tài)產品，要建立農業(yè)產業(yè)負面清單制度，在承擔好生態(tài)功能的同時，依托生態(tài)資源和歷史文化資源優(yōu)勢，有序發(fā)展游憩休閑、健康養(yǎng)生、生態(tài)教育、傳統(tǒng)工藝等環(huán)境友好型產業(yè)，推動農業(yè)轉型升級。城市化地區(qū)鄰近大中城市，生態(tài)壓力大，農業(yè)空間小，但基礎條件好，對接城市需求、要素優(yōu)勢突出，應盡快退出大宗農產品生產，重點發(fā)展精品農業(yè)、高端農業(yè)、都市農業(yè)，打造現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展高地，率先實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
5、深化農村產權制度改革，在關鍵領域發(fā)揮政策支撐作用，促進城鄉(xiāng)要素雙向互動
盤活各類農村資源。進一步擴大農村集體資產確權范圍，加快確權進度，對集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、水面等自然資源，以及集體所有的流動資產、固定資產、無形資產和其它資產等資源性資產和非資源性資產進行全面確權。完善農村承包地“三權分置”制度，加快推進農村“三塊地”改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。構建農村產權交易平臺建設，探索各類農村集體產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑，探索盤活各類閑置農村要素資源的市場化機制。
促進惠農政策轉型。一是積極主動地深化農產品價格形成機制和收儲制度改革，配合好中央進一步理順小麥稻谷價格機制的改革措施，讓市場信號引導農業(yè)結構調整，在更大范圍內發(fā)揮市場作用；二是針對農業(yè)自然風險和市場風險交織的產業(yè)特點，在抓好主要糧食作物完全成本保險和收入保險的同時，在多功能農產品領域加快發(fā)展政策性農業(yè)保險，在關鍵環(huán)節(jié)強化政策支持，建立多層次的農業(yè)保險體系，分散工商資本進駐農業(yè)的自然風險和市場風險。三是抓住當前和今后一個時期大宗農產品過剩的時間窗口，更加主動地開展耕地輪作休耕、山水林田湖草系統(tǒng)治理、農業(yè)面源污染防治重點生態(tài)區(qū)建設，推動有關政策落實和超前探索，充分發(fā)揮農業(yè)的生態(tài)功能。四是增加農業(yè)公共產品供給，加大對農業(yè)科技研發(fā)推廣、農業(yè)基礎設施建設的投入力度，加快完善農產品質量體系、食品安全保準體系、質量安全追溯體系，保障農產品質量持續(xù)提升。五是增加農村公共產品供給，加快農村基礎設施提檔升級，推動城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通；加快發(fā)展農村社會事業(yè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，提供農村公共服務水平。此外，要對處于動態(tài)變化過程中的鄉(xiāng)村治理模式進行探索。對深度貧困地區(qū)實施發(fā)展條件、發(fā)展環(huán)境的整體性重塑。
（作者：河南省政府發(fā)展研究中心“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”課題組；課題組成員：谷建全 劉云 郜俊玲 朱攀峰 秦小玲）
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