黨的十九大報告首次明確實行“空間用途管制”，標志著用途管制從平面的土地正式走向立體的空間、從割裂的單要素管制邁向“山水田林湖草”生命共同體的綜合管制、從耕地和林地保護通向生態空間管制。
空間用途管制面臨的問題
我國用途管制制度始于20世紀90年代末的耕地保護，后來逐漸擴大到林地、草地、水域和城鄉建設用地。該制度建立以來，對保護耕地、節約集約利用土地和保護生態環境等都發揮了重要作用，但由于缺乏對空間發展格局的總體安排以及“山水田林湖草”生命共同體的系統保護，也存在諸多不完善之處。
例如：空間管控手段銜接不夠。以前各部門以自身事權為出發點劃分空間類型，導致空間劃分種類繁多。如主體功能區規劃劃分了優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四區，城鄉總體規劃劃分了已建區、適建區、限建區三區，土地利用總體規劃劃分了允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區四區，環境保護規劃劃分了聚居發展維護區、食物安全保障區、資源開發引導區、自然生態保留區、生態功能調節區五區，空間規劃劃分了城鎮、農業和生態“三區”空間。盡管每種空間劃分類型都提出了管控原則，但管控手段總體比較薄弱。特別是把空間規劃作為空間管控依據后，加強“三區”空間與其他類型空間的銜接，推動形成管制合力，是大勢所趨。
不同空間性規劃的規劃層級和管制分區差異
用途管制政策不協調。由于不同類型自然資源保護和管制的職責分散在國土、林業、農業、水利、環保和住建等多個部門，這些部門都以各自的規劃為依據來實行自然生態空間管制，造成了一些困擾。
用途管制范圍不全。我國對耕地、林地等生態空間的保護和用途管制比較嚴格，但是對濕地、灘涂等生態空間用途管制比較薄弱，導致部分地方用完農用地轉用指標后，轉向開發和占用生態空間。此外，當前自然生態空間保護政策存在重生產能力、輕生態保護的傾向，保護重點主要是糧食安全和資源安全，專門基于維護生態安全的空間用途管制制度供給明顯不足。
生態空間管控不系統。我國現行的自然資源的管理方式，是區分耕地、森林、草原、濕地、水域等不同要素類型，分部門進行管理。這種管理方式割裂了山、水、田、林、湖、草等各個要素生態系統之間的有機聯系，對生態系統的整體性、系統性考慮不足。
對策與建議
把好三個接口。一是把好“三區”空間和其他類型空間的接口。重點把好城鎮、農業、生態空間與土地利用規劃中允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區，與城鄉總體規劃中適宜建設區、限制建設區、禁止建設區，與環境功能區劃中聚居發展維護區、食物安全保障區、資源開發引導區、自然生態保留區和生態功能調節區等空間性規劃空間類型的接口，形成空間用途管制合力。
二是把好自然資源部門和其他生態空間管制部門之間的接口。在權責劃分方面，統一行使用途管制的部門，主要負責對用途改變的管理，也就是按照統一的土地調查分類，主要針一級分類之間的調整進行管理；農業、林業、水利、城鄉建設等不同行業部門，分別針對各個一級分類內部，二、三級分類之間的調整進行管理。
三是把好不同層級政府之間管制的接口。充分考慮國家、省、市、縣、鄉不同層級政府的行政和立法權力的差異，以及不同層級行政區域空間尺度的差異，確定不同層級政府的土地用途管制主要目標、任務、職責、管制手段和政策載體。
用好三種手段。一是用好行政手段。積極推進空間規劃試點，將空間規劃作為用途管制的基礎。按照尊重自然、順應自然、保護自然的原則，樹立“山水林田湖草”生命共同體的理念。賦予用途管制新的內涵，強化建設密度、建設體量、投資強度等方面的節約集約利用要求和地形、水體、植被等方面的保護性要求。
二是用好經濟手段。在自然資源資產統一確權登記和管理的基礎上，探索建立包括生態補償、國土空間開發許可證交易、發展權轉移、財稅轉移支付等多重利益協調機制。
三是用好法律手段。制定《國土空間用途管制法》，明確其法律地位和法律性質，分別對用途管制的依據、主體、內容、程序、實施保障等內容進行詳細的規范。適時修訂《土地管理法實施條例》《城鄉規劃法實施細則》《基本農田保護條例》等。
抓好三大工具。首先，抓好用途管控指標體系。將全部自然生態空間的保護底線，納入指標管控范圍，簡化自上而下的用地指標控制體系，科學劃分約束性指標和預期性指標類型，建立基于縣級行政區，統一、簡潔、高效的土地保護與開發管控指標體系。
其次，抓好空間管控分區細則。統一基于市縣空間規劃的用途管控分區，劃定并嚴守永久基本農田和生態保護紅線，針對確保安全、維護穩定和提升發展等不同層次的生態文明建設需求，劃分不同自然生態空間用途管控的等級；并針對不同的用途管控分區類型，制定國土空間分區管控規則。
最后，抓好不同分區的準入條件。加快明確限制、禁止的產業和項目類型清單，根據空間規劃確定的開發強度，提出城鄉建設、工農業生產、礦產開發、旅游康體等活動的規模、強度、布局和環境保護等方面的要求。
做好三級管控。建立健全以城鎮、農業、生態“三區”空間管控為一級、以“三區三線”六類分區管控為二級、以土地用途管控為三級的管控體系。
一是強化一級管控體系中開發強度的管控。以開發強度上限為基礎，明確“三區”管控要求，強化開發強度指標和農用地轉用指標對接，提出基礎設施廊道和生態廊道管控要求。
二是強化二級管控體系中負面清單管控。根據功能定位和保護程度不同，明確“三區三線”空間開發建設行為空間準入要求、條件、程度，提出準入負面清單管控原則。
三是強化三級管控體系中農業用地、建設用地和其他用地三大類用地管控。從現狀管制、規劃管制、審批管制和開發管制等方面提出管控原則，重點強化農用地、其他用地的用途管制，嚴格控制農用地和生態用地轉為建設用地。
中國鄉村發現網轉自：中國土地（微信公眾號原創）2018-06-06
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