——基于日本農地中間管理制度分析啟示
摘要：土地流轉是實現農業現代化的基礎條件之一, 但是, 實現土地有序流轉需要建立完善的制度體系。日本近年實施的農地中間管理制度旨在通過建立農地中間管理機構 (農地銀行) 及相應的流轉機制和流轉補貼制度, 促進土地向農業承擔主體集中, 提高農業用地的利用效率和集約化程度, 進而提高農業競爭力。通過對該制度的細致總結和效果分析, 認為中國的土地流轉制度有必要以目標為導向, 完善制度設計、細化政策措施、調整農業補貼并注重基層和農民參與。
農業現代化是黨的十八大提出的具有中國特色的“四化”目標之一。“實踐證明, 土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路, 有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率, 有利于保障糧食安全和主要農產品供給, 有利于促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收” (1) 。得出這一結論源于長期對土地制度的理論和實踐探索。土地流轉始于土地聯產承包責任制實施不久的20世紀80年代中后期, 至21世紀初開始出現個別農民合作經濟組織和企業大規模流轉為止, 主要以農戶之間的自發流轉為主[1]607-609。隨著黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權, 發展多種形式的適度規模經營”的政策出臺。許多地方政府開始嘗試構建土地流轉服務體系, 并積極鼓勵規模經營。但是, 土地流轉中介服務組織運作過程往往缺乏秩序, 成效也不太顯著[2]、合同約定過于原則、概括, 容易產生矛盾和糾紛, 且糾紛解決困難等土地流轉不規范、以及土地流轉的監督管理制度不完善[3]等問題仍然普遍存在。同時, 撂荒等影響土地利用效率的問題也缺乏有效的遏制手段。實現有序、可持續的土地流轉, 促進土有效地利用仍然需要進一步的體制機制創新。
與中國同屬東亞地區的日本, 同樣受到土地資源稀缺的制約、具有小規模分散經營特點、面臨土地撂荒的困擾, 同樣需要實現農業增效、農業和農村發展的政策目標。為此, 日本圍繞擴大經營規模這一目的, “從1970年修改《農業法》時, 就已經開始把政策重點放在通過土地租賃來促進土地流轉上了”[4]253, 并在實踐的過程中不斷改進, 于2013年12月13日頒布了《關于農地中間管理事業的法律》, 進一步規范了以租賃形式進行的土地流轉, 其制度安排對我國實施“三權分置”基礎上的土地流轉具有一定的借鑒意義。
一、日本為何要建立農地中間管理制度
無論哪個國家, 隨著社會經濟的發展達到一定程度, 必然需要逐步提高農業的生產效率, 特別是經營規模較小且土地資源稀缺的國家, 為了提高農業生產力水平、降低生產成本, 擴大農業經營規模會是自然的政策選擇。日本建立農地中間管理制度是因為土地利用效率持續下降對農業產生了嚴重的影響, 具體包括以下幾點。
首先, 小規模分散型農業結構的收益性缺乏優勢, 有必要促進土地的規模化、集約化經營。日本農戶的戶均經營面積從1960年的0.77公頃增加到2014年的1.77公頃 (1) , 但小規模經營的農業結構并未改變。從收益和投入情況看, 小規模農戶在商品生產方面的收益性明顯處于劣勢。2013年水稻經營面積0.5公頃以下農戶單位面積投入最高, 畝均18.7萬日元, 約是2至5公頃規模水平的1.75倍, 是10至15公頃規模水平的2.06倍。單位面積的勞動投入也是同樣, 0.5公頃以下農戶的畝均勞動時間為66.7小時, 是15公頃以上規模農戶的3.06倍。與投入成反比, 經營面積在0.5公頃以下及0.5至1公頃兩類農戶的戶均收益為負。
表1 日本不同規模農戶水稻種植單位面積的投入及收益對比
同時, 地塊分散也是農業經營效率化的阻礙因素。據日本農林水產省對“認定農業者” (2) 的調查顯示, 2013年戶均15.6公頃的經營面積分為31.6塊, 每塊耕地的平均面積為0.49公頃, 耕地之間的最遠距離為3.9公里 (3) 。65%的農業承擔者愿意“優先采用土地面積集約化”措施改善農業經營[5]。說明規模生產者也迫切希望解決地塊分散的問題。
其次, 撂荒地的增加以及荒廢耕地導致耕地資源減少, 有必要提高土地利用率。1975年至2015年的40年間, 日本撂荒地的面積從13萬公頃增加到了42萬公頃, 是當初的3.23倍。與此同時, 在1995至2015年的20年間, 來自非農戶持有土地的撂荒地面積持續增長, 從8萬公頃增至21萬公頃, 占撂荒地總面積的比例從32.8%上升至49.5% (表2) , 成為撂荒地面積增加的主要來源, 這從側面反映出非農戶持有土地的流轉渠道不暢成為撂荒的一個主要原因。另外, 由于“第二種兼業農戶往往抱有較高的農地轉用期待, 他們寧愿放棄耕種與流轉, 導致耕地撂荒”[6]。
表2 日本撂荒地面積年度變化
與撂荒地面積增加相比, 近些年荒廢耕地 (1) 的問題更加令人擔心, 2014年, 日本荒廢耕地的面積達到了為27.3萬公頃, 占總耕地面積的6.03%。其中被認為是難以再恢復成耕地的面積為14.4萬公頃, 比例達到荒廢耕地的52.2%[7]。造成撂荒地和荒廢耕地增加的原因是高齡農業從業者退出和農村人口的減少, 給耕地、農業用水等資源的管理、生活服務的可持續供給帶來了困難。農業從業者急劇減少的同時, 農業經營繼承人不足, 帶來了農業資源和技術難以繼承的問題。如何從根本上解決撂荒地問題、提高土地利用率是日本政府面臨的一個重要政策課題。
第三, 出于完善經營權流轉制度的需要。長期以來, 擴大農業經營規模一直是日本農業政策的目標之一, 但為此制定的一系列促進土地流轉的制度未能取得期待的效果。農地流轉一詞最早出現于1961年實施的《農業基本法》, 1962年創立的農地信托事業[8]是促進農地流轉的第一個措施。之后, 為擴大土地流轉效果, 農林水產省以法國土地治理和鄉村建設組織 (SAFER) 為藍本, 提出了農地管理事業團構想, 旨在通過設立公共機構在全國范圍內促進土地流轉, 但是, 1965年和1966年的兩次提案均未通過參議院審議 (2) 。出于無奈, 農林水產省在1967年發布《構造政策的基本方針》, 轉為強調通過土地租賃擴大經營規模的改革方向。農地政策的重點從所有權的轉移 (買賣) 轉向經營權的轉移 (租賃) 是針對當時社會和政治環境的妥協措施。
沿著這一方向, 1970年, 通過修訂《農地法》創立了農地保有合理化促進事業 (在后來的《農促法》中, 更名為“農地保有合理化事業”) , 確定由公益法人 (主要為都道府縣公社) 從事農地及未開墾地的買賣和租賃業務。1975年, 通過修訂《農振法》推出的增進農用地利用事業, 設定了短期租借權。1980年《增進農地利用法》出臺, 將政策支持的受委托范圍從租借權、無償租借權 (3) 擴大到所有權和農業經營方面, 并開始支持農業設施用地和耕地開發。最終形成了包括促進整個地域的農地流轉和農地有效利用的綜合性制度結構[4]253。即便如此, 以農地保有合理化事業為核心的土地流轉依然不能擺脫所有權轉移為主的流轉模式和以流轉主體個體間協議為前提實現土地轉移的流轉方式的局限性, 加上財政支持并不充分, 使得政策效果受到影響 (1) 。因而, 為打破政策困境, 進一步完善經營權流轉制度的需要變得更為緊迫。
第四, 為完成土地規模化經營的目標, 有必要實施新政策加快土地集中利用的進度。將耕地向有意愿有能力的經營主體集中被認為是提高農業競爭力的重要手段。2013年6月日本內閣決議通過的《日本再興戰略》是規定日本經濟發展戰略的政府最高決議。其中, 針對農業發展, 主張農業通過規模經濟提高生產效率和收益能力。并提出了要在10年內達到所有耕地的80%由“農業承擔主體”經營的量化目標。“截止2015年3月末, 向‘農業承擔主體’集中的耕地面積占總耕地面積的比例為50.3%”[9]5。為達成80%的集中度, 日本還需要繼續增加134萬公頃的耕地用于集約化經營, 年均新增14.9萬公頃。但從實際情況看, 2014年日本新增的集約化利用耕地面積為6.3萬公頃[9]5-6, 可以說距離目標任重道遠。為按時完成耕地集中利用的目標, 日本新設了農地中間管理制度, 推動耕地向農業承擔者集中[10]。
二、農地中間管理制度運營機制
日本《關于農地中間管理事業的法律》的立法目的是通過明確農地中間管理機構 (農地銀行) 的設置及其相應功能和支持措施, 促進農業經營規模的擴大、農業用地的集約化 (分散地塊的整合) 利用、以及新的有意愿的人參與農業, 并以此提高農業用地的利用效率和集約化程度, 進而提高農業生產力 (2) 。主要做法是農地中間管理機構先將轄區內有必要進行集約化利用的耕地, 以及撂荒地流轉進來, 之后以利于集中成片使用的形式流轉給“農業承擔主體” (3) 。其運行機制包括以下內容。
(一) 共同管理的組織架構與職責分工
農地中間管理制度的組織架構中包括農地中間管理機構、都道府縣知事、市町村、農林水產大臣和相關農業團體。在農地中間管理制度中各有不同的功能定位 (圖1) 。在制度設計上, 一方面體現了屬地管理, 知事作為都道府縣行政區的首長, 負責制定《農地中間管理事業基本方針》 (以下簡稱《基本方針》) , 并在其中明確推進農地中間管理事業的目標、基本方向以及其他必要的內容。另外, 負責指定一個一般社團法人或一般財團法人 (4) 作為農地中間管理事業的管理和實施組織, 即農地中間管理機構。市町村作為地方自治體, 主要職責是提供農用土地歸屬和利用等相關情況、組織核心農業從業者定期協商中間管理制度的相關事宜等。另一方面, 也體現了部門管理。農林水產大臣的職責是從全國層面對農地中間管理制度的實施狀況進行評價, 并通過公開評價結果等手段, 促進農地中間管理制度的有效實施。
農地中間管理機構作為執行機構, 負責制定當地《農地中間管理事業管理規程》 (以下簡稱《管理規程》) , 并在其中明確實施農地中間管理事業的區域的標準、設定農地中間管理權所需農用地的標準及獲取方法和信息公開的要求等, 負責編制年度實施計劃和預算, 負責農地中間管理制度的實施, 主要包括制定農地利用分配計劃 (1) 和募集租借者 (轉入方) 。
圖1 農地中間管理制度組織框架
(二) 制度運行機制
農地中間管理制度的運行采用的是農地中間管理機構主導、市町村及農協等機構支持, 協調土地出讓方和受讓方之間土地供求關系的資源配置機制。其操作流程可以分為5步 (圖2) 。第一步是募集轉入方, 即在所定區域內通過公募形式征集有意轉入土地的主體及其土地需求。第二步是募集轉出方, 即以需求為基礎, 通過有意轉出土地者的申報或與土地所有者協商的方式募集轉出者。第三步是信息匹配, 即選定土地轉入者。機構在考慮與轉入方經營土地的位置關系、與轉入方所需土地條件的符合情況、對地方農業發展有利程度等三個條件的基礎上, 確定轉入方的優先順序。第四步是轉入土地, 機構針對信息匹配成立的農地, 通過市町村的“農地利用集中計劃” (2) 轉入土地, 并獲得“土地中間管理權”。第五步是轉出土地。
上述步驟建立在中介機制、補貼機制的基礎之上。首先, 通過新設土地權利為機構提供流轉服務奠定了基礎。通過設置“農地中間管理權” (3) , 使得農地中間管理機構作為中介在供求雙方之間發揮資源配置功能成為可能, 利用這一權利, 在時間上, 管理機構可以先收儲土地, 尋找到合適的承租人后進行流轉;在空間上, 便于以進行更大規模的流轉;在交易對象上, 借用機構的信用和制度優勢, 可以向更多的潛在對象進行流轉, 并且, 在轉出擁有“中間管理權”的土地時, 不再需要土地所有權人的同意。這種中介機制有利于提高流轉的靈活性, 降低土地出讓方和受讓方的交易成本。
其次, 通過實行流轉補貼措施, 提升參與流轉的動力。農地中間管理制度采用的補貼政策稱為機構集中合作金 (1) , 針對兩個層次三種對象。第一個層次是對區域的補貼, 稱為區域集中合作金 (日語是“地域集積協力金”) , 作為“區域”的條件包括屬于同一市町村范圍, 并包括在同一個“區域農業總體規劃” (2) 的范圍;作為農業村落或擁有10公頃以上耕地的范圍;涵蓋多個農戶;耕地面積在“耕地臺賬”中是清楚的等4項。一個區域委托給農地中間管理機構的面積達到20%以上是獲得補貼的起點, 單位面積的補貼標準隨著委托比例的增加而提高。另外, 2018年的補貼標準是基準, 委托的時間越早, 補貼力度越大。
圖2 農地中間管理制度操作流程圖
資料來源:根據宮崎農業振興公社網站 (http:∥www.miyagi-agri.com/jigyou/) 、岐阜縣農畜產公社網站 (http:∥nochichukangifu.com/) 和福島縣農業振興公社網站 (http:∥www.fnk.or.jp/work/work01_01.html) 有關農地中間管理制度示意圖繪制。
表3 區域集中合作金支付標準
第二個層次是對個人的補貼。一類是經營轉換合作金 (日語是“経営転換協力金”) , 補貼對象是將耕地委托給機構的個人, 包括通過減少農業經營內容進行生產調整的農戶 (如從進行設施蔬菜和水稻種植的復合經營轉為只從事水稻生產的情況) 、退休農戶和不從事農業經營的耕地繼承人。補貼額度與委托面積成正比。另一類是耕作者集中合作金 (日語是“耕作者集積協力金”) , 補貼對象是與機構所有或借入土地相鄰的耕地的所有權人或使用權人, 即該耕地的耕作者, 在將該相鄰耕地委托給機構的情況下, 所有權人或使用權人可以獲得本項補貼。
總體而言, 農地中間管理制度的組織架構較為完善, 體現了多主體參與共同促進土地流轉順利進行的政策意圖。構建了以土地供求關系為基礎, 以“土地中間管理權”為依據, 以農地中間管理機構為主導的土地流轉機制。補貼政策傾向于鼓勵土地轉出, 對委托比例大、委托時間早的區域和轉出主體補貼力度也大, 體現了促進土地盡快轉出的政策意圖。
三、制度實施效果與問題分析
(一) 運行效果
自2014年農地中間管理制度實施以來, 日本“農業承擔主體”經營的土地面積占總耕地面積的比例開始呈現上升趨勢, 2014年的50.30%較2013年的48.7%增長了1.6%, 2015年同比增加了2.0%, 增長幅度也呈擴大趨勢。從實際面積看, 2014年機構借入土地2.9萬公頃, 轉出2.4萬公頃。2015年借入土地7.6萬公頃, 轉出7.7萬公頃, 利用機構實現土地集中利用的面積增加了3倍 (1) 。農地中間管理制度的效果開始逐步顯現。
圖3 日本農業承擔主體經營面積占比變化趨勢
資料來源:農地中間管理機構の運用狀況.日本首相官邸網站:http:∥www.kantei.go.jp/jp/singi/nousui/;圖中2015年的數字引自平成27年度の農地中間管理機構の実績等について.日本農林水產省網站:http:∥www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/kikou/pdf/siryou1_kikou_h27.pdf。
同時, 日本各地在制度的實施層次積極探索, 從下面的幾個有特點的案例可以看出農地中間管理制度的實施對地方實現規模化和集約化經營的作用 (2) 。如項目整合型的做法主要是在計劃實施農田整治等項目的地區, 以制度的資金支持作為配套, 引導土地資源向規模經營主體流轉。靜岡縣菊川市河東地區以實施灌溉管線項目, 石川縣志賀町酒見地區和秋田縣秋田市雄和平沢地區以實施土地整治項目為契機, 用農地中間管理制度的資金作為配套, 促進土地資源整合;引進企業型的做法是為解決農業后繼者不足的問題, 利用制度支持, 鼓勵農業企業參與當地農業, 實現規模經營。長崎縣松浦市委馬込地區引進外來企業以及岐阜縣飛騨市古川町數河地區支持地方企業的實踐均大大提高了土地集中利用的比例;機構主導型的做法是充分利用具有公共性質的農地中間管理機構的公信力, 化解土地轉出方擔心土地被不合理使用或不能如期收回等的疑慮, 促進相鄰土地流轉給農業承擔主體;內部協商型的做法是抓住制度實施的機遇, 支持農戶之間協商決定實現土地集中利用的方式。茨城縣下妻市二本紀和今泉地區屬于有經營意愿農戶較多的地區, 在制度實施過程中磨合出了農戶自身認可的, 按經營規模自小到大的順序, 選擇地塊的方式, 大大提高了集約化程度;創建示范型的做法是村落整體設立村落營農法人, 將個體經營變成集體經營, 福井縣若狹町佐古地區通過這種方式將土地集中利用的比例從46%提高到了87%。
表4 農地中間管理制度實施案例
(二) 問題及原因分析
雖然農地中間管理制度的實施推進了耕地集中與集約化利用, 改進了土地利用制度。但是, 結果仍未能盡如人意。2014年度 (2014年4月至2015年3月) , 實現集中利用的目標面積為14.92萬公頃, 實際實現集中利用的面積為6.29萬公頃。其中, 經由機構實現集中利用的面積為7 349公頃。也就是說, 該年度土地集中利用目標的完成率為42.16%, 其中經由機構的完成率只占4.93%。該年度編制的機構集中合作金預算為453億日元, 實際使用額度為80億日元, 預算執行率僅為17.66% (1) 。那么, 到底是什么原因導致了農地中間管理制度未能充分發揮出設想的功能?
首先, 作為潛在轉出方的土地所有者的擔心影響了流轉。在土地私有制度下, 日本的土地所有者對他人進入自家土地存在天然的抵觸情緒, 在出租土地時并不僅僅看重經濟利益, 更看重對方是否愛惜自己的土地。由于對通過土地中間管理機構公募召集的轉入方不熟悉, 擔心自己的土地不能被認真對待, 這種特有的文化心態阻礙了土地所有者通過機構參與土地流轉的積極性。
其次, 制度設計對土地流轉存在影響。一是較長的流轉周期存在弱化土地所有者轉出積極性的可能。土地所有者如果通過機構參與土地流轉, 流轉周期至少是10年, 期間, 涉及到繼承、以及出現能夠出租或出賣給機構以外主體的機會時, 很難將土地收回來。也就是說, 較為長久的流轉期對土地所有者處理土地的自由度有影響;二是受是否存在轉入方的影響較大。農地中間管理制度并非是無限制地集中土地, 如果沒有轉入方出現, 土地所有者即使有轉出土地的意愿, 機構也不會隨意接受。
四、日本農地中間管理制度的啟示
隨著經濟發展階段的上升, 從生產主體的角度看, 農業的目標必然會從滿足基本生計轉向通過商品生產經營獲取與經濟發展水平相適應的收入, 擴大經營規模是自然的選擇。而在土地資源稀缺, 小規模經營普遍的東亞地區, 土地流轉是應對農業生產方式轉變的必由之路。日本為促進土地向農業承擔者流轉、集中而建立的農地中間管理制度, 強調流轉制度與農業發展目標的一致性, 注重運用補貼這一經濟杠桿, 重視政策目標群體參與等的做法對中國完善土地流轉制度有一定的參考價值。
(一) 以目標為導向, 完善制度設計
總體上, 鼓勵土地流轉, 促進適度規模經營是手段, 發展農業生產才是目標。日本出臺的農地中間管理制度較為完善, 一是實施范圍限定在農業振興區域, 這是都道府縣依法確定的, 為發展農業確保優質耕地, 嚴格執行農地農用, 并優先享受農業基礎設施補貼的區域。二是土地中間管理權的設計將土地使用權從所有權中分離出來, 為機構獲取并參與使用權的流轉確立了法律依據。三是在全國范圍內按照統一的制度機制開展土地流轉。四是農地中間管理制度注重土地流轉與當地農業發展目標相一致。土地流轉制度設計與發展農業生產的目標結合緊密。
近年來, 中國開始積極推進土地流轉工作, 2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》對引導農村土地 (指承包耕地) 經營權有序流轉、發展農業適度規模經營的原則、規范引導農村土地經營權有序流轉、加快培育新型農業經營主體和建立健全農業社會化服務體系等提出了指導性意見。2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對“三權分置”辦法進行了原則性規范。但在操作層面, 并沒有出臺涉及機構建設、流轉規范、相關利益主體責任分工等適用于國家整體的措施, 地方政府在土地流轉上的體制機制創新以及流轉平臺建設是主要的實踐方式。在推進土地流轉的過程中, 存在追求大規模、所支持經營主體不明確等問題, 缺乏對土地流轉與農業發展目標之間關系的重視、等問題。土地流轉是手段, 不是目的, 有必要以目標為導向, 從國家層面進一步完善土地流轉的制度設計。
(二) 細化政策措施, 合理引導土地流轉
日本的農地中間管理制度中, 設計了按參與流轉時間先后, 采用不同補貼標準的差異化補貼方式, 這種“先用多補”的做法對有轉出需求的農戶積極利用流轉制度有激勵作用;對制度實施區域的限定使得該制度與之前的支農重點保持了一致, 保證了農業政策的連續性, 同時, 也體現了對財政投入效率的重視;把地方農業發展規劃作為中間管理制度支持的前提有利于保障財政補貼符合農業發展的方向;設定“中間管理權”的做法為管理機構開展土地流轉業務理順了法律關系。
與日本相比, 中國的土地流轉面臨更加復雜的形勢。首先, 需要考慮巨大人口的糧食安全, 控制土地利用的非農化和非糧化。其次, 農戶自身耕作愿望減弱與土地權利意識增強混在的現實使得土地流轉不得不面對一些非經濟因素的影響;第三, 解決土地關系的復雜化需要理順相關法律關系。隨著城鄉一體化進程的深入, 農村人口流動加速, 離農離村現象已經十分普遍, 農民從事職業和居住地的多元化對現有的承包制度提出了挑戰, 在第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策已經明朗的情況下, 與土地關系密切相連的村集體成員權的規范等關鍵問題的解決有待法律制度的調整。因此, 中國有關土地流轉制度的設計更應該注重準確定位今后的農業生產主體, 細化政策措施, 使其真正發揮引導“土地有序流轉”的作用。
(三) 調整農業補貼制度, 支持土地流轉
日本農地中間管理制度的最大特點是對轉出方支付耕作者集中合作金, 即以現金形式提供轉出補貼, 財政支持的對象清晰, 目標明確。反觀中國的針對農業生產的補貼, 在土地流轉中, 轉出方除獲得流轉費之外, 農業補貼仍歸土地承包權人的做法不在少數, 不從事農業, 甚至不在村的農戶仍然得到農業補貼, 也就是農業補貼的福利化現象有違支農政策的初衷和目的, 也導致了不公平。通過調整農業補貼政策, 明確要求不從事農業生產的農戶無權獲得農業補貼, 同時設立流轉補貼, 既有利于提高政策的合理性和導向性, 也有利于降低土地承包權人的抵觸。
(四) 注重基層和農民參與
日本農地中間管理制度的實施結果與當初的期待還有差距, 其主要原因是未能激發對土地流轉有影響離的市町村和農協的積極性, 也未能消除土地所有者的擔心。由于治理機制和土地所有制度的不同, 中國更有能力較快地推動土地流轉。但是, 需要注意的是, 作為基層的村莊和農戶的參與和認可是實現有序流轉的基礎。土地流轉制度從微觀上是規范和協調轉出方和轉入方之間的經濟利益, 從宏觀上是協調國家或地方農業發展目標和農戶之間的利益關系, 要處理好這兩個關系, 實現土地的可持續利用, 基層和農戶的參與不可或缺。
中國鄉村發現網轉自：中國農業大學學報(社會科學版)2018年02期
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