■ 摘要
城鄉社區治理中的空間正義，是在城鎮化與村鎮化的共融發展中，確保城鄉居民平等地占有和分享空間資源的機會和權利。其形成過程是以“資本三循環”為基礎，表征為“資本投入-制度安排-空間正義的社會認同”。西方城市化發展中的空間形成，基于“資本-制度安排”的經濟逐利性，使得城鄉社區的治理結構，偏離空間生產的正義性。當代中國以“土地財政收入”為基礎的城市化空間生產，則基于“壓力趕超型”的路徑選擇，陷入了“唯城市”城市化發展的治理誤區。構建空間正義形成中的城鄉社區治理路徑，需要以既定城鄉空間分野的事實差異為前提，促進分層化空間治理結構的邏輯生成。
研究空間正義形成中的城鄉社區治理問題，對于實現城鄉一體化發展戰略，解決人民日益增長的美好生活需要，與不平衡不充分發展之間的矛盾，具有重要的意義。所謂城鄉社區，是指兼具城市社區和農村社區的雙重物質生產關系，而在鄉村治理結構上，呈現出“亦城亦鄉”二維特性的共同體區域。
既有社區治理的研究路徑，著眼于單純從體制結構內部的制度變遷，來探尋城鄉社區治理的制度安排，將城鄉社區治理體制的歷史生成與制度變遷，視為靜態線性的社會存在。就體制內部固有的結構化運行，來詮釋和修正社區治理的創新路徑。本文以城市化進程中，空間正義的生產過程為背景，將城鄉社區內部的空間生成及其流變過程，與治理體制這一制度空間再生產的“植入過程”相連接，來探尋空間正義形成中的城鄉社區治理路徑。
一、空間正義：城鄉社區治理的價值預設及演進歷程
空間作為一種被人類意識所感知的客觀存在，是人類實踐活動的必然產物。因而深深地打上人的意志和烙印，而成為體現著共同體社會關系的社會產品。20世紀70年代以來，伴隨著社會科學的“空間轉向”，正義被運用到空間研究中，“空間正義”問題成為社會學和公共行政學所研究的重要議題。其價值預設是確保各社會主體平等地占有、享有社會空間。如果從“制度-空間”作用于城鄉協調發展的社區治理結構，來考察空間正義的價值預設，則“空間正義”表征為：
（1）城市化進程中空間正義的經濟治理結構，是城鎮化與村鎮化在空間運行上雙輪并舉的驅動歷程。其目標是實現城市和鄉村，在社會系統統一體中的優勢互補與共融發展，逐漸消解現有城鄉之間的“極化”現象。從而使社區治理，各自在其“結構-功能”的轄區定位中，相互支撐，各美其美。
（2）其組織治理結構表征為，社區是生產型共同體和生活型共同體的有機統一。而不是二者在空間場域中的分離和對立。因而無論是城市社區、還是城鄉社區，在其空間資源的占有和分配中，都必須確保經濟發展與公共服務的同步供給，不能因其空間區位的差異化，而進行選擇性供給。
（3）空間正義的社會關系結構則體現為，社區居民平等地參與和享有空間資源的生產與分配的機會，不因其身份和戶籍的不同，而被排斥在特定空間之外；其中，經濟治理結構、組織治理結構和社會關系結構制度供給的同步性，是空間正義形成的前提。而空間正義的過程，則經由“空間中的生產-空間的再生產”這一演進歷程來完成。其中，決定這一歷程的結構性要素表征為“資本投入-制度安排-空間正義的社會認同”及其相互作用，并伴隨著“工業化-城市化（包括城鎮化-城鄉雙驅化兩個階段）-城市群落化”的漸次流變而得以實現。
按照哈維的“資本三循環”理論：人類社會的城市化歷程，表征為資本的投入與三次循環的空間轉移過程。第一次循環是資本在工業生產內部的循環，其目標是以特定的自然空間為據點，為贏取更多的利潤而進行生產；空間在此的功能體現為：為工業生產創造條件。隨著工業利潤的逐步遞增，產生了工業生產領域內部的資本過剩，從而發生資本投入的外部轉移。即由工業資本內部的增量型投入，轉向城市建設內部的固定資產投入。包括對城市的道路、碼頭、溝渠、港口、下水道、學校、文化娛樂機構、污水處理系統、公園、停車場等基礎設施，進行追加性投入。資本的第二循環標志著社會經濟總量的增長，由工業化驅動，轉變為以城鎮化為基礎的城市建設驅動，社會發展進入城市化階段。資本的第二循環，最初體現在城市中心進行資本的積累和再生產，以加速城市化進程。而隨著城市的發展和延伸，必然產生城市中心區域的資本過剩，進而使追加預付資本的再投入，從城市中心區，向郊區和農村擴散，使資本第二循環階段的空間轉移，進入到城市化發展中的郊區進程。當資本擴散到郊區和農村后，會帶動郊區及農村的資本循環，促進其經濟發展。從而使單一的以城鎮化為基礎的城市建設驅動，轉變為城鎮化與村鎮化并進的雙輪驅動，城市化進程進入“城鄉雙驅化”并行的發展階段。
資本的第三循環是資本由城市化向第三產業內的再次轉移，主要用于勞動力再生產過程中的各項社會開支，其功能是維持社會經濟的均衡發展。包括：①對教育、科研和衛生的投入，以增強勞動者工作能力；②對文化軟實力的投入，以引導和控制意識形態；③對各種服務性社會消費和公共安全的再投入等；其目標是以連續追加第三產業的資本投入為基礎，增進城鄉雙輪驅動與一體化發展中的人口就業率和定居率，以實現空間正義的社會認同，最終建立城市化群落。
其中，第一循環是資本在空間中增進利潤總量的再生產，二三循環則表征為資本經由對空間結構的優化分析，進行選擇性投入而建構城市社區或城鄉社區的“空間的再生產”。由于任何“新空間關系乃是從國家、金融資本和土地利益的結盟中創造出來的”。這將導致不公平的經濟治理結構，被不停地生產和再生產出來。特別是隨著資本選擇性逐利驅動的漸次增強，導致資本三循環往往偏離空間正義，并不斷生產出不公正的經濟治理結構。體現為：
在城市化早期，人類社會的成長具有“自然歷史”的特性，“城”與“鄉”在土地和勞動等要素上屬于統一體，人們在相對較小的區域內從事生產實踐活動。由于勞動分工沒有形成，不同地域中人們之間的交換尚未產生，空間的生產主要屬于自然積累過程，空間的“使用”優于“交換”，生產是“空間中的生產”。
伴隨工業資本的發展，資本逐利邏輯使然，在客觀上必然要求打破自由資本主義時期“空間中的生產”限制，工業生產利潤的相對過剩，需要通過投資基礎建設設施的城市化道路進行釋放，而資本逐利性與獲利收益的主體選擇，決定區域交通發達、人口集中、經濟結構具有比較優勢的城市空間，成為資本投入的必然首選。資本正是通過以區域結構、人口結構和經濟發展水平為考量的選擇性投資，在實現城市化“空間的生產”中，完成資本積累。因此，城市化作為空間生產的表現形式，是資本創新場景的必然結果。它既是人類物質資料生產的過程，也深受市場經濟下的資本逐利的統攝，并表現為偏離空間正義的市場失靈。資本的循環和空間的拓展，使新空間的產生與發展，成為一種被結構化的社會關系。正是這種關系間的抗爭和博弈塑造了“不同主體之間的不平等空間”。
如果說，資本逐利的選擇性投入是空間生產經濟治理結構非正義性的基礎，那么，經由權力外化為制度安排的規則化滲透，則進一步加速了城市化進程中，空間非正義性社會關系結構的生產進程。一般情況下，制度作為常態表現為一種共同遵守的“行為規范”。在工業化階段，經由權力外化為制度安排的規則，其功能主要是彌補市場失靈；而在城市化階段，制度的規范效用則由彌補市場失靈，異化為：以制度的特殊化優勢，吸引資本到特定功能選擇的空間場域，并為資本進駐“空間的生產”，提供各種各樣的便利條件。
資本、權力等在推動現代城市空間生產的同時，以自己的邏輯改造了舊的社會關系和制度安排的“元目標”，形成了具有資本特性的“中心—邊緣”空間社區關系，也造就了空間分布的非正義性。吉登斯認為：“權力的前提是行動者或集合體在社會互動的情境中，彼此之間例行化了的自主與依附關系，臣屬者可以借助它們來影響居于支配地位的人的活動。”權力外化為制度安排的空間化，反映了制度為資本的進入展現的特殊作用。“資本—制度安排”共同運行于城市化進程，一方面完成了城市社區空間的生產與再生產；另一方面也創造出了與“城市社區”空間分布不同的“城鄉社區”空間，加劇城市化進程中，空間層級和貧富分化現象。導致城鄉社區居民的空間權利被侵犯，空間機會被剝奪，空間結果被擠占，部分公民（農民）被排除在城市化的中心體系之外，產生空間占有資源與權利分配的社會排斥。
與此同時，在資本逐利和制度安排僅為資本進駐開辟通道的前提下，表現為區域中心空間的“地方”，為了最大限度地獲得資本的再投入，常常聚合自身多方位的復合優勢，經由商務活動、產品推介、“大事件”、體育賽事，甚至旅游營銷下的口號包裝等行為，作出形象環境的自我優化，以彰顯本地空間比其他區域空間，更具獨特的發展優勢。區域中心空間環境的自我優化，進一步助推了權利和財富的兩極分化，促成空間分布非正義性的再度升級。
由此可見，空間非正義性的生產過程，緣起于“資本-制度安排（權力制度安排的經濟性偏好）-中心區域空間環境的自我優化”及其運行過程。其中，資本的逐利性選擇是非正義性空間生產的經濟基礎；資本投資誘導下，權力制度安排的經濟性偏好，并對空間生產的管制和規范，使城市化進程中，城市社區空間與城鄉空間的生產，變成了“權力—經濟—地域優勢”的混合體，進而導致新型空間的組織結構和治理機制，滯后于經濟治理結構的變遷歷程，是空間非正義性生產的決定性因素。
因而矯正空間生產的非正義性，也依賴于城市化過程中，由權力外化為制度規制的純經濟性偏好，回歸到制度預設的原初本質：即權力參與城市化進程的核心職能，旨在彌補資本逐利而產生的市場失靈，實現城市化進程中，空間分布的公平與效率相統一。而非助推資本進駐核心空間的“虹吸效應”，從而，加劇空間生產的非正義性。
二、中國城市化空間生產的邏輯機理與社區治理機制
中國城市化進程是以“土地城鎮化”為基礎的。即是以地方政府利用土地出讓金和房地產稅收的收入積累，而奠定推進城市化資本三循環的經濟基礎。由于土地生產資料的公有制屬性，決定中國城市化進程中的空間生產，能夠部分克服資本選擇的逐利性偏好，而建構空間生產的正義性，因而肇始于1995年的中國城市化道路一開始就“以工促農、以城帶鄉”的發展思路而展開來。無論是中共十六大提出的“統籌城鄉協調發展戰略”（2002年），還是十八大提出的“新型城鎮化道路”（2012年），十九大提出的“鄉村振興戰略”（2017年）都從國家戰略的宏觀布局上，凸顯空間生產的正義性 。
在其現實性上我們也可以看到：中國從 1996 年引入土地儲備制度，賦予城市土地儲備中心征收、儲備和出讓土地的壟斷權，到2003 年建立土地“招拍掛”制度，確立了政府絕對壟斷城市國有土地，并以“土地財政化”累積資本，構建城市化資本循環的經濟基礎。1998年，全國土地出讓收入僅 508 億元，到2016年，全國國有土地出讓收入達3.74萬億元。而2017年，則達5.17萬億元%。自1999年至今，全國土地出讓收入總額已經突破37萬億元。除土地收入之外，地方政府的財政收入還包括土地與房地產開發過程中的營業稅和建設稅，以及以土地為抵押物從銀行融資的收益，這部分資金“不走財政的賬，做的卻是財政的事”，其總額已超過土地出讓金。
通過土地財政與房地產稅收，地方政府建立了非常有效的空間生產資本渠道。并通過加大政府投資經濟增長，激活資本三循環，推進中國經濟與社會發展的城市化進程——在資本第二循環方面，房地產與城市建設飛速發展。除居民住房條件大幅改善外，城市公共基礎設施有了飛躍性提升，特別是機場、高鐵、城市軌道交通、城市道路等基礎設施都達到了發達國家的水平。據中國商業情報網統計，截止到2017年1月中國已有31個城市開通地鐵，總里程4238.09公里。在資本第三循環方面，地方政府憑借雄厚的財力，加強教育、科技與公共服務的投資，用于醫院、學校、養老機構等公共服務建設的資金大幅提升，為第三產業發展打好了基礎。在資本第一循環方面，土地出讓金往往用于對制造業的補貼，使工業用地價格遠低于居住和商業用地價格，中西部地區有的中小城市實行工業用地零地價，甚至還額外有減免企業營業稅的優惠。從而使得當代中國的城鎮化率，在不到40年的時間里，由1979年的18.96%，增加到2016年的57.35%，幾乎走完了西方城市化近300年的發展歷程。
然而，基于中國城市化道路具有跨越式、趕超型發展的特點，“晉升錦標賽”的權力運行規則，使得地方政府在統籌城鄉協調發展的過程中，既要確保城市GDP經濟總量的逐年遞增，為城市排名和地方政府官員的職務升遷，提供政績保障；又要滿足“行政發包制”的各類考核指標，以適應“跨越”與“趕超”城市化進程的經濟優先性。由于歷史的原因，中國城市的經濟增長總量總是高于、快于農村的發展，使得地方政府在追趕型城市化道路的社區治理中，優先選擇顯示度較高的經濟治理結構，而組織治理結構和社會關系結構的制度供給，則滯后于經濟治理結構的發展水平。從而導致統籌城鄉協調的空間正義生產，陷入了“唯城市”城市化發展路徑的選擇誤區。體現為：
（1）在經濟治理結構上：地方土地財政投入，是以城市基礎設施和城市社區建設作為地區發展的軸心，城鄉社區建設只能圍繞城市社區而承載其依附發展的從屬功能，其發展內容甚至被忽略。同時，按照城市軸心定位的區位優勢、人口結構和經濟發展水平，將城鄉社區分為近城鎮化社區、準城鎮化社區和預備城鎮化社區；一般城市化道路，所由以必經的城鎮化與村鎮化雙輪驅動的發展階段，變異為：村鎮化的發展，僅是城鎮化模式的復制和延伸；導致中國城市化進程以向心型集聚為主，郊區化不足。
（2）在組織治理結構上：將促進農業勞動人口向中心城市流動和聚集的單向過程，視為城市化發展的唯一路徑。進而，總是加大土地財政收入，在城市中的單向投資，寄寓于發展城市中心產業，吸納更多的農村勞動力。忽視資本第二循環階段的空間轉移，既有資本和人口向城市集中的向心聚集過程，表現為城鎮化驅動的發展歷程；也有資本和人口向郊區與農村擴散的過程，表現為郊區化和村鎮化驅動的發展歷程。導致農村和小城鎮缺乏產業，公共服務供給嚴重匱乏，農村衰敗加快。
（3）在社會關系結構的再生產上，將城鄉社區的治理體制，看成是城市社區治理體制在鄉村的延伸和復制。并以城市社區的治理模式為范本，將城鄉社區按照區域結構、人口結構和經濟發展水平，進行線性分類。從而使近城鎮化社區，產業結構、治理結構皆與中心區域具有較強的同質性，陷入強制同質化的發展困境；準城鎮化社區，由于農民作為“兩棲人”，難于真正融入到城市社會之中，產生社會資源的均等化與居民身份認同之間的矛盾，陷入強制城鎮化的發展困境；而在預備城鎮化的廣大農村社區，則由于農村公共資源的供給總量不足與結構性自治組織單一之間的矛盾，導致社區陷入強制復制化的治理誤區。從而使市民和農民的身份，發生體制性分離，農民被排斥在特定的空間之外。
由此可見，當代中國城市化空間生產的歷史過程表現為：地方政府利用土地財政的收入積累，經由公共權力對城市空間規劃的制度安排，而形成了“中心區-腹地區-邊緣區”的分布格局。其元價值是踐行統籌城鄉協調發展的國家戰略，以實現空間生產的正義性。但是，在現實的運行過程中：（1）“唯城市線性”的經濟治理結構，導致“土地財政主導”下，統籌資本三循環的城市化進程，演化為單一的、以“化掉鄉村”為目標的城鎮化道路；導致有限的城市空間不能容納整個城市化進程中的經濟、人口總量和社會治理水平；（2）“唯增長型”組織治理結構，導致生產型場域替代服務型場域，農村社區作為城市社區的附庸和臨時居住地，在既缺少產業，又缺乏人口的“空心”和“留守”中，走向荒蕪和邊緣。（3）強制城市化的社會關系結構，導致農民不能平等地享有城市空間資源的生產與分配，農民市民化既缺乏必要的制度保障，又缺乏慣性的文化認同。產生了空間生產的非正義性。
三、實現城鄉社區空間正義的治理路徑
如同在“資本-制度安排”的經濟政治運行中，實現空間的生產一樣，被生產出來的空間，作為一種既定的社會關系，也必然制約著“資本-制度安排”的再生產。因而，從城市化進程中空間正義形成的制度邏輯，來探尋城鄉社區治理的實現路徑，不能拋開當代中國城鄉空間分層次存在的既定格局。它表明：社區空間治理結構的邏輯生成，與空間正義形成中“資本-制度安排”的再分配與差異化再造，密不可分。
首先，在經濟治理結構的路徑選擇上，通過合理的制度規劃，確證村鎮化的充分發展，是與城鎮化并舉的“雙輪驅動”過程。將村鎮化的發展，納入城市化發展的必經階段，不僅是資本三循環理論的邏輯使然，也為城市社區與城鄉社區，構建優勢互補，各美其美的空間正義格局所必須。如同恩格斯所說，“城市和鄉村的對立是工業生產和農業生產的實際要求”，工農業分離形成城鄉對立的格局；但當生產力發展達到一定水平后，就要將“農業和工業結合起來，促使城鄉之間的對立逐步消失”。
城鄉社區作為與城市社區長期并存的人類生產和生活空間，其在產業分布上表征為一、二、三產業的共時存在，第一產業是國民經濟的基礎；在生活結構上，城鄉社區和城市社區一樣，是全體人民居住與發展的必須空間。其在消費結構上，不僅能有效消解城市生活的壓力，還能通過鄉村生產關系的構建，與城市社區形成比較優勢。“拉尼斯-費景漢”模型亦顯示，城鄉協調發展的前提是同時重視工業發展和農業發展。因為，城市工業的擴張，需要從農業部門獲取剩余勞動力，否則將會陷入停滯。只有通過技術進步，不斷提升農業勞動生產率，推動城鄉空間與城市空間互為資源、互為市場，才能在二者互相服務的一體建設中，推進資本第二循環向城鄉社區的重點轉移。
其次，在組織治理結構的路徑選擇上，既有城鄉空間“核心-外圍”結構存在的事實分野，決定了城鄉社區的發展，不能離開城市社區的輻射和影響。故而，應加大戶籍制度創新和審批制度改革的力度，消除要素和資源流動的人為障礙，賦予城鄉居民平等的國民待遇、平等的在產權、就業、教育、社會福利、社會保障和個人發展等公共服務方面的權利及發展機會，以促進城鄉區際人口的有序遷移。
現階段重點以農村小城鎮和城鄉社區為重點，以農民生產方式和生活方式轉變、就地就近市民化為路徑，以農村產業園區和城鄉新社區的互動融合發展為目標，形成農業產業化、工業現代化、社區城鎮化良性互動和協調共進的新型城鄉綜合體，以實現經濟發展與公共服務的同步供給。
最后，在社會關系結構的再生產上，基于城市化進程的最終完成是“城市群落”的歷史生成。城市群落中社會關系結構的治理特點，不是要求每一個社區皆應采取“產業結構同質化生產”或復制城市的發展模式，而應基于資源稟賦、區位優勢、人口結構和文化資源供給的具體特征，去構建“核心-衛星社區”的差異“點軸發展戰略”。其目標是以城市產業聚群的構建，去拉動和發掘周邊社區的比較優勢，促進城鄉社區治理路徑的多元化發展。這就要求在尊重現有空間格局的前提下，對城鄉社區的分布格局，進行差異化治理。
在鄉村資源集中明顯、區位優勢發達、人口結構多元的近城鎮化社區，應以中心鎮為基礎，以城市群為主體，加大核心產業的投入力度，充分發揮城市輻射的外在拉力和鄉村“非農化”的內在推力，統籌空間、產業、規模三大結構，合理布局經濟層級，實現協調有序，功能一體的城鄉空間分布正義。如同Desakota
模型所揭示的——處于大城市空隙之間的交通走廊地帶，能夠借助于城鄉間強烈的相互作用，自覺帶動勞動密集工業、服務業和其它非農產業的迅速增長，從而，實現居民職業活動和生活方式城市化轉變。
在鄉村資源優勢較為豐富，區位欠發達，人口結構單一的準城鎮化社區，應統籌城鄉社區發展的資源稟賦、人口結構和經濟發展水平，培育少數主導產業或城市，使其成為具有聯動成長和空間集聚意義的增長極，并通過技術創新與擴散、資本集中與輸出、規模經濟效益和聚集經濟效應，將生產要素向城鄉社區，連續擴散和傳導，進而帶動城鄉社區的的發展。
在鄉村資源不豐富，區位欠發達，人口結構單一的遠城市化社區，應強化國家財政和縣級地方政府，對農村社區治理的財政責任。有選擇性地截斷區際資源流動，削弱城市社區因其發展的極化效應，對外圍鄉村地區的不利影響，同時賦予鄉村地區更高程度的自主權，增強擴散效應對雙方的有利互動，形成自主的、具有自成長能力的、以鄉村為中心的城鄉社區單元。有效縮小城鄉差距，實現空間正義。
作者簡介：張玉，華南農業大學公共管理學院，教授，院長；朱博宇，華南理工大學公共管理學院，學生
中國鄉村發現網轉自:《社會科學》2018年第5期
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