推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的新時(shí)期治水思路的必然要求，既是現(xiàn)實(shí)之需，更是長遠(yuǎn)發(fā)展之要。近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》），提出要深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，進(jìn)一步明確了工作重點(diǎn)和政策要點(diǎn)，對指導(dǎo)各地加大工作力度、將農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推向新的階段具有重要意義。
農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革意義深遠(yuǎn)
首先，有利于保障國家水安全。我國水資源短缺，人均占有水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的三分之一，按照國際標(biāo)準(zhǔn)，我國屬于中度缺水的國家，華北則屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。農(nóng)業(yè)是我國用水大戶，占總用水量60%以上。在水資源十分緊缺的同時(shí)，我國農(nóng)業(yè)水資源利用效率不高，粗放、浪費(fèi)用水問題普遍存在，大水漫灌的灌溉方式仍普遍存在，農(nóng)業(yè)用水跑冒滴漏問題嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年我國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)只有0.542，遠(yuǎn)低于0.7—0.8的世界先進(jìn)水平，節(jié)水潛力巨大。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革以綜合手段提升農(nóng)業(yè)用水效率，減少農(nóng)業(yè)用水總量和強(qiáng)度，有利于緩解我國用水緊張的態(tài)勢，保障國家水安全。
其次，有利于維護(hù)國家糧食安全。糧食安全關(guān)系到國計(jì)民生，絲毫馬虎不得。水是支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的物質(zhì)資源，水利是農(nóng)業(yè)的命脈。長期以來，由于農(nóng)業(yè)水價(jià)總體低于成本水平，農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)難以得到有效保障。通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，統(tǒng)籌價(jià)格和補(bǔ)貼，構(gòu)建農(nóng)田水利工程的良性運(yùn)行機(jī)制，有利于從根本上破解農(nóng)田水利工程“有人建、沒人管”的頑瘴痼疾，進(jìn)而夯實(shí)國家糧食安全的水利基礎(chǔ)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革通過設(shè)施節(jié)水、農(nóng)藝節(jié)水、管理節(jié)水，在水資源稀缺的國情下，有利于用更少的水資源，生產(chǎn)出更多更好的糧食，提高糧食生產(chǎn)保障能力，這方面的成效在東北節(jié)水增糧、西北節(jié)水增效等工程的實(shí)施過程中已經(jīng)得到證明。
第三，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要任務(wù)之一，關(guān)系到農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體部署的一部分。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目標(biāo)之一就是發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約用水，推動(dòng)工程設(shè)施完善，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。特別是在調(diào)結(jié)構(gòu)方面，可以促進(jìn)地表水過度利用、地下水嚴(yán)重超采等缺水地區(qū)適度調(diào)減高耗水作物面積，選育推廣需水少的耐旱節(jié)水作物，建立作物生育階段與天然降水相匹配的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與種植制度。
改革要把握關(guān)鍵原則
2016年初，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號），明確提出用10年左右時(shí)間，建立健全水價(jià)、水權(quán)、獎(jiǎng)補(bǔ)和建管等機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。隨后，有關(guān)部門緊密配合，各司其職，指導(dǎo)支持各地穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。各級政府積極落實(shí)改革主體責(zé)任，遵循因地制宜、試點(diǎn)先行的原則，以點(diǎn)帶面，積極探索，統(tǒng)籌機(jī)制建立和工程建設(shè)，逐步擴(kuò)大改革實(shí)施范圍。據(jù)了解，截至去年底，全國近800個(gè)縣（灌區(qū)）開展了改革試點(diǎn)，改革實(shí)施面積累計(jì)達(dá)到5200萬畝以上，其中2017年新增3000萬畝以上，改革面積穩(wěn)步擴(kuò)大，探索形成了一批典型做法和經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)區(qū)節(jié)水成效初顯，畝均節(jié)水約100立方米，灌溉周期平均縮短約20%。
此次《意見》是在國辦發(fā)〔2016〕2號文件的基礎(chǔ)上，立足于建立促進(jìn)水資源節(jié)約的價(jià)格政策，進(jìn)一步提出了深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的要點(diǎn)，這些要點(diǎn)充分體現(xiàn)了推進(jìn)改革的4個(gè)關(guān)鍵原則。
首先，多措并舉。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，其重要特點(diǎn)就是統(tǒng)籌建立用水管理、工程建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)業(yè)水價(jià)形成精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制。通過機(jī)制，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的作用，保障工程的建設(shè)和維護(hù)管理，有效避免了長期以來農(nóng)田水利工程重建設(shè)輕管理的弊端，避免出現(xiàn)“短命”工程，促進(jìn)農(nóng)田水利工程可持續(xù)利用和管理，讓農(nóng)田水利工程發(fā)揮長遠(yuǎn)效益。《意見》提出，不僅要提高水價(jià)水平，還要健全水價(jià)制度，也就是全面實(shí)行超定額用水累進(jìn)加價(jià)，并同步建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，體現(xiàn)了多措并舉、協(xié)同發(fā)力的原則。
其次，兩手發(fā)力。改革注重發(fā)揮政府和市場的協(xié)同作用，農(nóng)業(yè)用水兼有商品和公共產(chǎn)品雙重特征，農(nóng)業(yè)水價(jià)的制定，既不能完全靠市場調(diào)節(jié)，也不能完全靠政府補(bǔ)貼。完全靠市場，會(huì)造成農(nóng)業(yè)水價(jià)過高，農(nóng)民難以承受，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和糧食安全有一定影響；完全靠政府補(bǔ)貼，會(huì)造成“福利水”“大鍋水”，用水效率低，也影響農(nóng)田水利工程和水資源持續(xù)利用。《意見》明確提出，完成農(nóng)業(yè)節(jié)水改造的地區(qū)，要充分利用節(jié)水騰出的空間提高農(nóng)業(yè)水價(jià)，同時(shí)建好用好精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合理用水權(quán)益，這都是堅(jiān)持政府與市場兩手協(xié)同發(fā)力的具體體現(xiàn)。
第三，因地制宜。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革遵循因地制宜原則，區(qū)分不同地區(qū)水資源稟賦、灌溉條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)等差異狀況，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，尊重農(nóng)民意愿，探索符合實(shí)際、各具特色的做法，有計(jì)劃、分步驟推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革?！兑庖姟诽岢龈母镌圏c(diǎn)地區(qū)要將農(nóng)業(yè)水價(jià)一步或分步提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平，有條件的地區(qū)提高到完全成本水平，充分地體現(xiàn)了該原則。
第四，以點(diǎn)帶面。由于我國地區(qū)發(fā)展不均衡，經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境差異較大，《意見》在完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)方面采取了“區(qū)別對待”的方式，明確各方面條件相對具備的北京、上海、江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份2020年底前率先完成，以及農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的缺水和地下水超采地區(qū)要率先完成，新增高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園要率先完成改革任務(wù)。這些地區(qū)的改革，將形成示范效應(yīng)，帶動(dòng)全國農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革向前推進(jìn)。
以“啃硬骨頭”精神抓落實(shí)
農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長期任務(wù)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要進(jìn)一步深化，涉及農(nóng)民、政府、水利工程管理單位等多方利益，面臨的問題復(fù)雜多變，需要有“啃硬骨頭”的決心和毅力，不畏艱險(xiǎn)，真抓實(shí)干，取得成效。
首先，統(tǒng)一思想認(rèn)識，落實(shí)主體責(zé)任。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”，事關(guān)重大、意義深遠(yuǎn)。改革的方向和政策設(shè)計(jì)已經(jīng)明確，關(guān)鍵要靠各級地方政府的落實(shí)。要充分認(rèn)識深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要性和緊迫性，落實(shí)主體責(zé)任，把深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作為改革重點(diǎn)任務(wù)，積極推動(dòng)落實(shí)。
其次，明確改革任務(wù)，細(xì)化實(shí)施方案。大中型灌區(qū)和小型灌區(qū)，渠灌區(qū)和井灌區(qū)，自流灌區(qū)和提水灌區(qū)，情況都有所不同，改革模式不可能千篇一律。各地具體的改革實(shí)施方案應(yīng)該在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際制定，實(shí)施方案要注重可操作性，明確到2025年前要完成多少改革實(shí)施面積，改革要達(dá)到哪些具體目標(biāo)、采取哪些具體措施、以什么樣的方式來推進(jìn)改革，只有明確了這些內(nèi)容，改革的成效才是可預(yù)期的。
第三，統(tǒng)籌資金使用，完善考核機(jī)制。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革需要資金的保障，工程建設(shè)需要資金，建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制需要資金，各級政府在增加投入的同時(shí)，要對相關(guān)涉農(nóng)涉水資金進(jìn)行整合，提高資金的利用效率。新建、改擴(kuò)建農(nóng)田水利工程要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同步推進(jìn)相關(guān)機(jī)制建立，特別是新增高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的主體責(zé)任是地方政府，建議國家進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革考核指標(biāo)，并提高其在“糧食安全省長責(zé)任制”和“最嚴(yán)格水資源管理制度”考核中的分值，以加大考核力度，促進(jìn)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。
第四，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革涉及農(nóng)民的切身利益，社會(huì)高度關(guān)注。相關(guān)部門要加強(qiáng)政策的宣傳解讀引導(dǎo)，用通俗易懂的語言和農(nóng)民易于接受的方式，有效傳遞水資源短缺的信號，準(zhǔn)確闡述政策，選好典型、講好故事，生動(dòng)形象地展示改革成效，營造良好的改革氛圍。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革難度很大，要鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)大膽探索，充分發(fā)揮基層的首創(chuàng)精神，只要是符合改革方向，符合發(fā)展規(guī)律，符合本地實(shí)際，都可以大膽地試、大膽地改、大膽地探索，最大限度調(diào)動(dòng)基層推動(dòng)改革的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。同時(shí)，還要及時(shí)總結(jié)提煉，規(guī)范完善，在面上推廣。
作者系中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)日報(bào)
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