自1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，關(guān)于中國農(nóng)地制度的改革爭論持續(xù)了四十余年。主要有三大派系：一是國有永佃：土地國有，永遠(yuǎn)地租給農(nóng)民、把村集體拋開，土地仍是公有制，但農(nóng)民有永遠(yuǎn)的使用權(quán)（安希伋，1988[1]）；二是保持現(xiàn)行的集體土地所有制的框架不變，其中大致也可以分為兩派，一派強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體的前提下，進(jìn)一步完善土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定而有保障的土地產(chǎn)權(quán)（如溫鐵軍，2008；陳錫文，2001），另一派則希望進(jìn)一步強(qiáng)化集體對土地的控制和干預(yù)（如賀雪峰，2010）；三是改革現(xiàn)行的集體土地所有制，推行土地私有化改革（如文貫中，2006；楊小凱，2001等）。
爭論的時代背景：家庭承包制面臨的挑戰(zhàn)
這個討論有其時代背景，政策制定者和學(xué)者們提出的土地改革方案，總是為了解決當(dāng)時所面臨的困境。中國是土地公有制國家，土地分屬于集體和國家所有，這是逐漸改造并于1982年憲法確定成型的基本土地制度框架。1953年逐漸開始并在全國范圍推廣實施的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營，則是社會主義理論指導(dǎo)下的重要產(chǎn)物。在1978年之前的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營體制下，土地屬于集體所有，由集體來安排農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)，銷售由集體承包（統(tǒng)購統(tǒng)銷），農(nóng)民個體既沒有生產(chǎn)的決策權(quán)，也沒有銷售和處分農(nóng)產(chǎn)品的權(quán)利，更沒有決定土地交易和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。1978年逐步開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是針對之前的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營方式的土地改革。將原來由集體安排農(nóng)戶生產(chǎn)的權(quán)利現(xiàn)在（包干到戶）由農(nóng)戶自己做決策。農(nóng)戶自己做決策之后，其土地產(chǎn)出一部分交給國家，一部分交給集體，剩下的屬于農(nóng)民個體所有[2]。
上述制度變化一開始就有很多爭論：第一，搞包干是否等于搞土地私有化。社會主義的一大基本性質(zhì)是土地公有制，而土地承包、包干到戶[3]是不是就是土地私有制？回顧歷史，事實上這種地方上的土地制度創(chuàng)新早已有之，但都因為意識形態(tài)上的原因被中央所否定。第二，從現(xiàn)實操作層面考慮，土地承包也面臨一些挑戰(zhàn)。在土地包干到戶后，其他的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（機(jī)器、牲畜、農(nóng)業(yè)器械）是否也要從集體分到戶？如何分配？通過抓鬮，采取遠(yuǎn)近搭配、好壞搭配的方式來分地是最常見的做法，因為交易成本最低。原來土地是集中連片的，分地后，土地變得零碎化，東一塊西一塊，帶來效率損失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料怎么分？如果村里有十頭耕牛，二十戶人家，怎么分？兩家分一頭牛，貌似可行。那么假如有二十三戶人家，怎么分？此外，農(nóng)業(yè)機(jī)械的分配更為難辦。所以，在現(xiàn)實中觀察到一些現(xiàn)象，比如殺牛殺驢，分拆機(jī)器。從1978年到1984年，這些看似不好的現(xiàn)象卻伴隨著糧食產(chǎn)量的逐年遞增，1984年糧食產(chǎn)創(chuàng)了歷史新高。到了1985年，糧食產(chǎn)量開始下滑。似乎包干到戶激發(fā)的個人積極性下降了。因此，1985年，第一輪爭論出現(xiàn)，我們考慮是否要退回到之前的土地制度？是資產(chǎn)階級自由化走的太快了？應(yīng)該往回退，回到1978年以前的道路嗎？比如當(dāng)時的南街村看起來土地集體所有制干的就不錯，土地并沒有包干到戶[4]。
集體所有、家庭承包的土地制度具有以下特征：第一，按人口和勞動力分配土地，以平均的原則對土地進(jìn)行好壞搭配、遠(yuǎn)近搭配，主要采用抓鬮的方式進(jìn)行分配。平均原則和抓鬮方式降低了土地分配的成本，但付出的代價就是耕地的細(xì)碎化。2000年我們課題組在浙江、山東和江蘇進(jìn)行了土地調(diào)查，三省每個農(nóng)戶家庭的耕地塊數(shù)為4.80。其中，江蘇戶均耕地塊數(shù)為3.74，山東戶均地塊數(shù)為6.07，浙江戶均地塊數(shù)為4.50。其中，山東每一塊土地的平均面積僅有0.68畝。這種細(xì)碎化的土地經(jīng)營方式不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的生產(chǎn)、降低了農(nóng)地利用效率。
其次，作為脫胎于集體土地所有權(quán)并逐漸成型的土地承包權(quán)，在相關(guān)的法律條文有許多含糊不清的地方。開始的集體所有、集體經(jīng)營、集體銷售和分配糧食、產(chǎn)品，后來變?yōu)榧w保留一部分的糧食收購權(quán)（糧食提留），把生產(chǎn)和經(jīng)營的權(quán)利交給農(nóng)戶，村集體還有部分安排集體土地的權(quán)利，這使得土地承包權(quán)的邊界非常不清晰。如果農(nóng)戶的土地承包權(quán)是集體土地所有權(quán)派生出來的一種債權(quán)，那么集體也可以將承包地收回。事實上，1994年山東平度“兩田制”的創(chuàng)造就是將農(nóng)民分散的土地承包權(quán)收回，然后通過招標(biāo)、拍賣的方式出讓給出價最高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶耕種。由于土地承包導(dǎo)致了耕地細(xì)碎化，降低了土地利用效率。而山東是平原地區(qū)，適合機(jī)械化經(jīng)營。為了提高經(jīng)營效率，當(dāng)?shù)貙⒃痉纸o農(nóng)民的土地收回來，再集中連片的租出去，并通過招標(biāo)（市場化的方式）決定出租對象，收益留在村集體。除了口糧田（類似于自留地），其他土地都被集體收回去了。一開始，這些事例都被作為先進(jìn)典型，在全國宣傳。一方面自留地保證了農(nóng)民吃飯，另一方面集體土地的機(jī)械化經(jīng)營，保證了土地生產(chǎn)效率且采用了市場化方式配置。不過，兩田制沒有很好的處理集體土地出租收益的分配問題。
理論上歸村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人管理。理論上負(fù)責(zé)人由村民選舉產(chǎn)生的，為村民的利益服務(wù)?？此品浅：玫狞c子！1994~1995年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，農(nóng)村集體沒有什么收益來源。兩田制是一個比較有代表性的例子，一出來就作為先進(jìn)典型進(jìn)行宣傳，引發(fā)全國大范圍地自發(fā)的學(xué)習(xí)。但到了1998年，遭到了政府政策文件的明文禁止。因為全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了大量的村干部利用兩田制來侵犯農(nóng)民利益以及由此引發(fā)的大量群體性事件。
第三，集體的每一個成員都可以憑借其身份要求獲得村莊的土地，這個成員權(quán)，不僅指村莊現(xiàn)有的成員，也包括村莊未來的新增成員。當(dāng)因為婚姻嫁娶、人口出生、死亡、戶口遷移發(fā)生了人口變動，村民憑借其成員權(quán)就有要求土地重新分配的權(quán)利，村干部也有可以以此為依據(jù)進(jìn)行土地調(diào)整。這種土地再分配[5]導(dǎo)致了土地承包權(quán)穩(wěn)定性的喪失，對于農(nóng)戶而言，他現(xiàn)在所經(jīng)營的耕地可能因為未來的村莊土地調(diào)整而變成其他成員的土地，因此，農(nóng)戶缺乏在土地上進(jìn)行長期投資的激勵，從而限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的進(jìn)一步提升。
第四，土地再分配不僅是村民的內(nèi)在述求，也賦予了村干部土地調(diào)整的權(quán)力。由于在這個時期，村干部作為國家政權(quán)在農(nóng)村基層的末梢，要完成國家下達(dá)的各項任務(wù)，最主要的是征糧派款、計劃生育。對于不配合的村民，村干部就可能利用土地調(diào)整的權(quán)力收回農(nóng)戶的土地，或者在土地調(diào)整的時候分給這些不聽話的農(nóng)民更差的土地。這種在法律上邊界不清的重新分配土地的權(quán)利，導(dǎo)致大量村干部侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利的事件的發(fā)生。在這個時期，農(nóng)村基層的沖突經(jīng)常出現(xiàn)在報紙、電視等媒體上，學(xué)者和城市的官員都發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的土地承包權(quán)利得不到保障。
三種土地改革方案的主要分歧
為了更好的保障農(nóng)民的利益，一時出現(xiàn)了許多不同的意見：有人認(rèn)為農(nóng)民權(quán)利得不到保障是因為村干部太壞了。集體土地所有制下，土地所有者是不清楚的。所有者是村干部嗎？顯然不是。是村集體？集體究竟是誰？總不要有人來代表集體吧！法律上的邊界也不甚清晰。這樣說來，可以不要集體土地所有制，要私有制或者國有制？國有永佃在這個情況下就回來了。國有永佃是說村干部是壞的，國家是好的。通過國有永佃就可以抵抗村干部的肆意妄為，把壞的集體踢掉。私有制支持者認(rèn)為雖然國有永佃可以解決“集體”這個問題，但是有一個問題：你怎么知道國家是好的呢？相對來說，私有制不僅可以抵抗集體/村干部對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的侵犯，還可以抵抗國家對農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的侵犯。那么，私有制是否比集體土地所有制更好呢？這是關(guān)于私有化的一個很重要的問題。所以私有化的含義是個人的土地產(chǎn)權(quán)僅可以對抗集體，還可以對抗國家，“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”。但是，法律上規(guī)定國家不能侵犯農(nóng)民利益，國家就真的不能侵犯嗎？法律上規(guī)定私人所有，國家要保障私人權(quán)利，但是當(dāng)現(xiàn)實中國家要搶你的東西，你該怎么辦呢？有保障機(jī)制嗎？我們都知道住房是個人的，但是如果國家要征你的房子，你怎么辦？涼拌……其實，最核心的問題其實不在于法律，而在于約束國家的權(quán)力。各位看到的學(xué)者包括文貫中、楊小凱等的文章更多是站在憲政的角度談私有制──表面上談私有制，實際是談憲政。集體土地所有制的支持者認(rèn)為，私有制行不通，意識形態(tài)合法性的問題很難繞過去。因為當(dāng)時左派的理論家都健在且很活躍，難以認(rèn)同土地私有制。國有永佃實際難以操作。土地所有制變來變?nèi)?，農(nóng)民更加難以接受。集體土地所有制有幾個缺陷：所有者不清、所有者的權(quán)利、義務(wù)邊界不清；那么，我們的核心問題在于把不清楚的東西弄清楚。在集體土地所有制的框架下，農(nóng)民的權(quán)利得到的保障不足；那么，我們應(yīng)當(dāng)讓沒有得到保障的獲得保障。事實上，以上三派學(xué)者的嘗試是在中國現(xiàn)行的意識形態(tài)和制度背景下，探索一個可以解決問題的方案。但是，國有永佃和私有化這兩個方案在操作上是有問題的。所以，當(dāng)時土地制度還是保持不變。
這一系列的討論都涉及關(guān)于土地制度的績效的指標(biāo)──土地私有制好在什么地方？集體土地所有制好，好在什么地方？國有永佃好，好在什么地方？這些指標(biāo)具體包括：農(nóng)民增收、貧困緩減、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、勞動力外出流動與非農(nóng)就業(yè)、保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。贊成土地私有化的學(xué)者認(rèn)為在這幾個指標(biāo)上，土地私有化是有利的。反對私有化的觀點認(rèn)為私有化主要不利于土地保障（溫鐵軍）、糧食安全、失地農(nóng)民與社會穩(wěn)定喪失、大量的不平等這些指標(biāo)。那么，事實上，更加有保障的土地產(chǎn)權(quán)會導(dǎo)致農(nóng)民增收還是會降低農(nóng)民的收入？能夠保障糧食安全還是威脅糧食安全？這些問題可以進(jìn)一步的討論。
總的來說，國有永佃主要是對抗村干部的肆意妄為，認(rèn)為村干部是壞的，國家是好的。私有制主要對抗村干部和國家對農(nóng)民權(quán)利的侵害，其核心是憲政思想，主張不僅僅從法律上約束國家的權(quán)力。集體所有和家庭經(jīng)營是為了防止私有化可能導(dǎo)致的極端貧困和社會兩極分化的出現(xiàn)，同時不增加地方政府/國家侵犯農(nóng)民權(quán)利的可能性，是當(dāng)時走的“第三條道路”。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田園詩與狂想曲 微信公眾號(原創(chuàng))
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