自1978年的家庭聯產承包責任制以來，關于中國農地制度的改革爭論持續了四十余年。主要有三大派系：一是國有永佃：土地國有，永遠地租給農民、把村集體拋開，土地仍是公有制，但農民有永遠的使用權（安希伋，1988[1]）；二是保持現行的集體土地所有制的框架不變，其中大致也可以分為兩派，一派強調在農村土地所有權屬于集體的前提下，進一步完善土地承包權和土地經營權，賦予農民更加穩定而有保障的土地產權（如溫鐵軍，2008；陳錫文，2001），另一派則希望進一步強化集體對土地的控制和干預（如賀雪峰，2010）；三是改革現行的集體土地所有制，推行土地私有化改革（如文貫中，2006；楊小凱，2001等）。
爭論的時代背景：家庭承包制面臨的挑戰
這個討論有其時代背景，政策制定者和學者們提出的土地改革方案，總是為了解決當時所面臨的困境。中國是土地公有制國家，土地分屬于集體和國家所有，這是逐漸改造并于1982年憲法確定成型的基本土地制度框架。1953年逐漸開始并在全國范圍推廣實施的農業集體經營，則是社會主義理論指導下的重要產物。在1978年之前的農業集體經營體制下，土地屬于集體所有，由集體來安排農業經營生產，銷售由集體承包（統購統銷），農民個體既沒有生產的決策權，也沒有銷售和處分農產品的權利，更沒有決定土地交易和轉讓的權利。1978年逐步開始的家庭聯產承包責任制是針對之前的農業集體經營方式的土地改革。將原來由集體安排農戶生產的權利現在（包干到戶）由農戶自己做決策。農戶自己做決策之后，其土地產出一部分交給國家，一部分交給集體，剩下的屬于農民個體所有[2]。
上述制度變化一開始就有很多爭論：第一，搞包干是否等于搞土地私有化。社會主義的一大基本性質是土地公有制，而土地承包、包干到戶[3]是不是就是土地私有制？回顧歷史，事實上這種地方上的土地制度創新早已有之，但都因為意識形態上的原因被中央所否定。第二，從現實操作層面考慮，土地承包也面臨一些挑戰。在土地包干到戶后，其他的農業生產資料（機器、牲畜、農業器械）是否也要從集體分到戶？如何分配？通過抓鬮，采取遠近搭配、好壞搭配的方式來分地是最常見的做法，因為交易成本最低。原來土地是集中連片的，分地后，土地變得零碎化，東一塊西一塊，帶來效率損失。農業生產資料怎么分？如果村里有十頭耕牛，二十戶人家，怎么分？兩家分一頭牛，貌似可行。那么假如有二十三戶人家，怎么分？此外，農業機械的分配更為難辦。所以，在現實中觀察到一些現象，比如殺牛殺驢，分拆機器。從1978年到1984年，這些看似不好的現象卻伴隨著糧食產量的逐年遞增，1984年糧食產創了歷史新高。到了1985年，糧食產量開始下滑。似乎包干到戶激發的個人積極性下降了。因此，1985年，第一輪爭論出現，我們考慮是否要退回到之前的土地制度？是資產階級自由化走的太快了？應該往回退，回到1978年以前的道路嗎？比如當時的南街村看起來土地集體所有制干的就不錯，土地并沒有包干到戶[4]。
集體所有、家庭承包的土地制度具有以下特征：第一，按人口和勞動力分配土地，以平均的原則對土地進行好壞搭配、遠近搭配，主要采用抓鬮的方式進行分配。平均原則和抓鬮方式降低了土地分配的成本，但付出的代價就是耕地的細碎化。2000年我們課題組在浙江、山東和江蘇進行了土地調查，三省每個農戶家庭的耕地塊數為4.80。其中，江蘇戶均耕地塊數為3.74，山東戶均地塊數為6.07，浙江戶均地塊數為4.50。其中，山東每一塊土地的平均面積僅有0.68畝。這種細碎化的土地經營方式不利于農業機械化的生產、降低了農地利用效率。
其次，作為脫胎于集體土地所有權并逐漸成型的土地承包權，在相關的法律條文有許多含糊不清的地方。開始的集體所有、集體經營、集體銷售和分配糧食、產品，后來變為集體保留一部分的糧食收購權（糧食提留），把生產和經營的權利交給農戶，村集體還有部分安排集體土地的權利，這使得土地承包權的邊界非常不清晰。如果農戶的土地承包權是集體土地所有權派生出來的一種債權，那么集體也可以將承包地收回。事實上，1994年山東平度“兩田制”的創造就是將農民分散的土地承包權收回，然后通過招標、拍賣的方式出讓給出價最高的農業經營大戶耕種。由于土地承包導致了耕地細碎化，降低了土地利用效率。而山東是平原地區，適合機械化經營。為了提高經營效率，當地將原本分給農民的土地收回來，再集中連片的租出去，并通過招標（市場化的方式）決定出租對象，收益留在村集體。除了口糧田（類似于自留地），其他土地都被集體收回去了。一開始，這些事例都被作為先進典型，在全國宣傳。一方面自留地保證了農民吃飯，另一方面集體土地的機械化經營，保證了土地生產效率且采用了市場化方式配置。不過，兩田制沒有很好的處理集體土地出租收益的分配問題。
理論上歸村集體經濟組織的負責人管理。理論上負責人由村民選舉產生的，為村民的利益服務。看似非常好的點子！1994~1995年，鄉鎮企業破產，農村集體沒有什么收益來源。兩田制是一個比較有代表性的例子，一出來就作為先進典型進行宣傳，引發全國大范圍地自發的學習。但到了1998年，遭到了政府政策文件的明文禁止。因為全國范圍內出現了大量的村干部利用兩田制來侵犯農民利益以及由此引發的大量群體性事件。
第三，集體的每一個成員都可以憑借其身份要求獲得村莊的土地，這個成員權，不僅指村莊現有的成員，也包括村莊未來的新增成員。當因為婚姻嫁娶、人口出生、死亡、戶口遷移發生了人口變動，村民憑借其成員權就有要求土地重新分配的權利，村干部也有可以以此為依據進行土地調整。這種土地再分配[5]導致了土地承包權穩定性的喪失，對于農戶而言，他現在所經營的耕地可能因為未來的村莊土地調整而變成其他成員的土地，因此，農戶缺乏在土地上進行長期投資的激勵，從而限制了農業生產效率的進一步提升。
第四，土地再分配不僅是村民的內在述求，也賦予了村干部土地調整的權力。由于在這個時期，村干部作為國家政權在農村基層的末梢，要完成國家下達的各項任務，最主要的是征糧派款、計劃生育。對于不配合的村民，村干部就可能利用土地調整的權力收回農戶的土地，或者在土地調整的時候分給這些不聽話的農民更差的土地。這種在法律上邊界不清的重新分配土地的權利，導致大量村干部侵犯農民的土地權利的事件的發生。在這個時期，農村基層的沖突經常出現在報紙、電視等媒體上，學者和城市的官員都發現農民的土地承包權利得不到保障。
三種土地改革方案的主要分歧
為了更好的保障農民的利益，一時出現了許多不同的意見：有人認為農民權利得不到保障是因為村干部太壞了。集體土地所有制下，土地所有者是不清楚的。所有者是村干部嗎？顯然不是。是村集體？集體究竟是誰？總不要有人來代表集體吧！法律上的邊界也不甚清晰。這樣說來，可以不要集體土地所有制，要私有制或者國有制？國有永佃在這個情況下就回來了。國有永佃是說村干部是壞的，國家是好的。通過國有永佃就可以抵抗村干部的肆意妄為，把壞的集體踢掉。私有制支持者認為雖然國有永佃可以解決“集體”這個問題，但是有一個問題：你怎么知道國家是好的呢？相對來說，私有制不僅可以抵抗集體/村干部對農民產權的侵犯，還可以抵抗國家對農民產權的侵犯。那么，私有制是否比集體土地所有制更好呢？這是關于私有化的一個很重要的問題。所以私有化的含義是個人的土地產權僅可以對抗集體，還可以對抗國家，“風能進，雨能進，國王不能進”。但是，法律上規定國家不能侵犯農民利益，國家就真的不能侵犯嗎？法律上規定私人所有，國家要保障私人權利，但是當現實中國家要搶你的東西，你該怎么辦呢？有保障機制嗎？我們都知道住房是個人的，但是如果國家要征你的房子，你怎么辦？涼拌……其實，最核心的問題其實不在于法律，而在于約束國家的權力。各位看到的學者包括文貫中、楊小凱等的文章更多是站在憲政的角度談私有制──表面上談私有制，實際是談憲政。集體土地所有制的支持者認為，私有制行不通，意識形態合法性的問題很難繞過去。因為當時左派的理論家都健在且很活躍，難以認同土地私有制。國有永佃實際難以操作。土地所有制變來變去，農民更加難以接受。集體土地所有制有幾個缺陷：所有者不清、所有者的權利、義務邊界不清；那么，我們的核心問題在于把不清楚的東西弄清楚。在集體土地所有制的框架下，農民的權利得到的保障不足；那么，我們應當讓沒有得到保障的獲得保障。事實上，以上三派學者的嘗試是在中國現行的意識形態和制度背景下，探索一個可以解決問題的方案。但是，國有永佃和私有化這兩個方案在操作上是有問題的。所以，當時土地制度還是保持不變。
這一系列的討論都涉及關于土地制度的績效的指標──土地私有制好在什么地方？集體土地所有制好，好在什么地方？國有永佃好，好在什么地方？這些指標具體包括：農民增收、貧困緩減、農業規模經營、勞動力外出流動與非農就業、保障農民土地產權。贊成土地私有化的學者認為在這幾個指標上，土地私有化是有利的。反對私有化的觀點認為私有化主要不利于土地保障（溫鐵軍）、糧食安全、失地農民與社會穩定喪失、大量的不平等這些指標。那么，事實上，更加有保障的土地產權會導致農民增收還是會降低農民的收入？能夠保障糧食安全還是威脅糧食安全？這些問題可以進一步的討論。
總的來說，國有永佃主要是對抗村干部的肆意妄為，認為村干部是壞的，國家是好的。私有制主要對抗村干部和國家對農民權利的侵害，其核心是憲政思想，主張不僅僅從法律上約束國家的權力。集體所有和家庭經營是為了防止私有化可能導致的極端貧困和社會兩極分化的出現，同時不增加地方政府/國家侵犯農民權利的可能性，是當時走的“第三條道路”。
中國鄉村發現網轉自：田園詩與狂想曲 微信公眾號(原創)
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