摘要：研究目的:分析集體經營性建設用地入市對農村發展的影響, 為完善集體經營性建設用地入市試點及推廣提出建議。研究方法:文獻分析法、實地調研。研究結果: (1) 集體經營性建設用地的合法存量并非源于法律授予, 而是源于對既成事實的默許; (2) 不均衡的集體經營性建設用地存量受到入市政策的刺激, 將脫離集體經營性建設用地設置的初衷, 再加上耕地保護政策的限制, 兩者共同擠壓了農村產業發展的用地空間; (3) 多種農地利用政策的交互作用將會導致不同的農地政策在落地時出現目標沖突, 進而影響農村土地的實際利用。研究結論:應在集體經營性建設用地全面入市之前厘清存量差異的均衡辦法、使用權價格形成機制, 簡化集體經營性建設用地入市所承載的多元目標, 從而使集體經營性建設用地更好的服務于新時代農業農村的發展。
由于農村約4 200萬畝[1]的存量集體經營性建設用地入市將明顯改變中國當前單一的土地征收制度, 所以入市試點工作備受各界關注。入市試點盡管不是中國首次集體建設用地使用權流轉試驗, 但卻暫時解決了長期制約集體建設用地使用權流轉的合法性問題。作為一項農村土地制度改革, 入市改革承擔著更為公平地分享土地增殖收益、增加城市建設用地供給等多重目標。而中國當前建設用地的配置差異, 不僅表現在城鄉之間, 還表現在不同區域的集體之間, 甚至同一地區不同集體間的差別也同樣顯著。因此, 入市可以改變部分集體經營性建設用地存量閑置的現狀, 緩解城市用地的緊張局面, 但從公平分享改革收益的角度, 其對農村未來產業發展、社會發展和農民利益的影響則值得深入探究。
在入市試點開展以前, 學術界便已開始探索構建集體建設用地入市的規則體系[2], 既有研究主要圍繞在流轉的現狀、方式與問題、入市權利與國家權力的爭論及出路[3]、產權與土地增值收益的分配[4]、績效評價[5]以及從行政管理的視角出發, 探討入市設計、工作布置、實踐操作等方面的內容。在農村土地制度理論儲備日漸豐富的當下, 為了避免改革出現目標偏離, 對制度目標的回顧尤為必要。因此, 只有在入市試點擴大之前厘清集體經營性建設用地的設立初衷在入市改革中的位置、不同農地制度目標在實踐中的作用、公平分配土地收益的涵義這些事關改革整體性、系統性的問題, 才能更好地協調農村土地制度改革與農村土地有效利用、未來農村發展之間的關系。
1、集體經營性建設用地的歷史遺留問題
農村集體經營性建設用地是指具有生產經營性質的農村集體建設用地, 包括農村集體經濟組織根據鄉 (鎮) 土地利用總體規劃興辦企業所使用建設用地或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業所使用的農村集體建設用地[6]。根據入市試點方案的規定, 只有符合規劃、用途管制和依法取得的農村集體經營性建設用地存量, 其集體建設用地使用權才能夠與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。由于入市的范圍并不涵蓋集體所有的建設用地, 為了平衡存量配置不均衡現狀與保障農民公平分享土地增值收益之間的關系, 入市改革應當對可入市存量的正當性、公平性加以探討。
1.1 農村集體經營性建設用地合法存量來源的非正當性
除在農業合作化與集體化時代, 人民公社、生產大隊、生產隊通過開展集體化生產、興辦社隊企業而獲得部分集體經營性建設用地[5]以外, 現有絕大多數的農村集體經營性建設用地均源于20世紀80年代初期的鄉鎮企業發展[7]。這是因為在《土地管理法》出臺以前, 沒有相應的用地規劃限制集體將轄內農用地轉為集體建設用地。1978—1985年, 8年間全國鄉鎮企業用地面積擴大了2.6倍[7]。即便是在1987年《土地管理法》頒布以后, 政策設計上農用地與集體建設用地轉換的通道依然存在, 鄉鎮企業仍然有取得集體經營性建設用地的機會。直到1999年《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》的出臺, 這種通道才逐漸關閉。自此, 除通過整理不同類型的集體建設用地存量以增加集體經營性建設用地之外, 其余的增量途徑均受到嚴格限制。
因此, 現有集體經營性建設用地的取得方式類似于“先占”制度, 特定歷史時期為了促成小城鎮建設和市場經濟發展的政策默許才成就了當前的存量。但是, 這種對既成事實的默許畢竟不是法律層面的默認, 中國法律法規始終沒有認可或闡明其來源的正當性。這種非正當性是引發集體經營性建設用地收益分配爭執的關鍵。
1.2 集體經營性建設用地存量與流轉的區域差異顯著
類似“先占”的存量取得方式造成不同區域的集體經營性建設用地存量出現很大差異, 這與集體建設用地中宅基地、公益性建設用地的分布情況有著明顯區別。宅基地與集體公益性建設用地的配置依據主要源于集體農戶的戶數及其對公共物品的需求, 所以存量在各集體之間的差異有限。而集體經營性建設用地存量則主要依靠20世紀80年代初期鄉鎮政府寬松的管制環境、村集體的市場意識及基于區位優勢帶來的產業布局上的便利, 因而存量的區域差異非常明顯。當時鄉鎮企業、“三來一補”企業發展比較活躍的蘇南、珠江三角洲地區[8], 也正是目前擁有較多存量的地區。由于企業更替, 這些地區集體建設用地使用權隱性流轉的需求與活躍程度較高, 對于入市合法化的需求也更為迫切。比如, 廣東省于20世紀80年代就已出現自發流轉集體建設用地使用權的隱性市場[9], 作為當前入市典型的南海“土地股份制”模式也是在存量優勢與市場需求旺盛的基礎上發展而來。而在目前的欠發達地區, 當年較少的鄉鎮企業布局導致集體所擁有的經營性建設用地存量有限, 較少的存量也使這些地區自發流轉的頻率相對較低。
這種存量分布上的差異不僅存在于東西部之間, 同一省市內不同區域間的差異也同樣顯著。位置偏僻、發展相對落后的村集體所擁有的經營性建設用地存量要明顯少于近郊區的村集體。比如, 湖南省內不同行政村之間的經營性建設用地存量差別就很大[10]。同一省市內不均衡的存量分布也使區域間自發流轉的比例有很大差異。比如, 在存量較多的珠三角地區, 通過流轉方式使用集體建設用地的實際比例占總量的50%以上, 而在存量相對較少的粵東、粵西及粵北, 這一比例則只有20%[9]。因此, 將入市的范圍限定在現有存量, 相當于變相激勵已經相對發達的地區將曾經的“違法”轉為合法。為了緩解城市建設用地壓力, 地方政府會加大對入市的支持力度, 存量較多地區、村集體將獲得更多增加財產的機會, 而這在一定程度上會加重區域間發展的不平衡。
2、集體經營性建設用地同權同價入市的現實問題
2.1 入市無法改變集體經營性建設用地的稟賦條件
在國有建設用地入市之前, 國土資源管理部門會先將擬出讓的土地處置為權屬明晰、界址清楚、地面平整、無地面附著物的熟地。如果處置的是缺乏相應市政配套的生地, 地方政府便會以土地出讓金返還的形式轉化為對土地受讓人的補償。集體經營性建設用地入市必然也面臨著類似的問題。城市規劃圈內的建設用地可受惠于城市的集聚效益, 但在相對偏遠的圈外, 道路、供水、排污、能源、通訊等基礎設施和配套的社會服務體系等勢必會影響到集體經營性建設用地的流轉價格。
集體經營性建設用地之所以能夠為市場提供可用存量, 與鄉鎮企業不良的生存情況和發展條件有很大關系。尤其是分散的鄉鎮企業很難受惠于集聚經濟, 重復建設會形成惡性競爭, 又會造成農地資源的浪費。僅僅將這部分土地整理入市, 依然沒有破解集聚經濟的難題。地票交易、城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的制度設計, 雖然可以促使建設用地資源向城鎮聚集, 但卻會加劇農村地區建設用地的供需矛盾。
2.2 入市改革的產業指向模糊
國有建設用地的權利建構基礎源于城市功能和二、三產業集群的特性, 所以城市中各功能區劃在產業上的聯系并不密切。集體經營性建設用地雖然同樣出于發展二、三產業的緣由, 但由于農村的土地利用往往還要兼顧當地農業發展的需求, 因而, 各功能區劃間產業上的聯系相對密切。作為農村一、二、三產融合的重要載體, 集體經營性建設用地對就地延伸產業鏈條、發展休閑農業有著重要作用。
在沒有明確的產業配置安排出臺之前, 入市改革要想做到同權, 勢必要使集體經營性建設用地向國有建設用地的特點靠攏, 以滿足城市二、三產業的用地需求為入市改革的主要方向。受第一產業利潤率的限制, 市場配置一定會使城市建設的相關主體成為集體經營性建設用地的受讓方。單純偏向城市工商與住宅需求的用地模式將會擠占當地農業發展的用地需求, 各類農業經營主體只能居于用地競爭中的劣勢。伴隨著建設用地總量控制和減量化戰略的實施, 留給農業產業發展的集體經營性建設用地存量將更為稀缺。不僅如此, 城市工商資本所帶來的高溢價還會誘使集體經營性建設用地的所有者盡早解除已有的用地合同, 個別地區甚至出現了干擾用地單位、個人正常生產經營, 以實現土地盡快出讓的情況。
2.3 入市的保護策略缺乏公平的歷史性安排
入市改革試圖通過與國有建設用地同價來增加集體土地所有者的土地收益, 通過與國有建設用地同權以保護土地受讓方的利益。但是, 基于集體經營性建設用地和國有土地權利淵源不一致的現實情況, 在權與價都難同的情形下, 入市設計應該留有優先性安排。
多數研究支持農民需要在入市改革中獲得比以往更為公平的土地收益, 但卻忽視了這種針對集體財產的處置容易在集體內部的代際間形成新的不公。集體經營性建設用地的出讓可使村集體及村民一次性獲得未來40~70年的地租收益, 比如, 江蘇省首宗入市的土地規劃用途為工業用地, 出讓年限為50年, 北京市首宗入市的土地規劃用途為商業用地, 出讓年限為40年。短期高額收益會誘使利益相關者運用各種手段出售存量, 如果沒有合理的分配方案, 這種出讓方式意味著當前的集體成員將透支整個集體建設用地使用權出讓期限內的所有收益, 未來集體的新成員對此將不再享有支配權。這顯然有悖于集體代際間利益關系的公平性, 這樣的分配方式還可能造成集體陷入入市“賣地”的惡性循環, 最終對農村發展產生諸多不利影響。德清模式中村集體的入市收益量化為農戶股權, 村民小組的入市收益則直接以現金按人分配的作法在一定程度上可以緩解代際不公, 也仍需考慮入市收益的安全、保值、增值。
3、“關門”政策與“入市”政策對農村產業融合用地的雙重擠壓
3.1“關門”政策對農村集體經營性建設用地增量的限制
《全國土地利用總體規劃綱要》在嚴控增量的方針下, 根據不同地區的資源環境承載能力、土地利用現狀和開發潛力, 設計了差別化的區域建設用地分配指標 (表1) 。由于東部城市二、三產業的創收能力遠高于農村三產, 這種營收差異很容易引導地方政府將集體經營性建設用地安排在整個建設用地增量指標分配中的次要位置。因此, 這種試圖做到更加公平的差異分配安排不僅在一定程度上加重了東部建設用地的緊張局面, 在實踐中也容易演變成為一種對農村三產發展用地“關門”的政策。
表1 全國不同區域建設用地指標規劃增長率比較Tab.1 Comparison of the growth rates of the index of newly-added construction land in the overall planning (%)
論集體經營性建設用地入市對農村發展的影響
另一方面, 在總量控制和減量化的過程中, 國家逐步加強了對農地質量的監控。隨著耕地保護監管問責等更為嚴格的土地用途管制措施的實施, 下級政府在執行力度上也是層層加碼, 在實踐中出現了不少矯枉過正的措施。宅基地、甚至符合比例要求的農業設施用地受到與建設用地一樣嚴格的管控, 這給農業經營主體的產業化發展帶來諸多不便。比如, 根據筆者所屬團隊的調查, 北京市順義區的一家合作社盡管獲得了修建農機庫、烘干房與臨時辦公場所的農業適度規模經營財政補助資金, 但卻在項目完成后被地方政府視為改變了土地用途而要求全部拆除;北京市門頭溝區一家旅游合作社與地方政府合作發展玫瑰花景觀產業, 因無法修建休閑、加工場地, 而限制了產業鏈的延伸;由于不少縣級和鄉 (鎮) 土地利用總體規劃未為各村預留集體經營性建設用地的增量指標, 不少農家樂只能通過非法占用耕地、四荒地或宅基地進行經營。因此, 硬性的“關門”政策不僅會加重城鄉土地要素上的馬太效應, 還將增大存量較少地區農業發展的難度。
3.2 入市政策對集體經營性建設用地存量和農村發展的限制
由于現行制度禁止宅基地轉為集體經營性建設用地, 用途特定的公益性建設用地多數也缺乏與經營性建設用地相互調劑的空間, 所以既有存量的整理與盤活是解決當前多數集體經營性建設用地需求的唯一渠道。同時, 在城鄉建設用地增減掛鉤的制度設計中, 集體建設用地的既有存量也是城鎮和工業園區用地的主要來源。由于地方政府主導了根據存量進行城鄉用地結構的調整過程, 集體土地的所有者就容易在土地流轉和收益的分配方面與地方政府產生分歧。
入市改革在不改變集體建設用地區位的基礎上, 加強了市場配置在土地結構調整上的話語權, 提高了集體建設用地使用權的溢價空間, 但依然忽視了使用權流轉背后所要面對的城鄉關系和城鄉未來發展的問題。短期巨大的土地增值收益容易引發土地所有者的變現欲望, 從而使土地要素逐漸集中到非農產業。這是因為市場自由競爭的結果必然會使部門利潤率較低、資金實力較差的多數農業經營者無法成為存量的受讓方, 進而擠壓了農業自身的建設用地需求。而相較于高昂的流轉價格, 各種農業支持補貼的作用也只是杯水車薪。例如, 隨著臨安撤市改區, 大量的集體曬場與烘房被拆除騰地, 部分種植合作社面臨著要么技術革新、要么轉業的艱難選擇。筆者在各地調研中還發現, 在集體經營性建設用地使用權出讓以后, 經營者發展加工業、設施農業、觀光旅游業的難度非常大。在重慶市巫溪縣, 一家養殖企業想要通過開展屠宰業務帶動地方脫貧, 但由于存量已被當作地票出賣, 當地已經沒有相應的建設用地支持其擴展產業鏈。不僅如此, 入市引發的價格競爭還會抬高土地要素在總投資中的比重, 增加了起步階段新型農業經營主體的經營負擔與風險。河北省安國市的一家合作社為了降低起步階段的運營成本, 只能將合作社的辦公場所和冷庫設置在自家的宅基地中。
所以, 日益嚴格的土地管控形成的“關門”政策和出讓存量的入市政策能否保證集體還留有足夠配套未來產業發展的建設用地就值得重視。兩方面的擠壓最終可能轉化為農村產業融合的壁壘, 使相應的產業發展不得不非法占用其他用途的土地。即便是后續的土地規劃為集體經營性建設用地規劃出增量, 也會帶來負面后果。因為再批增量意味著土地的重新調整, 土地調整又將影響土地長久不變政策的實施, 這同樣是對農民權利的一種損害。因此, 在入市政策全面推廣之前, 既要看到入市制度的潛在效益, 也要考慮這一制度的實施成本, 否則, 不均衡的制度供給將剝奪相對貧困地方的發展機會, 拉大區域間、產業間的發展差距, 進而影響到整個農村的未來走向。
4、綜合性的應對機制與入市的創新
土地制度改革的核心, 一直圍繞在既定利益格局的合理調整、權力與權利關系的理性均衡[11], 集體經營性建設用地入市必須協調好國家、集體、土地使用者、農民個人等多方主體在這一制度當中的利害關系。在農地問題上, 只有在政策制定階段協調好不同目標之間的兼容問題, 才能突破單一目標政策或多元目標政策之間在實施時的沖突困境, 針對土地制度的改革才有可能發揮積極效果。
4.1 重構集體建設用地制度的目標序列
長期以來, 中國出臺了一系列的農地利用政策。這些政策多是針對某一特定的緊迫任務或者作為某一農業政策的配套實施的, 因此, 不同政策在落地時可能會出現彼此沖突與不兼容的情況。集體土地承擔著糧食安全、生態支撐、農民生計、產業發展等多種目標, 但目標序列常常會因某一政策的推行而出現調整, 從而影響土地的實際利用狀況。與某一政策目標的契合程度也影響著土地權利取得的難易程度, 農業設施用地審批日益嚴格的主要原因就在于對耕地保護的高度重視。
入市不僅要賦予集體經營性建設用地流轉的權利, 還應體現出其在農業、農村發展中的價值。入市制度不應該著眼于對農民短期的一次性補償, 更不能將未來鄉村產業發展的重點放在土地出讓和存量入市以后土地的重新規劃調整上。作為一項土地制度, 入市需要與鄉村振興、農村產業發展、耕地保護等多項政策目標相協調, 從而強化集體經營性建設用地對農民或農村集體、農業產業的特權保護功能。政策制定者需要從宏觀層面設計目標序列, 以避免相關的具體政策相互沖突的可能性。而強調集體經營性建設用地對農業、農村的作用, 是因為一定的集體經營性建設用地存量是確保小農戶與現代農業發展有機銜接的基礎, 而中國又面臨著耕地保護的嚴峻問題。因此, 集體經營性建設用地入市應設置相應的產業門檻, 優先滿足農業、農村發展的用地需求。
4.2 制定差異化的入市范圍認定
與公益性建設用地、宅基地的價值導向不同, 經營性建設用地更大的意義在于給予農村集體更多的發展機會。因此, 入市推廣的重點不在于將入市土地硬性限制在存量范圍還是擴大到規劃的增量之中, 而是應從區域公平的角度出發, 首先應協調“先占”形成的存量不均。入市政策可以通過利用存量與增量, 實施差異化的入市范圍認定, 從而更好地平衡不同集體、不同區域在發展機會上的現存差異。
從《土地管理法》實施開始, 集體內部在耕地、宅基地、經營性建設用地和公益性建設用地之間一直存在著或強或弱的彈性轉用空間。只是隨著對耕地保護的強調、永久性基本農田的劃定和建設用地價格的上漲, 這種轉用才日益受到嚴格的管控。目前, 即便集體的宅基地與公益性建設用地仍有存量, 其轉用為經營性建設用地的機會也很小。在當前試點的區域中, 德清模式中的“異地調整入市”和西紅門模式中的“鎮級統籌”所突出的仍是存量集中。這種零散經營性建設用地的整理雖然可以通過實現用地規模化, 提高存量供給者的土地收益, 但顯然不能為缺乏存量的集體和農戶帶來收益。因此, 對于欠發達地區缺少存量的集體組織, 村莊整治、宅基地整理等節約出的集體建設用地應該納入到轉用范圍, 并在時機成熟時允許其成為當地集體經營性建設用地的存量。對于缺乏轉用建設用地的欠發達地區, 可以在規劃增量時適當傾斜。對于放寬條件取得的存量, 可以以設定門檻的方式, 限定其入市的范圍與用途, 從而在制度安排上做到改革成果更公平地分享。
4.3 平衡存量零散化現實與規模化預期
與城市功能區劃布局相對固定不同, 當前的農地利用布局仍表現有一定的零散化特點, 集體建設用地所承載的往往也不僅僅是經濟功能。因此, 本著平衡土地權屬關系的歷史演進和遷就現實的原則, 入市規劃不能盲目地對集體經營性建設用地加以集中。由于農用地的用途監管較為嚴格, 而建設用地的用途管理比較粗放, 適度零散的配置經營性建設用地既可以避免設施農用地占用與破壞耕地, 還可以促進農用地的多功能開發, 就地實現農村的三產融合。
由于各集體間建設用地存量、區位存在較大差異, 入市可以為不同集體間增減掛鉤留下空間, 通過就近跨村流轉實現集體經營性建設用地的合理布局。在有條件集中存量的地區, 不同村集體可以合作入市, 由地方政府協調同一區域內有存量的村集體共同整理開發既有存量, 從而實現同一區域內的均衡發展。
5、結論
集體建設用地制度以市場化為基調的改革方向對平衡國有與集體建設用地出讓金的懸殊差異, 緩解城市建設用地的緊張局面具有積極作用。當前的入市設計圍繞同價同權開展了一系列的試點工作, 其中不乏與國有建設用地完全相同的招拍掛程序及價格定位, 但仍舊是以城市需求為主導的制度。盡管現行入市安排可以帶給集體建設用地所有者以短期暴富的機會, 但這已偏離了集體經營性建設用地的設立初衷。“先占”形成的不均衡、部分集體存量有限的問題如果不在試點擴大以前解決, 勢必會在短期內加重不同集體間的貧富分化, 拉大區域間、產業間的發展差距, 同時也為未來農業發展埋下隱患。因此, 入市設計必須更加注重實質公平與代際公平, 既要保證集體土地所有者可以獲取土地收益, 又不能因為利益分配引發農民的抵抗或是群體性事件。
集體經營性建設用地入市應該與政府對城鄉關系和城鄉未來發展的定位相一致。現行入市試點工作應該進一步研究集體建設用地的使用權價格形成機制和入市土地的邊界, 重新思考現行法中建設用地使用權的權利內容, 實現現代農業發展與小農戶利益保護的有機銜接。地方政府應當肩負起統籌合理安排農村土地利用方式的責任, 更有前瞻性地編制鄉 (鎮) 土地利用規劃, 以適應新時代農業農村發展要求。
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學2018年07期
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