內(nèi)容提要:人口的流動方向與趨勢是認識與把握經(jīng)濟與社會發(fā)展的窗口，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整與變化過程中形成的“城歸”人口則是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支點;結合鄉(xiāng)村振興的“生產(chǎn)、生活與生態(tài)”的發(fā)展目標，依據(jù)農(nóng)業(yè)人口在目標實現(xiàn)中的“缺位”分析，研究“城歸”人口在戰(zhàn)略實現(xiàn)中進行“補位”的可能性與現(xiàn)實性，探究其在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的“發(fā)力”機制，確立其“補位”的有效途徑，這是由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的歷史軌跡與理性回歸的內(nèi)在要求所決定，具有廣泛的經(jīng)濟與政治意義。
關鍵詞:鄉(xiāng)村振興；“城歸”人口；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)
在理論認識上，十九大報告所提出的鄉(xiāng)村振興是一個全面戰(zhàn)略，是實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”目標，集“生產(chǎn)、生活與生態(tài)”的“三生”建設與發(fā)展的系統(tǒng)工程。這既是實現(xiàn)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的基本思路與框架，也是農(nóng)村經(jīng)濟與社會建設的根本方向;在發(fā)展實踐中，無論是經(jīng)濟發(fā)展還是鄉(xiāng)村治理，“人”都是起點與落腳點，也是一切活動的主體。而在現(xiàn)實中，隨著經(jīng)濟形勢的變化，基于城鎮(zhèn)生活成本與就業(yè)環(huán)境的考慮，同時結合自己生活方式與工作內(nèi)容的選擇，原有進城人口（如農(nóng)民工、農(nóng)村大學生等）以不同形式回到農(nóng)村就地務工、創(chuàng)業(yè)與置業(yè)而形成“城歸”人口，則是實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”戰(zhàn)略目標的重要主體，也是研究鄉(xiāng)村振興的一個重要支點。
就城歸人口的涵義而言，目前學界一般認為，“城歸”人口是指原有農(nóng)業(yè)戶籍人口以不同形式進入城鎮(zhèn)就業(yè)與生活一段時期后，返回原居住鄉(xiāng)村進行就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與生活的特殊群體。該群體體現(xiàn)“鄉(xiāng)—城—鄉(xiāng)”的流動軌跡，擁有城鄉(xiāng)兩端的社會背景，同時具有一定經(jīng)濟、技術、資金、文化等基礎與積累。就其結構而言，在廣義上包括所有回歸農(nóng)村進行就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、投資與生活的原有農(nóng)業(yè)人口(包括農(nóng)民工、城鎮(zhèn)企業(yè)招工人員、農(nóng)村大學生等)，狹義上則指返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與就業(yè)的農(nóng)民工;就其特點與影響而言，林修果等（2004）就其“情感認同、資金積累、社會關系、技術力量”與“聯(lián)接城鄉(xiāng)兩端”的特征作過概括性的說明，而厲以寧（2016）對城歸人口在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與社會發(fā)展中的“新的人口紅利”作用則給予了高度評價。
因此，從理論到實踐，以城歸人口的流動為窗口與視角，分析鄉(xiāng)村振興的重點、難點，進而尋找與打造農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展的支點，是科學、理性與現(xiàn)實的選擇。中國社會發(fā)展的歷史與現(xiàn)實告訴我們，能否做到這一點，不僅會影響到中國新型城鎮(zhèn)化的下半場，也會影響到中國以何種質(zhì)量實現(xiàn)農(nóng)民奔小康的目標。
一、主體呼喚:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的“缺位”認識
鄉(xiāng)村振興是一項全面性的戰(zhàn)略命題，它既是鄉(xiāng)村發(fā)展中的人、財、物優(yōu)化組合過程，也是集“生產(chǎn)、生活與生態(tài)”建設，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村管理與生態(tài)治理的過程。從一般認識來看，“生產(chǎn)、生活與生態(tài)”是整體的也是一致的。但在實踐中，基于“三生”事實主體的流失或者缺位，“生產(chǎn)、生活與生態(tài)的發(fā)展未必是完全同步的。因此，結合農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展的歷史，就農(nóng)業(yè)主體的流失與缺位的軌跡與原因進行分析，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施則具有針對性。
（一）鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體缺位
從動態(tài)的角度看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整與升級是經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，是人財物等要素有機結合的表現(xiàn)形式。但其調(diào)整與升級的過程中，卻也伴隨著人財物特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在數(shù)量與結構上的變化，進而以不同的形式影響與制約著產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整與鄉(xiāng)村經(jīng)濟與社會的發(fā)展與振興。
從產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的影響來看，基于第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)附加利益的差異與實際的比較，利益的驅(qū)動推動了人員的流動（第一產(chǎn)業(yè)的單向流出），農(nóng)民身份與實際角色出現(xiàn)分離。如果說傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分治體制對人員流動有所限制的話，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中的利益驅(qū)動則撕開了城鄉(xiāng)壁壘的口子。當然，這種流動是階段性與漸進的。如果說20世紀80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)”僅僅是人員在產(chǎn)業(yè)流動的話，那么20世紀90年代以后的“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工數(shù)量的增加與發(fā)展則是農(nóng)業(yè)經(jīng)營人口在產(chǎn)業(yè)與空間上的整體流出。伴隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展與城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在結構調(diào)整中如同被巨大的黑洞吸納，直接結果就是總體數(shù)量的減少與結構的單一(老弱婦幼等留守人員)。
從產(chǎn)業(yè)結構升級的過程來看，其調(diào)整與升級的進程與經(jīng)營主體的流失并非是完全同步一致的。從新農(nóng)村建設到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展與精準農(nóng)業(yè)支持的推動，我們明顯感知到地方政府與學術力量的作用與呼喚，而作為事實主體的農(nóng)民的“實際缺位”倒是一種常態(tài)。現(xiàn)有農(nóng)村實際經(jīng)營主體(老弱婦幼等留守人員)本身的生產(chǎn)經(jīng)營能力與素質(zhì)不足以適應或已經(jīng)落后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的進程與要求。究其本質(zhì)，對老弱婦幼等留守人員而言，與其說集體失語，不如說在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級時代，缺失的不僅僅是“語言意識”，還有“語言能力”，更主要的是與時代相符合的“行為能力”，進而造成產(chǎn)業(yè)結構升級中的主體缺失的實際結果。
（二）鄉(xiāng)村振興中的自我管理主體缺位
從歷史與文化的角度看，中國農(nóng)村的社會管理在本質(zhì)上就是自我管理。“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”，這是對中國古代鄉(xiāng)村治理的經(jīng)典詮釋。其基本結構是中央政權僅延伸到縣級，國家在縣以下不另設立統(tǒng)治機構，將處理基層事務的權力下放給當?shù)丶澥俊Ｒ虼耍袊糯纬闪嘶鶎又饕孔灾巍⒐僦屋o之的歷史傳統(tǒng)。當然，歷史上的鄉(xiāng)紳管理未必是完全有效的，只有鄉(xiāng)紳中的鄉(xiāng)賢(指品行、道德和才華較為優(yōu)秀的鄉(xiāng)紳)，基于其綜合素質(zhì)、見識和擁有優(yōu)質(zhì)資源方面相較于普通村民更具優(yōu)勢，他們在處理公共事務時更具有專業(yè)性與有效性。
當然，隨著新中國的建立及其管理結構的變化，農(nóng)村基層組織的建設代替了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢治理方式。新中國建國以后的農(nóng)村基層組織，通過戶籍管理制度，體現(xiàn)的是經(jīng)濟與生活的“他人”硬性管理。就其行政管理模式特點而言，固然具有效力但未必具有效率尤其是效益。而隨著經(jīng)濟發(fā)展深度的加快與人口流動體制的改革，基于利益比較原則與個人發(fā)展目標的選擇，大量農(nóng)村青壯年人口通過考學、務工等途徑進入城鎮(zhèn)以后，盡管基層組織仍然存在，但管理與服務對象空穴與單一現(xiàn)象已成客觀存在。
從發(fā)展的角度看，基于中國社會政治結構的屬性與自我管理的文化傳統(tǒng)，在基層組織指導下實現(xiàn)自我管理，應是農(nóng)村基層管理與建設的著力點，更是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)。但這種自我管理與治理的科學與理性，需要有現(xiàn)代意義上的“鄉(xiāng)賢”主體建設為前提:具有多元性結構、有一定的地緣認同意識(或者具有特定的農(nóng)耕文化情緣)，同時要有一定的經(jīng)濟、技術與管理的積累，具有鄉(xiāng)村振興的示范、引領作用等。
（三）鄉(xiāng)村振興中的生態(tài)發(fā)展主體缺位
依據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要求，“農(nóng)村美”不同于“城市美”，它不是城市文化的簡單復制與移植，而應該具有自己的內(nèi)涵。因此，依據(jù)新田園主義學派的觀點，農(nóng)村美不是原生態(tài)的靜態(tài)存在方式，而是人在新時代通過與自然結合與融合方式的變化與調(diào)整，在新的機制與模式作用下形成的美學圖景。
從理論設計上看，2017年中央“一號文件”指出，支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范。就其基本特征而言，田園綜合體是集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)為一體的特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村綜合發(fā)展模式，是在城鄉(xiāng)一體格局下，順應農(nóng)村供給側(cè)結構改革、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、社會經(jīng)濟全面發(fā)展的一種可持續(xù)性模式;就其影響與作用而言，在田園綜合體的機制作用下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活在美麗農(nóng)村環(huán)境空間中得以發(fā)展并且有機融合，進而“生產(chǎn)、生態(tài)與生活”等“三生”得以整體推進，農(nóng)村的美才能真正實現(xiàn)。
從現(xiàn)有框架看，如果說城市綜合體具有“城中城”的特點而受青年群體歡迎的話，那么田園綜合體則具有“村中區(qū)”或者“村中城”的優(yōu)勢，其受眾理應具有廣泛性(具有城鄉(xiāng)綜合功能、實現(xiàn)不同年齡與文化層次的多種需要);但從田園綜合體的建設實踐來看，“來得了人、站得住腳”是其基本要求，而“人氣”的聚集、“特色”的打造與“資源”的綜合則是實現(xiàn)“三生”的基本途徑。而就現(xiàn)有建設情況看，作為建設農(nóng)村美的重要載體，田園綜合體的發(fā)展，不缺乏政策的支持與打造特色的力量，也不缺乏各種資源的投入，需要與缺失的往往是“人”的凝聚，包括原有農(nóng)業(yè)人口的回歸與新進農(nóng)業(yè)人口的聚集甚至居住。事實上，沒有穩(wěn)定居住與流動人口的農(nóng)業(yè)生態(tài)及其美是抽象的，不具有發(fā)展的持久性與穩(wěn)定性。
二、角色替補:“城歸”人口在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的“補位”分析
就一般理論認識而言，在自由選擇的前提下，“人”的流動動力是驅(qū)利的結果，流動的結果是產(chǎn)業(yè)與區(qū)域發(fā)展的外在顯示，流動的質(zhì)量是社會穩(wěn)定的標志。而對中國社會而言，農(nóng)業(yè)人口的流動則是中國政治發(fā)展的寒暑表，這是由農(nóng)業(yè)問題從來就是中國政治問題的屬性所決定的。因此，觀察與研究農(nóng)業(yè)人口的流動方向與趨勢是了解與認識中國政治問題的窗口與視角。
（一）“補位”的潛在性認識:新的人口紅利
從發(fā)展的趨勢來看，伴隨產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的變化，結合利益的不同獲取方式，農(nóng)業(yè)人口表現(xiàn)為不同的外流形式。如果歷史上的產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，使農(nóng)業(yè)人口更多呈現(xiàn)為大量外流的話，那么農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的升級，帶來的則是農(nóng)業(yè)人口以不同形式、途徑進行補償與替代的趨勢漸現(xiàn)。
1.現(xiàn)實人口紅利的形成。國家統(tǒng)計局公布的
《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》中數(shù)據(jù)顯示，中國規(guī)模龐大的農(nóng)村勞動力遷移正在發(fā)生歷史性的轉(zhuǎn)折，中國外出打工的農(nóng)民工數(shù)量增長將會停滯。因此，厲以寧(2016)認為，“城歸”的出現(xiàn)，意味著過去的人口紅利漸漸消失，新的人口紅利正在形成。這種新的人口紅利表現(xiàn)在兩個方面:第一，農(nóng)民工數(shù)量增長速度緩慢。根據(jù)2017年國家統(tǒng)計局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2012—2016年，農(nóng)民工數(shù)量分別為2.62億、2.68億、2.73億、2.77億、2.81億。就總量來看，數(shù)量持續(xù)增長，但就增速來看明顯回落，總量增速分別為3.0%、2.4%、1.9%、1.3%、1.5%，在五年里分別回落1.4、0.5、0.6、0.2個百分點。第二，本地農(nóng)民工增長速度加快，外出農(nóng)民工增長速度回落。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2012—2016年，本地農(nóng)民工增速分別為5.4%、3.6%、2.8%、2.7%、3.4%，外出農(nóng)民工增速分別為3.0%、1.7%、1.3%、0.4%、0.3%。以2015年為例，農(nóng)民工總量為27747萬人，比上年增加352萬人，增長1.3%。其中，外出農(nóng)民工16884萬人，比上年增加63萬人，增長0.4%。本地農(nóng)民工10863萬人，比上年增加289萬人，增長2.7%。本地農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的39.2%，所占比重比上年提高0.6個百分點。本地農(nóng)民工人數(shù)增速快于外出農(nóng)民工增速，顯示農(nóng)民工留在本地打工人數(shù)增長比外出打工要快。
2.潛在人口紅利的形成。隨著城鄉(xiāng)二元體制的打破以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展速度的加快，結合鄉(xiāng)村基礎設施的改善，加之交通與通訊的發(fā)展對傳統(tǒng)空間認知的改變，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的聚集力量逐漸形成，進而為潛在農(nóng)業(yè)人口及其紅利的的形成提供了條件。
就潛在農(nóng)業(yè)經(jīng)營人口構成情況看，學術界一般認為由畢業(yè)大學生與農(nóng)業(yè)相關投資和經(jīng)營者等構成。這個群體的形成與存在，與一般“城歸”相似，但又有不同的特點與價值屬性。一方面，具有不同的強度。與一般城歸人口不同的是，這個群體沒有農(nóng)民身份的限制，同時職業(yè)選擇余地較大，因而“潛在性”轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的強度不足。另一方面，具有不同的動機。與一般城歸人口經(jīng)濟動機為主相比，其動機呈現(xiàn)多元性。具有經(jīng)濟動機，也有價值實現(xiàn)等非經(jīng)濟行為選擇。但是，基于其鄉(xiāng)村“局外人”的角色與多樣化的社會背景，結合其文化與技術、資金的優(yōu)勢，“潛在”轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實經(jīng)營主體后的作用是不可忽視的。
總之，從人口流動的實踐看，歷史上的城鄉(xiāng)二元分治是以特定的行政手段使“人”的流動固化，而二元體制放開后的“人”的單一方向流動(從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn))的“井噴”，盡管是體制轉(zhuǎn)化后的暫時失序，卻未必是流動的最終結果，但是過去在兩個空間中遠距離分裂變成同一空間中近距離對立的狀況，這將給社會帶來極大的不穩(wěn)定性。而隨著城市經(jīng)濟發(fā)展方式與產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，基于利益比較原則與非經(jīng)濟因素的考慮(教育、文化等)，大量城歸人口的回流將帶來新的就業(yè)需求和創(chuàng)業(yè)需求，必將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中體現(xiàn)其特殊作用。
（二）“補位”的現(xiàn)實性判斷:新的啟動因子
農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展既有經(jīng)濟發(fā)展的共性要求，更有地域特有的文化與社會的鄉(xiāng)土特征，并兼具自身發(fā)展規(guī)律與內(nèi)在機理。從歷史到現(xiàn)實，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展都是內(nèi)生的結果而不是催生的產(chǎn)物。如果說20世紀70年代末農(nóng)民的家庭承包責任制形成了中國改革的發(fā)端，80年代中期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)標志著農(nóng)村經(jīng)濟的興起，那么21世紀“城歸”的出現(xiàn)，在一定程度上則為鄉(xiāng)村“生產(chǎn)、生活與生態(tài)”的“三生”建設與發(fā)展注入了新的啟動因子。
鄉(xiāng)村自我管理啟動效應的現(xiàn)實性判斷。就中國農(nóng)村治理的歷史看，鄉(xiāng)土自我治理既是一種習慣也是一種傳統(tǒng)，更是由農(nóng)村本土文化的特點所決定的。在此，鄉(xiāng)村精英治理往往發(fā)揮了主導性作用。當然，精英的構成在不同歷史階段具有不同的形式。一方面，在現(xiàn)有農(nóng)村“空穴”背景下，城歸人口基于其特有的城鄉(xiāng)聯(lián)結的社會基礎，同時攜帶著在城市打拼中積累的資本、技術、現(xiàn)代化經(jīng)營管理的觀念與產(chǎn)業(yè)運作經(jīng)驗回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村創(chuàng)造新的生產(chǎn)組織模式，具有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所需的創(chuàng)新因子，并且具有對現(xiàn)有鄉(xiāng)村精英治理的補充與替換的作用(林修果等，2004)。另一方面，因為“城歸”人口中的農(nóng)村大學生等創(chuàng)業(yè)群體的加入，基于其知識結構與現(xiàn)代管理方法的優(yōu)勢，同時與原有農(nóng)村區(qū)域民眾無根本利益沖突等特點，為鄉(xiāng)村管理注入了新的活力與生機，具有鄉(xiāng)村管理力量的儲備功能與作用。
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展啟動效應的現(xiàn)實性判斷。就“城歸”群體價值作用來看，因為擁有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所需要的技術、經(jīng)驗與一定的社會閱歷與觀念，城歸人口在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中往往具有“示范人”的召喚作用，體現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟動效應。據(jù)國家發(fā)改委2018年4月19日公布的數(shù)據(jù)，2017年全國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員超過740萬。截至2017年底，全國家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新主體超過300萬家，新型職業(yè)農(nóng)民超過1500萬人，社會化服務組織達到22.7萬家，已服務3600多萬農(nóng)戶，托管面積2.32億畝(國家發(fā)改委，2018)。
鄉(xiāng)村生態(tài)發(fā)展啟動效應的現(xiàn)實性判斷。基于“城歸”的城鄉(xiāng)聯(lián)結的社會背景的兩元性，立足農(nóng)村的同時放眼城市經(jīng)濟的內(nèi)生發(fā)展機制，更符合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)了符合鄉(xiāng)村生態(tài)發(fā)展的內(nèi)在要求。國家發(fā)改委一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與融合2017年年度報告顯示，就已有回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)城歸大軍的結構而言，主要以“70后”、“80后”為主，一般擁有5～8年的打工經(jīng)歷，同時積累了一定的資金、經(jīng)驗和人脈;就創(chuàng)業(yè)領域而言，主要集中在規(guī)模種植業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)業(yè)休閑和特色產(chǎn)業(yè)等領域。事實上，這種產(chǎn)業(yè)延伸與融合發(fā)展的遞進過程，為農(nóng)村生態(tài)建設與發(fā)展提供了有效機制與支撐平臺，具有鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)推進的保障作用。
三、功能完善:“城歸”人口在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的“發(fā)力”思考
在一般意義上，“人”的流動必然按照一定的規(guī)則在城鄉(xiāng)空間格局中趨向于穩(wěn)定與理性回歸，這是社會發(fā)展與政治穩(wěn)定的必然趨勢。對農(nóng)業(yè)人口而言，“進得了城，回得了鄉(xiāng)，站得住腳，邁得開步”，既有經(jīng)濟意義，更有政治價值。國務院辦公廳先后于2016年11月和2017年12月頒布了《關于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》和《關于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》，為“城歸”人口管理與建設提供了理論與政策的支持。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，重視城歸人口的趨勢變化，把握其群體發(fā)展動力，建立與健全相應支持機制，這是中國社會穩(wěn)步、持續(xù)發(fā)展的基本問題與根本要求。
（一）完善發(fā)展基礎:“回得了鄉(xiāng)”
事實上，城歸人口身份與背景與個人職業(yè)生活的實踐往往決定了其作用與影響的特殊性。因此，在實踐中，我們需要了解不同“城歸”的文化背景，把握其差異性的職業(yè)實踐，分析其回歸動機與需要，進行理性引導與強化其積極作用，避免出現(xiàn)返鄉(xiāng)后失業(yè)的狀況(謝勇等，2017)，在實踐中凝聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體的回歸基礎，體現(xiàn)“回得了鄉(xiāng)”的實際效果。
基于不同的身份與職業(yè)背景，城歸人員在“鄉(xiāng)—城—鄉(xiāng)”的流動軌跡中的作用形式與空間具有差異性，但農(nóng)耕文化的起點則是一致性。就“城歸”人員流動的實際情況而言，基于構成以及回歸動機的差異性，其內(nèi)在動力的強度與程度也各不相同。但是，基于農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)土文化以及宗族血緣文化的長期內(nèi)化與高度認同，其情感的認同與選擇往往發(fā)揮著特殊的作用。在實踐中，早期回歸農(nóng)民工有年齡偏大與知識水平有限的原因，但更具有情感與歸屬原因，而新時期城歸人口的回歸則具有更復雜的背景(城市生存成本、鄉(xiāng)村情感與價值實現(xiàn)等)。因此，在制度設計與政策實施上，既要將回歸人員與本地人員均等化(包括住房與土地政策)，力避歧視甚至利益攤派與分割，也要將早期與新時期回歸人員的相關政策與利益平等化，發(fā)揮其示范與引導作用，切實維護與尊重其回歸人員歸屬情感，使其“回得了鄉(xiāng)”進而“站得住腳”。
隨著經(jīng)濟發(fā)展與技術進步以及鄉(xiāng)村基礎建設的加快，城鄉(xiāng)之間的交通、通訊差別逐漸縮小，空間與時間的距離通過技術與工具逐步縮短，也逐漸改變了傳統(tǒng)觀念與態(tài)度。但與此同時，教育與醫(yī)療的短板也逐漸凸現(xiàn)。在實踐中，就城歸人口來說，基于自己年齡層次與生活經(jīng)歷，與現(xiàn)有城鄉(xiāng)醫(yī)療體系相比，下一代的教育問題則更加突出:既要處理回歸子女適應與融入回歸地學習的問題，也要面對回歸地教學水平與升學層次問題，進而形成回歸的最大障礙。在此，地方政府不僅僅是簡單接受回歸子女，并給予人文關懷，主要的是必須著眼于未來進行合理布局與打造教學資源，逐步儲備與積累鄉(xiāng)村振興人才資源，培養(yǎng)與奠定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人力資源基礎條件。
（二）凝聚發(fā)展力量:“站得住腳”
在思想與理論準備上，2017年中央農(nóng)村工作會議指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加強農(nóng)村專業(yè)人才隊伍建設，不斷提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產(chǎn)率，進而提高農(nóng)村經(jīng)濟的自我發(fā)展與創(chuàng)新能力。為城歸人員的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)村經(jīng)濟與社會的振興提供了政策與思想上的支持。
與早期回歸農(nóng)民工相比，新時期回歸人員具有一定的資金、技術與文化基礎。這種背景往往決定了其回歸動機不同于簡單的生存，而是具有初期創(chuàng)業(yè)與發(fā)展的人生價值實現(xiàn)的趨勢。同時，基于其回歸的軌跡與鄉(xiāng)村熟人社會的文化特征，則需要進一步強化其內(nèi)在發(fā)展的動機，這是城歸人口能夠在鄉(xiāng)村“站得住腳”、最終形成鄉(xiāng)村振興中自我發(fā)展與管理力量的基礎。
在實踐中，為適應這個群體發(fā)展需要，各級政府積極主辦的各類(農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè))培訓班固然發(fā)揮了一定作用，但其角色的培養(yǎng)大都停留在職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)與實際技術的培訓上，內(nèi)容單一、對象比較寬泛，接受培訓的比例與實際效果仍然有限。因此，在政策與培訓體系上需要做出相應的調(diào)整。實踐中，應在行業(yè)需要上進行分類，依據(jù)回歸人員原有的職業(yè)背景，就已有積累基礎進行技術與管理上的內(nèi)容提升;在角色上進行歸類，依據(jù)創(chuàng)業(yè)與從業(yè)人員不同意愿與選擇進行歸類，就其相應內(nèi)容進行培訓，促其角色轉(zhuǎn)化;在內(nèi)容上進行調(diào)整，既要有相應的技術內(nèi)容，更要有本土政策的宣傳等;在機構上進行設計，構建起該群體內(nèi)部與外部溝通與交流的平臺，進而提升其歸屬感與榮譽感。
（三）集聚發(fā)展資源:“邁得開步”
城歸的創(chuàng)業(yè)與生活盡管具有差異性，但居住、土地、資金政策的需要是一致的。在此，原有土地資源的盤活政策(包括荒山、荒溝、荒地的利用政策)、不同形式使用農(nóng)村集體土地的政策、自住房的改造與改建政策、創(chuàng)業(yè)的金融政策等，需要在政策上進行調(diào)整，為城歸人員的創(chuàng)業(yè)與發(fā)展提供政策支持。這既是產(chǎn)業(yè)綜合為基礎的農(nóng)村生態(tài)建設目標的要求，也是城歸人口在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“邁得開步”的重要依據(jù)。一方面，在土地配備與流轉(zhuǎn)政策上，需要建立以人員的流動為配置的基本政策。就現(xiàn)有的土地政策而言，土地資源按農(nóng)業(yè)人口進行配置與流動，固然有其公正與公平的一面。盡管依據(jù)現(xiàn)有土地經(jīng)營與承包權分離政策為土地資源合理流動提供了依據(jù)，但其轉(zhuǎn)讓過程是建立在雙方自愿與互利基礎上的，缺乏直接效率。因此，在人員的流動性特點與土地效益提高的背景下，構建有效土地供需對接機制，逐步建立起以人員流動為依據(jù)的土地政策與制度更具有現(xiàn)實價值與意義。另一方面，在資金與資本政策上，需要建立起多層次的金融對接機制。從現(xiàn)有情況看，由于回歸人口的個人資本小、市場經(jīng)營能力不強，因此，鼓勵個人創(chuàng)業(yè)離不開地方政府、金融機構、農(nóng)業(yè)技術部門的扶持，需要建立起多層次、多階段的扶持體系:第一步，通過小額貸款扶持其孵化器作用，確立與奠定產(chǎn)業(yè)基礎與框架;第二步，通過資金、技術、品牌、銷售等方面的優(yōu)勢進行產(chǎn)業(yè)投資的對接，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和多業(yè)態(tài)疊加來提升產(chǎn)業(yè)的附加值;第三步，通過土地產(chǎn)權或使用權方面的政策突破，吸引一部分城市資本下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興，建立資本投資對接渠道，最終形成其鄉(xiāng)村振興的扎根與發(fā)展支持與扶持系統(tǒng)。
總之，農(nóng)業(yè)問題從來就是中國社會的基本問題，農(nóng)業(yè)發(fā)展就是中國經(jīng)濟與社會發(fā)展軌跡與質(zhì)量的反映與折射。從新農(nóng)村建設到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，從精準農(nóng)業(yè)到鄉(xiāng)村振興，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展歷程，更是中國經(jīng)濟與社會發(fā)展速度與方向的折射。從歷史角度看，農(nóng)民從來就是中國社會變革與發(fā)展的主體與動力。深入理解、充分尊重農(nóng)民的利益需要，中國民主革命才取得了決定性勝利，才為中國的改革確立了全面深化的基礎;從發(fā)展的角度看，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會統(tǒng)籌發(fā)展中所形成的特定“城歸”人口，將會在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會管理與生態(tài)建設的基礎上，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮其獨特作用，體現(xiàn)其獨特價值。這是由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的歷史軌跡與理性回歸的內(nèi)在要求所決定的。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年08期
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