內容提要:人口的流動方向與趨勢是認識與把握經濟與社會發展的窗口，在農業產業結構調整與變化過程中形成的“城歸”人口則是實現鄉村振興戰略的重要支點;結合鄉村振興的“生產、生活與生態”的發展目標，依據農業人口在目標實現中的“缺位”分析，研究“城歸”人口在戰略實現中進行“補位”的可能性與現實性，探究其在實現鄉村振興戰略中的“發力”機制，確立其“補位”的有效途徑，這是由農業經濟發展的歷史軌跡與理性回歸的內在要求所決定，具有廣泛的經濟與政治意義。
關鍵詞:鄉村振興；“城歸”人口；返鄉創業
在理論認識上，十九大報告所提出的鄉村振興是一個全面戰略，是實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！蹦繕?，集“生產、生活與生態”的“三生”建設與發展的系統工程。這既是實現鄉村戰略的基本思路與框架，也是農村經濟與社會建設的根本方向;在發展實踐中，無論是經濟發展還是鄉村治理，“人”都是起點與落腳點，也是一切活動的主體。而在現實中，隨著經濟形勢的變化，基于城鎮生活成本與就業環境的考慮，同時結合自己生活方式與工作內容的選擇，原有進城人口（如農民工、農村大學生等）以不同形式回到農村就地務工、創業與置業而形成“城歸”人口，則是實現“農業強、農村美、農民富”戰略目標的重要主體，也是研究鄉村振興的一個重要支點。
就城歸人口的涵義而言，目前學界一般認為，“城歸”人口是指原有農業戶籍人口以不同形式進入城鎮就業與生活一段時期后，返回原居住鄉村進行就業、創業與生活的特殊群體。該群體體現“鄉—城—鄉”的流動軌跡，擁有城鄉兩端的社會背景，同時具有一定經濟、技術、資金、文化等基礎與積累。就其結構而言，在廣義上包括所有回歸農村進行就業、創業、投資與生活的原有農業人口(包括農民工、城鎮企業招工人員、農村大學生等)，狹義上則指返鄉創業與就業的農民工;就其特點與影響而言，林修果等（2004）就其“情感認同、資金積累、社會關系、技術力量”與“聯接城鄉兩端”的特征作過概括性的說明，而厲以寧（2016）對城歸人口在農業經濟與社會發展中的“新的人口紅利”作用則給予了高度評價。
因此，從理論到實踐，以城歸人口的流動為窗口與視角，分析鄉村振興的重點、難點，進而尋找與打造農村經濟與社會發展的支點，是科學、理性與現實的選擇。中國社會發展的歷史與現實告訴我們，能否做到這一點，不僅會影響到中國新型城鎮化的下半場，也會影響到中國以何種質量實現農民奔小康的目標。
一、主體呼喚:鄉村振興戰略中的“缺位”認識
鄉村振興是一項全面性的戰略命題，它既是鄉村發展中的人、財、物優化組合過程，也是集“生產、生活與生態”建設，最終實現產業發展、鄉村管理與生態治理的過程。從一般認識來看，“生產、生活與生態”是整體的也是一致的。但在實踐中，基于“三生”事實主體的流失或者缺位，“生產、生活與生態的發展未必是完全同步的。因此，結合農村經濟與社會發展的歷史，就農業主體的流失與缺位的軌跡與原因進行分析，鄉村振興戰略的實施則具有針對性。
（一）鄉村振興中的產業發展主體缺位
從動態的角度看，農業產業結構的調整與升級是經濟發展的必然產物，是人財物等要素有機結合的表現形式。但其調整與升級的過程中，卻也伴隨著人財物特別是農業經營主體在數量與結構上的變化，進而以不同的形式影響與制約著產業結構的調整與鄉村經濟與社會的發展與振興。
從產業結構調整的影響來看，基于第一產業與第二產業附加利益的差異與實際的比較，利益的驅動推動了人員的流動（第一產業的單向流出），農民身份與實際角色出現分離。如果說傳統的城鄉二元分治體制對人員流動有所限制的話，農業產業結構調整中的利益驅動則撕開了城鄉壁壘的口子。當然，這種流動是階段性與漸進的。如果說20世紀80年代的鄉鎮企業“離土不離鄉”僅僅是人員在產業流動的話，那么20世紀90年代以后的“離土又離鄉”的農民工數量的增加與發展則是農業經營人口在產業與空間上的整體流出。伴隨著城鎮經濟的發展與城鎮化速度的加快，農業經營主體在結構調整中如同被巨大的黑洞吸納，直接結果就是總體數量的減少與結構的單一(老弱婦幼等留守人員)。
從產業結構升級的過程來看，其調整與升級的進程與經營主體的流失并非是完全同步一致的。從新農村建設到現代農業的發展與精準農業支持的推動，我們明顯感知到地方政府與學術力量的作用與呼喚，而作為事實主體的農民的“實際缺位”倒是一種常態?，F有農村實際經營主體(老弱婦幼等留守人員)本身的生產經營能力與素質不足以適應或已經落后于現代農業發展的進程與要求。究其本質，對老弱婦幼等留守人員而言，與其說集體失語，不如說在農業產業升級時代，缺失的不僅僅是“語言意識”，還有“語言能力”，更主要的是與時代相符合的“行為能力”，進而造成產業結構升級中的主體缺失的實際結果。
（二）鄉村振興中的自我管理主體缺位
從歷史與文化的角度看，中國農村的社會管理在本質上就是自我管理?！皣鴻嗖幌驴h，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”，這是對中國古代鄉村治理的經典詮釋。其基本結構是中央政權僅延伸到縣級，國家在縣以下不另設立統治機構，將處理基層事務的權力下放給當地紳士。因此，中國古代形成了基層主要靠自治、官治輔之的歷史傳統。當然，歷史上的鄉紳管理未必是完全有效的，只有鄉紳中的鄉賢(指品行、道德和才華較為優秀的鄉紳)，基于其綜合素質、見識和擁有優質資源方面相較于普通村民更具優勢，他們在處理公共事務時更具有專業性與有效性。
當然，隨著新中國的建立及其管理結構的變化，農村基層組織的建設代替了傳統的鄉賢治理方式。新中國建國以后的農村基層組織，通過戶籍管理制度，體現的是經濟與生活的“他人”硬性管理。就其行政管理模式特點而言，固然具有效力但未必具有效率尤其是效益。而隨著經濟發展深度的加快與人口流動體制的改革，基于利益比較原則與個人發展目標的選擇，大量農村青壯年人口通過考學、務工等途徑進入城鎮以后，盡管基層組織仍然存在，但管理與服務對象空穴與單一現象已成客觀存在。
從發展的角度看，基于中國社會政治結構的屬性與自我管理的文化傳統，在基層組織指導下實現自我管理，應是農村基層管理與建設的著力點，更是鄉村振興的重要環節。但這種自我管理與治理的科學與理性，需要有現代意義上的“鄉賢”主體建設為前提:具有多元性結構、有一定的地緣認同意識(或者具有特定的農耕文化情緣)，同時要有一定的經濟、技術與管理的積累，具有鄉村振興的示范、引領作用等。
（三）鄉村振興中的生態發展主體缺位
依據鄉村振興戰略的基本要求，“農村美”不同于“城市美”，它不是城市文化的簡單復制與移植，而應該具有自己的內涵。因此，依據新田園主義學派的觀點，農村美不是原生態的靜態存在方式，而是人在新時代通過與自然結合與融合方式的變化與調整，在新的機制與模式作用下形成的美學圖景。
從理論設計上看，2017年中央“一號文件”指出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。就其基本特征而言，田園綜合體是集現代農業、休閑旅游、田園社區為一體的特色小鎮和鄉村綜合發展模式，是在城鄉一體格局下，順應農村供給側結構改革、新型產業發展，實現中國鄉村現代化、新型城鎮化、社會經濟全面發展的一種可持續性模式;就其影響與作用而言，在田園綜合體的機制作用下，農業生產、農民生活在美麗農村環境空間中得以發展并且有機融合，進而“生產、生態與生活”等“三生”得以整體推進，農村的美才能真正實現。
從現有框架看，如果說城市綜合體具有“城中城”的特點而受青年群體歡迎的話，那么田園綜合體則具有“村中區”或者“村中城”的優勢，其受眾理應具有廣泛性(具有城鄉綜合功能、實現不同年齡與文化層次的多種需要);但從田園綜合體的建設實踐來看，“來得了人、站得住腳”是其基本要求，而“人氣”的聚集、“特色”的打造與“資源”的綜合則是實現“三生”的基本途徑。而就現有建設情況看，作為建設農村美的重要載體，田園綜合體的發展，不缺乏政策的支持與打造特色的力量，也不缺乏各種資源的投入，需要與缺失的往往是“人”的凝聚，包括原有農業人口的回歸與新進農業人口的聚集甚至居住。事實上，沒有穩定居住與流動人口的農業生態及其美是抽象的，不具有發展的持久性與穩定性。
二、角色替補:“城歸”人口在鄉村振興戰略中的“補位”分析
就一般理論認識而言，在自由選擇的前提下，“人”的流動動力是驅利的結果，流動的結果是產業與區域發展的外在顯示，流動的質量是社會穩定的標志。而對中國社會而言，農業人口的流動則是中國政治發展的寒暑表，這是由農業問題從來就是中國政治問題的屬性所決定的。因此，觀察與研究農業人口的流動方向與趨勢是了解與認識中國政治問題的窗口與視角。
（一）“補位”的潛在性認識:新的人口紅利
從發展的趨勢來看，伴隨產業結構調整的變化，結合利益的不同獲取方式，農業人口表現為不同的外流形式。如果歷史上的產業結構的調整，使農業人口更多呈現為大量外流的話，那么農業產業結構的升級，帶來的則是農業人口以不同形式、途徑進行補償與替代的趨勢漸現。
1.現實人口紅利的形成。國家統計局公布的
《農民工監測調查報告》中數據顯示，中國規模龐大的農村勞動力遷移正在發生歷史性的轉折，中國外出打工的農民工數量增長將會停滯。因此，厲以寧(2016)認為，“城歸”的出現，意味著過去的人口紅利漸漸消失，新的人口紅利正在形成。這種新的人口紅利表現在兩個方面:第一，農民工數量增長速度緩慢。根據2017年國家統計局《農民工監測調查報告》顯示，2012—2016年，農民工數量分別為2.62億、2.68億、2.73億、2.77億、2.81億。就總量來看，數量持續增長，但就增速來看明顯回落，總量增速分別為3.0%、2.4%、1.9%、1.3%、1.5%，在五年里分別回落1.4、0.5、0.6、0.2個百分點。第二，本地農民工增長速度加快，外出農民工增長速度回落。根據國家統計局數據，2012—2016年，本地農民工增速分別為5.4%、3.6%、2.8%、2.7%、3.4%，外出農民工增速分別為3.0%、1.7%、1.3%、0.4%、0.3%。以2015年為例，農民工總量為27747萬人，比上年增加352萬人，增長1.3%。其中，外出農民工16884萬人，比上年增加63萬人，增長0.4%。本地農民工10863萬人，比上年增加289萬人，增長2.7%。本地農民工占農民工總量的39.2%，所占比重比上年提高0.6個百分點。本地農民工人數增速快于外出農民工增速，顯示農民工留在本地打工人數增長比外出打工要快。
2.潛在人口紅利的形成。隨著城鄉二元體制的打破以及鄉村經濟發展速度的加快，結合鄉村基礎設施的改善，加之交通與通訊的發展對傳統空間認知的改變，農村經濟發展的聚集力量逐漸形成，進而為潛在農業人口及其紅利的的形成提供了條件。
就潛在農業經營人口構成情況看，學術界一般認為由畢業大學生與農業相關投資和經營者等構成。這個群體的形成與存在，與一般“城歸”相似，但又有不同的特點與價值屬性。一方面，具有不同的強度。與一般城歸人口不同的是，這個群體沒有農民身份的限制，同時職業選擇余地較大，因而“潛在性”轉化為現實的強度不足。另一方面，具有不同的動機。與一般城歸人口經濟動機為主相比，其動機呈現多元性。具有經濟動機，也有價值實現等非經濟行為選擇。但是，基于其鄉村“局外人”的角色與多樣化的社會背景，結合其文化與技術、資金的優勢，“潛在”轉化為現實經營主體后的作用是不可忽視的。
總之，從人口流動的實踐看，歷史上的城鄉二元分治是以特定的行政手段使“人”的流動固化，而二元體制放開后的“人”的單一方向流動(從鄉村流向城鎮)的“井噴”，盡管是體制轉化后的暫時失序，卻未必是流動的最終結果，但是過去在兩個空間中遠距離分裂變成同一空間中近距離對立的狀況，這將給社會帶來極大的不穩定性。而隨著城市經濟發展方式與產業結構的調整，基于利益比較原則與非經濟因素的考慮(教育、文化等)，大量城歸人口的回流將帶來新的就業需求和創業需求，必將在鄉村振興戰略中體現其特殊作用。
（二）“補位”的現實性判斷:新的啟動因子
農村的經濟發展既有經濟發展的共性要求，更有地域特有的文化與社會的鄉土特征，并兼具自身發展規律與內在機理。從歷史到現實，農村經濟發展都是內生的結果而不是催生的產物。如果說20世紀70年代末農民的家庭承包責任制形成了中國改革的發端，80年代中期的鄉鎮企業標志著農村經濟的興起，那么21世紀“城歸”的出現，在一定程度上則為鄉村“生產、生活與生態”的“三生”建設與發展注入了新的啟動因子。
鄉村自我管理啟動效應的現實性判斷。就中國農村治理的歷史看，鄉土自我治理既是一種習慣也是一種傳統，更是由農村本土文化的特點所決定的。在此，鄉村精英治理往往發揮了主導性作用。當然，精英的構成在不同歷史階段具有不同的形式。一方面，在現有農村“空穴”背景下，城歸人口基于其特有的城鄉聯結的社會基礎，同時攜帶著在城市打拼中積累的資本、技術、現代化經營管理的觀念與產業運作經驗回鄉創業，為農村創造新的生產組織模式，具有城鄉統籌發展所需的創新因子，并且具有對現有鄉村精英治理的補充與替換的作用(林修果等，2004)。另一方面，因為“城歸”人口中的農村大學生等創業群體的加入，基于其知識結構與現代管理方法的優勢，同時與原有農村區域民眾無根本利益沖突等特點，為鄉村管理注入了新的活力與生機，具有鄉村管理力量的儲備功能與作用。
鄉村產業發展啟動效應的現實性判斷。就“城歸”群體價值作用來看，因為擁有農村經濟發展所需要的技術、經驗與一定的社會閱歷與觀念，城歸人口在農村經濟發展中往往具有“示范人”的召喚作用，體現鄉村產業發展的啟動效應。據國家發改委2018年4月19日公布的數據，2017年全國返鄉創業人員超過740萬。截至2017年底，全國家庭農場、農民合作社、農業企業等各類新主體超過300萬家，新型職業農民超過1500萬人，社會化服務組織達到22.7萬家，已服務3600多萬農戶，托管面積2.32億畝(國家發改委，2018)。
鄉村生態發展啟動效應的現實性判斷。基于“城歸”的城鄉聯結的社會背景的兩元性，立足農村的同時放眼城市經濟的內生發展機制，更符合農村經濟發展規律，體現了符合鄉村生態發展的內在要求。國家發改委一二三產業發展與融合2017年年度報告顯示，就已有回鄉創業城歸大軍的結構而言，主要以“70后”、“80后”為主，一般擁有5～8年的打工經歷，同時積累了一定的資金、經驗和人脈;就創業領域而言，主要集中在規模種植業、農產品初加工、農業休閑和特色產業等領域。事實上，這種產業延伸與融合發展的遞進過程，為農村生態建設與發展提供了有效機制與支撐平臺，具有鄉村振興戰略持續推進的保障作用。
三、功能完善:“城歸”人口在鄉村振興戰略中的“發力”思考
在一般意義上，“人”的流動必然按照一定的規則在城鄉空間格局中趨向于穩定與理性回歸，這是社會發展與政治穩定的必然趨勢。對農業人口而言，“進得了城，回得了鄉，站得住腳，邁得開步”，既有經濟意義，更有政治價值。國務院辦公廳先后于2016年11月和2017年12月頒布了《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》和《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》，為“城歸”人口管理與建設提供了理論與政策的支持。因此，在鄉村振興戰略實施過程中，重視城歸人口的趨勢變化，把握其群體發展動力，建立與健全相應支持機制，這是中國社會穩步、持續發展的基本問題與根本要求。
（一）完善發展基礎:“回得了鄉”
事實上，城歸人口身份與背景與個人職業生活的實踐往往決定了其作用與影響的特殊性。因此，在實踐中，我們需要了解不同“城歸”的文化背景，把握其差異性的職業實踐，分析其回歸動機與需要，進行理性引導與強化其積極作用，避免出現返鄉后失業的狀況(謝勇等，2017)，在實踐中凝聚產業發展主體的回歸基礎，體現“回得了鄉”的實際效果。
基于不同的身份與職業背景，城歸人員在“鄉—城—鄉”的流動軌跡中的作用形式與空間具有差異性，但農耕文化的起點則是一致性。就“城歸”人員流動的實際情況而言，基于構成以及回歸動機的差異性，其內在動力的強度與程度也各不相同。但是，基于農耕文化、鄉土文化以及宗族血緣文化的長期內化與高度認同，其情感的認同與選擇往往發揮著特殊的作用。在實踐中，早期回歸農民工有年齡偏大與知識水平有限的原因，但更具有情感與歸屬原因，而新時期城歸人口的回歸則具有更復雜的背景(城市生存成本、鄉村情感與價值實現等)。因此，在制度設計與政策實施上，既要將回歸人員與本地人員均等化(包括住房與土地政策)，力避歧視甚至利益攤派與分割，也要將早期與新時期回歸人員的相關政策與利益平等化，發揮其示范與引導作用，切實維護與尊重其回歸人員歸屬情感，使其“回得了鄉”進而“站得住腳”。
隨著經濟發展與技術進步以及鄉村基礎建設的加快，城鄉之間的交通、通訊差別逐漸縮小，空間與時間的距離通過技術與工具逐步縮短，也逐漸改變了傳統觀念與態度。但與此同時，教育與醫療的短板也逐漸凸現。在實踐中，就城歸人口來說，基于自己年齡層次與生活經歷，與現有城鄉醫療體系相比，下一代的教育問題則更加突出:既要處理回歸子女適應與融入回歸地學習的問題，也要面對回歸地教學水平與升學層次問題，進而形成回歸的最大障礙。在此，地方政府不僅僅是簡單接受回歸子女，并給予人文關懷，主要的是必須著眼于未來進行合理布局與打造教學資源，逐步儲備與積累鄉村振興人才資源，培養與奠定鄉村振興戰略的人力資源基礎條件。
（二）凝聚發展力量:“站得住腳”
在思想與理論準備上，2017年中央農村工作會議指出，實施鄉村振興戰略必須積極培育新型農業經營主體，加強農村專業人才隊伍建設，不斷提高農業創新力、競爭力和全要素生產率，進而提高農村經濟的自我發展與創新能力。為城歸人員的創業、就業的發展，鄉村經濟與社會的振興提供了政策與思想上的支持。
與早期回歸農民工相比，新時期回歸人員具有一定的資金、技術與文化基礎。這種背景往往決定了其回歸動機不同于簡單的生存，而是具有初期創業與發展的人生價值實現的趨勢。同時，基于其回歸的軌跡與鄉村熟人社會的文化特征，則需要進一步強化其內在發展的動機，這是城歸人口能夠在鄉村“站得住腳”、最終形成鄉村振興中自我發展與管理力量的基礎。
在實踐中，為適應這個群體發展需要，各級政府積極主辦的各類(農業與非農業)培訓班固然發揮了一定作用，但其角色的培養大都停留在職業農民的培養與實際技術的培訓上，內容單一、對象比較寬泛，接受培訓的比例與實際效果仍然有限。因此，在政策與培訓體系上需要做出相應的調整。實踐中，應在行業需要上進行分類，依據回歸人員原有的職業背景，就已有積累基礎進行技術與管理上的內容提升;在角色上進行歸類，依據創業與從業人員不同意愿與選擇進行歸類，就其相應內容進行培訓，促其角色轉化;在內容上進行調整，既要有相應的技術內容，更要有本土政策的宣傳等;在機構上進行設計，構建起該群體內部與外部溝通與交流的平臺，進而提升其歸屬感與榮譽感。
（三）集聚發展資源:“邁得開步”
城歸的創業與生活盡管具有差異性，但居住、土地、資金政策的需要是一致的。在此，原有土地資源的盤活政策(包括荒山、荒溝、荒地的利用政策)、不同形式使用農村集體土地的政策、自住房的改造與改建政策、創業的金融政策等，需要在政策上進行調整，為城歸人員的創業與發展提供政策支持。這既是產業綜合為基礎的農村生態建設目標的要求，也是城歸人口在鄉村振興戰略中“邁得開步”的重要依據。一方面，在土地配備與流轉政策上，需要建立以人員的流動為配置的基本政策。就現有的土地政策而言，土地資源按農業人口進行配置與流動，固然有其公正與公平的一面。盡管依據現有土地經營與承包權分離政策為土地資源合理流動提供了依據，但其轉讓過程是建立在雙方自愿與互利基礎上的，缺乏直接效率。因此，在人員的流動性特點與土地效益提高的背景下，構建有效土地供需對接機制，逐步建立起以人員流動為依據的土地政策與制度更具有現實價值與意義。另一方面，在資金與資本政策上，需要建立起多層次的金融對接機制。從現有情況看，由于回歸人口的個人資本小、市場經營能力不強，因此，鼓勵個人創業離不開地方政府、金融機構、農業技術部門的扶持，需要建立起多層次、多階段的扶持體系:第一步，通過小額貸款扶持其孵化器作用，確立與奠定產業基礎與框架;第二步，通過資金、技術、品牌、銷售等方面的優勢進行產業投資的對接，通過產業發展和多業態疊加來提升產業的附加值;第三步，通過土地產權或使用權方面的政策突破，吸引一部分城市資本下鄉參與鄉村振興，建立資本投資對接渠道，最終形成其鄉村振興的扎根與發展支持與扶持系統。
總之，農業問題從來就是中國社會的基本問題，農業發展就是中國經濟與社會發展軌跡與質量的反映與折射。從新農村建設到現代農業發展，從精準農業到鄉村振興，體現農業經濟的發展歷程，更是中國經濟與社會發展速度與方向的折射。從歷史角度看，農民從來就是中國社會變革與發展的主體與動力。深入理解、充分尊重農民的利益需要，中國民主革命才取得了決定性勝利，才為中國的改革確立了全面深化的基礎;從發展的角度看，在城鄉經濟與社會統籌發展中所形成的特定“城歸”人口，將會在產業發展、社會管理與生態建設的基礎上，在實現鄉村振興戰略中發揮其獨特作用，體現其獨特價值。這是由農業經濟發展的歷史軌跡與理性回歸的內在要求所決定的。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2018年08期
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