摘要：在“效率”和“公平”相互作用下, 我國農(nóng)村土地制度依次經(jīng)歷了“農(nóng)民私有”“共有共用”和“共有私用”三個階段。但以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的“共有私用”導(dǎo)致農(nóng)民集體的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)無法有效實(shí)現(xiàn), 同時也制約了農(nóng)村土地利用效率的提高。在追求“效率”過程中, “共有私用”已事實(shí)上演變?yōu)椤鞍捶莨灿小薄５鞍捶莨灿小迸c集體所有制法理上存在沖突。為平衡這一沖突并貫徹落實(shí)“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”基本政策精神, 我們提出應(yīng)實(shí)行集體永佃制:集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地集體所有權(quán), 現(xiàn)有的農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)合并為永佃權(quán);通過集體收益的二次分配實(shí)現(xiàn)“公平”, 而土地經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)則有利于實(shí)現(xiàn)“效率”。為更好實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán), 應(yīng)逐漸構(gòu)建農(nóng)民集體成員市場化進(jìn)出機(jī)制以及兼顧集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民財產(chǎn)性收益增加的收益分配機(jī)制, 還要積極探索集體永佃制下以股份制為基礎(chǔ)、以集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的土地經(jīng)營模式:農(nóng)戶土地托管制、土地股份合作制、土地混合股份制以及農(nóng)戶土地回購制。
引言
2014年中央一號文件指出:在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上, 允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。2015年中央一號文件指出要探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式, 創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。2016年中央一號文件指出:穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系, 落實(shí)集體所有權(quán)。2017年中央一號文件指出:落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。可見, 探索農(nóng)村土地集體所有權(quán)有效實(shí)現(xiàn)形式, 已經(jīng)成為我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容之一。
關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的“存廢”, 學(xué)界存在兩種截然相反的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)通過土地私有化或國有化來替代農(nóng)村土地集體所有權(quán)。侯繼虎認(rèn)為可將農(nóng)戶承包的耕地所有權(quán)確權(quán)到戶[1]。而陶鐘太朗、閆艷等則認(rèn)為應(yīng)以國家所有權(quán)概括承繼集體所有權(quán)[2-3]。第二種觀點(diǎn)則主張改革完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)。就目前而言, 后者已成為學(xué)界主流觀點(diǎn)。但對于如何改革完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)仍然存在分歧。一部分學(xué)者主張在繼續(xù)弱化集體所有權(quán)的同時, 應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)戶使用權(quán)和收益權(quán), 如邵興權(quán)[4]、馬榮麗等[5]。更多學(xué)者進(jìn)一步探討了落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的具體思路: (1) 劃分集體所有權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán) (成員權(quán)) 權(quán)利邊界。張先貴認(rèn)為可將集體土地所有權(quán)主體區(qū)分為權(quán)利享有主體“本集體成員”和權(quán)利行使主體“村集體經(jīng)濟(jì)組織”兩個層面[6]。楊青貴認(rèn)為落實(shí)集體土地所有權(quán)應(yīng)考慮成員集體的土地私有權(quán)利和集體土地所有權(quán)所負(fù)載的政治、社會、經(jīng)濟(jì)等多重功能[7]。 (2) 界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體范圍。張蕊等主張應(yīng)按照農(nóng)村土地權(quán)屬現(xiàn)狀將農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體分別界定為鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 集體、村集體和村民小組集體[8]。還有部分學(xué)者主張將農(nóng)村土地集體所有權(quán)界定給村民小組, 如楊繼瑞[9]、付振奇[10]。 (3) 拓展農(nóng)村土地集體所有權(quán)權(quán)能。韓松認(rèn)為要通過管理權(quán)能的行使來實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的占有、使用、收益和處分權(quán)能[11];劉恒科認(rèn)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)著重體現(xiàn)集體私權(quán)性, 主要權(quán)能為處分權(quán) (發(fā)包權(quán)和收回權(quán)) [12];楊青貴認(rèn)為要強(qiáng)化集體土地所有權(quán)的收益權(quán)、處分權(quán)和妨害排除權(quán)[13]。 (4) 集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)成為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的行使主體。學(xué)界普遍認(rèn)為應(yīng)通過建立集體經(jīng)濟(jì)組織來具體行使集體所有權(quán)[7-9,14]。如劉艷認(rèn)為不僅要立法規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織是土地所有權(quán)行使代表并厘清其與村民委員會的主體界限, 還應(yīng)賦予其必要的執(zhí)法權(quán)能或執(zhí)法保護(hù)權(quán)能[14]。而對于集體經(jīng)濟(jì)組織的具體組織形式, 現(xiàn)有研究主要集中在股份制[8-9]、村集體經(jīng)濟(jì)合作社[8]。
學(xué)界相關(guān)研究對落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)有重要借鑒意義, 但現(xiàn)有研究至少在以下幾方面存在不足: (1) 關(guān)于是否堅持集體所有制仍有不同觀點(diǎn), 在新時代背景下如何論證集體所有制的合理性和科學(xué)性至關(guān)重要; (2) 現(xiàn)有研究對于落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)與穩(wěn)定承包關(guān)系相互促進(jìn)的可能性和途徑關(guān)注程度不足; (3) 對于集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式, 現(xiàn)有研究主要集中于股份制、合作經(jīng)營等方式, 但對其理論基礎(chǔ)分析不足; (4) 針對農(nóng)村土地集體所有權(quán)應(yīng)具備的權(quán)能還未得到一致結(jié)論。為彌補(bǔ)學(xué)界研究不足并滿足農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐需要, 本文從農(nóng)村土地所有權(quán)發(fā)展演變?nèi)胧? 以中國特色社會主義理論和現(xiàn)實(shí)的角度分析農(nóng)村土地集體所有權(quán)的變遷, 深刻理解黨的十九大報告提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”與農(nóng)村土地集體所有權(quán)的相互關(guān)系, 在此基礎(chǔ)上探討在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村土地“共有私用”下集體所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式。
一、我國農(nóng)地所有權(quán)發(fā)展演變及其實(shí)現(xiàn)的理論分析
(一) 新中國成立以來農(nóng)村土地所有權(quán)的發(fā)展演變及特征
1. 農(nóng)村土地所有權(quán)的“農(nóng)民私有”。
1950年《土地改革法》的頒布標(biāo)志著我國農(nóng)村土地農(nóng)民私有制的正式建立 (1) 。該時期的農(nóng)民私有制具有以下特征:一是產(chǎn)生于地主土地私有制:以沒收、征收為手段收回地主土地, 通過抽補(bǔ)調(diào)整的方式分配給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個人所有。二是“農(nóng)民”是一個開放性并帶有職業(yè)特征的概念, 除狹義“農(nóng)民” (富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)、佃農(nóng)等) 和地主外, 其他需依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)謀生的人員如小販等 (2) 也可參與土地分配并獲得土地所有權(quán)。三是獲得土地所有權(quán)的農(nóng)民享有完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能, 可自由經(jīng)營、買賣及出租土地 (3) 。四是農(nóng)用地實(shí)行“二元所有”, 城市郊區(qū)農(nóng)用地實(shí)行國有制但由農(nóng)民使用, 農(nóng)民享有不完全之占有、使用、收益權(quán)能, 農(nóng)民不得出租、出賣或荒廢國有土地, 國家可收回由農(nóng)民使用的土地并予以公平合理的安置補(bǔ)償。此后產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社尤其是高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在一定程度產(chǎn)生了形式上的集體所有制 (農(nóng)民土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地所有權(quán)) , 但就實(shí)質(zhì)而言, 此階段仍是農(nóng)民土地私有制。盡管1956年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定入社農(nóng)民必須將其土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有, 但同時賦予入社農(nóng)民自由退社并帶走入社土地的權(quán)利 (4) 。因此, 此時的集體所有權(quán)只是形式上的集體所有, 其實(shí)質(zhì)仍是農(nóng)民私有。不過, 高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社奠定了集體所有制的組織基礎(chǔ), 成為后來真正集體所有制的雛形。
2. 農(nóng)村土地所有權(quán)的“共有共用”。
人民公社的普遍建立標(biāo)志著農(nóng)民土地私有制向集體所有制徹底轉(zhuǎn)變, 土地農(nóng)民私人所有權(quán)也轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭壦小敝w所有權(quán)。這一時期的集體所有制及集體所有權(quán)可歸結(jié)為以下兩個特征: (1) 農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體由有限的、身份確定的社員組成之集體經(jīng)濟(jì)組織———生產(chǎn)隊(duì), 全體社員共同管理生產(chǎn)活動; (2) “按勞分配”, 體現(xiàn)了全體社員平等的土地權(quán)利。農(nóng)村集體土地不可分割, 從本質(zhì)上來看屬于一種“共同共有”。從土地利用角度考察, 城鄉(xiāng)分治的制度設(shè)計、公社以及生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部勞動力的計劃安排和統(tǒng)一使用使得“共有人” (全體社員) 作為“整體”與集體所有之土地直接結(jié)合, 農(nóng)村土地集體所有權(quán)呈現(xiàn)出“共用”的特征。因此, 這一階段的農(nóng)村土地集體所有權(quán)可完整表述為“共有共用”。實(shí)踐證明, “共有共用”存在以下弊端: (1) “共有共用”缺乏對個人的保護(hù)和產(chǎn)權(quán)激勵導(dǎo)致外部性問題, 個人不當(dāng)使用集體勞動工具、粗放勞動以致破壞土地肥力等導(dǎo)致集體福利水平下降; (2) 帶有平均主義的“非完全按勞分配”給予集體成員“搭便車”的機(jī)會, 在集體勞動中不勞動或少勞動仍可享受集體福利, 集體勞動生產(chǎn)率日益降低; (3) “共有共用”下集體土地利用的非排他性導(dǎo)致“產(chǎn)權(quán)擁擠”以致產(chǎn)生“公地悲劇”等。
3. 農(nóng)村土地所有權(quán)的“共有私用”。
土地“共有共用”之集體所有制導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下和“種糧的沒有糧吃”等問題促發(fā)了20世紀(jì)70年代末期農(nóng)村土地制度的變革———家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 集體所有權(quán)中分離出承包經(jīng)營權(quán)形成“兩權(quán)分置”。“兩權(quán)分置”后, 集體所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)層面就體現(xiàn)為按“留足集體”的比例參與農(nóng)戶收益分成;但隨著農(nóng)村改革的推進(jìn), 集體不再參與農(nóng)戶收益分配, 2004年農(nóng)業(yè)稅的取消則標(biāo)志著農(nóng)戶獨(dú)享土地收益;2007年《物權(quán)法》的頒布標(biāo)志著土地承包經(jīng)營權(quán)在法律層面被確認(rèn)為用益物權(quán)。2004年以來農(nóng)村土地集體所有制在實(shí)踐中呈現(xiàn)出以下特征: (1) 農(nóng)戶自主經(jīng)營承包地并獨(dú)享經(jīng)營收益, 集體所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得不到實(shí)現(xiàn), 同時, 承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”成為實(shí)踐改革熱點(diǎn), “平均分配”體現(xiàn)為土地發(fā)包時點(diǎn)的平均分配, 土地一經(jīng)發(fā)包就“長久不變”, 現(xiàn)實(shí)中這種“長久不變”表現(xiàn)為“増人不增地, 減人不減地”, 集體土地分配的“動態(tài)平均”變?yōu)橥恋爻跏及l(fā)包的“靜態(tài)平均”。 (2) “集體所有”在平均分配的前提下并不排斥“個人占有”, 但問題在于家庭聯(lián)產(chǎn)承包實(shí)踐中這種“個人占有”具有排他性和確定性。土地一經(jīng)初始發(fā)包, 既定數(shù)量和位置的土地就分配給初始發(fā)包時點(diǎn)具有承包資格的成員長期使用并不再進(jìn)行調(diào)整。家庭新增人口也無法重新申請分配承包地, 其無償獲得承包地的唯一方式就是從所在家庭既有承包地中劃分或者父母等逝世后自然取得;以嫁娶等方式進(jìn)入集體并成為集體成員的人口在很多地區(qū)也無法申請獲得相應(yīng)承包地 (集體已無地可分) ;通過其他方式在某集體區(qū)域范圍內(nèi)生產(chǎn)生活的外來人口更無從以家庭承包方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán) (承租、代耕等方式除外) 。 (3) 從理論上來看, 無限期的使用權(quán)類似于所有權(quán), “兩權(quán)分置”以及“土地承包關(guān)系長久不變”已經(jīng)使得農(nóng)村土地集體所有權(quán)在事實(shí)上分割給享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶或農(nóng)民享有。因此, 從產(chǎn)權(quán)理論角度來看現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)質(zhì)上是一種“私用制” (1) 。另一方面, 現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制在實(shí)質(zhì)上仍然是一種“共同共有”, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有高度的封閉性, 外部人員只有通過嫁娶等有限方式才能在名義上成為某集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 新生人口在大多數(shù)地區(qū)也無法分得承包地。因此, 用“共有私用”來表述現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)的本質(zhì)特征更加符合農(nóng)村土地利用現(xiàn)實(shí), “共有私用”是農(nóng)村土地制度在實(shí)踐中自發(fā)演變的結(jié)果。
(二) “共有私用”下農(nóng)村土地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的理論分析
1.“共同共有”和“共有私用”的局限性。
以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為具體表現(xiàn)形式的“共有私用”之農(nóng)村土地集體所有制對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收以及經(jīng)濟(jì)增長起到了不可磨滅的歷史作用。但隨著時代的發(fā)展, 其局限性也日益暴露出來。
首先, “集體共有”事實(shí)上也是“共同共有”, “共同共有”的農(nóng)村土地集體所有權(quán)存在下列問題: (1) 占有權(quán)不完全, 國家“公共利益”的模糊界定加上“土地財政”的激勵使地方政府隨意擴(kuò)大“公共利益”邊界, 對農(nóng)村集體土地進(jìn)行強(qiáng)制性征收, 農(nóng)民集體往往處于被動接受地位。 (2) 農(nóng)民集體在事實(shí)上無法行使承包地土地使用權(quán), 承包地的實(shí)際使用權(quán)為農(nóng)戶所獨(dú)享, 承包經(jīng)營權(quán)期限的日益延長使農(nóng)民集體對承包地之使用權(quán)更加弱化。 (3) 用途管制下農(nóng)地非農(nóng)化以追求更高收益受到嚴(yán)格限制。 (4) 《擔(dān)保法》第37條明確規(guī)定土地所有權(quán)不得抵押。 (5) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會或村民小組成為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的“代表主體”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員、村干部等則成為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的“人格主體”, 諸多委托代理問題由此而生。
其次, 以家庭經(jīng)營“私用”為主要表現(xiàn)形式的農(nóng)村土地使用制度導(dǎo)致土地利用效益低下制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn): (1) 家庭經(jīng)營與城鄉(xiāng)二元戶籍制度共同作用制約了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的低效益使得大量農(nóng)業(yè)勞動力尤其是青壯年勞動力流向城鎮(zhèn)就業(yè) (落戶城鎮(zhèn)就業(yè)、保留農(nóng)業(yè)戶口城鎮(zhèn)就業(yè)、半工半農(nóng)等) , 但與此同時大量的老人、婦女和兒童卻不能同步流向城鎮(zhèn), 形成所謂的“993861部隊(duì)”, 這些留守人員耕種土地的主要目的在于解決基本的“吃飯問題”, 加上這些留守人員自身體力、精力限制, “懶莊稼”現(xiàn)象大量存在, 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力邊際生產(chǎn)率持續(xù)偏低, 農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。 (2) 隨著農(nóng)業(yè)人口不斷增加, 家庭經(jīng)營以及“増人不增地, 減人不減地”使得“分戶繼承”成為獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的惟一方式, 這樣單個家庭所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)在數(shù)量上越來越少。雖然部分家庭可通過承包其他農(nóng)戶出租的土地擴(kuò)大自身經(jīng)營規(guī)模, 但由于大量農(nóng)戶仍然依賴承包地解決家庭全部成員或部分成員的“吃飯問題”, 因此就無法在普遍范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)以家庭經(jīng)營為主要特征的規(guī)模經(jīng)營。 (3) 社會企業(yè)參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營已有大量實(shí)踐, 但在家庭經(jīng)營這種“私用制”下仍然存在一些問題:一方面土地規(guī)模經(jīng)營者 (土地受讓方) 必須與大量農(nóng)民一對一談判以達(dá)成流轉(zhuǎn) (交易) 契約, 與單個農(nóng)民的談判將導(dǎo)致巨大的交易成本;另一方面, 即使由集體 (村委會) 出面, 由于“私用制”下集體與農(nóng)戶利益目標(biāo)有分歧, 由企業(yè)、集體、農(nóng)戶三方參與土地流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生糾紛如“陰陽合同”等。“共有私用”的集體所有制走向兩個極端:“共有”屬性被制度性弱化甚至剝奪, 而“私用”屬性在制度和現(xiàn)實(shí)雙重因素下被過分強(qiáng)化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率低下。
2.“共同共有”向“按份共有”演變。
“共同共有”和“共有私用”的局限性決定了我國農(nóng)村土地集體所有制必然要改革和演變: (1) 在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面如何尋求有效機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)“共同共有”; (2) 在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)地保障功能逐步喪失的前提下如何有效實(shí)現(xiàn)“共有私用”。
首先, 我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)使“農(nóng)民”從身份向職業(yè)轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)階段農(nóng)村人口由于制度制約無法充分、自由流動, 這一問題的重要原因之一就在于戶籍制度和土地制度賦予農(nóng)民的“身份”屬性, 農(nóng)業(yè)人口很難擺脫這一“身份”獲得“城鎮(zhèn)居民”身份, 又使得農(nóng)民最重要的財產(chǎn)———土地 (土地權(quán)利) 被“固化”, 無法變“權(quán)”為“利”解決農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”問題。打破這一身份障礙的途徑就是通過戶籍制度和土地制度的聯(lián)動改革將農(nóng)民界定為一種職業(yè)。
其次, 農(nóng)民的承包地從生活保障要素向財產(chǎn)性資本要素轉(zhuǎn)變。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程最重要之生產(chǎn)要素, 是財產(chǎn)性資本并追求資本收益。但現(xiàn)實(shí)中承包地承擔(dān)了過多的生存和就業(yè)雙重保障功能, 這是農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程緩慢的根本原因。由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快, 農(nóng)民非農(nóng)化、兼業(yè)化現(xiàn)象日益普遍, 大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入占農(nóng)民全部收入的比例已經(jīng)降至10% (1) 以下, 承包地生活保障功能日益弱化。顯化農(nóng)村土地財產(chǎn)價值、回歸其資本屬性成為農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展趨勢。
再次, “共有私用”逐漸演變?yōu)椤鞍捶莨灿小薄＜w經(jīng)濟(jì)組織對承包地已不能行使占有、使用、收益和處分權(quán)能, 這意味著農(nóng)村土地集體所有權(quán)的事實(shí)性分割 (實(shí)物形式的分割) 。在土地保障功能向財產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中, 不可分割的“共同共有”成為事實(shí)性分割的“按份共有”。“按份共有”是現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有權(quán)事實(shí)上的存在狀態(tài)。但這種“按份共有”未能直接在法律層面確認(rèn), 其運(yùn)行狀態(tài)帶有“私有”的性質(zhì) (期限日益延長、權(quán)能逐漸強(qiáng)化的土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利內(nèi)容上逐漸接近土地所有權(quán)) 。法律上的“按份共有”一方面是指所有權(quán)的形式, 另一方面意味著產(chǎn)權(quán)可以分割交易。若對“按份共有”直接進(jìn)行法律或制度確認(rèn)就意味著將土地承包經(jīng)營權(quán)承認(rèn)定為“個人所有權(quán)”。而“按份共有”是在土地利用過程中自發(fā)演變的產(chǎn)物。
3. 集體永佃:
提高土地利用率的有效形式。建設(shè)有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制就必須長期堅持農(nóng)村土地集體所有, 但土地承包經(jīng)營權(quán)的日益用益物權(quán)化和獨(dú)立化使土地集體所有權(quán)虛置。如何使二者相互兼容成為堅持集體所有制必須解決的核心問題, 而實(shí)行“長期共有”是堅持農(nóng)村土地集體所有制的必然選擇。
共有制, 準(zhǔn)確地說是按份共有制, 在表述集體所有的同時強(qiáng)調(diào)了共有人各自權(quán)利的大小, 這是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“私用制”的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。但從土地利用或資源配置的微觀視角考察, 還必須解決土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)化問題, 其核心就是保障土地的長期使用: (1) 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長周期及持續(xù)投入特征要求賦予權(quán)利人長期使用土地的權(quán)利以穩(wěn)定其對土地長期投入的收益預(yù)期; (2) 按照馬克思地價理論, 地價是地租的資本化并與使用期限正相關(guān), 賦予土地權(quán)利人長期使用土地的權(quán)利, 有利于顯化土地價值; (3) 土地長期使用能避免土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)頻繁交易, 節(jié)約交易費(fèi)用等非生產(chǎn)性經(jīng)營成本以促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效。為促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)成為完全的用益物權(quán)并提高土地利用效率實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置, 我們必須實(shí)現(xiàn)土地的“長期使用”, 這種非所有權(quán)意義上的“長期使用”就是“永佃制”。集體永佃制是“長期共有”和“長期使用”二者之間的平衡, 在堅持集體所有制的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地改革的目的, 因此農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)走向集體永佃制。
(三) 集體永佃制與“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的內(nèi)在一致性
保持土地“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是農(nóng)村土地制度的底線和重要內(nèi)容。十九大報告對“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的內(nèi)涵進(jìn)行了闡述, 報告指出:“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 深化農(nóng)村土地制度改革, 完善承包地‘三權(quán)分置’制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變, 第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益, 壯大集體經(jīng)濟(jì)”。從十九大報告關(guān)于穩(wěn)定承包關(guān)系的表述來看, 其將“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”與“第二輪土地承包到期后再延長三十年”并列。我們認(rèn)為“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的內(nèi)涵應(yīng)至少包含以下3個方面: (1) 農(nóng)戶承包地的社會保障功能長期不變。農(nóng)戶承包地跟宅基地一樣, 從其誕生之初就承擔(dān)了對農(nóng)戶的社會保障功能, 主要體現(xiàn)為生存保障和就業(yè)保障。盡管隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)以及農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的日益增多, 承包地保障功能有所減弱。但由于“農(nóng)民工市民化”問題、農(nóng)村“留守”人口以及城鎮(zhèn)化率 (尤其是戶籍城鎮(zhèn)化率) 整體不高等因素的作用, 承包地的保障功能在一定范圍內(nèi)仍然發(fā)揮著重要作用, 至少在一個較長時期內(nèi)對“市民化的農(nóng)民”而言還起著“兜底”的保障功能。這就要求我們從制度上進(jìn)一步保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶權(quán)利預(yù)期。 (2) 農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)逐漸強(qiáng)化并長期不變。土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)雖早在2007年就在《物權(quán)法》中得到確認(rèn), 但就其權(quán)利內(nèi)容而言, 遠(yuǎn)沒有達(dá)到用益物權(quán)的完整程度。土地所有權(quán)應(yīng)完整的包含占有、使用、收益和處分4種權(quán)能, 在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下, 集體將占有、使用和收益權(quán)能通過發(fā)包形式讓渡給農(nóng)戶并形成土地承包經(jīng)營權(quán), 集體保留處分權(quán)能。但農(nóng)戶的權(quán)能并不完整, 如承包地不能用于抵押等。隨著農(nóng)戶承包期限的延長, 集體所有權(quán)的“處分”權(quán)能實(shí)際上已經(jīng)不明顯, 而農(nóng)戶又沒有獲得處分權(quán)能。集體所有權(quán)的“處分”權(quán)能實(shí)際上已經(jīng)在現(xiàn)行法律制度下被納入了“公共域”。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種接近所有權(quán)的用益物權(quán)理應(yīng)獲得來自于所有權(quán)的一定程度的“處分”權(quán)能。作為一種接近于所有權(quán)的用益物權(quán), 土地承包經(jīng)營權(quán)的期限也應(yīng)盡可能的延長。 (3) 土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)日趨平等, 以實(shí)現(xiàn)地權(quán)穩(wěn)定。在我國特殊的土地所有制下, 形成包含國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等在內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)格局, 但各類型土地產(chǎn)權(quán)之間并不對等。如國有土地使用權(quán)依據(jù)用途不同期限為30~70年不等, 宅基地使用權(quán)為無限期使用, 土地承包經(jīng)營權(quán)僅為30年。同時國有土地使用權(quán)到期后續(xù)期已經(jīng)得到確認(rèn), 國有土地使用權(quán)期限與宅基地使用權(quán)期限日益逼近。按照權(quán)利平等的原則, 土地承包經(jīng)營權(quán)期限也應(yīng)同宅基地使用權(quán)以及國有土地使用權(quán)期限日益逼近。因此土地承包經(jīng)營權(quán)30年期限到期后自動續(xù)期將成為合理的選擇。
綜上, 筆者認(rèn)為應(yīng)將十九大報告所提“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”解讀為土地承包經(jīng)營權(quán)期限為30年, 并且到期可以自動續(xù)期。從上述角度來看, 十九大報告已經(jīng)將“無限期”的土地承包經(jīng)營權(quán)賦予了農(nóng)戶, 只不過這種“無限期”是以30年為周期表現(xiàn)出來的。而集體永佃制的核心就是在堅持集體所有制的前提下, 通過永佃權(quán)的形式將農(nóng)村土地物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)賦予農(nóng)戶, 永佃權(quán)的主要特征就是農(nóng)戶在堅持集體所有和接受集體經(jīng)濟(jì)組織管理監(jiān)督的前提下可以無限期的使用和經(jīng)營土地, 且這種權(quán)利可以繼承。中央目前所提“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”實(shí)際上是通過土地承包經(jīng)營權(quán)“30年期限”來間接體現(xiàn)集體所有權(quán)的存在, 同時以“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”來穩(wěn)定農(nóng)戶的預(yù)期并強(qiáng)化農(nóng)戶土地權(quán)利。而集體永佃制實(shí)質(zhì)上是通過“田底權(quán)”直接體現(xiàn)集體所有權(quán), 以土地承包經(jīng)營權(quán) (田面權(quán)) 來體現(xiàn)農(nóng)戶針對土地享有的用益物權(quán)。從體現(xiàn)所有權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)角度來說, 集體永佃制與中央所提“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是一致的。不過相對于“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”, 集體永佃制更加直接, 更加能夠突出集體所有制下集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
二、集體永佃制:內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)制與土地經(jīng)營模式
(一) 集體永佃制的內(nèi)涵
我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程實(shí)際上是土地利用中“公平”與“效率”不斷平衡的過程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下集體所有權(quán)主要體現(xiàn)“公平” (通過土地承包關(guān)系的不斷調(diào)整實(shí)現(xiàn)) , 土地承包經(jīng)營權(quán)主要體現(xiàn)“效率” (通過承包期限內(nèi)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧實(shí)現(xiàn)) , 承包期限的不斷延長以及承包關(guān)系的穩(wěn)定使得集體所有權(quán)日益無法體現(xiàn)“公平”, 而土地承包權(quán)市場化流轉(zhuǎn)受到的種種法律限制使得土地承包經(jīng)營權(quán)日益呈現(xiàn)出“低效率”特征。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”則是對農(nóng)村土地制度“公平”與“效率”的再次平衡, 落實(shí)集體所有權(quán)以更好的體現(xiàn)“公平”, 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)更好的發(fā)揮“效率”。但目前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”一方面在落實(shí)集體所有權(quán)方面成效甚微, 另一方面立法設(shè)計上還未尋求到合適的立法途徑。集體永佃制一方面為“三權(quán)分置”中農(nóng)村土地集體所有權(quán)的地位進(jìn)行重新表述, 另一方面也是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的立法表達(dá)。因此, 可以從“公平”與“效率”的視角來理解集體永佃制的內(nèi)涵: (1) 集體永佃制下“農(nóng)民集體”與“農(nóng)戶”既是集體與成員之間“包含”與“被包含”的關(guān)系, 又是“地主”與“佃農(nóng)”之間相對獨(dú)立的關(guān)系; (2) 集體永佃制下“農(nóng)民集體”享有土地集體所有權(quán), 既有享有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體成員———農(nóng)戶享有永佃權(quán), 在繳納相應(yīng)“地租”和符合土地用途管制的前提下享有承包地完全的占有、使用權(quán)和收益權(quán)以及不完全的處分權(quán); (3) 集體永佃制下原先以“土地占有”為內(nèi)容的“公平”轉(zhuǎn)化為以“生存保障”為實(shí)際內(nèi)容的“公平”, “農(nóng)民集體”以租金收入和其他集體收益通過集體收益的二次分配保障無地或少地集體成員的生存保障; (4) 農(nóng)戶享有的永佃權(quán)在權(quán)能上就包含帶有身份屬性的農(nóng)戶承包權(quán)和可以市場化流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán), 通過土地經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)更好實(shí)現(xiàn)“效率”。集體永佃制與封建制度下的永佃制有本質(zhì)區(qū)別:集體永佃制注重“公平”與“效率”的平衡, 尤其是通過對全體成員“生存保障”的重視體現(xiàn)了對“共同富裕”的追求, 是社會主義公有制在新時代的體現(xiàn);封建制度下的永佃制即不體現(xiàn)“公平”也無法實(shí)現(xiàn)“效率”, 其本質(zhì)反映的擁有大量土地的少數(shù)“地主”對廣大“佃農(nóng)”的剝削關(guān)系。
(二) 集體永佃制的運(yùn)行機(jī)制
集體永佃制的核心是重新構(gòu)建了“農(nóng)民集體”與“農(nóng)戶”之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系, 產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整實(shí)際上是對經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)整, 而新經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的維系需要靠具體運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計去保障。考慮到集體永佃制自身帶有強(qiáng)烈的身份特征, 因此, 其運(yùn)行機(jī)制中核心的機(jī)制就是集體成員身份的進(jìn)入退出機(jī)制以及農(nóng)民集體內(nèi)部的收益分配機(jī)制。
現(xiàn)有集體成員進(jìn)入退出機(jī)制主要是以戶籍標(biāo)準(zhǔn)為主, 以習(xí)慣、風(fēng)俗、出生地、履行集體義務(wù)為輔。在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度下戶籍回歸人口登記功能和重塑集體經(jīng)濟(jì)組織法人主體地位雙重趨勢下, 現(xiàn)有集體成員進(jìn)入退出機(jī)制已逐漸“不合時宜”, 因此必須在集體經(jīng)濟(jì)組織框架內(nèi)重構(gòu)集體成員進(jìn)入退出機(jī)制, 構(gòu)建以全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主決策為主要特征的集體成員進(jìn)入退出機(jī)制。集體成員身份有兩項(xiàng)最主要的權(quán)能:一是已有承包地的維持權(quán), 這是農(nóng)戶享有現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán) (或永佃權(quán)) 的權(quán)利基礎(chǔ);二是參與集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配并享受集體經(jīng)濟(jì)組織“生存保障”的權(quán)利。這二項(xiàng)權(quán)能的存在意味著集體永佃制下集體成員身份是有“價值”的, 因此集體成員身份的后天進(jìn)入或退出應(yīng)采取市場化有償方式, 在漸進(jìn)式改革思路下, 具體建議如下: (1) 初期集體成員必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織既有成員, 本集體經(jīng)濟(jì)組織成員生育的子女自動獲得集體成員身份; (2) 后期可考慮逐步取消地域限制并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民都可采取依法有償方式獲得本集體成員身份; (3) 集體成員身份退出必須規(guī)定法定退出事由, 重點(diǎn)是將獲得穩(wěn)定收入渠道或?qū)崿F(xiàn)非農(nóng)就業(yè)作為依據(jù); (4) 獲得或退出某一集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份必須按規(guī)定集體決策程序 (全體代表大會) 得到法律認(rèn)定成員的一致同意; (5) 獲得或退出某一集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份必須以自愿有償 (市場化有償) 為原則, 以集體成員身份所代表的永佃權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)等權(quán)利的收入資本化價格為基準(zhǔn)對集體成員身份收取或支付權(quán)利對價。
與集體成員身份所對應(yīng)的是集體經(jīng)濟(jì)組織收益內(nèi)部分配機(jī)制: (1) 集體經(jīng)濟(jì)組織可用于給集體成員分配的收益包括成員作為永佃權(quán)人繳納的租金、新進(jìn)成員為獲得集體成員身份所支付的權(quán)利對價以及集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體從事土地相關(guān)經(jīng)營活動所獲得的收益等; (2) 集體經(jīng)濟(jì)組織純收益可劃分為公積金、公益金和可分配利潤三部分, 公積金用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì), 公益金用于對無地或少地農(nóng)戶的“生存保障”, 可分配利潤在全體成員中平均分配; (3) 具體收益分配比例的確定由集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員大會協(xié)商討論確定, 但要規(guī)定純收益中用于無地或少地農(nóng)戶“生存保障”的最低比例。
(三) 集體永佃制下土地經(jīng)營模式
從我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐考察, “農(nóng)民集體”應(yīng)為依法成立的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織, 并賦予其法人性質(zhì), 股份制有限責(zé)任公司為其具體組織形式, 依照國家法律規(guī)定行使集體土地所有權(quán)權(quán)能。同時, 應(yīng)根據(jù)人口數(shù)量、土地規(guī)模、土地分散程度、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及其差異等確定集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界, 建立村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織或村集體經(jīng)濟(jì)組織。還必須從法律制度層面明確農(nóng)戶“永佃權(quán)人”之地位, 構(gòu)建土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上, 以市場機(jī)制為紐帶, 在政府規(guī)制下發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織對于實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營的積極作用, 因地制宜選擇實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的方式, 即探索集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體所有權(quán)的形式。本文所論述的農(nóng)村土地集體所有權(quán)有效實(shí)現(xiàn)形式如圖1所示。集體所有權(quán)有效實(shí)現(xiàn)意味著集體經(jīng)濟(jì)組織要在經(jīng)濟(jì)層面參與集體土地的經(jīng)營。本文結(jié)合實(shí)踐提出了4種具有可操作性且由集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的土地規(guī)模經(jīng)營方式: (1) 農(nóng)戶土地托管制, 農(nóng)戶就所承包地的土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)及其他土地權(quán)利通過與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂委托協(xié)議方式將承包地委托給集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營管理, 集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)委托協(xié)議規(guī)定以彌補(bǔ)成本為標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶收取土地托管費(fèi)用或無償對農(nóng)民土地進(jìn)行托管 (要求集體經(jīng)濟(jì)組織有充足的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或持續(xù)的收入來源) , 農(nóng)戶或受益人獲得土地經(jīng)營 (流轉(zhuǎn)) 收益, 這一形式在西藏山南市滴新村已經(jīng)取得了良好的成效; (2) 土地股份合作制, 基本思路是村民將自己的土地入股集體經(jīng)濟(jì)組織, 集體經(jīng)濟(jì)組織聘任精通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)具體的經(jīng)營管理工作或通過土地出租、出讓等方式進(jìn)行土地資產(chǎn)管理; (3) 土地混合股份制, 以土地股份合作制為基礎(chǔ)和前提, 集體經(jīng)濟(jì)組織將土地經(jīng)營權(quán)和其他生產(chǎn)要素如資金、技術(shù)等共同作為股本形成公司資本并轉(zhuǎn)為股東, 由參與入股之社會企業(yè)或個人主導(dǎo)經(jīng)營或集體經(jīng)濟(jì)組織與參股企業(yè)共同經(jīng)營; (4) 農(nóng)戶土地回購制, 在堅持集體所有制前提下由集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方, 從而實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)合一”, 集體經(jīng)濟(jì)組織在事實(shí)上擁有承包地完整的所有權(quán), 股份制下這種集體所有權(quán)又以“股份”的形式體現(xiàn)為眾多股東的個人權(quán)利, 實(shí)物形式的“按份共有”轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利形式的“按股共有”。
圖1 集體永佃制下農(nóng)村土地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑
三、結(jié)論與討論
在“效率”和“公平”相互作用下, 我國農(nóng)村土地所有權(quán)依次經(jīng)歷了“農(nóng)民私有”“共有共用”和“共有私用”3個階段。但以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的“共有私用”導(dǎo)致農(nóng)民集體的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)無法有效實(shí)現(xiàn), 同時也制約了農(nóng)村土地利用效率和效益的提高。在實(shí)踐中, 在追求“效率”的過程中, “共有私用”已事實(shí)上演變?yōu)椤鞍捶莨灿小? 但“按份共有”與集體所有制法理上存在沖突。為平衡這一沖突并貫徹落實(shí)“承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”基本政策精神, 筆者提出應(yīng)實(shí)行集體永佃制, 實(shí)現(xiàn)新時期“公平”與“效率”的兼顧。為落實(shí)集體永佃制, 一方面應(yīng)從構(gòu)建農(nóng)民集體成員市場化進(jìn)出機(jī)制、兼顧集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民財產(chǎn)性收益增加的收益分配機(jī)制;另一方面還要積極探索集體永佃制下以股份制為基礎(chǔ)、以集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的土地經(jīng)營模式:農(nóng)戶土地托管制、土地股份合作制、土地混合股份制以及農(nóng)戶土地回購制。
雖然本文在學(xué)界現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上對新時期農(nóng)村土地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行了有益探索, 但農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)是一個系統(tǒng)性、復(fù)雜性的研究課題, 限于篇幅限制, 本研究無法全面進(jìn)行分析, 因此還有一些重要問題需要進(jìn)一步研究和探索。這些問題包括但不限于以下幾點(diǎn): (1) 集體永佃制的法理基礎(chǔ)及其法律表達(dá)問題; (2) 集體永佃制下農(nóng)民繼續(xù)選擇家庭經(jīng)營時農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題; (3) 集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會“政經(jīng)分離”的體制機(jī)制構(gòu)建問題; (4) 集體永佃制與戶籍制度協(xié)同改革問題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 2018年05期
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