內容提要：社會保障資源的合理配置是國家再分配能力的重要體現。當前，農村低保制度的實踐，出現國家不斷增加公共資源投入而農民的福利狀態、基層的社會秩序并未同步改善的悖論。低保制度的泛福利化是理解這一制度悖論的關鍵。以福利擴散和福利捆綁為特征的泛福利化，使低保制度背離底線救助的制度定位，造成低保指標在基層分配的困境，影響社會保障體系的良性運轉，更使社會公平的價值目標遭受巨大沖擊。國家再分配能力的增強，有賴于社會保障資源的持續增加，但更需要進行制度建設以合理配置資源。具體而言，農村的社會保障體系要逐漸從過分倚重低保制度的單軌道運行，走向分工明確、多軌道運行的綜合性保障制度，即一方面恢復低保的底線救助屬性，另一方面完善專項救助制度，促成社會保障體系的均衡發展。
關鍵詞：農村低保; 底線救助; 泛福利化; 政策目標偏移
一、問題的提出
黨的十六大以來，國家高度重視社會保障制度建設，不僅明確提出要建立健全覆蓋城鄉居民、人人共享的社會保障體系，而且將其提高到作為維護“社會穩定和國家長治久安重要保證”的政治高度。社會保障從根本上來說是一項由國家主導的對國民收入進行再分配的制度安排，它觸及社會內部實質性的利益調整與再分配，是國家運用公權力進行政治管理以維護社會公平與穩定的重要手段。[1]因此，社會保障制度設置的合理與否，關乎一國的社會秩序與公平公正，影響社會認同與國家合法性的建構，是國家再分配能力的集中體現。在我國，長期的城鄉二元體制導致農村社會保障體系的建立相對滯后，農村低保是當前農村居民享有的最為基礎性的社會保障制度。它的目標不僅在于為農村居民提供基本生活保障，更需要在救助農民的過程中塑造社會正義和建構社會秩序，這對于維持農村社會穩定和增強農民對國家政權的認同具有重要意義。
與制度目標不同的是，低保制度在實踐中出現國家不斷增加資源輸入而農民的福利狀態、農村的社會秩序并沒有同步改善的悖論。農村普遍出現了低保政策的走樣，并因資源的不公平分配引發了諸多矛盾，甚至造成干群激烈沖突、集體上訪等嚴重的社會問題。[2]可見，農村低保制度不但沒有轉化為國家建構社會秩序、增強社會認同的政治效益，反而成為基層治理中的矛盾焦點，對農民的國家認同產生了破壞性的影響。因而，研究農村低保問題既關乎農村社會的穩定，更關乎公共的社會保障資源能否有效轉化為政治效益的國家能力建設問題。
既有研究多從治理技術的角度對低保制度的目標偏移展開解釋：一是強調政府內部“委托-代理”的治理關系，將基層代理人的制度執行偏差與權力尋租視為問題的主要原因；[3]二是強調制度程序的不完善，從低保評定的一般要件出發，在瞄準依據、對象識別方法、監督制度三個層面反思低保制度存在的制度漏洞。[4]不可否認，治理技術的視角有一定的解釋力，但并非農村低保制度出現實踐困境的根本原因，理由在于：第一，在現實層面治理技術無法解釋何以當前國家對農村低保的制度建設、執行監督都趨于完善[5]，但低保制度的實踐困境不僅沒有緩解反而愈演愈烈。第二，更為關鍵的是，治理技術視角忽略了低保制度的政治價值屬性。低保是一項以國家公權力為依托的利益協調的制度安排，不僅有明確的政治目的與倫理傾向，而且涉及到深層次的利益分配。治理技術是實現分配的手段，未根本觸及到分配給誰、分配多少的這些根本性的價值與利益問題，有將問題技術化與碎片化之嫌，缺乏更實質的分析。
對農村低保制度的研究需要回歸其政治屬性，將其視為一項國家為了實現特定政策目標，對公民的利益與權責關系進行調整的再分配制度。基于制度規范的分析與廣泛的實踐調研[6]，本文試圖回答以下三個問題：第一，低保制度的設定目的，即考察低保制度的根本政治價值目標與運行規范；第二，農村低保的制度實踐出現了怎么樣的偏差，即考察公共保障資源無法轉換為政治效益的根本原因；第三；農村低保制度將走向何處，即尋找社會保障資源轉化為政治效益的有效途徑，為國家政策的調整提供基礎。
二、底線救助：農村低保的制度價值定位
蒂特馬斯指出：“在社會福利體系之內，人們無法逃避各種價值選擇”，必須要回答“是什么”與“應該是什么”的問題。[7]對低保制度而言，把握它的制度性質要從兩方面人手：第一，低保制度保障特定的權利類型，再分配是以平衡公民的權利與義務關系為根本的制度目標；第二，低保制度是社會保障體系的構成部分，必須服從國家整體社會保障體系的建構與再分配能力的提升。
（一）底線公平：低保制度的價值規范
農村低保制度是一項底線型的救助制度，它以“底線公平”為根本價值準則。這是國家賦予農村低保的制度定位，也是低保制度配置社會保障資源與社會權責關系的基本依據。
首先，我國明確規定農村低保是一項為低收入群體提供基本生活保障的救濟制度，它保障的是農民的基本生存權。在現代國家，生存權被視為基本人權，是農民享有的最為基礎與絕對的權利。在這個層次，低保制度的公平價值必然具有底線性，底線強調國家對農民生存權進行保障有絕對的義務。[8]但底線公平的內涵遠不止于此，它同樣是一個限定性條件，即低保制度對農民的救助不是無限的，必須以基本生存權為界。首先，貧困人口享有的權利依賴于國家對國民財富的再分配。再分配的制度屬性決定，低保制度以低收人群體為直接對象，但涉及到全社會成員的利益調整，對低保戶的公平必須受到整體社會公平的制約，一旦超出生存權的限度就會造成對其他社會成員的過分剝奪，影響社會整體公平。其次，現代社會將個體自立視為重要的權利內容。[9]生存權之上，個體必須為自己的行為負責，國家的干預是對個體自由與尊嚴的侵害。因而，低保制度的救助只能是對個人無法實現生存時的補充手段，而非替代，其同樣以生存權為界，遵循底線原則。可見，基本生存權的特殊性既決定了低保制度救助的絕對義務，也同樣設定了救助的邊界，公平的絕對性與限定性共同構成“底線公平”的內涵。
其次，我國的社會保障制度是一個多層次的系統，農村低保作為其中的子系統必須要與其他保障制度相協調，服從我國整體的再分配能力建設。具體而言，我國的社會保障主要由社會福利、社會保險、社會救助三者組成，社會救助又分為專項救助和低保制度。農村低保制度位于整個社會保障體系的“網底”，具有兜底性質。低保制度的底線公平既表明其在整個保障體系中保障的水平是最低的，同時也是重要的制度邊界，即底線以下為低保制度保障的范圍，底線以上的福利資源由其他制度予以保障，各個制度分工不同，各司其職。更為重要的是，由于社會保障子系統之間有一定的相關性，任何制度破壞自身的邊界都會影響其他制度的有效運行。對低保制度而言，如果超過底線原則，會造成大量公民試圖從具有付費性質的社會保險中退出進入到救濟制度，并引發普通農民的不滿，對社會福利水平的提升造成過大壓力。社會保障制度的體系性決定了低保制度必須服從自身的制度方向，否則將引發整個保障體系的混亂，對國家的再分配能力產生不良影響。
（二）底線人群：低保制度的保障對象
低保制度的運行規則以底線公平為價值依據，而其首先要解決的一個基本問題是即誰將得到救助。“底線群體”是低保制度保障的唯一目標對象，也決定了低保制度的救助范圍。
農村低保制度將全體農民作為潛在的保障對象，但它并非普惠型的公共福利，而是有選擇性地針對特定群體，將保障對象規定為“家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民”，即只有當個體通過自己的努力無法達到最低生活標準，成為底線人群時才有享受社會救助的資格。最低生活保障線由于各地區的經濟水平不同呈現出顯著差異，但無論高低，低保制度的保障對象相對固定，總是處于保障線以下的貧困人口，其對底線以上的群體并不承擔責任。同時，對底線人群的界定決定了低保制度在保障對象上的獨立意義，以區別其他社會保障制度，防止制度交叉造成保障對象的混亂。正如有些學者指出的，“既不能把其他社會保障所應解決困難的對象都納入最低生活保障對象，也不能把其他社會保障制度沒有入圍的有困難的對象遺漏掉”[10]。
以底線人群作為目標對象，是低保制度“底線公平”的必然要求。只有將保障范圍鎖定在底線人群，才能使有限的資源被最大效率地使用，并將資源限定在維持農民基本生存權利的限度上，從而將救助給予“有需要”和“最需要”的人。相反，一旦保障對象超過了底線人群，受惠者過多，要么稀釋了最有需求者的救助資源，要么必須增加最低生活保障金的費用，加大再分配的力度。顯然，前者破壞了底線群體的絕對生存權，后者則導致其他社會群體承擔過多的救助責任，違背底線公平原則。
（三）底線標準：低保制度保障程度
救濟標準是對保障程度的限定，決定了貧困群體享受什么樣的保障才是合理的。農村低保制度的救助水平遵循“底線標準”，即以保障最低生活標準為界限。
《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》明確規定，農村低保的救助標準“按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定”，以保障農民的基本生活。“底線標準”不是絕對的最低水平，而是在保證農民基本生存需求的基礎上，根據當地經濟水平與農民普遍擁有的消費需求為標準而測定。隨著國家發展水平的提高，最低生活保障線也應適度提升。但是，無論社會保障線是否發生變化，低保的救助力度仍然遵循底線原則，以“補償性”為自身的救助特征，即“按標補差”，僅補償受救助者的收入不足保障線的部分。此外，為了與社會保障體系相協調，最低保障線不應超過社會保險的保障水平，要體現出付費與非付費的區別。同時，各個社會保障制度間也要避免重復保障使低保戶的綜合補助水平超過最低生活保障線。
底線標準并非出于對貧困人口的苛責。以生存權為保障界限不僅是指范圍上只救助低于最低生活保障線的貧困人群，而且也必然要求對每個農民的救助力度不越過“生存權”保障的范圍。救助標準過高，不僅侵害其他納稅人的財產權利，而且對低保邊緣戶是極大的不公平。同時，過高的救助反而帶來社會保障效率的低下，很容易催生出受救助者的福利依賴。對邊緣群體而言，他們也會喪失勞動的動力自愿成為被救助的低收入群體，這既增加了國家負擔也降低了社會活力。同時，底線標準尤其對維持社會保障體系的內部平衡具有重要的意義，上文已有提及此處不再贅述。
綜上所述，農村低保制度是底線型的社會保障制度，其底線原則既是一種剛性，也是一種限定性，強調所有人享有救助權利，但只有真正的需求者才能夠獲得；強調對弱勢群體的基本生活保障但應該適度補助。從根本而言，底線原則是低保制度必須遵守的原則，它既維系著利益再分配的平衡以及公民權利和義務關系的平衡，即“底線群體”的絕對生存權利與底線外群體的權利和義務的價值均衡；也構成了低保制度的制度邊界，是國家建構完整社會保障體系，維持體系有效運轉的必要條件。
三、泛福利化：農村低保實踐的制度錯位
近年來，國家不斷擴展農村低保的保障范圍、保障標準，看似不斷提高的福利，使低保逐漸背離底線救助的制度定位，進入到泛福利化的發展誤區。泛福利化具體表現在保障對象上的福利擴散與保障標準上的福利捆綁，這是當前農村低保制度實踐中最突出的特點，也是該制度出現的最嚴重的制度偏差。
（一）低保制度泛福利化的內涵
社會福利與低保制度同屬于社會保障體系，但兩者差異顯著。首先，在保障對象上，低保面向底線群體，社會福利的對象更普遍，一般以全體社會成員為目標，具有全民性與無選擇性的特點。其次，保障水平不同，低保制度是“底線標準”，社會福利一般以社會化服務或津貼的形式，在基本生活之上追求更優質的福利，是與“生存性”相對的“享受性”保障。更進一步，社會福利是以提高全民生活質量為目標的再分配制度，是社會保障體系中的最高綱領。有學者就將社會福利看做是一個國家生活水準與幸福水平的直接體現。[11]因此，相對于低保制度的“底線救助”，社會福利以“高位福利”為制度定位，兩者涉及的權利與義務關系在社會保障體系中的位置完全不同。
泛福利化是指農村低保在實踐中背離了其基本的制度定位，逐漸向社會福利的方向偏離，即從“底線救助”走向“高位福利”，具有了泛福利化的特征。泛福利化與福利化不同，福利化一般是指一國社會保障達到發達國家的高水準，是對保障完善程度的判斷；泛福利化不以絕對的保障標準為依據，是對社會保障制度邊界與運行原則的分析，它是一種趨勢或傾向，即低保制度在運行中出現了與自身的制度定位不相符的福利色彩與福利傾向。從根本上說，低保制度的泛福利化是制度錯位的表現，既是制度邊界的錯位，也是再分配中價值與利益分配的錯位，表現在三個方面：一是保障對象背離底線群體，出現了覆蓋范圍過廣的福利擴散現象；二是保障標準超出底線標準，出現了救助標準攀升的福利捆綁現象；三是低保制度吸納的資源不斷增多，引發了整個再分配系統與社會保障系統的失衡，出現了福利倒掛的現象。前兩者為泛福利化的具體表征，后者是其后果并呈現為一系列的“問題集”。
（二）低保制度泛福利化的表現形式
1.從底線群體到福利擴散
農村低保制度自2007年在國家制度層面確立以來，其保障范圍一直處于擴大當中，并且擴大的速度非常快，經過近10年的發展，當前低保的覆蓋面已經達到了相當的水平。根據國家統計局公布的數據，本文歸納出了2007年至2015年的我國低保的覆蓋情況（見表1）。
從表1可以看出，從2007年開始，我國農村的低保覆蓋率不斷增加。2007年全國享受低保的農民達到3566.3萬人，占農村人口總數的4.9%，較2006年增長了123.9%。此后，2008、 2009兩年低保指標的增幅也均達到了10%以上，實現了快速增長，到2013年低保的覆蓋率達到頂峰，占農村總人口的8.5%。2014年與2015年保障數量有所下降，但低保覆蓋率仍然非常穩定地維持在8%以上的高水平。[12]
低保制度以“應保盡保”為原則，實際處于最低生活保障線以下的貧困人口是低保覆蓋率是否合理的唯一評判標準。從我們在全國的調研來看，各地都普遍出現了低保指標多于實際需求的情況。以我們調研的湖北Z縣為例，該縣是全國貧困縣，2013年和2014年低保指標一度達到10%，此后略有回落穩定在8%的水平。2016年6月Z縣進行制度改革，打破了指標限制，并以最低生活保障線為標準，對申請低保的農戶收入和財產情況進行嚴格評估。[13]該年全縣減少了一半左右的低保名額，以抽樣的兩個鎮G鎮與M鎮為例，G鎮總人口53716人，2016年1月的低保覆蓋率為7.4%，6月份僅為2.3%，M鎮總人口為11706人，低保覆蓋率從原來的7.6%下降到3%。可見，實際低保人口不僅低于當地的指標數量，也低于全國的總體覆蓋率。并且，Z縣地處中西部貧困山區，人均收入低于全國平均水平，但即使在該縣實際低保人口數量也仍然遠低于全國的總體覆蓋率，可見低保指標過剩的普遍性。此外，浙江J縣、山東B縣在近年來也進行了類似的改革，改革后兩地的低保實際數量都明顯下降，其中J縣的低保比例為1.5%，山東B縣的低保比例則保持在2.5%左右，都明顯低于全國水平。其余按照指標分配的縣市則普遍性存在低保指標髙于農民的實際需求的情況。學者們在各地的研究也表明低保指標過多已經不是地方性的特例，而是全國的普遍現象。[14]
另外由于農民收入不斷增長，貧困人口不斷減少且越來越向邊緣群體集中。1990年代以來，農村出現大規模的打工潮，全國的勞動力市場逐步形成。在打工機會日益增多、工資上漲的背景下，有勞動力的家庭具備擺脫貧困的有效途徑。以全國的勞動力平均月工資3000元計算，一個勞動力一年的工資收人超過3萬元是正常的，即使戶均5 口人只有一個強勞動力，不記農業收入，家庭人均年收入可達6000元，很容易超出最低生活保障線。[15]因此，當前農村真正的底線人群大多是因病、因殘、因災等喪失勞動力的家庭。隨著農民打工數量的進一步增加，農村貧困人口總量減少、邊緣化的特征將進一步凸顯。根據調研與基層干部的估計，真正的底線人群所占的人數并不多，只占總人口的1%～3%。[16]宏觀數據最能說明問題：低保制度具有兜底性，正常狀態下，最低生活保障線下的人口理應少于貧困線下的人口，但是2016年我國的貧困人口僅有4335萬人，低于低保人口，兩者出現數量倒掛。這有力地表明當前的低保指標已經超過了合理的保障范圍。[17]事實上，是大量的“非底線人群”占有了過剩的低保指標。以我們調研的甘肅L縣為例，該縣政府明確將低保的評定對象劃分為三類：一類是真正低于最低生活保障線的生活困難群體；二類是家庭中病、老、就學人口較多的困難群體；三類是家庭有就業能力但相對貧困的群體。其中第三類占到50%之多，第二類占30%，真正的底線人群僅占20%，比例最低。其他各縣盡管未做明確規定，但情況也大多類似。可見，低保制度不斷擴大覆蓋面的做法已經與我國的基本經濟事實相背離，低保指標供應過剩是必然結果。
底線群體這一規定確定了保障對象的合理范圍，是低保制度的基本運行原則。當前低保的指標數量已經遠遠超過實際貧困人口數量，出現大量剩余，由此使低保目標群體背離真正的底線群體，向一般人群擴散。屬于低保群體的特定化保障開始外溢，呈現為福利無節制的擴散，低保的底線原則隨之被打破。更令人警覺的是，“不應保而保”的人群所占的比例龐大，甚至超過真正的底線群體，可見低保制度泛福利化的嚴重程度。
2.從底線標準到福利捆綁
與數量上的福利擴散相對應，在補償標準上，盡管農村低保制度性的現金補助上升幅度有限，其所附帶的福利卻日益增多，出現福利捆綁的現象。
從制度設計上看，我國不僅實行社會救助與社會保險的分離，而且專項救助也不是低保戶的專項福利，是符合條件的困難戶均可享受的救助制度。[18]但在具體實施過程中，各類保障政策都與低保制度建立捆綁關系，將低保戶作為主要或唯一的救助對象。例如2002年，中央出臺《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，明確提出醫療救助的對象主要是“農村中的五保戶和貧困戶家庭”。2005年頒布的《關于進一步做好城鄉特殊困難未成年人教育救助工作的通知》規定，救助對象為“持有農村五保供養證的未成年人”，以及“持有城鄉低保生活保障證和農村特困戶救助證的家庭的未成年子女”。地方政府在實踐中進一步增加了福利捆綁的類別。表2是甘肅L縣與廣西M縣低保戶享有的額外福利政策，具有一定的代表性：
表2顯示，低保制度原來僅是一項收入救濟制度，但由于福利捆綁，低保戶享有的福利類別越來越廣泛。除了L、M兩縣將住房、教育、醫療、生活補助進行捆綁，一些地區還提供司法、就業等多方面的福利。這些超額福利都有很強的向低保戶的專有福利轉化的趨勢，即只要是低保戶，無論需求與否都可享受各類相關福利，而非低保戶則被一律排斥在外，低保制度儼然成為取得其他社會保障的先行資格。反過來，那些本來就生病、子女在接受教育或有建房需求的農民也會被 納入低保的保障范圍。低保制度日益遠離了收入救濟與底線救助的制度屬性，有些學者直接指出，當前的低保政策已經變成了一項綜合性保障體系。[19]
另外，隨著捆綁福利的項目逐漸增多，低保戶享受的綜合性保障不僅越過底線標準，更日益演變為超越一般福利水平的優質資源，這一點突出表現在低保戶所享有的醫療資源上。盡管各地的福利水平略有差異，但都為低保戶提供“三重優惠”的醫療福利：一是享受合作醫療費用全免；二是比合作醫療制度規定的報銷起付線更低，報銷比例更高；三是在新農合之外享受二次甚至三次報銷。以江西G縣為例：該縣低保戶免除120元的合作醫療費用；在各級醫院享有的報銷比例較普通新農合用戶均高出10%～20%；低保戶大病救助不限病種，按70%報銷，普通農戶則限定12個病種，報銷比例僅為40%；慢性病救助，普通新農合門診可報銷40%，救助3000元封頂，低保戶可享有70%的報銷比例，1.5萬元封頂。以當前的高報銷比例與救助金額來看，多重報銷之后，低保戶所要承擔的醫療費用非常低廉，其所擁有的醫療福利條件要遠超過一般新農合用戶，超越了當前農村普遍性的醫療福利水平。這即使在發達國家也是不可想象的，各國的社會救助力度雖然較大但仍然低于繳費的醫療水平。例如英國，要想低價醫療可以到公立醫院，但是不得不忍受漫長的排隊與等待，私立醫院的服務、醫療水平都更高也意味著較高的費用。這是繳費與非繳費服務保持分離均衡的必要條件，而我國低保戶享有的福利則完全顛覆了這一原則，可見泛福利化的嚴重程度。
哈耶克將保障分為兩種類型，“一種是防止嚴重的物質匱乏的保障，即確保每個人維持生計的某種最低需求；第二種是，某種生活水準的保障，或者說，一個人或集團與其他的人或集團相比較相對地位的保障。”[20]低保制度原來僅是“按標補差”的底線救濟制度，在實踐中卻因救助內容、救助水平的不斷升級，由底線式的“生存保障”走向了身份捆綁型的特權化的福利。相反，一個通過自己努力達到最低生活保障線以上的農民，卻無法享受相應的福利條件。尤其是在農村，農民的整體收入水平不高，福利捆綁進一步拉大了低保戶與邊緣戶之間的差距， 甚至讓普通農戶感到巨大落差。這儼然構成了哈耶克所說的第二種保障，是一種排斥性的社會特權。
四、福利倒掛：低保制度的政策目標偏移
制度錯位帶來制度目標的偏移。泛福利化的形成，一方面使低保制度不得不吸納更多的資源以滿足超額群體的超額利益，另一方面其它公共資源被大幅度擠占、壓縮，出現福利資源的相對稀缺狀態。由此，資源錯位、制度紊亂、價值失衡的福利倒掛現象開始出現，它是產生國家不斷加大資源投入而低保的政策目標持續偏移這一制度悖論的根本原因。
（一）資源聚集與負向激勵：低保的分配困局
泛福利化對低保分配的影響突出表現在兩個方面：第一，隨著福利擴散，低保制度日益喪失歸屬于貧困人口的專屬性，保障對象變得模糊不清。尤其在農村，除了貧困的邊緣群體外，農民的經濟分化并不顯著，這進一步加劇了識別保障目標的難度。第二，福利捆綁增加了低保對農民的吸引力。底線標準是阻止富人進入低保，形成貧富分離均衡的重要條件。在泛福利化的影響下，農村低保逐漸喪失了濟困屬性，演變為能夠提供高于農村一般福利的優質資源。農民也越來越將它與社會面子掛鉤，獲得低保甚至被視為個人能力的重要表現。日益模糊的分配標準與不斷增加的資源含量，使底線原則所構筑的生存倫理與排斥機制逐漸為泛福利化導致的負向激勵機制所替代，越來越多的農民展開對低保的激烈爭搶。
由此，低保制度的分配困境、保障對象的異化變得不可避免。首先，無規則的競爭增加了基層干部權力尋租的空間與機會。基層普遍出現的“人情保”“維穩保” “關系保”就是鄉村干部道德風險行為的直接結果。其次，為解決過剩指標的分配，各種非正式的規則開始興起。從我們的調研來看，較為普遍的做法有以下幾類，一是將“老齡”“殘疾”“重病”等較為直觀的個體特征作為評定標準；二是采取民主評議的方式，由農民票選出相對貧困群體；三是以輪流或是拆分的方 式，盡量保證每戶都有享受低保的機會。同時，各個地區都普遍將“低保戶”變為“低保人”，以盡量增加可分配的指標，降低單獨戶擁有的資源。地方性規則是農民民主評議的結果，但它同樣無法做到公平分配，不僅一些富裕家庭會因病、老、關系以及平均分配的規則成為低保戶，更重要的是，真正的貧困戶很可能由于不滿足相應的條件被排斥在外。“低保人”的做法以及各類平均分配低保的傾向也都會降低貧困戶應當享受的保障水平。可見，無論采取何種分配規則，在泛福利化的背景下，都無法保證低保分配的公平性。而正是這些不公平引起了農民普遍的不滿情緒，并轉變為農民與農民，農民與村干部之間的激烈沖突。
這表明，盡管泛福利化使低保制度內聚集了更多的福利資源，但在制度錯位的情況下，公共資源并不能轉化為對貧困戶的保障能力；相反，超額福利及其引發的負向激勵，超出了農民對不公平的容納程度，造成基層無規則的利益爭奪和沖突，對基層社會的穩定造成極大的破壞。
（二）資源擠占與保障不足：社會保障的效率困局
低保制度是再分配制度，再分配的制度屬性決定了一部分群體的超額福利，必然會損害另一部分人的合法利益。低保制度泛福利化使其他農村居民享有的社會保障被侵蝕，并造成整個社會保障體系的效率低下，出現制度紊亂。
首先，泛福利化稀釋了底線人群享有的低保保障金，低保制度的生存保障能力被弱化。在經濟發展水平一定的情況下，低保制度可分配的公共資源具有限定性。當資源被過多地用于擴展保障面、增加超額福利時，低保保障金的份額必然在一定程度上被壓縮。公共救助資金的不均衡增長顯著地說明了這一點。自2007年到2015年，全國向農村發放的農村社會保障金從原來的109.1億攀升到931.5億，增長速率為30.7%；同時，醫療救助補貼也從23.5億猛增到236.8億，增幅為33.5%。但是，與之形成鮮明對比的，每個低保人口享有的補差金額則僅從每月的38.7元增長到了140.2元，增幅僅為17.5%，遠低于前兩者。[21]我國的收入救濟水平一直以來都被認為低于國家的經濟發展水平[22]，從國家資源投入的力度可以看到，并非是可再分配的資源過少，而是大部分都被泛福利化的超額福利所耗散，低保戶享有的救助資金被高度擠壓與稀釋。對于真正的底線人群，他們的首要目標恰恰是要獲得充足的收入救濟維持基本生活，而非獲得享受性的超額福利。由此，一面是不斷地“提標擴面”，另一面真正的貧困戶無法享受最基本的生存保障，中國的低保制度走入了基本救濟不足、福利泛化的怪圈之中，這也是泛福利化對低保制度最嚴重的損害之一。
其次，泛福利化影響專項救助制度與合作醫療制度的良性發展，擠占了其他農村居民獲得社會保障的空間與機會。在制度設置上，專項救助制度的目標群體是在醫療、教育、住房等方面有特殊困難的貧困人口，這一范圍不僅包括有需求的低保戶，更是針對高于最低生活保障線但有特殊困難的群體。但是由于泛福利化現象的存在，專項救助變成了低保戶的專項福利，實質上是縱容了低保中的非特殊困難群體對資源的濫用，是對其他貧困群體所享有的社會保障的剝奪。此外，更需要警惕的是泛福利化對合作醫療的破壞。合作醫療是典型的社會保險，病患所享有的保障實質上都來源于農民繳納的保險費與國家補貼所形成的蓄水池，因此，病患報銷的比例應與整體保險金保持平衡。低保戶享有的超高比例的報銷顯然是對醫療保障金的過分占用，并且報銷比例越高從蓄水池中汲取的資源越多。更嚴重的是，當前的低保人口中有相當一部分是非底線人群的大病患者[23]，如此大規模的享有高報銷比例且對醫療資源有特別需求的患者涌入，必然會增加合作醫療的負荷與資金壓力。長期以往，很可能導致合作醫療制度不堪重負，甚至出現資金崩盤，最終影響到一般群眾的切身利益。
（三）資源錯配與權責失衡：社會公平的價值困局
利益再分配的背后是對公民權利與義務關系的調整，指向的是社會正義的根本目標。正如羅爾斯所說，“一個社會體系的正義，本質上依賴于如何分配基本的權利和義務”[24]。泛福利化的資源錯配，必然造成更為深刻的公民權責關系的失衡，消解社會公平的價值目標。
低保制度以底線公平為價值準則，即對生存權給與絕對保障。生存權以上個人自我負責，以權利與義務關系的對等為原則。泛福利化則完全破壞了底線公平的權責配置。首先，在生存權的層次上，泛福利化使低保制度無法為底線人群提供絕對保障。底線人群不僅可能因分配規則的混亂而被漏保或縮小利益，同時，其所獲得的收入救濟也難以完全滿足基本生活需求。低保制度維系的是最底線的公平，任何個體無法獲得基本生存權都將被視為是對社會正義底線的破壞。其次，在生存權之上，存在普遍的權責不平等的現象。大批底線以上的非貧困群體因福利擴散涌入低保制度，并享受含金量不低的超額福利，獲得了過多的特權。一部分人 的責任豁免，必然帶來另一部分人的權利暴露。[25]無論是通過財政負擔轉移還是以福利擠占的方式，大部分公民都必須為少部分的“低保特權者”買單，承擔不必要的社會責任。公平的核心是保持權利與義務對等，生存權之上，權利的分配應該依據每個人的貢獻大小確定權責比例。正如萬俊人所說，“道德權利的根本特征，是它必定與某種道德義務或責任相關聯”[26]。當前的分配格局則是，一部分群體完全不需要付出任何責任就享有權利；另一部分必須為前者的特權支付成本，其合法的權利反而被侵害。這是典型的權責失衡，完全違背了低保制度公平公正的價值靈魂。
更為重要的是，由于低保制度在福利體系中的基礎性位置，泛福利化引發的價值失衡對農民的公平觀以及農村的秩序產生了直接的破壞。當前的農村仍然是鄉土社會，在整體收入偏低、社會分化不明顯的情況下，農民不僅對利益高度敏感且有追求公平的天然訴求，任何細微的利益失衡都可能引發農民的劇烈反應。當泛福利化使低保指標無法公平分配，并造成低保與非低保戶的巨大福利差距時，農民的公平感必然遭遇強烈的沖擊，并產生不滿與怨氣。事實上，這種社會情緒已經影響了農民對基層代理人、對社會規則的認知，若是無法有效化解，必然會對國家在農村的合法性產生破壞，需要引起高度重視。
五、走出泛福利化：低保制度的矯正路徑
上文的分析表明，低保制度的政治屬性決定公共資源分配給誰、分配多少具有深刻的社會與政治內涵。底線原則不是經濟發展約束條件下的策略選擇，是維系社會公平、保障整個社會保障體系良性運轉的條件。因此，國家投人的社會保障要實現政治效益，必須讓低保制度走出泛福利化，重回底線救助的制度屬性。大部分學者根據發達國家的經驗，將政府的福利趕超與社會輿論視為泛福利化出現的主要原因。[27]顯然，這兩者在很大程度上影響了農村低保制度的政策傾向，但是根據我國的實際經驗，泛福利化從政策傾向最終轉化為政策實踐，則與我國社會保障體系本身的不完善密切相關。
第一，盡管我國的低保制度規定了應保盡保的原則，但我國長期以來按照指標化的方式由上到下控制低保的規模數量，而非直接對貧困人口進行家庭經濟狀況審查以認定福利身份，這在很大程度上影響了政府與社會對貧困人口真實信息的獲取，導致政策制定缺乏可靠的現實依據。同時，它也使政府在確定保障資源分配時的自由裁量權過大，政策的泛福利化執行難以受到制約。
第二，農村社會保障體系的發展相對滯后，盡管近年來合作醫療制度、農村養老制度逐漸建立，但離完善的社會保障體系尚有不短的距離，尤其是各類專項救濟制度仍然非常不健全。相反，農村低保制度則因受到國家重視，具有建立早、制度化高、相對完善的特點。社會保障體系發展的不均衡帶來兩個重要后果：一是國家對低保制度過分倚重，試圖用低保制度包攬遭遇各類風險的農民，滿足農民的各類保障需求[28]；二是各類正式與非正式的專項救助制度并沒有建立起制度化的識別保障對象的機制，試圖依附低保政策，直接將低保戶作為保障對象以降低制度成本。由此，低保制度所負擔的制度功能被無限擴大，國家所傾注的資源也日益增多，加劇了制度的泛福利化傾向。
可見，我國的泛福利化與西方國家略有不同，它不僅是盲目提高福利的結果，更是社會保障體系不完善造成低保制度無法直接認證保障對象、負載過多功能變得臃腫不堪的結果。因此，要破解泛福利化，除了監督政府，警惕社會輿論外，更要強化制度建設。總體而言，農村的社會保障體系要從過分倚重低保制度的單軌道運行，逐漸走向分工明確、多軌道運行的綜合性保障制度。具體而言，即一方面恢復低保的底線救助屬性，另一方面完善專項救助體系，促成社會保障制度的均衡發展，具體來說：
首先，要恢復低保制度的底線原則，必須取消指標化的分配模式，將收入界定作為確定保障目標的唯一方法。各地的制度創新經驗表明，與民主評議相結合的指標化的虛擬收入估算是界定農民福利身份的有效方法。[29]具體而言，即以客觀的經濟事實與農民的家庭經濟狀況為基礎，設立一套制度化的評估農民收入與財產的指標，包括勞動力、工資水平、耕作田畝、糧食價格等，客觀地量化農民的收人。同時，以民主評議的形式，由村民代表按照指標對每個申請人的收入進行客觀的計算。一旦收入界定成為可能，低保制度就可以將最低生活保障線作為衡量農民福利身份的唯一標準，使救助對象回歸到“底線人群”。
其次，低保制度必須恢復到收入救濟的制度屬性，并以底線標準為救助原則。泛福利現象中，低保制度的救助陷入了福利泛化、基本救濟不足的困境中。要打破這一悖論，一是福利松綁，解除低保制度與各類專項救助制度之間的捆綁關系，二是對低保保障線進行合理的估算，大幅度提高收入救濟水平。同時，隨著低保戶的收入達到基本生活水平，就無需享有其他特權，專項救助可以無差別地對待低保戶與其他貧困群體。這是低保制度回歸底線救助、專項救助制度確立獨立保障對象，進行制度化建設的先決條件。
最后，建立專項化的綜合社會保障制度，健全低保與其他制度的銜接機制。2004年，我國就提出了建立以低保為基礎、以專項救助為輔助的社會救濟體系，這也是大部分國家的慣常做法，即低保用以滿足基本需求，專項救助滿各種特殊的發展性需求。[30]隨著低保重回底線救助，專項救助也需要建立自身獨立的制度軌道，包括設立制度化的申請程序、救助標準、救助對象及識別機制。有特殊需求的貧困群體與低保戶均可申請，但必須同等地按照制度流程進行申請，只有符合條件的才能夠獲得救助。此外，合作醫療與社會保障制度的性質不同更不應該混淆。具體而言，政府可以補助一定的保險費將低保納入到醫療保險中，但其享受的保障水平不應與普通參合農民相一致，若是出現大病則應與其他困難戶一同申請專項的醫療救助。可見，低保恢復底線原則，并不是要縮減保障，而是將超越底線的救助轉軌到其他社會保障制度，并以制度銜接的形式解決低保戶的其他社會需求，以此才能真正建立起運轉良好的綜合性社會保障體系。
國家的再分配能力，并不以社會保障資源的持續增加為充要條件，相反，只有建立完善的社會保障制度，實現資源的合理分配，才能夠真正將公共資源轉換成國家能力，變為社會發展的正向力量。隨著我國經濟能力的提升與公民需求的不斷增加，政府用于社會保障的資源會越來越多。再分配資源越多，越需要對資源的過度分配引起警惕，越需要強化再分配制度的建設，這或許是當前低保制度實踐帶給我們的最大政治啟示。
（作者單位：華中科技大學中國鄉村治理研究中心）
中國鄉村發現網轉自：《政治學研究》2017年第3期
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