——基于華北里村的考察
摘要：村莊規(guī)則之治是國家政權(quán)建設(shè)的要求, 對基層治理具有重大意義?；谌A北里村的考察表明:里村以村莊社會結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ), 通過化私為公機(jī)制建立了村莊公共性, 并且通過利益連帶機(jī)制形成了維持村莊公共性的硬約束, 使得村規(guī)民約成為硬規(guī)范, 最終實(shí)現(xiàn)了村莊規(guī)則之治。村莊規(guī)則之治的關(guān)鍵在于村莊能夠形成公共性, 通過發(fā)揮村民自治的民主治理功能, 逐步提高村莊治理的規(guī)范化、制度化水平。需要進(jìn)一步理解規(guī)則之治, 探索規(guī)則之治的有效實(shí)現(xiàn)方式。
一、規(guī)則之治的路徑轉(zhuǎn)型
在現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)過程中, 如何提高村莊治理規(guī)范化、制度化水平, 實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)則之治, 已成為學(xué)界關(guān)注的核心話題之一。規(guī)則之治有兩層含義:一是村莊能夠按照規(guī)則進(jìn)行治理;二是村莊采用何種形式的規(guī)則進(jìn)行治理。隨著基層治理的轉(zhuǎn)型, 學(xué)界側(cè)重研究規(guī)則之治的規(guī)則形式, 他們認(rèn)為村莊應(yīng)該按照現(xiàn)代公共規(guī)則進(jìn)行治理, 建立制度化的現(xiàn)代公共規(guī)則才是實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治的必由之路?，F(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)立公共身份及公共關(guān)系為基礎(chǔ), 這些公共身份被強(qiáng)制性地要求以公共規(guī)則規(guī)范行為, 即建立統(tǒng)一的公務(wù)角色處理公共性事務(wù)。[1](P136)規(guī)則之治依據(jù)的是現(xiàn)代公共法律的普遍主義, 在公共關(guān)系和個人關(guān)系不分化的社會是很難形成規(guī)則之治的, 村莊要想實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治, 村民必須具有公共身份意識。[2]鄉(xiāng)村社會具有公私混合的特點(diǎn), 不符合現(xiàn)代國家建構(gòu)的需要, 由于地方社會的局限性, 使其不具備促使公民和權(quán)威關(guān)系轉(zhuǎn)化的動力, 因此需要國家政權(quán)建設(shè)參與創(chuàng)造這種關(guān)系, 即國家應(yīng)該在地方社會重塑符合現(xiàn)代要求的公共規(guī)則。[3]不過, 國家在村莊建立現(xiàn)代公共規(guī)則并沒有取得預(yù)期效果。雖然基層治理的規(guī)范化、制度化水平不斷提高, 但是農(nóng)村基層治理卻陷入了“老辦法不管用, 新辦法不實(shí)用”的新困境。[4]基層治理的規(guī)范化、制度化不僅沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治的轉(zhuǎn)型, 反而演變?yōu)闆]有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的形式化治理。[5]
在村莊規(guī)則之治的研究中, 規(guī)則被認(rèn)為是符合現(xiàn)代公共意識的法律制度, 規(guī)則之治就是用現(xiàn)代法律制度改造傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會, 缺乏對鄉(xiāng)村社會和規(guī)則之治的進(jìn)一步理解。地方本土資源依然在地方秩序的維持中發(fā)揮著重要作用, 要純粹移植公民社會形態(tài)的現(xiàn)代公共規(guī)則, 必然會遭遇自身文化土壤的不適應(yīng)。[6]現(xiàn)代公共規(guī)則能夠迅速建立, 但是現(xiàn)代公共規(guī)則的治理能力并不能迅速生成。只注重規(guī)則形式建設(shè), 而忽視規(guī)則運(yùn)行能力, 村莊規(guī)則之治只會淪為形式。因此, 規(guī)則之治的核心是村莊有能力按照規(guī)則進(jìn)行治理, 也就是說村莊具有公共性。只有村莊具有公共性, 村干部才能按規(guī)則辦事, 村民才會遵守共同的規(guī)范。村莊公共性是規(guī)則能夠運(yùn)行的條件, 實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治的方式是建立村莊公共性。既有研究主要遵循從規(guī)則到治理的路徑, 通過自上而下地輸入法律制度, 實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)則之治;然而, 自上而下的制度輸入往往遭遇村莊社會結(jié)構(gòu)的不適應(yīng), 并不能實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治的治理效果。因此, 要轉(zhuǎn)換規(guī)則之治的研究視角, 探索從治理到規(guī)則的路徑;通過建立村莊公共性, 發(fā)揮村民自治的民主治理功能, 逐步提高村莊治理的規(guī)范化、制度化水平。
二、村莊規(guī)則之治的實(shí)踐樣態(tài)
里村靠近國家權(quán)力中心, 交通便利, 村莊建設(shè)良好。全村耕地757畝, 其中標(biāo)準(zhǔn)化蔬菜園區(qū)520畝, 山場6912畝。全村現(xiàn)有258戶, 農(nóng)業(yè)人口567人, 非農(nóng)業(yè)人口134人。全村有3名村干部, 31名黨員, 31名村民代表, 10幾名協(xié)管員。里村有75戶菜農(nóng), 其余農(nóng)戶的土地都退耕還林了。年輕人和不種菜的農(nóng)民大都在本地城里務(wù)工, 村莊經(jīng)濟(jì)分化不大。里村原來是一個后進(jìn)村, 村莊治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都比較差。在鄭書記的帶領(lǐng)下, 經(jīng)過十幾年的發(fā)展, 里村成為鎮(zhèn)里的先進(jìn)村。里村的兩大特色是環(huán)境衛(wèi)生和綠色蔬菜, 已經(jīng)成為全鎮(zhèn)學(xué)習(xí)的模范。里村的變化離不開村莊治理的轉(zhuǎn)變, 村莊形成了規(guī)則之治。村干部能夠按照公共規(guī)則進(jìn)行村務(wù)管理, 村民也能夠遵守村莊規(guī)范, 村莊治理比較規(guī)范有效。具體來說, 里村的規(guī)則之治具有以下三個特點(diǎn)。
(一) 村務(wù)管理規(guī)范化
國家要求村務(wù)管理規(guī)范化, 但是很多村莊將村務(wù)管理變成了做好臺賬。村干部整天忙于填表、制圖、寫材料或者完成法定程序, 并沒有與村民打交道, 村務(wù)管理規(guī)范化只是為了應(yīng)付上面的考核。里村的村務(wù)管理不僅形式上很規(guī)范, 而且實(shí)際上也是規(guī)范管理的。村里的重大決策都是按照“四議兩公開”的形式進(jìn)行, 村級財務(wù)和賬目也是按季度張貼在村級公示欄上。每次開會的到會率都在95%以上, 達(dá)到法定人數(shù)要求才算會議有效, 每次會議都有會議記錄和簽字。黨員和村民代表參與村莊治理的積極性很高, 他們不是出于務(wù)工補(bǔ)貼才來開會, 而是出于自身的義務(wù)。黨員每個月都要開會, 經(jīng)常開展“兩學(xué)一做”活動和召開民主生活會, 他們的思想覺悟都比較高。村民代表都是按照居住相近的原則, 由村民自己選舉產(chǎn)生, 村民對他們都很信任。正是由于黨員和村民代表能夠代表廣大群眾的利益訴求, 并且他們還會積極地向群眾宣傳政策和決議等, 村務(wù)管理才能夠公開透明, “四議兩公開”才不會變成形式主義。里村建立了比較完善的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制, 在制度上設(shè)置了村務(wù)監(jiān)督委員會, 在實(shí)際中人人都可以進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督。村干部敢于動員村民進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督, 讓村務(wù)管理在陽光下運(yùn)行, 有了村民的監(jiān)督, 村務(wù)管理才會更加規(guī)范。
(二) 集體共識制度化
為了提高村莊治理的制度化水平, 國家向村莊輸入了大量的規(guī)章制度, 但是很多規(guī)章制度最終淪為墻上制度。里村村莊治理的制度化水平很高, 村莊治理有章可循。里村的村民自治搞得比較好, 規(guī)章制度與集體共識能夠有效轉(zhuǎn)換, 典型的例子就是村規(guī)民約。里村的村規(guī)民約來自兩個部分:一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)的村民自治章程, 一個是村莊的實(shí)際情況。里村將這兩部分結(jié)合起來, 在村民自治章程的基礎(chǔ)上按照村莊實(shí)際情況細(xì)化村規(guī)民約, 并通過村民代表會議決議形成規(guī)章制度。里村的村規(guī)民約每三年修訂一次, 家家戶戶都發(fā)一份, 村民都比較認(rèn)可它。村委會能夠?qū)⒓w共識制度化成村規(guī)民約, 村規(guī)民約一方面是規(guī)定村民的行為, 另一方面是規(guī)定村民違反和破壞規(guī)章制度的處罰條例。村規(guī)民約的約束力在于它的懲罰性, 違反村規(guī)民約的村民會受到懲罰。村干部會在公共場所或者會議上對違反村規(guī)民約的村民進(jìn)行通報批評;情節(jié)比較嚴(yán)重的, 村干部會代表村集體暫扣村民的福利, 直到村民改正為止。村規(guī)民約是村民共同認(rèn)可的“公約”, 為村莊治理提供了制度保障。
(三) 村莊治理規(guī)則化
稅費(fèi)改革以后, 村莊治理的規(guī)則之治漸行漸遠(yuǎn), 權(quán)益性的策略日益凸顯, 不講原則, 不按規(guī)則辦事, 不講大是大非, 在鄉(xiāng)村治理中逐漸占據(jù)主導(dǎo)。[7]村莊治理去規(guī)則化之后, 村干部主要通過私人關(guān)系進(jìn)行治理, 主要打交道的對象是“有行勢的人”“大社員”和“釘子戶”, 治理手段主要是“擺平”和“搞定”。里村的村莊治理是去私人性的, 村莊治理能夠講規(guī)則和講原則。鄭書記不搞私人治理那一套, 而是和群眾打交道, 讓群眾共同參與村莊治理。里村是鎮(zhèn)里的先進(jìn)村, 政府有大量的資源輸入村莊, 這些資源都能夠在村莊順利落地, 村民基本上沒有意見。鄭書記規(guī)定村干部家屬一律不準(zhǔn)接手村莊項(xiàng)目, 所有項(xiàng)目都要通過村民代表大會決議。村莊資源分配的原則不是依據(jù)私人關(guān)系遠(yuǎn)近, 而是依據(jù)村莊民主決議, 村民沒有不滿情緒。在執(zhí)行政策的時候, 村干部對村民是一視同仁的, 政策不會打折扣, 而且村干部、黨員和村民代表會帶頭支持政策。在治理釘子戶中, 村干部也是講原則的, 不會因?yàn)殛P(guān)系遠(yuǎn)近或者勢力大小而區(qū)別對待, 也不會采取花錢買平安的策略主義。村干部能夠按規(guī)則辦事, 村民也主動遵守村莊規(guī)范, 村莊治理的規(guī)則感很強(qiáng)。
三、村莊規(guī)則之治的形成機(jī)制
從里村的治理實(shí)踐看, 村莊治理的規(guī)范化、制度化水平很高, 村莊實(shí)現(xiàn)了規(guī)則之治。村莊規(guī)則之治的關(guān)鍵在于村莊公共性的形成, 里村能夠內(nèi)生性地建立公共性, 提供了一種規(guī)則之治的模式。以村莊社會結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ), 通過化私為公機(jī)制建立了村莊公共性, 并且通過利益連帶機(jī)制形成了規(guī)則威懾力, 從而維持了村莊公共性, 村莊最終能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)則之治。
(一) 村莊社會結(jié)構(gòu)構(gòu)成村莊治理基礎(chǔ)
村莊是中國農(nóng)民最基本的生產(chǎn)、生活和娛樂單元。在這一熟人社會邊界內(nèi), 各個農(nóng)戶之間相互交往所形成的社會關(guān)系特征和樣態(tài)就是村莊社會結(jié)構(gòu)。由“村莊社會結(jié)構(gòu)”的視角切入中國農(nóng)村, 可劃分出團(tuán)結(jié)型、分裂型和分散型三種村莊理想類型, 且三種類型村莊在空間分布上呈現(xiàn)出典型的區(qū)域性, 南方地區(qū)以團(tuán)結(jié)型村莊為主, 北方地區(qū)以分裂型村莊為主, 中部地區(qū)以分散型村莊為主, 形成了中國農(nóng)村區(qū)域差異。[8]村莊社會結(jié)構(gòu)構(gòu)成了國家權(quán)力與分散小農(nóng)打交道的中介, 國家和個體并沒有彼此隔絕, 而是共同作用于村莊社會結(jié)構(gòu)。從村莊社會結(jié)構(gòu)的視角來探討村莊規(guī)則之治, 能夠在地化地理解規(guī)則之治。村莊社會結(jié)構(gòu)是村莊治理的社會基礎(chǔ), 不同的村莊類型有著不同的治理機(jī)制, 村莊公共性有著不同的建立方式, 村莊規(guī)則之治也有著不同的實(shí)現(xiàn)方式。因此, 要想弄清楚村莊規(guī)則之治的形成機(jī)制, 必須理解當(dāng)?shù)氐拇迩f社會結(jié)構(gòu), 離開村莊社會結(jié)構(gòu)空談村莊規(guī)則之治是不現(xiàn)實(shí)的。
從區(qū)域上看, 里村屬于北方農(nóng)村, 可以歸類為分裂型村莊。在分裂型村莊中, 農(nóng)民的認(rèn)同與行動單位是小親族。小親族的規(guī)模不大, 一般在五服以內(nèi), 邊界也是不斷變動的, 村莊分布著眾多小親族結(jié)構(gòu), 且規(guī)模大致相當(dāng), 在小親族之上缺乏結(jié)構(gòu)性的制衡力量。[9]里村的實(shí)際情況也符合小親族的特點(diǎn), 村莊社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出分裂的形態(tài)。里村的主要姓氏是鄭、肖和王, 其中鄭姓人口占了村莊人口的70%, 鄭姓內(nèi)部又分為數(shù)個小門子。[10]門子一般由五服以內(nèi)的血緣關(guān)系構(gòu)成, 五服之外的血緣關(guān)系就比較淡薄了。鄭書記的家族是村里的大門子, 他母親的家族也是村里的鄭姓大門子, 其他鄭姓村干部也比較支持鄭書記。鄭姓幾個大門子相互聯(lián)合, 控制了村莊政治。實(shí)行村民自治以來, 主職村干部都是由鄭姓人擔(dān)任, 而且都是由鄭姓中大門子的人擔(dān)任。
村莊規(guī)則之治的前提是村莊有公共性, 村莊公共性需要村莊權(quán)威來建立和維持。在分裂型村莊中, 小親族是村莊治理的基礎(chǔ)性力量, 村莊權(quán)力分配要遵循小親族的分布規(guī)律。小親族是村民的自己人結(jié)構(gòu), 而且小親族之間是相互競爭的。大門子的自己人規(guī)模大, “人多拳頭大”, 這本身就是一種威懾性力量。只有大門子的人當(dāng)村干部, 村莊治理結(jié)構(gòu)才會比較穩(wěn)定, 村莊治理才會比較順利。村里的主職干部一般由村莊中最大門子的精英擔(dān)任, 只有他們才有底氣擔(dān)任村莊的主職干部。鄭書記的門子在村里是最大的, 他在村莊治理中既能夠取得自己人的支持, 也能夠依靠自己人的權(quán)威治理其他人。村莊社會結(jié)構(gòu)構(gòu)成了村莊治理基礎(chǔ), 只有理順了村莊社會結(jié)構(gòu)與村莊權(quán)力分配的關(guān)系才能形成比較穩(wěn)定的村治格局, 村莊規(guī)則之治才可能形成。因此, 村莊社會結(jié)構(gòu)對村莊規(guī)則之治的形成具有基礎(chǔ)性意義。
(二) 化私為公機(jī)制建立村莊公共性
村莊建立了公共性, 村莊規(guī)范才能夠得到認(rèn)可和遵守, 規(guī)則之治才能夠正常運(yùn)行。在分裂型村莊下面有很多小親族, 小親族規(guī)模都不大, 每個小親族都不可能在村莊中一派獨(dú)大。小親族的特點(diǎn)是自己人一致對外, 外人之間相互競爭, 村莊分散為多派。小親族之上沒有制衡性的力量, 它們本身就是主導(dǎo)性的結(jié)構(gòu), 只有對小親族進(jìn)行整合才能達(dá)成村莊公共性。在分裂型村莊中, 當(dāng)村莊內(nèi)不同門派之間可以合作時, 村莊內(nèi)的絕大多數(shù)事情都可以辦成, 辦成事不是靠某個權(quán)威人物的專制, 而是靠一個領(lǐng)導(dǎo)人充分發(fā)揮民主, 在由各門派代表人物組成的“委員會”上充分協(xié)商, 以達(dá)成集體的共識。[11]小親族是私的認(rèn)同, 村莊公共性的生成需要將小親族的私轉(zhuǎn)化為村集體的公。在大門子的領(lǐng)導(dǎo)下, 通過平等協(xié)商式的整合, 集體共識才能達(dá)成, 小親族的私才能轉(zhuǎn)化為村集體的公, 村莊公共性才能夠建立起來。
除了民主協(xié)商, 大門子的村干部還需要管好自己人, 帶頭遵守村集體共識, 其他門子的人才能夠服氣。里村的鄭書記認(rèn)為做農(nóng)村工作要正人先正己, 而且他在這方面做得比較好。在環(huán)境治理的過程中, 他的二舅和二叔都是大釘子戶, 鄭書記很強(qiáng)硬地拔掉了他們, 村莊的環(huán)境治理才得以搞得又快又好。鄭書記對自己人開刀, 肯定會得罪自己人, 萬一自己人不支持他了呢?如果鄭書記為了取得自己人支持而對自己人區(qū)別對待, 那么其他門子的人也是不服氣的, 做工作肯定會比較困難。因此, 鄭書記既要治理自己人, 也要會安撫自己人。鄭書記對自己人開刀是讓自己人帶頭守規(guī)矩, 支持自己的工作;但是安撫自己人不能直接以損害村集體利益的形式進(jìn)行, 而是暗地里以私人情感或者利益輸送的方式彌補(bǔ)自己人。比如, 通過人情賠禮道歉, 通過自己的人脈關(guān)系輸送其他利益等。
村莊民主的層次性不同, 村莊公共性的效果也不同。每個小親族都有自己的代表性人物, 如果村莊民主只局限于這些代表性人物之間, 那么村集體可能變成一個精英聯(lián)盟的分利集團(tuán)。村干部和他們之間的關(guān)系既可以用公共關(guān)系來維持, 也可以用私人關(guān)系來維持。鄭書記將民主擴(kuò)展到全村, 讓村民都參與到村莊治理中來。村民代表都是根據(jù)居住相近的原則, 讓村民投票選舉產(chǎn)生的, 能夠真正代表民意。村務(wù)管理嚴(yán)格按照“四議兩公開”的方式開展, 村級財務(wù)和賬目也是公開公示的。鄭書記通過治理自己人和擴(kuò)大村莊民主, 將小親族的私轉(zhuǎn)化為村集體的公, 建立了村莊公共性。村莊有了公共性, 村干部才會按照規(guī)則辦事, 村民才會遵守規(guī)則, 村莊治理才能夠規(guī)范。
(三) 利益連帶機(jī)制形成規(guī)則威懾力
村莊規(guī)則之治使村莊治理規(guī)范而且有效, 村干部不僅能夠按照規(guī)則辦事, 還能夠讓村民遵守規(guī)則, 實(shí)現(xiàn)有效治理。村莊有效治理的表現(xiàn)是村集體能夠邊緣釘子戶, 讓釘子戶不能形成示范效應(yīng)。只有將釘子戶邊緣化, 才能實(shí)現(xiàn)多數(shù)人對少數(shù)人的治理, 集體共識才能落實(shí)下去。邊緣釘子戶不同于治理釘子戶, 治理釘子戶是不管采取什么方式, 只要將釘子戶擺平就行了。邊緣釘子戶不僅要擺平釘子戶, 重要的是要讓釘子戶不敢違反共同的規(guī)則。村干部邊緣釘子戶的方法一般是動員村民形成村莊政治, 通過民意的合法性邊緣釘子戶。在農(nóng)村調(diào)研中, 我們發(fā)現(xiàn)村集體邊緣釘子戶的能力越來越小了, 村干部治理釘子戶的手段越來越策略化了。村莊雖然能夠形成多數(shù)人意見, 但是無法做到“少數(shù)服從多數(shù)”, 結(jié)果往往是“少數(shù)決定多數(shù)”。為數(shù)不多的釘子戶往往會讓村集體付出很多代價, 甚至讓集體共識無法落實(shí), 以致越來越多的村民成為釘子戶, 村莊的公共性也會越來越弱。雖然村莊政治和社會輿論對村民有一定的約束力, 但是它們是軟約束, 對于不顧及臉面的人是沒有作用的。因此, 村莊不僅要建立公共性, 讓群眾參與村莊治理, 還需要配套硬約束, 形成規(guī)則威懾力。
稅費(fèi)取消之后, 鄉(xiāng)村治權(quán)不斷弱化, 干群連帶機(jī)制斷裂。[12]村集體與村民之間失去了權(quán)利義務(wù)關(guān)聯(lián), 他們無法進(jìn)行制約與反制約。一旦村集體失去了制約村民的手段, 村集體將無法有效地組織和動員村民去邊緣釘子戶。村集體沒有邊緣釘子戶的硬約束, 希望多數(shù)人制約少數(shù)人是很難成功的。光靠做思想工作不能有效邊緣釘子戶, 一定要有制約他們的硬約束。里村的規(guī)則之治能夠落實(shí)下去, 村莊公共性能夠長久維持, 關(guān)鍵在于村莊有了邊緣釘子戶的硬約束。村莊硬約束的形成得益于村集體與村民之間形成了利益連帶機(jī)制。里村村集體掌握了一定的經(jīng)濟(jì)資源, 每年都會給村民發(fā)福利, 通過福利分配對村民形成了經(jīng)濟(jì)制裁能力。對于不遵守村莊規(guī)則的村民, 村干部會先對其進(jìn)行思想教育, 實(shí)在不行就召開村民代表大會暫扣他的福利。村集體暫扣福利而不是徹底取消福利, 是希望釘子戶能夠改正, 而不是激化矛盾。暫扣福利能夠?qū)Υ迕裥纬捎布s束, 而且能夠成功地邊緣釘子戶。
村集體的經(jīng)濟(jì)資源主要是村莊征地補(bǔ)償款、國家項(xiàng)目和政府轉(zhuǎn)移支付, 一共有300萬元。村集體掌握的經(jīng)濟(jì)資源比較多, 村民的福利也不少, 這對村民更有制約力。另外, 村級治理越規(guī)范, 村集體獲得的資源也越多, 村民享受到的福利也越多, 這對村民也有正向激勵。春節(jié)期間, 每個村民可以領(lǐng)兩桶油和一袋米, 按照戶口進(jìn)行發(fā)放;村民的新農(nóng)合和新農(nóng)保也由村集體出錢, 等等。村里的福利較多, 村集體一般會暫扣其中比較重要的幾種福利。這些福利都是按照戶分配, 要是村民成為釘子戶, 他一家人的福利都會被暫扣。暫扣福利讓村集體有了制約釘子戶的硬約束, 村規(guī)民約成了硬規(guī)范, 規(guī)則也就有了威懾力。
四、村莊規(guī)則之治的治理效果
里村的規(guī)則之治不同于法律制度意義上的規(guī)則之治, 它與村莊社會結(jié)構(gòu)相契合, 在實(shí)踐中取得了比較好的治理效果。
(一) 村級治理規(guī)范
在華北里村, 村級治理最重要的特點(diǎn)就是規(guī)范, 村干部會按照村民自治的原則落實(shí)國家政策和處理村莊公共事務(wù), 按照民主協(xié)商的方式管理村務(wù), 政策執(zhí)行不受村干部個人利益的影響。村民對村干部都很信任, 他們十分敬佩村干部為村民服務(wù)的精神, 不擔(dān)心村干部會徇私舞弊。村干部不會通過人情、利益收買等方式籠絡(luò)村莊精英, 進(jìn)而將集體資源變成私人資源;村莊資源是集體所有, 資源的分配和使用都需要召開民主會議, 并且接受全程監(jiān)督。村集體經(jīng)濟(jì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理和監(jiān)督, 村干部與群眾保持著密切的關(guān)聯(lián), 也一直接受群眾監(jiān)督。村干部的報酬跟一般村民的收入差不多, 他們的動力主要來自榮譽(yù)和面子。村莊治理越規(guī)范, 上級政府給的資源也越多, 村集體建設(shè)也越好, 村民對村干部的正向反饋和認(rèn)同也越多, 村莊治理形成了良性循環(huán)。
(二) 村級治理有效
中西部農(nóng)村缺乏與現(xiàn)代公共規(guī)則相適應(yīng)的社會基礎(chǔ), 村莊規(guī)則之治往往帶來形式化治理, 表現(xiàn)為村干部的不作為和難作為。里村的規(guī)則之治不走那一套, 而是依托村民自治, 在村莊建立了公共性。同時, 規(guī)范治理為村集體帶來了越來越多的資源, 村民享受到的福利也越來越多, 進(jìn)一步激勵了他們實(shí)行規(guī)范治理。對于村莊的釘子戶, 村干部還可以對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁, 暫扣他們的福利。村干部和村民建立了責(zé)任連帶機(jī)制, 使得村級治理十分有效。村干部要想落實(shí)國家政策和完成上級任務(wù)需要為群眾服務(wù)、回應(yīng)群眾需求和接受群眾監(jiān)督, 同時群眾也需要配合村干部開展工作, 不然會受到村集體的經(jīng)濟(jì)制裁。村級治理越規(guī)范, 上級政府的正向激勵越多, 村干部和村民受到的正向激勵也越多, 他們都習(xí)慣和接受了規(guī)范治理。在此背景下, 鄉(xiāng)村兩級的治理任務(wù)都能夠較好地完成, 村級治理是有效的。
(三) 村治格局穩(wěn)定
在分裂型村莊, 村莊分布著眾多的小親族, 小親族之上缺乏制衡力量。要是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏有效整合, 村治格局就會不穩(wěn)定, 村莊治理秩序也難以維持。里村的規(guī)范治理使得村莊政治生態(tài)比較和諧, 村治格局比較穩(wěn)定。首先, 兩委班子十分團(tuán)結(jié), 村莊很少有派系斗爭。村莊的民主管理模式讓村莊精英能夠平等地協(xié)商, 村莊的規(guī)范治理減少了精英的利益投機(jī)行為, 村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)得到了有效整合, 村莊精英能夠相互合作共贏。其次, 村干部與村民是相互信任的, 他們之間保持著密切的聯(lián)系。村莊規(guī)范治理不僅讓村民對村務(wù)管理很放心, 還為村集體和村民帶來了大量的資源, 村民對村干部十分認(rèn)可和支持, 村干部都能夠高票當(dāng)選。村干部不是一種客觀的職業(yè), 而是與群眾保持著血肉聯(lián)系, 他們之間的信任不是制度化的信任, 而是在相互理解和支持中建立的信任。
五、結(jié)論與討論
中國正處在快速城市化時期, 農(nóng)村穩(wěn)定對中國的發(fā)展至關(guān)重要。稅費(fèi)取消之后, 新的鄉(xiāng)村治理問題不斷涌現(xiàn), 新一輪治理困境在各地生成, 已嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村社會的秩序和農(nóng)民的生產(chǎn)生活。[13]在此背景下, 很多村莊連基本的秩序都難以維持, 村莊規(guī)則之治就更難以發(fā)展了。里村的村莊治理實(shí)現(xiàn)了規(guī)則之治, 以村莊社會結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ), 通過化私為公機(jī)制建立了村莊公共性, 并且通過利益連帶機(jī)制形成了維持公共性的硬約束, 使得村規(guī)民約成為硬規(guī)范。村干部動員村民共同參與村莊治理, 村民的集體共識也能夠順利實(shí)施, 村集體不斷變大變強(qiáng), 從而鞏固了村莊規(guī)則之治。村莊建立了公共性和實(shí)現(xiàn)了規(guī)則之治, 在實(shí)踐中取得了很好的治理效果;里村的規(guī)則之治沒有流于形式, 而是實(shí)現(xiàn)了村級治理規(guī)范、有效和村治格局穩(wěn)定。
村莊規(guī)則之治的關(guān)鍵在于村莊能夠形成公共性, 而不在于采用何種形式的規(guī)則來建立公共性。規(guī)則不僅包括國家的法律制度, 也包括村莊的村規(guī)民約。當(dāng)村莊能夠內(nèi)生性地建立公共性時, 通過發(fā)揮村民自治的民主治理功能, 村莊治理既能夠利用鄉(xiāng)土社會的規(guī)則, 也能夠吸收國家的規(guī)則, 逐步提高村莊治理的規(guī)范化、制度化水平。村莊治理需要的是規(guī)則之治的實(shí)效, 而不是規(guī)則之治的形式, 為了追求形式而忽視實(shí)效是本末倒置的行為。我們需要區(qū)分兩種規(guī)則之治:一種是以現(xiàn)代公共規(guī)則為基礎(chǔ)的規(guī)則之治, 一種是以村莊社會結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的規(guī)則之治。前者是要國家對村莊社會結(jié)構(gòu)進(jìn)行徹底地改造, 在村莊建立公共身份和公共關(guān)系, 讓公共身份強(qiáng)制地按照公共規(guī)則行事;后者則是根據(jù)村莊社會結(jié)構(gòu)自身的特點(diǎn), 在村莊內(nèi)生性地建立公共性和硬約束。兩種規(guī)則之治都需要一定的條件和基礎(chǔ), 我們需要在實(shí)踐中對其進(jìn)行具體分析, 而不是只在理念上進(jìn)行構(gòu)建。因此, 要根據(jù)鄉(xiāng)村社會的狀況來選擇實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治的方式。當(dāng)村莊社會結(jié)構(gòu)還比較強(qiáng)的時候, 村莊能夠內(nèi)生性地建立公共性, 國家不宜對其進(jìn)行徹底改造, 而應(yīng)加以適當(dāng)引導(dǎo)與支持;當(dāng)村莊社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)瓦解的時候, 村莊無法內(nèi)生性地建立公共性, 國家需要在村莊建立現(xiàn)代公共規(guī)則, 以實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)則之治。國家與社會不是二元對立的, 而是應(yīng)該相互合作的。不能等到村莊社會結(jié)構(gòu)瓦解了, 國家力量才開始介入。不管什么形式的規(guī)則之治, 都需要國家力量介入, 只是介入的方式要恰當(dāng)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京社會科學(xué)2018年03期
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