——基于華北里村的考察
摘要：村莊規則之治是國家政權建設的要求, 對基層治理具有重大意義?；谌A北里村的考察表明:里村以村莊社會結構為基礎, 通過化私為公機制建立了村莊公共性, 并且通過利益連帶機制形成了維持村莊公共性的硬約束, 使得村規民約成為硬規范, 最終實現了村莊規則之治。村莊規則之治的關鍵在于村莊能夠形成公共性, 通過發揮村民自治的民主治理功能, 逐步提高村莊治理的規范化、制度化水平。需要進一步理解規則之治, 探索規則之治的有效實現方式。
一、規則之治的路徑轉型
在現代國家政權建設過程中, 如何提高村莊治理規范化、制度化水平, 實現村莊規則之治, 已成為學界關注的核心話題之一。規則之治有兩層含義:一是村莊能夠按照規則進行治理;二是村莊采用何種形式的規則進行治理。隨著基層治理的轉型, 學界側重研究規則之治的規則形式, 他們認為村莊應該按照現代公共規則進行治理, 建立制度化的現代公共規則才是實現規則之治的必由之路?，F代國家政權建設應當以創立公共身份及公共關系為基礎, 這些公共身份被強制性地要求以公共規則規范行為, 即建立統一的公務角色處理公共性事務。[1](P136)規則之治依據的是現代公共法律的普遍主義, 在公共關系和個人關系不分化的社會是很難形成規則之治的, 村莊要想實現規則之治, 村民必須具有公共身份意識。[2]鄉村社會具有公私混合的特點, 不符合現代國家建構的需要, 由于地方社會的局限性, 使其不具備促使公民和權威關系轉化的動力, 因此需要國家政權建設參與創造這種關系, 即國家應該在地方社會重塑符合現代要求的公共規則。[3]不過, 國家在村莊建立現代公共規則并沒有取得預期效果。雖然基層治理的規范化、制度化水平不斷提高, 但是農村基層治理卻陷入了“老辦法不管用, 新辦法不實用”的新困境。[4]基層治理的規范化、制度化不僅沒有實現規則之治的轉型, 反而演變為沒有實質內容的形式化治理。[5]
在村莊規則之治的研究中, 規則被認為是符合現代公共意識的法律制度, 規則之治就是用現代法律制度改造傳統鄉村社會, 缺乏對鄉村社會和規則之治的進一步理解。地方本土資源依然在地方秩序的維持中發揮著重要作用, 要純粹移植公民社會形態的現代公共規則, 必然會遭遇自身文化土壤的不適應。[6]現代公共規則能夠迅速建立, 但是現代公共規則的治理能力并不能迅速生成。只注重規則形式建設, 而忽視規則運行能力, 村莊規則之治只會淪為形式。因此, 規則之治的核心是村莊有能力按照規則進行治理, 也就是說村莊具有公共性。只有村莊具有公共性, 村干部才能按規則辦事, 村民才會遵守共同的規范。村莊公共性是規則能夠運行的條件, 實現規則之治的方式是建立村莊公共性。既有研究主要遵循從規則到治理的路徑, 通過自上而下地輸入法律制度, 實現村莊規則之治;然而, 自上而下的制度輸入往往遭遇村莊社會結構的不適應, 并不能實現規則之治的治理效果。因此, 要轉換規則之治的研究視角, 探索從治理到規則的路徑;通過建立村莊公共性, 發揮村民自治的民主治理功能, 逐步提高村莊治理的規范化、制度化水平。
二、村莊規則之治的實踐樣態
里村靠近國家權力中心, 交通便利, 村莊建設良好。全村耕地757畝, 其中標準化蔬菜園區520畝, 山場6912畝。全村現有258戶, 農業人口567人, 非農業人口134人。全村有3名村干部, 31名黨員, 31名村民代表, 10幾名協管員。里村有75戶菜農, 其余農戶的土地都退耕還林了。年輕人和不種菜的農民大都在本地城里務工, 村莊經濟分化不大。里村原來是一個后進村, 村莊治理和經濟發展都比較差。在鄭書記的帶領下, 經過十幾年的發展, 里村成為鎮里的先進村。里村的兩大特色是環境衛生和綠色蔬菜, 已經成為全鎮學習的模范。里村的變化離不開村莊治理的轉變, 村莊形成了規則之治。村干部能夠按照公共規則進行村務管理, 村民也能夠遵守村莊規范, 村莊治理比較規范有效。具體來說, 里村的規則之治具有以下三個特點。
(一) 村務管理規范化
國家要求村務管理規范化, 但是很多村莊將村務管理變成了做好臺賬。村干部整天忙于填表、制圖、寫材料或者完成法定程序, 并沒有與村民打交道, 村務管理規范化只是為了應付上面的考核。里村的村務管理不僅形式上很規范, 而且實際上也是規范管理的。村里的重大決策都是按照“四議兩公開”的形式進行, 村級財務和賬目也是按季度張貼在村級公示欄上。每次開會的到會率都在95%以上, 達到法定人數要求才算會議有效, 每次會議都有會議記錄和簽字。黨員和村民代表參與村莊治理的積極性很高, 他們不是出于務工補貼才來開會, 而是出于自身的義務。黨員每個月都要開會, 經常開展“兩學一做”活動和召開民主生活會, 他們的思想覺悟都比較高。村民代表都是按照居住相近的原則, 由村民自己選舉產生, 村民對他們都很信任。正是由于黨員和村民代表能夠代表廣大群眾的利益訴求, 并且他們還會積極地向群眾宣傳政策和決議等, 村務管理才能夠公開透明, “四議兩公開”才不會變成形式主義。里村建立了比較完善的村務監督機制, 在制度上設置了村務監督委員會, 在實際中人人都可以進行村務監督。村干部敢于動員村民進行村務監督, 讓村務管理在陽光下運行, 有了村民的監督, 村務管理才會更加規范。
(二) 集體共識制度化
為了提高村莊治理的制度化水平, 國家向村莊輸入了大量的規章制度, 但是很多規章制度最終淪為墻上制度。里村村莊治理的制度化水平很高, 村莊治理有章可循。里村的村民自治搞得比較好, 規章制度與集體共識能夠有效轉換, 典型的例子就是村規民約。里村的村規民約來自兩個部分:一個是鄉鎮下發的村民自治章程, 一個是村莊的實際情況。里村將這兩部分結合起來, 在村民自治章程的基礎上按照村莊實際情況細化村規民約, 并通過村民代表會議決議形成規章制度。里村的村規民約每三年修訂一次, 家家戶戶都發一份, 村民都比較認可它。村委會能夠將集體共識制度化成村規民約, 村規民約一方面是規定村民的行為, 另一方面是規定村民違反和破壞規章制度的處罰條例。村規民約的約束力在于它的懲罰性, 違反村規民約的村民會受到懲罰。村干部會在公共場所或者會議上對違反村規民約的村民進行通報批評;情節比較嚴重的, 村干部會代表村集體暫扣村民的福利, 直到村民改正為止。村規民約是村民共同認可的“公約”, 為村莊治理提供了制度保障。
(三) 村莊治理規則化
稅費改革以后, 村莊治理的規則之治漸行漸遠, 權益性的策略日益凸顯, 不講原則, 不按規則辦事, 不講大是大非, 在鄉村治理中逐漸占據主導。[7]村莊治理去規則化之后, 村干部主要通過私人關系進行治理, 主要打交道的對象是“有行勢的人”“大社員”和“釘子戶”, 治理手段主要是“擺平”和“搞定”。里村的村莊治理是去私人性的, 村莊治理能夠講規則和講原則。鄭書記不搞私人治理那一套, 而是和群眾打交道, 讓群眾共同參與村莊治理。里村是鎮里的先進村, 政府有大量的資源輸入村莊, 這些資源都能夠在村莊順利落地, 村民基本上沒有意見。鄭書記規定村干部家屬一律不準接手村莊項目, 所有項目都要通過村民代表大會決議。村莊資源分配的原則不是依據私人關系遠近, 而是依據村莊民主決議, 村民沒有不滿情緒。在執行政策的時候, 村干部對村民是一視同仁的, 政策不會打折扣, 而且村干部、黨員和村民代表會帶頭支持政策。在治理釘子戶中, 村干部也是講原則的, 不會因為關系遠近或者勢力大小而區別對待, 也不會采取花錢買平安的策略主義。村干部能夠按規則辦事, 村民也主動遵守村莊規范, 村莊治理的規則感很強。
三、村莊規則之治的形成機制
從里村的治理實踐看, 村莊治理的規范化、制度化水平很高, 村莊實現了規則之治。村莊規則之治的關鍵在于村莊公共性的形成, 里村能夠內生性地建立公共性, 提供了一種規則之治的模式。以村莊社會結構為基礎, 通過化私為公機制建立了村莊公共性, 并且通過利益連帶機制形成了規則威懾力, 從而維持了村莊公共性, 村莊最終能夠實現規則之治。
(一) 村莊社會結構構成村莊治理基礎
村莊是中國農民最基本的生產、生活和娛樂單元。在這一熟人社會邊界內, 各個農戶之間相互交往所形成的社會關系特征和樣態就是村莊社會結構。由“村莊社會結構”的視角切入中國農村, 可劃分出團結型、分裂型和分散型三種村莊理想類型, 且三種類型村莊在空間分布上呈現出典型的區域性, 南方地區以團結型村莊為主, 北方地區以分裂型村莊為主, 中部地區以分散型村莊為主, 形成了中國農村區域差異。[8]村莊社會結構構成了國家權力與分散小農打交道的中介, 國家和個體并沒有彼此隔絕, 而是共同作用于村莊社會結構。從村莊社會結構的視角來探討村莊規則之治, 能夠在地化地理解規則之治。村莊社會結構是村莊治理的社會基礎, 不同的村莊類型有著不同的治理機制, 村莊公共性有著不同的建立方式, 村莊規則之治也有著不同的實現方式。因此, 要想弄清楚村莊規則之治的形成機制, 必須理解當地的村莊社會結構, 離開村莊社會結構空談村莊規則之治是不現實的。
從區域上看, 里村屬于北方農村, 可以歸類為分裂型村莊。在分裂型村莊中, 農民的認同與行動單位是小親族。小親族的規模不大, 一般在五服以內, 邊界也是不斷變動的, 村莊分布著眾多小親族結構, 且規模大致相當, 在小親族之上缺乏結構性的制衡力量。[9]里村的實際情況也符合小親族的特點, 村莊社會結構呈現出分裂的形態。里村的主要姓氏是鄭、肖和王, 其中鄭姓人口占了村莊人口的70%, 鄭姓內部又分為數個小門子。[10]門子一般由五服以內的血緣關系構成, 五服之外的血緣關系就比較淡薄了。鄭書記的家族是村里的大門子, 他母親的家族也是村里的鄭姓大門子, 其他鄭姓村干部也比較支持鄭書記。鄭姓幾個大門子相互聯合, 控制了村莊政治。實行村民自治以來, 主職村干部都是由鄭姓人擔任, 而且都是由鄭姓中大門子的人擔任。
村莊規則之治的前提是村莊有公共性, 村莊公共性需要村莊權威來建立和維持。在分裂型村莊中, 小親族是村莊治理的基礎性力量, 村莊權力分配要遵循小親族的分布規律。小親族是村民的自己人結構, 而且小親族之間是相互競爭的。大門子的自己人規模大, “人多拳頭大”, 這本身就是一種威懾性力量。只有大門子的人當村干部, 村莊治理結構才會比較穩定, 村莊治理才會比較順利。村里的主職干部一般由村莊中最大門子的精英擔任, 只有他們才有底氣擔任村莊的主職干部。鄭書記的門子在村里是最大的, 他在村莊治理中既能夠取得自己人的支持, 也能夠依靠自己人的權威治理其他人。村莊社會結構構成了村莊治理基礎, 只有理順了村莊社會結構與村莊權力分配的關系才能形成比較穩定的村治格局, 村莊規則之治才可能形成。因此, 村莊社會結構對村莊規則之治的形成具有基礎性意義。
(二) 化私為公機制建立村莊公共性
村莊建立了公共性, 村莊規范才能夠得到認可和遵守, 規則之治才能夠正常運行。在分裂型村莊下面有很多小親族, 小親族規模都不大, 每個小親族都不可能在村莊中一派獨大。小親族的特點是自己人一致對外, 外人之間相互競爭, 村莊分散為多派。小親族之上沒有制衡性的力量, 它們本身就是主導性的結構, 只有對小親族進行整合才能達成村莊公共性。在分裂型村莊中, 當村莊內不同門派之間可以合作時, 村莊內的絕大多數事情都可以辦成, 辦成事不是靠某個權威人物的專制, 而是靠一個領導人充分發揮民主, 在由各門派代表人物組成的“委員會”上充分協商, 以達成集體的共識。[11]小親族是私的認同, 村莊公共性的生成需要將小親族的私轉化為村集體的公。在大門子的領導下, 通過平等協商式的整合, 集體共識才能達成, 小親族的私才能轉化為村集體的公, 村莊公共性才能夠建立起來。
除了民主協商, 大門子的村干部還需要管好自己人, 帶頭遵守村集體共識, 其他門子的人才能夠服氣。里村的鄭書記認為做農村工作要正人先正己, 而且他在這方面做得比較好。在環境治理的過程中, 他的二舅和二叔都是大釘子戶, 鄭書記很強硬地拔掉了他們, 村莊的環境治理才得以搞得又快又好。鄭書記對自己人開刀, 肯定會得罪自己人, 萬一自己人不支持他了呢?如果鄭書記為了取得自己人支持而對自己人區別對待, 那么其他門子的人也是不服氣的, 做工作肯定會比較困難。因此, 鄭書記既要治理自己人, 也要會安撫自己人。鄭書記對自己人開刀是讓自己人帶頭守規矩, 支持自己的工作;但是安撫自己人不能直接以損害村集體利益的形式進行, 而是暗地里以私人情感或者利益輸送的方式彌補自己人。比如, 通過人情賠禮道歉, 通過自己的人脈關系輸送其他利益等。
村莊民主的層次性不同, 村莊公共性的效果也不同。每個小親族都有自己的代表性人物, 如果村莊民主只局限于這些代表性人物之間, 那么村集體可能變成一個精英聯盟的分利集團。村干部和他們之間的關系既可以用公共關系來維持, 也可以用私人關系來維持。鄭書記將民主擴展到全村, 讓村民都參與到村莊治理中來。村民代表都是根據居住相近的原則, 讓村民投票選舉產生的, 能夠真正代表民意。村務管理嚴格按照“四議兩公開”的方式開展, 村級財務和賬目也是公開公示的。鄭書記通過治理自己人和擴大村莊民主, 將小親族的私轉化為村集體的公, 建立了村莊公共性。村莊有了公共性, 村干部才會按照規則辦事, 村民才會遵守規則, 村莊治理才能夠規范。
(三) 利益連帶機制形成規則威懾力
村莊規則之治使村莊治理規范而且有效, 村干部不僅能夠按照規則辦事, 還能夠讓村民遵守規則, 實現有效治理。村莊有效治理的表現是村集體能夠邊緣釘子戶, 讓釘子戶不能形成示范效應。只有將釘子戶邊緣化, 才能實現多數人對少數人的治理, 集體共識才能落實下去。邊緣釘子戶不同于治理釘子戶, 治理釘子戶是不管采取什么方式, 只要將釘子戶擺平就行了。邊緣釘子戶不僅要擺平釘子戶, 重要的是要讓釘子戶不敢違反共同的規則。村干部邊緣釘子戶的方法一般是動員村民形成村莊政治, 通過民意的合法性邊緣釘子戶。在農村調研中, 我們發現村集體邊緣釘子戶的能力越來越小了, 村干部治理釘子戶的手段越來越策略化了。村莊雖然能夠形成多數人意見, 但是無法做到“少數服從多數”, 結果往往是“少數決定多數”。為數不多的釘子戶往往會讓村集體付出很多代價, 甚至讓集體共識無法落實, 以致越來越多的村民成為釘子戶, 村莊的公共性也會越來越弱。雖然村莊政治和社會輿論對村民有一定的約束力, 但是它們是軟約束, 對于不顧及臉面的人是沒有作用的。因此, 村莊不僅要建立公共性, 讓群眾參與村莊治理, 還需要配套硬約束, 形成規則威懾力。
稅費取消之后, 鄉村治權不斷弱化, 干群連帶機制斷裂。[12]村集體與村民之間失去了權利義務關聯, 他們無法進行制約與反制約。一旦村集體失去了制約村民的手段, 村集體將無法有效地組織和動員村民去邊緣釘子戶。村集體沒有邊緣釘子戶的硬約束, 希望多數人制約少數人是很難成功的。光靠做思想工作不能有效邊緣釘子戶, 一定要有制約他們的硬約束。里村的規則之治能夠落實下去, 村莊公共性能夠長久維持, 關鍵在于村莊有了邊緣釘子戶的硬約束。村莊硬約束的形成得益于村集體與村民之間形成了利益連帶機制。里村村集體掌握了一定的經濟資源, 每年都會給村民發福利, 通過福利分配對村民形成了經濟制裁能力。對于不遵守村莊規則的村民, 村干部會先對其進行思想教育, 實在不行就召開村民代表大會暫扣他的福利。村集體暫扣福利而不是徹底取消福利, 是希望釘子戶能夠改正, 而不是激化矛盾。暫扣福利能夠對村民形成硬約束, 而且能夠成功地邊緣釘子戶。
村集體的經濟資源主要是村莊征地補償款、國家項目和政府轉移支付, 一共有300萬元。村集體掌握的經濟資源比較多, 村民的福利也不少, 這對村民更有制約力。另外, 村級治理越規范, 村集體獲得的資源也越多, 村民享受到的福利也越多, 這對村民也有正向激勵。春節期間, 每個村民可以領兩桶油和一袋米, 按照戶口進行發放;村民的新農合和新農保也由村集體出錢, 等等。村里的福利較多, 村集體一般會暫扣其中比較重要的幾種福利。這些福利都是按照戶分配, 要是村民成為釘子戶, 他一家人的福利都會被暫扣。暫扣福利讓村集體有了制約釘子戶的硬約束, 村規民約成了硬規范, 規則也就有了威懾力。
四、村莊規則之治的治理效果
里村的規則之治不同于法律制度意義上的規則之治, 它與村莊社會結構相契合, 在實踐中取得了比較好的治理效果。
(一) 村級治理規范
在華北里村, 村級治理最重要的特點就是規范, 村干部會按照村民自治的原則落實國家政策和處理村莊公共事務, 按照民主協商的方式管理村務, 政策執行不受村干部個人利益的影響。村民對村干部都很信任, 他們十分敬佩村干部為村民服務的精神, 不擔心村干部會徇私舞弊。村干部不會通過人情、利益收買等方式籠絡村莊精英, 進而將集體資源變成私人資源;村莊資源是集體所有, 資源的分配和使用都需要召開民主會議, 并且接受全程監督。村集體經濟由鄉鎮進行管理和監督, 村干部與群眾保持著密切的關聯, 也一直接受群眾監督。村干部的報酬跟一般村民的收入差不多, 他們的動力主要來自榮譽和面子。村莊治理越規范, 上級政府給的資源也越多, 村集體建設也越好, 村民對村干部的正向反饋和認同也越多, 村莊治理形成了良性循環。
(二) 村級治理有效
中西部農村缺乏與現代公共規則相適應的社會基礎, 村莊規則之治往往帶來形式化治理, 表現為村干部的不作為和難作為。里村的規則之治不走那一套, 而是依托村民自治, 在村莊建立了公共性。同時, 規范治理為村集體帶來了越來越多的資源, 村民享受到的福利也越來越多, 進一步激勵了他們實行規范治理。對于村莊的釘子戶, 村干部還可以對其進行經濟制裁, 暫扣他們的福利。村干部和村民建立了責任連帶機制, 使得村級治理十分有效。村干部要想落實國家政策和完成上級任務需要為群眾服務、回應群眾需求和接受群眾監督, 同時群眾也需要配合村干部開展工作, 不然會受到村集體的經濟制裁。村級治理越規范, 上級政府的正向激勵越多, 村干部和村民受到的正向激勵也越多, 他們都習慣和接受了規范治理。在此背景下, 鄉村兩級的治理任務都能夠較好地完成, 村級治理是有效的。
(三) 村治格局穩定
在分裂型村莊, 村莊分布著眾多的小親族, 小親族之上缺乏制衡力量。要是村莊權力結構缺乏有效整合, 村治格局就會不穩定, 村莊治理秩序也難以維持。里村的規范治理使得村莊政治生態比較和諧, 村治格局比較穩定。首先, 兩委班子十分團結, 村莊很少有派系斗爭。村莊的民主管理模式讓村莊精英能夠平等地協商, 村莊的規范治理減少了精英的利益投機行為, 村莊權力結構得到了有效整合, 村莊精英能夠相互合作共贏。其次, 村干部與村民是相互信任的, 他們之間保持著密切的聯系。村莊規范治理不僅讓村民對村務管理很放心, 還為村集體和村民帶來了大量的資源, 村民對村干部十分認可和支持, 村干部都能夠高票當選。村干部不是一種客觀的職業, 而是與群眾保持著血肉聯系, 他們之間的信任不是制度化的信任, 而是在相互理解和支持中建立的信任。
五、結論與討論
中國正處在快速城市化時期, 農村穩定對中國的發展至關重要。稅費取消之后, 新的鄉村治理問題不斷涌現, 新一輪治理困境在各地生成, 已嚴重影響了鄉村社會的秩序和農民的生產生活。[13]在此背景下, 很多村莊連基本的秩序都難以維持, 村莊規則之治就更難以發展了。里村的村莊治理實現了規則之治, 以村莊社會結構為基礎, 通過化私為公機制建立了村莊公共性, 并且通過利益連帶機制形成了維持公共性的硬約束, 使得村規民約成為硬規范。村干部動員村民共同參與村莊治理, 村民的集體共識也能夠順利實施, 村集體不斷變大變強, 從而鞏固了村莊規則之治。村莊建立了公共性和實現了規則之治, 在實踐中取得了很好的治理效果;里村的規則之治沒有流于形式, 而是實現了村級治理規范、有效和村治格局穩定。
村莊規則之治的關鍵在于村莊能夠形成公共性, 而不在于采用何種形式的規則來建立公共性。規則不僅包括國家的法律制度, 也包括村莊的村規民約。當村莊能夠內生性地建立公共性時, 通過發揮村民自治的民主治理功能, 村莊治理既能夠利用鄉土社會的規則, 也能夠吸收國家的規則, 逐步提高村莊治理的規范化、制度化水平。村莊治理需要的是規則之治的實效, 而不是規則之治的形式, 為了追求形式而忽視實效是本末倒置的行為。我們需要區分兩種規則之治:一種是以現代公共規則為基礎的規則之治, 一種是以村莊社會結構為基礎的規則之治。前者是要國家對村莊社會結構進行徹底地改造, 在村莊建立公共身份和公共關系, 讓公共身份強制地按照公共規則行事;后者則是根據村莊社會結構自身的特點, 在村莊內生性地建立公共性和硬約束。兩種規則之治都需要一定的條件和基礎, 我們需要在實踐中對其進行具體分析, 而不是只在理念上進行構建。因此, 要根據鄉村社會的狀況來選擇實現規則之治的方式。當村莊社會結構還比較強的時候, 村莊能夠內生性地建立公共性, 國家不宜對其進行徹底改造, 而應加以適當引導與支持;當村莊社會結構已經瓦解的時候, 村莊無法內生性地建立公共性, 國家需要在村莊建立現代公共規則, 以實現村莊規則之治。國家與社會不是二元對立的, 而是應該相互合作的。不能等到村莊社會結構瓦解了, 國家力量才開始介入。不管什么形式的規則之治, 都需要國家力量介入, 只是介入的方式要恰當。
中國鄉村發現網轉自：北京社會科學2018年03期
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