——基于我國(guó)東中西部鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的考察
摘要：基層組織形態(tài)及其干部角色, 是巨型國(guó)家有效治理的基礎(chǔ)性配置。沿著經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)路, 從歷史視角和區(qū)域差異視角, 采用質(zhì)性研究方法, 梳理我國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)東中西部村莊治理實(shí)踐, 以揭示非正式干部正式化的路徑、類型及其限度。研究表明:東部村莊, 一般集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá), 治理資源豐富, 治理事務(wù)密集且頻發(fā), 于20世紀(jì)八九十年代率先實(shí)現(xiàn)了村干部職業(yè)化;而后隨著治理任務(wù)下沉、財(cái)權(quán)上收和精細(xì)化考核, 村干部由職業(yè)化進(jìn)一步走向了行政化;其治理事務(wù)密集頻發(fā)且內(nèi)生性強(qiáng), 形塑了其村莊內(nèi)生型非正式干部正式化的實(shí)踐道路。中西部村莊, 集體經(jīng)濟(jì)弱勢(shì), 治理資源極其有限, 治理事務(wù)稀疏且偶發(fā), 村干部兼業(yè)狀態(tài)突出;隨著治理任務(wù)密集下沉, 行政面向突出, 依托地方政府財(cái)源供給, 部分中西部村莊實(shí)現(xiàn)了村干部職業(yè)化、行政化轉(zhuǎn)型, 走向外生性行政建構(gòu)型道路。同時(shí), 治理事務(wù)與村莊需求匹配度和治理資源與組織成本契合度差異, 共同形塑了東中西部鄉(xiāng)村不同的治理績(jī)效。非正式干部正式化, 事關(guān)基層治理現(xiàn)代化的中國(guó)道路選擇問(wèn)題, 要求各界必須審慎對(duì)待這一基層治理實(shí)踐。
引言
九層之臺(tái), 起于壘土。眾所周知, 我國(guó)是一個(gè)具有5 000年歷史、960萬(wàn)平方公里國(guó)土、近14億人口的巨型國(guó)家, 人口眾多、區(qū)域差異大、基層情況異常復(fù)雜, 對(duì)于村干部職業(yè)化這一地方性較強(qiáng)的政策議題, 必須因地制宜, 具體問(wèn)題具體分析。自古以來(lái), 對(duì)于作為巨型國(guó)家的中國(guó)而言, 如何安排基層治理架構(gòu)、選擇合適的基層組織形態(tài)、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的大國(guó)治理, 均是各界所關(guān)注的基本議題。在傳統(tǒng)郡縣制時(shí)期, 巨型國(guó)家的規(guī)模之累所帶來(lái)的政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間的張力, 是大國(guó)治理中常見(jiàn)的治理矛盾[1], 在此期間, 郡縣治國(guó)[2]成為歷代中央王朝普遍的歷史實(shí)踐。在雙軌政治[3]框架下, 為了實(shí)現(xiàn)人口增長(zhǎng)、權(quán)力擴(kuò)張和治理成本的匹配, 集權(quán)的簡(jiǎn)約治理[4]成為經(jīng)典的治理實(shí)踐。這一來(lái)自中華帝國(guó)的簡(jiǎn)約治理遺產(chǎn), 有一定部分持續(xù)存在于民國(guó)時(shí)期、毛澤東時(shí)代和現(xiàn)今的改革時(shí)代[4]。而這一治理實(shí)踐, 在當(dāng)代新的歷史條件下, 新雙軌治理特征突出[5]。
筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在全國(guó)各地駐村調(diào)研發(fā)現(xiàn):當(dāng)前, 以上海農(nóng)村為代表的蘇南農(nóng)村和以廣東中山農(nóng)村為代表的珠三角農(nóng)村, 村級(jí)組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化特征突出, 且行政面向突出;以湖北秭歸農(nóng)村為代表的部分中西部農(nóng)村, 在治理任務(wù)密集進(jìn)村的同時(shí), 也出現(xiàn)了村干部的職業(yè)化, 且伴隨而來(lái)的是行政化;以河南上蔡農(nóng)村為代表的大部分中西部農(nóng)村, 村干部行政化傾向也很明顯, 但依舊維持著其兼業(yè)干部身份。同處中國(guó), 當(dāng)前基層組織形態(tài)為何有如此巨大的差異?是哪些因素以及如何形塑了基層組織樣態(tài)及其干部角色?這構(gòu)成了筆者最初的問(wèn)題意識(shí)來(lái)源。
一、既有研究與研究視角
(一) 既有研究
村干部是國(guó)家與農(nóng)民之間的重要聯(lián)結(jié), 不同歷史時(shí)期, 區(qū)域差異條件下的國(guó)家治理任務(wù)和村莊需求不同, 所承載的組織形態(tài)也有所差異。縱觀既有研究, 大國(guó)治理中基層組織形態(tài)及其干部角色存在一條完整的歷史脈絡(luò):傳統(tǒng)郡縣治國(guó)時(shí)期, 帝國(guó)基層治理能力有限, 雙軌政治[3]是其基本特征。郡縣之下, 集權(quán)的簡(jiǎn)約治理[4]特征明顯。晚清民初時(shí)期, 在不合時(shí)宜的國(guó)家汲取目標(biāo)導(dǎo)向下, 保護(hù)型經(jīng)紀(jì)被贏利型經(jīng)紀(jì)[6]所替代。新中國(guó)成立不久, 以生產(chǎn)隊(duì)為治理單元的國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)再造。改革開(kāi)放之后, 在村民自治框架下, 村干部兼具當(dāng)家人和代理人的雙重角色[7]。吳毅從基層實(shí)踐動(dòng)態(tài)角度指出, 對(duì)中西部農(nóng)村干部而言, 其面臨著雙重角色邊緣化[8]且第三域中干部自利性凸顯的尷尬境地。歐陽(yáng)靜繼而在其基礎(chǔ)上指出, 村干部雙重角色邊緣化的背后, 實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村兩級(jí)權(quán)威的衰敗, 進(jìn)而形塑出村干部官僚化的內(nèi)在邏輯[9]。
當(dāng)前, 以珠三角農(nóng)村、蘇南農(nóng)村為代表的部分地區(qū)村干部公職化明顯, 與既往基層組織形態(tài)和村干部角色差異巨大。李永萍通過(guò)對(duì)上海地區(qū)遠(yuǎn)郊農(nóng)村的考察, 對(duì)當(dāng)?shù)卮甯刹抗毣脑颉⑿Ч捌湎薅冗M(jìn)行了分析, 指出當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化的基礎(chǔ)在于內(nèi)生性村莊需求、雄厚的治理資源與倒逼性職業(yè)社會(huì)推動(dòng)[10]。寧澤逵等從國(guó)家宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律法規(guī)環(huán)境、群眾基礎(chǔ)和組織機(jī)構(gòu)環(huán)境、村干部自身的基本素質(zhì)等四個(gè)維度對(duì)村干部向何處去這一問(wèn)題做了可行性分析, 并指出目前中西部農(nóng)業(yè)型村莊尚不具備村干部公職化的實(shí)踐要件[11]。既有研究對(duì)村干部公職化的表征[12]、原因[10]、效果及其實(shí)踐邏輯進(jìn)行了梳理, 為我們理解村干部職業(yè)化的結(jié)構(gòu)性特征提供了思路, 但其缺陷有三:一是并未對(duì)村干部職業(yè)化和村干部行政化兩個(gè)并不必然相關(guān)的議題作出清晰區(qū)分, 反而將村干部的職業(yè)特征和治理面向混為一談;二是討論村干部公職化這一議題時(shí), 指出其實(shí)踐限度的同時(shí), 并未將其放到區(qū)域差異的視角下展開(kāi)具體分析, 為后續(xù)研究進(jìn)一步拓展提供了空間;三是以上研究均忽略了村干部公職化這一治理實(shí)踐的歷史演變過(guò)程, 無(wú)法向讀者清晰展現(xiàn)村干部角色演變的具體路徑。
(二) 研究視角
眾所周知, 在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下, 我國(guó)經(jīng)歷了徹底的革命, 因此, 對(duì)東中西部而言, 共享了整個(gè)大集體時(shí)期。為了提取農(nóng)業(yè)剩余支援工業(yè)發(fā)展和城市生活、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)等國(guó)家戰(zhàn)略性目標(biāo)[13], 我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)建立起了政社合一的人民公社體制, 作為農(nóng)村干部的大隊(duì)干部和小隊(duì)干部, 薪酬是帶領(lǐng)社員發(fā)展生產(chǎn)來(lái)拿工分, 與普通社員差別不大, 輔以其卓有成效的社會(huì)主義思想政治教育, 全國(guó)上下一盤(pán)棋, 基層組織形態(tài)和干部角色高度相似。改革開(kāi)放以后, 為適應(yīng)形勢(shì)需要, 我國(guó)改人民公社為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 繼而在農(nóng)村地區(qū)探索并推廣了村民自治制度。而縱觀基層組織形態(tài)和干部角色差異, 也就是改革開(kāi)放后40年歷史實(shí)踐的區(qū)域差異所致。因此, 值此改革開(kāi)放40周年之際, 村干部角色的區(qū)域差異類型及其具體實(shí)踐路徑, 就成為生發(fā)于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上且亟待解釋的學(xué)術(shù)命題。
有基于此, 筆者將秉持經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)路, 綜合歷史視角和區(qū)域差異視角, 通過(guò)梳理我國(guó)東中西部基層治理實(shí)踐, 并按照不同歷史時(shí)期、不同治理任務(wù)、不同村莊需求、不同治理事務(wù)、不同村干部角色這一實(shí)踐鏈條行文, 力求提煉出我國(guó)不同區(qū)域基層組織形態(tài)及其干部角色類型、演變路徑, 并做出契合基層治理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)理解釋。本文研究目標(biāo)有二:一是通過(guò)梳理不同區(qū)域村干部角色演變的具體路徑, 對(duì)當(dāng)前基層治理實(shí)踐做出類型化分析;二是在類型化分析基礎(chǔ)上, 對(duì)當(dāng)前以村干部公職化為基本內(nèi)容的基層治理現(xiàn)代化政策實(shí)踐做出回應(yīng), 并為我國(guó)基層治理政策走向提供有益參考。本文問(wèn)題意識(shí)來(lái)源、經(jīng)驗(yàn)材料與學(xué)術(shù)思考均來(lái)自于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)歷次駐村調(diào)研。非正式干部正式化這一判斷, 來(lái)自于筆者2017年5月在蘇南農(nóng)村駐村調(diào)研, 并在河南、湖北、廣東、貴州等地農(nóng)村得到驗(yàn)證。非正式干部, 主要代指以村“兩委”干部為主體的村級(jí)組織工作人員;正式化含義有二:一是指職業(yè)化, 從兼職到全職, 二是指行政化, 從雙重角色到行政導(dǎo)向。為行文方便, 筆者將以蘇南農(nóng)村和珠三角農(nóng)村為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村統(tǒng)稱為東部村莊, 將以湖北農(nóng)村為代表的農(nóng)業(yè)型農(nóng)村統(tǒng)稱為中西部村莊。鑒于中西部農(nóng)村共享了“集體經(jīng)濟(jì)薄弱、治理事務(wù)稀疏且偶發(fā)”這一基礎(chǔ)性特征, 因此文中對(duì)中部農(nóng)村和西部農(nóng)村不再做進(jìn)一步區(qū)分。
二、從職業(yè)化到行政化:東部發(fā)達(dá)地區(qū)村莊內(nèi)生型正式化
與中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊相比, 東部農(nóng)村最顯著的差異在于其不同工業(yè)化條件下村莊集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱。集體經(jīng)濟(jì)越豐沛, 對(duì)村干部而言, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展性事務(wù)越多, 所承擔(dān)的村莊公共品供給事項(xiàng)也越多, 村莊事務(wù)內(nèi)生性特征越明顯, 對(duì)村干部職業(yè)化需求越旺盛;隨著治理任務(wù)下沉, 輔以精細(xì)化的目標(biāo)管理責(zé)任制考核等現(xiàn)代治理技術(shù), 村干部行政化傾向也越發(fā)明顯。從筆者觀察來(lái)看, 東部村莊村干部經(jīng)歷了一個(gè)“先職業(yè)化、后行政化”的正式化過(guò)程, 且與不同歷史時(shí)期村莊治理需求相匹配, 筆者稱之為村莊內(nèi)生型正式化。以下梳理其演變過(guò)程。
(一) 路徑:從職業(yè)化到行政化
1. 集體經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段 (1978-2002年前后) :
村干部職業(yè)化。不論是蘇南農(nóng)村, 還是珠三角農(nóng)村, 其發(fā)展起點(diǎn)在于村莊工業(yè)化。蘇南農(nóng)村多起步于20世紀(jì)70年代中后期, 依托上海等大城市經(jīng)濟(jì)體, 農(nóng)村工業(yè)化獲得了極大發(fā)展;珠三角農(nóng)村多起步于改革開(kāi)放之后的“三來(lái)一補(bǔ)”型外資工廠。這一時(shí)期, 以發(fā)展村莊工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要任務(wù)的蘇南農(nóng)村和以發(fā)展村莊物業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容的珠三角農(nóng)村, 不約而同地出現(xiàn)了村干部職業(yè)化實(shí)踐。對(duì)于這一時(shí)期的村干部而言, 其主要治理任務(wù)如下:一是發(fā)展村莊集體經(jīng)濟(jì), 或經(jīng)營(yíng)集體企業(yè), 或經(jīng)營(yíng)村集體土地, 集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源雖有差異, 但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展面向高度一致;二是依托村莊集體經(jīng)濟(jì), 為村民生產(chǎn)生活提供水、電、路、下水道等公共物品和教育、醫(yī)療等公共服務(wù);三是依托村級(jí)組織, 逐漸承接因當(dāng)?shù)卮迕窦矣?jì)模式非農(nóng)化后而閑置的農(nóng)業(yè)用地, 并采取小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)+村集體社會(huì)化服務(wù)或村集體反租倒包+代耕農(nóng)經(jīng)營(yíng)的形式進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營(yíng);四是組建聯(lián)防隊(duì)或巡邏隊(duì), 應(yīng)對(duì)中西部外來(lái)人口流入而產(chǎn)生的治安問(wèn)題;五是協(xié)助完成國(guó)家計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收等治理任務(wù);六是部分集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊, 承擔(dān)著以現(xiàn)金的形式分紅或以實(shí)物或服務(wù)的形式提供福利的村莊福利分配職能。
這一時(shí)期的東部村莊, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能突出, 村干部經(jīng)濟(jì)發(fā)展角色和村莊管理服務(wù)角色高度統(tǒng)一, 基于其村莊面向的內(nèi)生性發(fā)展需求, 依托較為豐沛的村集體經(jīng)濟(jì)資源, 以村兩委干部為主體的村級(jí)組織工作人員率先實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化。而后, 隨著村莊治理事務(wù)的不斷膨脹, 治安、衛(wèi)生、計(jì)生等工作增多, 相應(yīng)的條線工作人員也實(shí)現(xiàn)了專職化。
2. 集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)前階段 (2002年前后至今) :
村干部行政化。蘇南農(nóng)村集體企業(yè)于2002年前后完成改制, 在地方政府的斡旋下, 通過(guò)土地托管、一村兩樓宇等物業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目, 當(dāng)?shù)卮迩f仍可獲得穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)收入;珠三角農(nóng)村則保持其既有的物業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑, 當(dāng)?shù)馗刹糠Q之為“筑巢引鳳”或“養(yǎng)雞生蛋”, 通過(guò)出租與工廠經(jīng)濟(jì)相配套的廠房、店鋪、宿舍、商業(yè)大樓等來(lái)獲取穩(wěn)定的物業(yè)收入。在此期間, 東部村莊依托其豐沛的市場(chǎng)機(jī)會(huì), 成為中西部農(nóng)民工群體競(jìng)相涌入的打工目的地, 這對(duì)當(dāng)?shù)鼗鶎又卫硖岢隽烁叩奶魬?zhàn)和要求。同時(shí), 2000年前后, 當(dāng)?shù)貙?shí)行了村財(cái)鎮(zhèn)管, 建立起較為規(guī)范的村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度, 實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移。這一時(shí)期, 東部村莊主要治理任務(wù)如下:一是外來(lái)人口信息管理工作, 部分地區(qū)甚至要求“三天登記、兩天注銷”, 對(duì)外來(lái)人口采取極為精細(xì)的信息管理。二是社會(huì)治安工作, 組建與之相匹配的聯(lián)防隊(duì)或巡邏隊(duì), 又配以高清攝像頭等技術(shù)防范設(shè)施, 實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊治安的24小時(shí)監(jiān)控。三是工廠生產(chǎn)消防安全工作。消防安全, 事關(guān)生命財(cái)產(chǎn)安全和地方穩(wěn)定, 也成為地方政府考核的重要內(nèi)容。四是針對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的城市管理工作, 如針對(duì)小網(wǎng)吧、小餐館、小麻將館、小診所等“六小五違”行業(yè)的專項(xiàng)治理行動(dòng)。五是環(huán)境衛(wèi)生工作。人口的涌入對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境衛(wèi)生帶來(lái)了巨大的工作負(fù)擔(dān), 并最終轉(zhuǎn)化為屬地村級(jí)組織的工作任務(wù), 且進(jìn)入地方政府對(duì)村莊工作的考核范疇。
這一時(shí)期, 村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能弱化, 公共管理和服務(wù)職能突出, 行政任務(wù)導(dǎo)向的村級(jí)治理任務(wù)較為密集、頻發(fā), 且伴隨著目標(biāo)管理責(zé)任制等現(xiàn)代治理技術(shù)的精細(xì)化操作運(yùn)用, 輔以財(cái)權(quán)上收和事權(quán)下放, 地方政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)?shù)卮迩f的高度支配。此時(shí), 當(dāng)?shù)卮甯刹吭诼殬I(yè)化的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步轉(zhuǎn)向了行政化。
(二) 類型:村莊內(nèi)生型正式化
對(duì)東部村莊而言, 村干部先職業(yè)化、后行政化這一演變路徑, 均契合了其村莊內(nèi)生治理需求, 筆者稱之為村莊內(nèi)生型非正式干部正式化[14]。
對(duì)于處于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段的東部村莊而言, 村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能突出, 工業(yè)經(jīng)濟(jì)或物業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展性強(qiáng), 村干部身兼多職, 同時(shí)肩負(fù)著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理、公共品供給、社會(huì)福利分配、糾紛矛盾調(diào)解、行政工作協(xié)助等多項(xiàng)治理任務(wù)。村莊治理事務(wù)密集且頻發(fā), 兼職化的村干部崗位不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)非正式干部群體的有效激勵(lì), 而當(dāng)時(shí)的村莊集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá), 治理資源豐厚, 具備支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。有基于此, 村干部職業(yè)化, 實(shí)屬基層組織自發(fā)演變中的必然產(chǎn)物, 因此當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化是契合村莊特定發(fā)展階段需求的組織產(chǎn)物。
對(duì)于處于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的東部村莊而言, 村集體經(jīng)濟(jì)均轉(zhuǎn)為物業(yè)經(jīng)濟(jì)且平穩(wěn)發(fā)展, 外資涌入的同時(shí), 也吸引了巨量外來(lái)人口。伴隨著外來(lái)人口而來(lái)的是密集且頻繁的治理任務(wù), 主要集中在社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、外來(lái)人口管理、消防安全等日常工作方面, 在地方政府嚴(yán)格的考核管理體制下, 村級(jí)自治組織行政化傾向突出。同時(shí), 看似行政任務(wù)的村級(jí)工作, 實(shí)則高度契合了當(dāng)?shù)毓S林立、外來(lái)人口密集等產(chǎn)生的基層治理需求。換言之, 當(dāng)?shù)卮甯刹空交叨绕鹾狭舜迩f治理需求, 屬于村莊內(nèi)生型正式化。
(三) 效果:高績(jī)效
完成了村干部職業(yè)化和行政化后的村級(jí)組織, 其治理績(jī)效如何呢?在筆者看來(lái), 不同的村莊發(fā)展階段, 存在不同的治理需求, 產(chǎn)生不同的村莊治理事務(wù), 匹配不同的組織形態(tài)和干部角色, 同時(shí)要求不同的治理資源與之相契合, 進(jìn)而產(chǎn)生不同的治理績(jī)效, 即治理績(jī)效約等于治理事務(wù)與治理需求的匹配程度和治理資源與組織成本的契合程度。從東部村莊治理實(shí)踐來(lái)看, 當(dāng)?shù)卮迩f治理以下特征突出:
1. 治理事務(wù)密集且頻發(fā)。
治理事務(wù)頻發(fā), 是村干部職業(yè)化的重要前提和基礎(chǔ)。一般而言, 主要有兩類:一是自上而下的公共服務(wù)、行政任務(wù)和政治任務(wù)密集進(jìn)村, 催生了大量需要村干部及時(shí)處理的治理事務(wù)。職業(yè)化本身作為一種激勵(lì)和控制手段往往被地方政府選擇性使用。二是來(lái)自村莊內(nèi)部自下而上的治理需求頻發(fā), 比如大村治理、或者村子雖小卻高度復(fù)雜, 兼職化的村干部難以及時(shí)回應(yīng)和處理村民需求或問(wèn)題, 而需要村干部坐下來(lái)按照既有流程積極治理。以上兩點(diǎn), 均可產(chǎn)生穩(wěn)定頻發(fā)的治理事務(wù), 對(duì)村干部的工作狀態(tài)提出了更完整的要求。以筆者調(diào)研所在上海郊區(qū)北管村為例, 全村2 400人, 外來(lái)人口12 000人, 大小企業(yè)幾十家, 治安巡邏、環(huán)境衛(wèi)生、流動(dòng)人口管理等構(gòu)成了村莊治理的重要內(nèi)容。加之上海在國(guó)際大都市建設(shè)的大戰(zhàn)略下, 土地減量化、城市更新等政策力度較大, 地方政府創(chuàng)建活動(dòng)多, 雄心勃勃的治理戰(zhàn)略最終都將落實(shí)到密集而頻發(fā)的村級(jí)治理事務(wù)上。
2. 治理資源豐沛。
治理事務(wù)的密集頻發(fā)性, 只是村干部職業(yè)化的前提和基礎(chǔ);豐沛的治理資源, 足以持續(xù)地支付村干部職業(yè)化所帶來(lái)的組織成本, 方為村干部職業(yè)化提供完整的閉環(huán)。從治理實(shí)踐來(lái)看, 村莊治理資源主要有兩大重要來(lái)源:一是地方政府財(cái)力, 二是村集體經(jīng)濟(jì)。筆者調(diào)研所在的上海遠(yuǎn)郊村北管村, 村集體收入每年2 400萬(wàn)元左右, 來(lái)自政府的轉(zhuǎn)移支付大約在百萬(wàn)級(jí)別。如此豐富的治理資源, 使得北管村具備充分的財(cái)力用以支付村組干部職業(yè)化后的組織成本。筆者調(diào)研所在的中山市云漢村, 村集體物業(yè)經(jīng)濟(jì)收入每年5 500萬(wàn)元, 其中50%用來(lái)村莊分紅, 余下用以提供村莊公共物品、村莊福利和支付村級(jí)組織管理成本, 同時(shí)用以解決村莊包括8名村“兩委”干部在內(nèi)的近110位工作人員的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)支出。
綜上, 對(duì)東部農(nóng)村而言, 在村莊發(fā)展的各個(gè)階段, 治理事務(wù)均密集頻發(fā), 與村莊內(nèi)生性需求高度匹配;同時(shí), 當(dāng)?shù)刎S沛的治理資源與村干部正式化后產(chǎn)生的組織成本高度契合;加之當(dāng)?shù)厥烊松鐣?huì)機(jī)制式微, 迫切呼喚新的組織形態(tài)和干部角色介入。有基于此, 非正式干部正式化, 作為一種高度契合當(dāng)?shù)卮迩f治理需求的組織形態(tài)應(yīng)運(yùn)而生, 因此筆者認(rèn)為當(dāng)?shù)刂卫砜?jī)效是高效的。
三、從兼業(yè)到全職行政化:中西部村莊行政建構(gòu)型正式化
與東部村莊相比, 中西部農(nóng)業(yè)型村莊最大的特征在于弱工業(yè)基礎(chǔ)條件下集體經(jīng)濟(jì)薄弱、空殼、甚至負(fù)債。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)育有限的中西部農(nóng)村, 打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá), 在村人口有限, 村莊事務(wù)不多, 且季節(jié)性強(qiáng), 治理事務(wù)外向性強(qiáng), 多實(shí)行簡(jiǎn)約治理模式[15]。之后隨著治理任務(wù)密集下沉, 村干部職業(yè)化成為基層組織建設(shè)、行政工作落實(shí)的重要選擇, 同步實(shí)現(xiàn)了其行政化, 筆者稱這一路徑為先兼業(yè)、后職業(yè)化和行政化, 相應(yīng)的正式化類型為行政建構(gòu)型, 意在突出其村莊外生性。以下分析其演變過(guò)程。
(一) 路徑:從兼業(yè)到職業(yè)化、行政化
1. 兼業(yè)時(shí)期 (1978-2012年前后) 。
對(duì)中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊而言, 大多不具備東部村莊的政策優(yōu)勢(shì)和地緣優(yōu)勢(shì), 村莊工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件差, 工業(yè)經(jīng)濟(jì)幾乎為零, 因此, 集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一, 體量極其稀薄。對(duì)于村干部而言, 村莊工作主要圍繞政府治理任務(wù)展開(kāi), 因此, 我們又可以其細(xì)分為以下兩個(gè)時(shí)期:
第一個(gè)時(shí)期, 稅費(fèi)時(shí)期。該時(shí)期中西部農(nóng)業(yè)型村莊村干部主要工作有以下幾項(xiàng): (1) 稅費(fèi)征收工作, 附帶收取“三提五統(tǒng)”, 用于支持鄉(xiāng)村工作正常開(kāi)展。這一工作, 是由國(guó)家特定發(fā)展階段的汲取型政權(quán)性質(zhì)決定的。 (2) 計(jì)劃生育工作, 尤其是在河南、江西等生男偏好強(qiáng)烈的地區(qū), 這一工作難度極大。 (3) 與行政任務(wù)相掛鉤的矛盾糾紛調(diào)解工作。稅費(fèi)時(shí)期, 干群之間藉由稅費(fèi)工作形成了制度化關(guān)聯(lián), 村干部要想順利完成稅費(fèi)征收任務(wù), 必須積極為村民解決矛盾糾紛。 (4) 開(kāi)證明、簽字、蓋章等日常工作。從稅費(fèi)時(shí)期村莊工作來(lái)看, 工作任務(wù)繁重, 且容易得罪村民, 但季節(jié)性強(qiáng), 因此治理任務(wù)日常卻不頻發(fā), 繁重卻不密集, 并不能為村干部職業(yè)化提供充足的工作內(nèi)容。同時(shí), 中西部村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱, 地方政府財(cái)源有限, 尤其是分稅制改革后, 鄉(xiāng)村兩級(jí)公共品供給和干部補(bǔ)貼, 主要依靠“三提五統(tǒng)”, 治理資源有限, 尚不足以支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。因此, 治理資源稀薄、治理事務(wù)偶發(fā)綜合決定了村干部兼職化組織形態(tài)。
第二個(gè)時(shí)期, 稅費(fèi)之后。稅費(fèi)之后一直到2012年前后, 村莊治理事務(wù)發(fā)生重大變化, 稅費(fèi)工作取消, 村干部誤工補(bǔ)貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)工作完成考核情況進(jìn)行發(fā)放, 財(cái)權(quán)上收, 同時(shí)考核權(quán)加強(qiáng), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村莊的支配性加強(qiáng), 因此其村干部行政化導(dǎo)向愈發(fā)明顯, 只不過(guò)是以一種兼業(yè)狀態(tài)存在而已。這一時(shí)期, 尤其是新農(nóng)村建設(shè)提出之后, 國(guó)家項(xiàng)目進(jìn)村增多, 文字檔案工作要求提高, 由于其貧瘠的地方財(cái)力, 雖說(shuō)村干部行政任務(wù)增多, 但依舊保持著兼業(yè)干部身份, 始終未完成村干部的職業(yè)化轉(zhuǎn)型。
2. 職業(yè)化、行政化時(shí)期 (2012年前后至今) 。
對(duì)中西部村莊而言, 自上而下的治理任務(wù)是村干部角色建構(gòu)的重要變量。在中西部地區(qū), 自習(xí)近平總書(shū)記提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來(lái), 精準(zhǔn)扶貧便成為最大的政治任務(wù), 承載了黨和國(guó)家的諸多戰(zhàn)略性目標(biāo)。圍繞這一工作, 扶貧干部及所在村村干部便需要反復(fù)核對(duì)扶貧戶資料, 建檔立卡, 且為了應(yīng)對(duì)上級(jí)精細(xì)化考核要求, 基層干部付出了遠(yuǎn)超過(guò)職業(yè)化所需的時(shí)間和精力。同時(shí), 筆者在廣西、四川、湖北等省份駐村調(diào)研時(shí), 發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)馗刹砍司珳?zhǔn)扶貧等全國(guó)性政治任務(wù)之外, 還有地方性中心工作, 如湖北秭歸農(nóng)村的幸福村落建設(shè)、四川成都農(nóng)村圍繞“社會(huì)管理和公共服務(wù)資金”具體使用所開(kāi)展的村莊工作, 多重治理任務(wù)疊加且密集進(jìn)村, 為村級(jí)組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化提供了充足的工作內(nèi)容。同時(shí), 在近些年服務(wù)型政府、服務(wù)型基層組織等理念實(shí)踐中, 相當(dāng)一部分村莊建成了村級(jí)黨員群眾辦事服務(wù)大廳, 而后坐班制和考核制也便成為組織內(nèi)在產(chǎn)物。治理任務(wù)增多、考核要求提高、干部坐班上班, 自然對(duì)“工資待遇”提出了更高的要求。為了激勵(lì)村干部更好地工作, 村干部誤工補(bǔ)貼也相應(yīng)提高, 相當(dāng)于一個(gè)正常勞動(dòng)力外出打工收入。至此, 中西部部分地區(qū)村干部職業(yè)化實(shí)踐達(dá)成, 且鑒于其工作任務(wù)的行政導(dǎo)向, 也同步實(shí)現(xiàn)了行政化。在中西部村莊實(shí)現(xiàn)行政化之后, 與東部村莊一道, 意味著國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力再次強(qiáng)有力地進(jìn)入到村莊社會(huì)。
簡(jiǎn)而言之, 在村干部由兼業(yè)走向職業(yè)化、行政化的過(guò)程中, 一靠地方政府治理任務(wù)下沉提供治理事務(wù);二靠地方政府和村莊集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合提供治理資源, 用以支付村干部職業(yè)化的組織成本。
(二) 類型:行政建構(gòu)型正式化
對(duì)中西部村莊而言, 村莊治理事務(wù)行政導(dǎo)向明顯, 治理資源高度依賴地方政府和國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付, 與村莊內(nèi)生需求本身關(guān)聯(lián)不大, 這種情況下村干部的職業(yè)化和行政化, 筆者稱之為外生性行政建構(gòu)型正式化。現(xiàn)以筆者調(diào)研所在貴州遵義G村為例做簡(jiǎn)要分析, 其外生性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:
1. 治理事務(wù)與村莊需求錯(cuò)位, 行政導(dǎo)向明顯。
中西部村莊打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá), 在村人口多以老弱病殘懶等剩余人口為主, 村莊需求主要是基礎(chǔ)設(shè)施改善和老人的照料, 而縱觀目前村莊工作, 則以政府行政任務(wù)為主, 與在村人口生產(chǎn)生活需求關(guān)聯(lián)有限。有基于此, 以G村為代表的中西部村莊, 在完成村干部職業(yè)化之后, 治理事務(wù)行政導(dǎo)向突出, 村干部職業(yè)化的重要驅(qū)動(dòng)為外力行政驅(qū)動(dòng)。
2. 治理資源高度依賴地方政府。
對(duì)中西部村莊而言, 集體經(jīng)濟(jì)大多為空殼, 村莊公共品供給、辦公經(jīng)費(fèi)、村干部工資等均依賴于政府轉(zhuǎn)移支付。據(jù)悉, 目前中西部村莊集體收入大體有以下三大來(lái)源:一是一般性轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi), 用以支付村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)和干部補(bǔ)貼;二是費(fèi)隨事轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi), 主要取決于地方政府治理任務(wù)下沉數(shù)量和地方政府財(cái)源多寡;三是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi), 這筆經(jīng)費(fèi)本屬于專項(xiàng)資金, 但在監(jiān)管尚不完善的中西部村莊, 這筆經(jīng)費(fèi)往往可以靈活使用。現(xiàn)仍以G村為例, 具體情況見(jiàn)表1。
(三) 效果:低績(jī)效
從中西部村莊治理實(shí)踐看, 當(dāng)?shù)卮迩f同樣存在三個(gè)典型特征:一是治理事務(wù)密集, 行政導(dǎo)向突出, 與村莊內(nèi)生需求關(guān)聯(lián)有限, 原有兼業(yè)干部難以回應(yīng)的村莊需求, 職業(yè)化后的村干部群體更加難以回應(yīng), 且徒增組織成本。二是治理資源高度依賴地方政府和國(guó)家轉(zhuǎn)移支付, 村莊內(nèi)生治理資源有限, 難以支付其職業(yè)化后的組織成本, 屬于典型的外向依賴型村級(jí)組織。三是村莊社會(huì)熟人機(jī)制尚可發(fā)生作用, 村干部依舊可以通過(guò)農(nóng)資代理、跑運(yùn)輸、做工程、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)種養(yǎng)殖業(yè)等在村市場(chǎng)機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)兼業(yè), 人情、面子、關(guān)系等非正式治理機(jī)制發(fā)揮作用的地方性知識(shí)和文化網(wǎng)絡(luò)尚存。由此觀之, 脫離村莊具體需求, 以治理任務(wù)和公共服務(wù)下沉為導(dǎo)向進(jìn)行村干部職業(yè)化建設(shè), 實(shí)無(wú)必要, 更不經(jīng)濟(jì), 因此, 對(duì)于中西部相當(dāng)一部分村莊而言, 村干部職業(yè)化和行政化建設(shè)屬于典型的行政不經(jīng)濟(jì)之舉。與東部村莊相比, 從質(zhì)性判斷上而言, 其治理績(jī)效不高。
四、結(jié)論與討論
當(dāng)前, 學(xué)界部分學(xué)人將村干部職業(yè)化作為基層治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容, 這一主張自然有其合理之處, 但若要推廣, 則需要對(duì)其社會(huì)基礎(chǔ)加以探究。通過(guò)對(duì)東中西部各種類型村莊治理實(shí)踐的考察, 筆者發(fā)現(xiàn), 村干部職業(yè)化的社會(huì)基礎(chǔ)有二:一是治理事務(wù)頻發(fā), 二是治理資源豐沛。治理事務(wù)頻發(fā)為村干部職業(yè)化提供了合理性基礎(chǔ);治理資源豐沛為村干部職業(yè)化提供了可行性的現(xiàn)實(shí)路徑。社會(huì)基礎(chǔ)也正是其適用性限度所在:一是治理事務(wù)與村莊需求相匹配, 二是治理資源與組織成本相契合, 且契合度越高, 合理性越強(qiáng)。就其合理性和可行性而言, 以上海北管村為代表的大中城市城郊村或東部村莊, 治理事務(wù)頻發(fā)且治理資源豐沛, 村干部職業(yè)化的合理性和可行性也最高;以秭歸農(nóng)村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村, 治理事務(wù)偶發(fā)、細(xì)小瑣碎且治理資源單薄, 不具備職業(yè)化的治理基礎(chǔ), 因此, 這一地區(qū)的村干部兼業(yè)化在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)具有現(xiàn)實(shí)合理性。
非正式干部正式化, 基礎(chǔ)在于治理事務(wù)頻發(fā)讓村干部“有事可做”和治理資源豐富讓村干部“有動(dòng)力去做”, 而其發(fā)展的限度也正蘊(yùn)藏于此:一是治理事務(wù)頻發(fā)是村干部職業(yè)化的合理性基礎(chǔ), 這是非正式干部正式化的合法性機(jī)制。對(duì)中西部農(nóng)村而言, 大多數(shù)村莊農(nóng)業(yè)剩余有限, 打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá), 在村人口較少, 村莊空心化突出。長(zhǎng)年并不完整的村莊生活中, 從村民需求角度而言, 開(kāi)證明、矛盾糾紛調(diào)解、老人照料等既有治理事務(wù)均不具備讓村干部坐下來(lái)進(jìn)而職業(yè)化的充分理由。而對(duì)于上海城郊村等特定區(qū)位的村莊而言, 國(guó)家治理目標(biāo)遠(yuǎn)大、治理任務(wù)密集, 對(duì)于村干部職業(yè)化有著強(qiáng)烈的需求, 加之村莊本身作為人口凈流入地區(qū), 流動(dòng)性強(qiáng), 復(fù)雜度高, 社會(huì)治安、維穩(wěn)等外來(lái)人口管理壓力較大, 需要強(qiáng)有力的職業(yè)化村干部隊(duì)伍與之匹配, 在某種程度上而言, 東部農(nóng)村村干部職業(yè)化具備現(xiàn)實(shí)合理性。二是治理資源與其組織成本相匹配, 此為其經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制。
眾所周知, 以蘇南農(nóng)村和以珠三角農(nóng)村為代表的東部地區(qū), 地方政府財(cái)力雄厚, 村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá), 為村干部職業(yè)化奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 也就使得治理需求旺盛的同時(shí), 村級(jí)組織具備村干部職業(yè)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而反觀以秭歸農(nóng)村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村, 拋開(kāi)其治理事務(wù)頻發(fā)與否不談, 但就其治理資源而言, 一是村集體收入幾乎為零, 二是地方政府財(cái)力一般, 并不具備村干部職業(yè)化的可行性。結(jié)合筆者調(diào)研區(qū)域概況, 我國(guó)東中西部村干部職業(yè)化、行政化情況見(jiàn)表2。
有基于此, 村干部職業(yè)化的限度有二:一是治理事務(wù)是否頻發(fā), 這是村干部職業(yè)化的基礎(chǔ), 更是其合理性來(lái)源;二是治理資源是否與組織成本相匹配, 這是村干部職業(yè)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)保證。治理事務(wù)越頻發(fā)和治理資源越豐沛, 村干部職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)需求和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越強(qiáng)烈和堅(jiān)實(shí), 村干部職業(yè)化往往越早且徹底。值得進(jìn)一步思考的是:村級(jí)組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化, 究竟是否代表我國(guó)基層治理現(xiàn)代化的未來(lái)?
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2018年06期
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