——基于我國東中西部鄉村治理實踐的考察
摘要：基層組織形態及其干部角色, 是巨型國家有效治理的基礎性配置。沿著經驗研究進路, 從歷史視角和區域差異視角, 采用質性研究方法, 梳理我國改革開放40年來東中西部村莊治理實踐, 以揭示非正式干部正式化的路徑、類型及其限度。研究表明:東部村莊, 一般集體經濟發達, 治理資源豐富, 治理事務密集且頻發, 于20世紀八九十年代率先實現了村干部職業化;而后隨著治理任務下沉、財權上收和精細化考核, 村干部由職業化進一步走向了行政化;其治理事務密集頻發且內生性強, 形塑了其村莊內生型非正式干部正式化的實踐道路。中西部村莊, 集體經濟弱勢, 治理資源極其有限, 治理事務稀疏且偶發, 村干部兼業狀態突出;隨著治理任務密集下沉, 行政面向突出, 依托地方政府財源供給, 部分中西部村莊實現了村干部職業化、行政化轉型, 走向外生性行政建構型道路。同時, 治理事務與村莊需求匹配度和治理資源與組織成本契合度差異, 共同形塑了東中西部鄉村不同的治理績效。非正式干部正式化, 事關基層治理現代化的中國道路選擇問題, 要求各界必須審慎對待這一基層治理實踐。
引言
九層之臺, 起于壘土。眾所周知, 我國是一個具有5 000年歷史、960萬平方公里國土、近14億人口的巨型國家, 人口眾多、區域差異大、基層情況異常復雜, 對于村干部職業化這一地方性較強的政策議題, 必須因地制宜, 具體問題具體分析。自古以來, 對于作為巨型國家的中國而言, 如何安排基層治理架構、選擇合適的基層組織形態、進而實現有效的大國治理, 均是各界所關注的基本議題。在傳統郡縣制時期, 巨型國家的規模之累所帶來的政策統一性與執行靈活性之間的張力, 是大國治理中常見的治理矛盾[1], 在此期間, 郡縣治國[2]成為歷代中央王朝普遍的歷史實踐。在雙軌政治[3]框架下, 為了實現人口增長、權力擴張和治理成本的匹配, 集權的簡約治理[4]成為經典的治理實踐。這一來自中華帝國的簡約治理遺產, 有一定部分持續存在于民國時期、毛澤東時代和現今的改革時代[4]。而這一治理實踐, 在當代新的歷史條件下, 新雙軌治理特征突出[5]。
筆者及所在研究團隊在全國各地駐村調研發現:當前, 以上海農村為代表的蘇南農村和以廣東中山農村為代表的珠三角農村, 村級組織正規化和村干部職業化特征突出, 且行政面向突出;以湖北秭歸農村為代表的部分中西部農村, 在治理任務密集進村的同時, 也出現了村干部的職業化, 且伴隨而來的是行政化;以河南上蔡農村為代表的大部分中西部農村, 村干部行政化傾向也很明顯, 但依舊維持著其兼業干部身份。同處中國, 當前基層組織形態為何有如此巨大的差異?是哪些因素以及如何形塑了基層組織樣態及其干部角色?這構成了筆者最初的問題意識來源。
一、既有研究與研究視角
(一) 既有研究
村干部是國家與農民之間的重要聯結, 不同歷史時期, 區域差異條件下的國家治理任務和村莊需求不同, 所承載的組織形態也有所差異。縱觀既有研究, 大國治理中基層組織形態及其干部角色存在一條完整的歷史脈絡:傳統郡縣治國時期, 帝國基層治理能力有限, 雙軌政治[3]是其基本特征。郡縣之下, 集權的簡約治理[4]特征明顯。晚清民初時期, 在不合時宜的國家汲取目標導向下, 保護型經紀被贏利型經紀[6]所替代。新中國成立不久, 以生產隊為治理單元的國家治理實現了基層社會再造。改革開放之后, 在村民自治框架下, 村干部兼具當家人和代理人的雙重角色[7]。吳毅從基層實踐動態角度指出, 對中西部農村干部而言, 其面臨著雙重角色邊緣化[8]且第三域中干部自利性凸顯的尷尬境地。歐陽靜繼而在其基礎上指出, 村干部雙重角色邊緣化的背后, 實質是鄉村兩級權威的衰敗, 進而形塑出村干部官僚化的內在邏輯[9]。
當前, 以珠三角農村、蘇南農村為代表的部分地區村干部公職化明顯, 與既往基層組織形態和村干部角色差異巨大。李永萍通過對上海地區遠郊農村的考察, 對當地村干部公職化的原因、效果及其限度進行了分析, 指出當地村干部職業化的基礎在于內生性村莊需求、雄厚的治理資源與倒逼性職業社會推動[10]。寧澤逵等從國家宏觀政治經濟環境、法律法規環境、群眾基礎和組織機構環境、村干部自身的基本素質等四個維度對村干部向何處去這一問題做了可行性分析, 并指出目前中西部農業型村莊尚不具備村干部公職化的實踐要件[11]。既有研究對村干部公職化的表征[12]、原因[10]、效果及其實踐邏輯進行了梳理, 為我們理解村干部職業化的結構性特征提供了思路, 但其缺陷有三:一是并未對村干部職業化和村干部行政化兩個并不必然相關的議題作出清晰區分, 反而將村干部的職業特征和治理面向混為一談;二是討論村干部公職化這一議題時, 指出其實踐限度的同時, 并未將其放到區域差異的視角下展開具體分析, 為后續研究進一步拓展提供了空間;三是以上研究均忽略了村干部公職化這一治理實踐的歷史演變過程, 無法向讀者清晰展現村干部角色演變的具體路徑。
(二) 研究視角
眾所周知, 在中國共產黨的領導下, 我國經歷了徹底的革命, 因此, 對東中西部而言, 共享了整個大集體時期。為了提取農業剩余支援工業發展和城市生活、進而實現優先發展重工業等國家戰略性目標[13], 我國在農村地區建立起了政社合一的人民公社體制, 作為農村干部的大隊干部和小隊干部, 薪酬是帶領社員發展生產來拿工分, 與普通社員差別不大, 輔以其卓有成效的社會主義思想政治教育, 全國上下一盤棋, 基層組織形態和干部角色高度相似。改革開放以后, 為適應形勢需要, 我國改人民公社為鄉鎮政府, 繼而在農村地區探索并推廣了村民自治制度。而縱觀基層組織形態和干部角色差異, 也就是改革開放后40年歷史實踐的區域差異所致。因此, 值此改革開放40周年之際, 村干部角色的區域差異類型及其具體實踐路徑, 就成為生發于中國經驗基礎上且亟待解釋的學術命題。
有基于此, 筆者將秉持經驗研究進路, 綜合歷史視角和區域差異視角, 通過梳理我國東中西部基層治理實踐, 并按照不同歷史時期、不同治理任務、不同村莊需求、不同治理事務、不同村干部角色這一實踐鏈條行文, 力求提煉出我國不同區域基層組織形態及其干部角色類型、演變路徑, 并做出契合基層治理經驗的學理解釋。本文研究目標有二:一是通過梳理不同區域村干部角色演變的具體路徑, 對當前基層治理實踐做出類型化分析;二是在類型化分析基礎上, 對當前以村干部公職化為基本內容的基層治理現代化政策實踐做出回應, 并為我國基層治理政策走向提供有益參考。本文問題意識來源、經驗材料與學術思考均來自于筆者及所在研究團隊歷次駐村調研。非正式干部正式化這一判斷, 來自于筆者2017年5月在蘇南農村駐村調研, 并在河南、湖北、廣東、貴州等地農村得到驗證。非正式干部, 主要代指以村“兩委”干部為主體的村級組織工作人員;正式化含義有二:一是指職業化, 從兼職到全職, 二是指行政化, 從雙重角色到行政導向。為行文方便, 筆者將以蘇南農村和珠三角農村為代表的發達地區農村統稱為東部村莊, 將以湖北農村為代表的農業型農村統稱為中西部村莊。鑒于中西部農村共享了“集體經濟薄弱、治理事務稀疏且偶發”這一基礎性特征, 因此文中對中部農村和西部農村不再做進一步區分。
二、從職業化到行政化:東部發達地區村莊內生型正式化
與中西部一般農業型村莊相比, 東部農村最顯著的差異在于其不同工業化條件下村莊集體經濟的強弱。集體經濟越豐沛, 對村干部而言, 經濟發展性事務越多, 所承擔的村莊公共品供給事項也越多, 村莊事務內生性特征越明顯, 對村干部職業化需求越旺盛;隨著治理任務下沉, 輔以精細化的目標管理責任制考核等現代治理技術, 村干部行政化傾向也越發明顯。從筆者觀察來看, 東部村莊村干部經歷了一個“先職業化、后行政化”的正式化過程, 且與不同歷史時期村莊治理需求相匹配, 筆者稱之為村莊內生型正式化。以下梳理其演變過程。
(一) 路徑:從職業化到行政化
1. 集體經濟初級階段 (1978-2002年前后) :
村干部職業化。不論是蘇南農村, 還是珠三角農村, 其發展起點在于村莊工業化。蘇南農村多起步于20世紀70年代中后期, 依托上海等大城市經濟體, 農村工業化獲得了極大發展;珠三角農村多起步于改革開放之后的“三來一補”型外資工廠。這一時期, 以發展村莊工業經濟為主要任務的蘇南農村和以發展村莊物業經濟為主要內容的珠三角農村, 不約而同地出現了村干部職業化實踐。對于這一時期的村干部而言, 其主要治理任務如下:一是發展村莊集體經濟, 或經營集體企業, 或經營村集體土地, 集體經濟來源雖有差異, 但其經濟發展面向高度一致;二是依托村莊集體經濟, 為村民生產生活提供水、電、路、下水道等公共物品和教育、醫療等公共服務;三是依托村級組織, 逐漸承接因當地村民家計模式非農化后而閑置的農業用地, 并采取小農家庭經營+村集體社會化服務或村集體反租倒包+代耕農經營的形式進行農地經營;四是組建聯防隊或巡邏隊, 應對中西部外來人口流入而產生的治安問題;五是協助完成國家計劃生育、稅費征收等治理任務;六是部分集體經濟較為發達的村莊, 承擔著以現金的形式分紅或以實物或服務的形式提供福利的村莊福利分配職能。
這一時期的東部村莊, 經濟發展職能突出, 村干部經濟發展角色和村莊管理服務角色高度統一, 基于其村莊面向的內生性發展需求, 依托較為豐沛的村集體經濟資源, 以村兩委干部為主體的村級組織工作人員率先實現了職業化。而后, 隨著村莊治理事務的不斷膨脹, 治安、衛生、計生等工作增多, 相應的條線工作人員也實現了專職化。
2. 集體經濟當前階段 (2002年前后至今) :
村干部行政化。蘇南農村集體企業于2002年前后完成改制, 在地方政府的斡旋下, 通過土地托管、一村兩樓宇等物業經營項目, 當地村莊仍可獲得穩定的集體經濟收入;珠三角農村則保持其既有的物業經濟發展路徑, 當地干部稱之為“筑巢引鳳”或“養雞生蛋”, 通過出租與工廠經濟相配套的廠房、店鋪、宿舍、商業大樓等來獲取穩定的物業收入。在此期間, 東部村莊依托其豐沛的市場機會, 成為中西部農民工群體競相涌入的打工目的地, 這對當地基層治理提出了更高的挑戰和要求。同時, 2000年前后, 當地實行了村財鎮管, 建立起較為規范的村級財務管理制度, 實現了財權上移。這一時期, 東部村莊主要治理任務如下:一是外來人口信息管理工作, 部分地區甚至要求“三天登記、兩天注銷”, 對外來人口采取極為精細的信息管理。二是社會治安工作, 組建與之相匹配的聯防隊或巡邏隊, 又配以高清攝像頭等技術防范設施, 實現對村莊治安的24小時監控。三是工廠生產消防安全工作。消防安全, 事關生命財產安全和地方穩定, 也成為地方政府考核的重要內容。四是針對非正規經濟的城市管理工作, 如針對小網吧、小餐館、小麻將館、小診所等“六小五違”行業的專項治理行動。五是環境衛生工作。人口的涌入對當地環境衛生帶來了巨大的工作負擔, 并最終轉化為屬地村級組織的工作任務, 且進入地方政府對村莊工作的考核范疇。
這一時期, 村莊經濟發展職能弱化, 公共管理和服務職能突出, 行政任務導向的村級治理任務較為密集、頻發, 且伴隨著目標管理責任制等現代治理技術的精細化操作運用, 輔以財權上收和事權下放, 地方政府實現了對當地村莊的高度支配。此時, 當地村干部在職業化的基礎上, 進一步轉向了行政化。
(二) 類型:村莊內生型正式化
對東部村莊而言, 村干部先職業化、后行政化這一演變路徑, 均契合了其村莊內生治理需求, 筆者稱之為村莊內生型非正式干部正式化[14]。
對于處于村級集體經濟發展初級階段的東部村莊而言, 村集體經濟發展職能突出, 工業經濟或物業經濟發展性強, 村干部身兼多職, 同時肩負著農地經營管理、公共品供給、社會福利分配、糾紛矛盾調解、行政工作協助等多項治理任務。村莊治理事務密集且頻發, 兼職化的村干部崗位不足以實現對非正式干部群體的有效激勵, 而當時的村莊集體經濟較為發達, 治理資源豐厚, 具備支付村干部職業化所產生的組織成本。有基于此, 村干部職業化, 實屬基層組織自發演變中的必然產物, 因此當地村干部職業化是契合村莊特定發展階段需求的組織產物。
對于處于村級集體經濟發展階段的東部村莊而言, 村集體經濟均轉為物業經濟且平穩發展, 外資涌入的同時, 也吸引了巨量外來人口。伴隨著外來人口而來的是密集且頻繁的治理任務, 主要集中在社會治安、環境衛生、外來人口管理、消防安全等日常工作方面, 在地方政府嚴格的考核管理體制下, 村級自治組織行政化傾向突出。同時, 看似行政任務的村級工作, 實則高度契合了當地工廠林立、外來人口密集等產生的基層治理需求。換言之, 當地村干部正式化高度契合了村莊治理需求, 屬于村莊內生型正式化。
(三) 效果:高績效
完成了村干部職業化和行政化后的村級組織, 其治理績效如何呢?在筆者看來, 不同的村莊發展階段, 存在不同的治理需求, 產生不同的村莊治理事務, 匹配不同的組織形態和干部角色, 同時要求不同的治理資源與之相契合, 進而產生不同的治理績效, 即治理績效約等于治理事務與治理需求的匹配程度和治理資源與組織成本的契合程度。從東部村莊治理實踐來看, 當地村莊治理以下特征突出:
1. 治理事務密集且頻發。
治理事務頻發, 是村干部職業化的重要前提和基礎。一般而言, 主要有兩類:一是自上而下的公共服務、行政任務和政治任務密集進村, 催生了大量需要村干部及時處理的治理事務。職業化本身作為一種激勵和控制手段往往被地方政府選擇性使用。二是來自村莊內部自下而上的治理需求頻發, 比如大村治理、或者村子雖小卻高度復雜, 兼職化的村干部難以及時回應和處理村民需求或問題, 而需要村干部坐下來按照既有流程積極治理。以上兩點, 均可產生穩定頻發的治理事務, 對村干部的工作狀態提出了更完整的要求。以筆者調研所在上海郊區北管村為例, 全村2 400人, 外來人口12 000人, 大小企業幾十家, 治安巡邏、環境衛生、流動人口管理等構成了村莊治理的重要內容。加之上海在國際大都市建設的大戰略下, 土地減量化、城市更新等政策力度較大, 地方政府創建活動多, 雄心勃勃的治理戰略最終都將落實到密集而頻發的村級治理事務上。
2. 治理資源豐沛。
治理事務的密集頻發性, 只是村干部職業化的前提和基礎;豐沛的治理資源, 足以持續地支付村干部職業化所帶來的組織成本, 方為村干部職業化提供完整的閉環。從治理實踐來看, 村莊治理資源主要有兩大重要來源:一是地方政府財力, 二是村集體經濟。筆者調研所在的上海遠郊村北管村, 村集體收入每年2 400萬元左右, 來自政府的轉移支付大約在百萬級別。如此豐富的治理資源, 使得北管村具備充分的財力用以支付村組干部職業化后的組織成本。筆者調研所在的中山市云漢村, 村集體物業經濟收入每年5 500萬元, 其中50%用來村莊分紅, 余下用以提供村莊公共物品、村莊福利和支付村級組織管理成本, 同時用以解決村莊包括8名村“兩委”干部在內的近110位工作人員的經濟激勵支出。
綜上, 對東部農村而言, 在村莊發展的各個階段, 治理事務均密集頻發, 與村莊內生性需求高度匹配;同時, 當地豐沛的治理資源與村干部正式化后產生的組織成本高度契合;加之當地熟人社會機制式微, 迫切呼喚新的組織形態和干部角色介入。有基于此, 非正式干部正式化, 作為一種高度契合當地村莊治理需求的組織形態應運而生, 因此筆者認為當地治理績效是高效的。
三、從兼業到全職行政化:中西部村莊行政建構型正式化
與東部村莊相比, 中西部農業型村莊最大的特征在于弱工業基礎條件下集體經濟薄弱、空殼、甚至負債。在集體經濟發育有限的中西部農村, 打工經濟發達, 在村人口有限, 村莊事務不多, 且季節性強, 治理事務外向性強, 多實行簡約治理模式[15]。之后隨著治理任務密集下沉, 村干部職業化成為基層組織建設、行政工作落實的重要選擇, 同步實現了其行政化, 筆者稱這一路徑為先兼業、后職業化和行政化, 相應的正式化類型為行政建構型, 意在突出其村莊外生性。以下分析其演變過程。
(一) 路徑:從兼業到職業化、行政化
1. 兼業時期 (1978-2012年前后) 。
對中西部一般農業型村莊而言, 大多不具備東部村莊的政策優勢和地緣優勢, 村莊工業發展基礎條件差, 工業經濟幾乎為零, 因此, 集體經濟來源單一, 體量極其稀薄。對于村干部而言, 村莊工作主要圍繞政府治理任務展開, 因此, 我們又可以其細分為以下兩個時期:
第一個時期, 稅費時期。該時期中西部農業型村莊村干部主要工作有以下幾項: (1) 稅費征收工作, 附帶收取“三提五統”, 用于支持鄉村工作正常開展。這一工作, 是由國家特定發展階段的汲取型政權性質決定的。 (2) 計劃生育工作, 尤其是在河南、江西等生男偏好強烈的地區, 這一工作難度極大。 (3) 與行政任務相掛鉤的矛盾糾紛調解工作。稅費時期, 干群之間藉由稅費工作形成了制度化關聯, 村干部要想順利完成稅費征收任務, 必須積極為村民解決矛盾糾紛。 (4) 開證明、簽字、蓋章等日常工作。從稅費時期村莊工作來看, 工作任務繁重, 且容易得罪村民, 但季節性強, 因此治理任務日常卻不頻發, 繁重卻不密集, 并不能為村干部職業化提供充足的工作內容。同時, 中西部村莊集體經濟薄弱, 地方政府財源有限, 尤其是分稅制改革后, 鄉村兩級公共品供給和干部補貼, 主要依靠“三提五統”, 治理資源有限, 尚不足以支付村干部職業化所產生的組織成本。因此, 治理資源稀薄、治理事務偶發綜合決定了村干部兼職化組織形態。
第二個時期, 稅費之后。稅費之后一直到2012年前后, 村莊治理事務發生重大變化, 稅費工作取消, 村干部誤工補貼由鄉鎮政府根據工作完成考核情況進行發放, 財權上收, 同時考核權加強, 鄉鎮黨委政府對村莊的支配性加強, 因此其村干部行政化導向愈發明顯, 只不過是以一種兼業狀態存在而已。這一時期, 尤其是新農村建設提出之后, 國家項目進村增多, 文字檔案工作要求提高, 由于其貧瘠的地方財力, 雖說村干部行政任務增多, 但依舊保持著兼業干部身份, 始終未完成村干部的職業化轉型。
2. 職業化、行政化時期 (2012年前后至今) 。
對中西部村莊而言, 自上而下的治理任務是村干部角色建構的重要變量。在中西部地區, 自習近平總書記提出精準扶貧戰略以來, 精準扶貧便成為最大的政治任務, 承載了黨和國家的諸多戰略性目標。圍繞這一工作, 扶貧干部及所在村村干部便需要反復核對扶貧戶資料, 建檔立卡, 且為了應對上級精細化考核要求, 基層干部付出了遠超過職業化所需的時間和精力。同時, 筆者在廣西、四川、湖北等省份駐村調研時, 發現當地干部除了精準扶貧等全國性政治任務之外, 還有地方性中心工作, 如湖北秭歸農村的幸福村落建設、四川成都農村圍繞“社會管理和公共服務資金”具體使用所開展的村莊工作, 多重治理任務疊加且密集進村, 為村級組織正規化和村干部職業化提供了充足的工作內容。同時, 在近些年服務型政府、服務型基層組織等理念實踐中, 相當一部分村莊建成了村級黨員群眾辦事服務大廳, 而后坐班制和考核制也便成為組織內在產物。治理任務增多、考核要求提高、干部坐班上班, 自然對“工資待遇”提出了更高的要求。為了激勵村干部更好地工作, 村干部誤工補貼也相應提高, 相當于一個正常勞動力外出打工收入。至此, 中西部部分地區村干部職業化實踐達成, 且鑒于其工作任務的行政導向, 也同步實現了行政化。在中西部村莊實現行政化之后, 與東部村莊一道, 意味著國家基礎性權力再次強有力地進入到村莊社會。
簡而言之, 在村干部由兼業走向職業化、行政化的過程中, 一靠地方政府治理任務下沉提供治理事務;二靠地方政府和村莊集體經濟聯合提供治理資源, 用以支付村干部職業化的組織成本。
(二) 類型:行政建構型正式化
對中西部村莊而言, 村莊治理事務行政導向明顯, 治理資源高度依賴地方政府和國家財政轉移支付, 與村莊內生需求本身關聯不大, 這種情況下村干部的職業化和行政化, 筆者稱之為外生性行政建構型正式化。現以筆者調研所在貴州遵義G村為例做簡要分析, 其外生性主要表現在以下兩個方面:
1. 治理事務與村莊需求錯位, 行政導向明顯。
中西部村莊打工經濟發達, 在村人口多以老弱病殘懶等剩余人口為主, 村莊需求主要是基礎設施改善和老人的照料, 而縱觀目前村莊工作, 則以政府行政任務為主, 與在村人口生產生活需求關聯有限。有基于此, 以G村為代表的中西部村莊, 在完成村干部職業化之后, 治理事務行政導向突出, 村干部職業化的重要驅動為外力行政驅動。
2. 治理資源高度依賴地方政府。
對中西部村莊而言, 集體經濟大多為空殼, 村莊公共品供給、辦公經費、村干部工資等均依賴于政府轉移支付。據悉, 目前中西部村莊集體收入大體有以下三大來源:一是一般性轉移支付經費, 用以支付村級組織辦公經費和干部補貼;二是費隨事轉經費, 主要取決于地方政府治理任務下沉數量和地方政府財源多寡;三是專項經費, 這筆經費本屬于專項資金, 但在監管尚不完善的中西部村莊, 這筆經費往往可以靈活使用。現仍以G村為例, 具體情況見表1。
(三) 效果:低績效
從中西部村莊治理實踐看, 當地村莊同樣存在三個典型特征:一是治理事務密集, 行政導向突出, 與村莊內生需求關聯有限, 原有兼業干部難以回應的村莊需求, 職業化后的村干部群體更加難以回應, 且徒增組織成本。二是治理資源高度依賴地方政府和國家轉移支付, 村莊內生治理資源有限, 難以支付其職業化后的組織成本, 屬于典型的外向依賴型村級組織。三是村莊社會熟人機制尚可發生作用, 村干部依舊可以通過農資代理、跑運輸、做工程、適度規模經營種養殖業等在村市場機會實現兼業, 人情、面子、關系等非正式治理機制發揮作用的地方性知識和文化網絡尚存。由此觀之, 脫離村莊具體需求, 以治理任務和公共服務下沉為導向進行村干部職業化建設, 實無必要, 更不經濟, 因此, 對于中西部相當一部分村莊而言, 村干部職業化和行政化建設屬于典型的行政不經濟之舉。與東部村莊相比, 從質性判斷上而言, 其治理績效不高。
四、結論與討論
當前, 學界部分學人將村干部職業化作為基層治理現代化的主要內容, 這一主張自然有其合理之處, 但若要推廣, 則需要對其社會基礎加以探究。通過對東中西部各種類型村莊治理實踐的考察, 筆者發現, 村干部職業化的社會基礎有二:一是治理事務頻發, 二是治理資源豐沛。治理事務頻發為村干部職業化提供了合理性基礎;治理資源豐沛為村干部職業化提供了可行性的現實路徑。社會基礎也正是其適用性限度所在:一是治理事務與村莊需求相匹配, 二是治理資源與組織成本相契合, 且契合度越高, 合理性越強。就其合理性和可行性而言, 以上海北管村為代表的大中城市城郊村或東部村莊, 治理事務頻發且治理資源豐沛, 村干部職業化的合理性和可行性也最高;以秭歸農村為代表的中西部一般農業型地區農村, 治理事務偶發、細小瑣碎且治理資源單薄, 不具備職業化的治理基礎, 因此, 這一地區的村干部兼業化在相當長的歷史時期內具有現實合理性。
非正式干部正式化, 基礎在于治理事務頻發讓村干部“有事可做”和治理資源豐富讓村干部“有動力去做”, 而其發展的限度也正蘊藏于此:一是治理事務頻發是村干部職業化的合理性基礎, 這是非正式干部正式化的合法性機制。對中西部農村而言, 大多數村莊農業剩余有限, 打工經濟發達, 在村人口較少, 村莊空心化突出。長年并不完整的村莊生活中, 從村民需求角度而言, 開證明、矛盾糾紛調解、老人照料等既有治理事務均不具備讓村干部坐下來進而職業化的充分理由。而對于上海城郊村等特定區位的村莊而言, 國家治理目標遠大、治理任務密集, 對于村干部職業化有著強烈的需求, 加之村莊本身作為人口凈流入地區, 流動性強, 復雜度高, 社會治安、維穩等外來人口管理壓力較大, 需要強有力的職業化村干部隊伍與之匹配, 在某種程度上而言, 東部農村村干部職業化具備現實合理性。二是治理資源與其組織成本相匹配, 此為其經濟制約機制。
眾所周知, 以蘇南農村和以珠三角農村為代表的東部地區, 地方政府財力雄厚, 村集體經濟較為發達, 為村干部職業化奠定了堅實的經濟基礎, 也就使得治理需求旺盛的同時, 村級組織具備村干部職業化的經濟基礎。而反觀以秭歸農村為代表的中西部一般農業型地區農村, 拋開其治理事務頻發與否不談, 但就其治理資源而言, 一是村集體收入幾乎為零, 二是地方政府財力一般, 并不具備村干部職業化的可行性。結合筆者調研區域概況, 我國東中西部村干部職業化、行政化情況見表2。
有基于此, 村干部職業化的限度有二:一是治理事務是否頻發, 這是村干部職業化的基礎, 更是其合理性來源;二是治理資源是否與組織成本相匹配, 這是村干部職業化的經濟基礎和現實保證。治理事務越頻發和治理資源越豐沛, 村干部職業化的現實需求和經濟基礎越強烈和堅實, 村干部職業化往往越早且徹底。值得進一步思考的是:村級組織正規化和村干部職業化, 究竟是否代表我國基層治理現代化的未來?
中國鄉村發現網轉自：西北農林科技大學學報(社會科學版)2018年06期
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