內容摘要：本文結合隴西縣為全國人大常委會法律授權，同時開展“兩權”抵押貸款試點縣工作實踐。分析了“兩權”抵押貸款試點工作中存在的困境，針對存在的突出問題，從六個方面探討和提出了破解路徑，供貧困地區進行農村產權制度改革及“兩權”抵押試點時借鑒和參考。
2012年，省上將隴西縣列為農村金融創新改革試點縣，以此為契機，隴西縣進行農村“土地承包權、林權、房屋所有權三權”抵押貸款試點，由于各種原因，試點沒有取得實質性進展。此后，隴西縣積極適應農村改革和發展的要求和按照農業部、中國人民銀行安排，開展農村土地確權登記頒證、農村產權制度改革、農村承包土地經營權和農民住房財產權“兩權”抵押貸款試點工作，結合試點工作的要求，先后制定出臺了《農村土地承包經營權抵押登記細則》、《農村土地承包經營權抵押登記程序》《關于切實做好農村產權確權登記頒證開展抵押貸款工作的指
導意見》（隴政發[2014]137號）、《隴西縣農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款實施方案》（隴政辦發[2017]63號）、《隴西縣農村土地承包（流轉）經營權及地上附著物價值評估辦法（試行)》（隴農牧發[2017]64號），積極配合金融部門穩妥有序開展了農村“兩權”抵押貸款業務，推進農村金融改革創新，探索盤活農村資源、資金、資產，有效化解農業經營發展中存在的融資難、貸款難、擔保難的途徑和辦法。
一、試點成效
2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議決定正式授權全國232個試點縣開展農村土地承包經營權抵押貸款，59個試點縣開展農村住房財產權抵押貸款。隴西縣獲批成為全國13個同時開展“兩權”抵押貸款的試點縣之一。試點工作開展以來，全縣參與試點的6家金融機構累計發放“兩權”抵押貸款174筆28108萬元，其中農村土地承包經營權抵押貸款23筆8673萬元，農民住房財產權抵押貸款151筆19435萬元。截至2018年7月末，全縣發放“兩權”抵押貸款112筆余額19478.5萬元，同比增長53.71%。其中農村承包土地的經營權抵押貸款11筆5810萬元，農民住房財產權抵押貸款101筆13668.5萬元。與2012年“三權”抵押相比較，實現增量、擴面、提質目標；同時抵押貸款權證得到拓展，政策及機制日趨完善，產權交易和風險機制初步建立并在實踐層面進行了有利探索。
二、試點困境
一是農村“兩權”抵押貸款缺乏法律支持。土地承包經營權抵押貸款本身與現行法律存在沖突。雖然《農村土地承包法》允許土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，但對于其抵押問題，《擔保法》和《物權法》都是明令禁止的。《擔保法》規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。《物權法》則明確規定，除買賣、公開協商等方式承包的”四荒地“等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。宅基地使用權《擔保法》第37條第二項明確規定，農村宅基地不能抵押；《物權法》明確禁止農村宅基地使用權進行抵押；《土地管理法》也規定，農村宅基地屬于農民集體所有，農民只有使用權而無處置權，現行政策規定宅基地使用權可以轉讓，但只能轉讓給符合條件(無宅基地或面積未達到標準)的本集體成員，抵押農房處置轉讓的對象如果不是本集體成員，則會受到限制。而農民住房與宅基地是不能分離的。由于農村土地缺乏融資載體功能，土地承包權、集體土地使用權、宅基地等相關土地權益及其附著物不能設立抵押權。2015年8月，國務院印發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號），2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了相關決定，對“兩權”抵押貸款試點地區進行了法律授權。雖然從法律及政策方面允許，但試點仍局限于一定范圍和一定時限內，對于產生的風險并沒有硬性和具體規定給予
風險補償，一旦貸款出現風險訴訟時缺乏政策及法律層面的支持。
二是農村產權流轉交易市場不完善。隴西縣雖然成立了縣鄉村三級土地流轉服務體系，并依托縣農村產權交易中心設立了農村產權流轉交易市場平臺，但依法規范、政府賦權、社會認可的產權流轉交易市場尚未真正建立和運行，交易職能、職責還沒有整合到位，交易風險化解、市場化解、政策化解機制還沒有建立，“兩權”抵押后，抵押物二次流轉交易糾紛、處置無法實現。對于金融機構而言，農村“兩權”抵押貸款，一旦業主出現貸款違約時，銀行難以通過目前的產權交易市場處置抵押的“兩權”，這是開展“兩權”抵押貸款業務的最大難題。
三是“兩權”抵押價值評估難。目前已開展農村土地承包經營權抵押貸款試點的地方主要根據“年租地租金×經營期限+土地上或土地下農作物凈收益”的原則進行價值評估，由貸款人、借款人等參照市場價格協商對土地經營權抵押價值進行認定。由于農業為弱質產業，農業產值及收益受自然氣候、市場行情、產業政策、地理條件的因素較大，導致貸款人、借款人在各此角度對評估的價值高低及認定困難較大。相對土地承包經營權，農民住房財產權抵押價值評估困難更大。農民住房財產權，一是農村農民住房普遍沒有房產證，抵押評估既要考慮宅基地價值，又要考慮房屋本身價值；二是抵押貸款須房地一體進行抵押評估。價
值普遍采用政府發布的不同區域地類征地標準和建房成本進行綜合評估。農村“兩權”評估方式上有兩種方式，一是縣土地流轉服務中心或產權交易中心，鄉村組織代表、農業技術專家、農戶組建評估小組進行免費評估，但因無評估資質，一般銀行又不認可；二是社會專業機構評估（土地估價事務所、資產評估公司等），一般銀行認可但收費且收費不低，農戶大多又不愿意承擔此費用。
四是農業經營風險和貸款風險較高。由于農業是弱質產業，抗御自然災害的能力較差，具有高風險特征，在農業生產和經營的過程中，又受資源條件、自然環境、市場因素等不利因素影響。現階段農業保險業務和保險品種尚未實現全覆蓋，農業風險補償機制不健全，缺乏農業產業風險準備金、救災補助、貸款貼息等政策扶持，如遇到較大的自然災害或市場波動，將給開展“兩權”抵押貸款業務的金融機構帶來不可預知的風險。
五是金融機構改革創新步伐不大。銀行雖然屬于國有企業，但其商業屬性決定了其金融產品必須考慮盈利性和風險可控。農村“兩權”，特別是農地經營權抵押貸款是新興金融產品，金融機構及職工普遍對農地經營權抵押貸款顧慮較大，缺乏開拓、創新、改革意識，不愿意涉足風險難控的行業，實際落實過程中，為最大限度降低風險，普遍進行混合抵押（增加其他可變現資產）。再者，受農村試點地區經濟發展條件所限，“兩權”評估后，可抵押貸款額度不高，金融機構抵押貸款辦事流程又較多，限制了農戶“兩權”抵押貸款的融資需求。
六是部分抵押貸款業主契約誠信意識缺失。抵押貸款業主沒有誠實守信意識，不遵守抵押貸款合同約定，不按期還款，也百般阻礙金融機構依法處置抵押資產，到期賴賬不還，一躲了之。
現階段，由于以上原因，導致金融機構農村“兩權”抵押貸款，特別是農地經營權抵押貸款的積極性不高，表現為農地經營權抵押貸款政府（農戶）一頭熱，金融機構一頭冷。
三、破解路徑
（一）通過修訂有關法律或法律授權賦予農村“兩權”抵押業務開展。一是積極推動修改完善《物權法》《擔保法》《土地管理法》《土地承包法》，將各地在“兩權”抵押實踐中所獲取的經驗，吸納為法律內容并加以固化。目前，相關法律修改已全面啟動，其中，《土地承包法》已進入二審階段。二是在相關法律修訂完善前，通過法律授權或司法解釋方式對現有“兩權”的抵押貸款試點給予法律支持。已獲得試點授權的地方要加大改革試點的力度，未獲得試點的地區要勇于改革，結合自身實際，積極進行探索，總結試點經驗，為修改完善法律創造條件。
（二）適應放管服改革全面落實“四辦”要求。縣產權交易中心和金融部門要提高思想認識，切實轉變工作作風，積極適應農村改革發展的要求，按照省人民政府《關于深化“放管服”改革推進政府職能轉變的意見》（甘政發〔2018〕19號）精神，
全面推行“一窗辦、一網辦、簡化辦、馬上辦”改革，簡化工作流程和辦事程序，相互配合，全力做好抵押貸款服務工作。
（三）整合完善農村產權流轉交易市場的職能與權能。結合隴西縣承擔的農村集體資產股份權能改革試點、新型城鎮化改革試點、農村三塊地改革試點工作要求，以現有農村產權交易市場、集體土地二級交易市場建設為基礎，加大改革力度，打破行業部門權力、利益壟斷，進行土地、林地、集體建設用地、宅基地流轉交易管理職能整合和調整，充分賦權、授權于統一的農村產權交易市場，為抵押權人依法合理處置土地承包經營權，化解貸款風險提供有效的公開交易平臺。
（四）制定完善農村產權相關抵押貸款政策及辦法。根據農村產權交易市場的需要，在國家法規政策范疇內，結合改革試點需要，創造性的修訂完善和制定相關抵押、登記、貸款政策及經營權價值評估辦法、辦事程序等。
（五）建立健全農村產權交易、抵押風險化解補償機制。建立“兩權”抵押貸款風險緩釋及補償機制是“兩權”抵押貸款穩定開展的基礎，也是金融機構積極開展抵押貸款的保證。一是研究成立政府府財政注資，吸納社會資本，股份制性質，市場化運作的專門從事不良、違約資產收貯處置公司（土地銀行），化解金融機構的產權抵押風險；二是研究設立政府財政出資，多方籌資的農村產權流轉交易及抵押貸款風險補償基金，有效化解產權
交易的風險和金融機構的貸款風險。三是由于“兩權”抵押貸款具有較強第政策性強，可研究增加農業保險品種，引導具備實力的保險公司積極參與“兩權”抵押貸款業務，充分降低抵押貸款業主的經營風險，也相應降低金融機構的貸款風險。
（六）建立農村“兩權”抵押貸款工作協調聯席會議機制。政銀部門要建立農村“兩權”抵押貸款工作協調聯席會議機制，定期或不定期召開聯席會議，通報工作進展及存在的問題，共同研究溝通，及時解決一些影響和制約“兩權”抵押貸款工作中存在的突出問題；同時向政府及有關部門提出政策建議和改革途徑，暢通推進“兩權”抵押貸款工作的溝通和協作，促進試點工作取得顯著成效。
作者簡介：現任隴西縣農村合作經濟經營管理站站長、高級農經師，55歲，本科學歷，長期從事農村合作經濟經營管理工作。
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