—來自日本、越南、俄羅斯的經驗
摘要：農地經營權流轉是中國新時代背景下實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。為借鑒國外先進做法, 本文運用文獻研究和對比分析法, 研究了日本、越南、俄羅斯3國的農地流轉問題, 結合中國農地經營權流轉存在的問題, 認為日本、越南、俄羅斯3國在明晰土地產權權益、加強流轉機制建設、充分發(fā)揮中介組織作用、形成利益保障機制等幾個方面可以給中國農地經營權流轉提供借鑒。
1、引言
農地經營權流轉是中國新時代背景下實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措, 中國正在積極嘗試進行農地經營權流轉試點方案。黨的十九大提出保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變, 第二輪土地承包到期后再延長30年。中國將繼續(xù)堅持家庭承包經營制, 土地集體所有、家庭承包經營的農村基本經營制度不會改變。期限的延長有利于農地經營權流轉, 但農地經營權流轉問題仍舊突出, 如法律層面產權不明晰、流轉市場不健全、缺乏市場化中介組織、利益保障機制不完善等。面對這些問題中國吸取了國外的很多經驗, 但多集中在歐美國家, 對于亞洲國家、發(fā)展中國家及處于社會轉型期國家的研究較少。鑒于此, 本文擬通過分析日本、越南、俄羅斯3國農地流轉的特點, 總結其在法律層面、市場體制、利益保障機制等方面值得中國學習的做法, 以期為中國出臺后續(xù)相關政策提供參考。
2、日本、越南、俄羅斯農地流轉概況
2.1 日本農地流轉概況
日本很早就建立了《自耕農特別措施法》《農地調整法》, 從此以家庭為單位的自耕制度替代了封建地主土地所有制[1]。1961年出臺了《農業(yè)基本法》, 允許農民將自己土地委托給農業(yè)合作社經營[2]。20世紀80年代日本出臺法律鼓勵其他經濟體參加農地經營, 日本的農地由分散經營向集中經營轉變[3]。近年來, 日本農地制度的改革主要是通過《農地法》的修改和《農促法》的擴充和完善完成的[4]。
日本農地流轉方式靈活、市場完善, 最大限度地承認了農民的農地使用權的私人利益, 其大部分交易以民間交易為主。日本農地流轉成功的重要因素之一就是實行土地信托制度, 這一制度充分保障土地集約并發(fā)揮信托融資功能[5]。日本農地流轉的公眾參與程度高, 在農地流轉中日本的民間中介組織發(fā)揮了重要的作用, 如農業(yè)委員會、農業(yè)協(xié)同組合 (簡稱農協(xié)) 等, 并且對部分民間中介組織政府給予補助, 如合理化法人。日本實行認定農業(yè)者制度, 其根本目的在于提高農業(yè)經營者的收入水平, 培養(yǎng)掌握現代技術的農業(yè)經營接班人[6]。在利益保障機制方面, 日本實行全面的土地補償制度, 如農業(yè)人養(yǎng)老金制度, 還有農民年金制度, 通過經營權轉讓年金、離農給付金、農地的收購與轉讓等, 有效地促進了農地合理流轉[7]。
2.2 越南農地流轉概況
越南土地資源較少, 以小農經濟為主、土地歸國家所有, 這與中國土地所有制有相似之處, 越南的經驗證明, 土地所有制不是阻礙農地流轉的因素。越南在20世紀80年代末開始大力實行土地承包制度, 加強土地使用權證發(fā)放工作, 80年代末期頒布了《土地法》, 1993年《土地法》規(guī)定向個人頒發(fā)土地使用權證, 為農民土地權利提供法律支持和保障[8], 90年代中期出臺的《越南民法典》詳細規(guī)定了各個流轉合同文本內容。越南農地流轉方式靈活, 賦予農地自由交易、轉讓、出租、繼承、贈予和融資權益[9], 但也注重規(guī)避風險。如在抵押模式中, 越南農村組織對農戶進行事前甄別和篩選, 這在一定程度上降低了貸款的事前風險。越南農地流轉市場化的制度亮點在于實行政府—農民—開發(fā)商三方協(xié)議機制, 讓農民個人作為權益主體參與協(xié)商[9]。同時, 對農地進行分類, 用不同價格指導農地交易市場, 重視對農戶利益保障, 如價格支持、投入品補貼, 優(yōu)惠信貸和直接補貼[10]。
2.3 俄羅斯農地流轉概況
20世紀90年代初俄羅斯開啟農地私有化改革, 出臺了總統(tǒng)令《調整土地關系以及推進俄羅斯的農業(yè)改革》, 規(guī)定農地可以私有, 可以買賣。1994年通過的《俄羅斯聯(lián)邦民法典》規(guī)定了土地的使用權包括永久使用權、繼承權、租賃權等。2002年通過的《俄羅斯聯(lián)邦農地流轉法》為農地交易提供了制度保障。《俄羅斯聯(lián)邦農地流轉法》也標志著俄羅斯農地進入自由流轉階段, 解決了一直以來困擾俄羅斯土地流轉的問題。俄羅斯農地流轉方式較為靈活, 有租賃、買賣、贈予、繼承和抵押等, 其中租賃是最主要的形式[11]。俄羅斯以《俄羅斯聯(lián)邦農地流轉法》為依托建立農地流轉市場, 明晰所有權、使用權和收益權, 通過對農地的二次分配提高了農地的規(guī)?；洜I, 有效地提高了農地使用效率。俄羅斯通過稅收優(yōu)惠支持農業(yè)生產, 組建俄羅斯農業(yè)銀行為農戶提供信貸優(yōu)惠, 并且對最高和最低價格進行限定。俄羅斯還通過社會基本養(yǎng)老保險、強制性養(yǎng)老保險、自愿性補充養(yǎng)老保險, 形成多層次的養(yǎng)老保險制度, 充分保障了農民的利益[12]。
3、日本、越南、俄羅斯及中國農地流轉比較
3.1 在法律制度方面
日本的法律體系是非常完善的, 通過《農地法》從整體上對各個地域的土地進行管制, 以《農促法》和《農振法》通過市町村制訂計劃、通過地域性計劃來管制或誘導農地利用, 并以此促進農地權利的轉移[13], 日本為了鼓勵自立經營和促進協(xié)作、保障農民利益、明確農民私有權利, 不斷修改和完善農地流轉法律。越南法律明確賦予組織和個人依法轉讓土地使用權獲益的權利, 法律認定農地是一種特殊的商品, 允許農民采取多種方式靈活流轉, 適應越南國情[14]。俄羅斯農地改革起步較晚, 從總統(tǒng)令到《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》, 法律制度越來越完善, 尤其是完善農地產權權利, 明晰所有權、使用權和收益權, 通過對農地的二次分配提高了農地的規(guī)?；洜I, 還配以《俄羅斯聯(lián)邦地籍法》, 加強地籍管理以穩(wěn)固農地流轉。中國農地流轉主要依照《物權法》《農村土地承包經營法》《土地管理法》等, 但是這些法律之間有相互沖突之處, 影響農地經營權有效流轉, 如《物權法》規(guī)定“所有權人對自己的不動產或者動產, 依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。但在《土地管理法》中農地所有權人主體虛位, 導致無法無限制地實現這幾個權能。在承包權、經營權分離的背景下, 幾大法律中的稱呼還是叫土地承包經營權, 法律落后于實踐, 同時中國對于經營權下的其他產權也不夠明確, 有必要形成單獨的農地經營權流轉的法律。
3.2 在市場體制方面
日本、越南、俄羅斯流轉方式非常靈活, 轉讓、租賃、抵押、繼承都可, 充分保障了農民私權, 尤其是注重農地流轉抵押貸款的金融功能。日本以直接向農協(xié)系統(tǒng)注入資金的方式對農地抵押融資進行援助, 并在利息、貸款期限等方面給予比民間金融優(yōu)惠的貸款政策, 而且政府為農協(xié)的貸款提供補貼, 并給予稅收減免[15]。越南在《土地法》中明確了抵押功能, 其抵押貸款主要采用“農村組織篩選+農地使用權直接抵押”的模式, 實現農地的金融功能[16]。俄羅斯允許產權交易, 農業(yè)生產者能以土地作抵押獲得信貸, 使土地向大生產者集中盤活土地資源, 實現土地資源的優(yōu)化配置[17]。中國法律規(guī)定, 繼承的前提是土地承包經營權是通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的, 并且只在部分試點地區(qū)農地經營權可以抵押。2007年中國頒布的《物權法》中, 物權包括所有權、用益物權和擔保物權。而土地承包經營抵押權則是擔保物權中的一種, 實際操作中限制農地經營權抵押則不利于農地經營權流轉, 這也與《物權法》相矛盾。
中介組織可以搜集土地交易市場上的信息并及時發(fā)布, 在很大程度上降低了由于信息不對稱造成的市場失靈現象, 對農地經營權的流轉非常重要[18]。日本的市場化中介組織較為成熟, 日本的《農地利用增進法》明確規(guī)定以地域為單位, 組成農地利用改善團體促進農地集中經營和共同基礎設施建設, 以農協(xié)為主, 通過生產合作組織或委托經營, 幫助農地經營權向“中心戶”流轉。扶持農協(xié)、農業(yè)委員會, 擴大農田作業(yè)規(guī)模, 在農田生產不同環(huán)節(jié)進行協(xié)作或委托作業(yè)。日本還有農地保有合理化法人作為流轉的中介, 其租入出租的土地再將土地出租給別的租入者, 其租入資金可由農協(xié)借貸、利息由政府支付[19]。中國缺乏市場化專業(yè)有效的中介組織, 農業(yè)合作社在中國發(fā)揮比較大的作用, 但其承載整治功能更多, 對于農民利益維護不足。
3.3 在利益保障機制方面
日本、越南、俄羅斯3國在利益保障機制方面也比較全面。越南以價格支持、投入品補貼、優(yōu)惠信貸和直接補貼等方式對農業(yè)大力支持, 尤其是信貸方面, 規(guī)定了“三農”領域的貸款比重, 并且鼓勵商業(yè)銀行對于“三農”領域優(yōu)先放貸。日本、俄羅斯除了稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠, 非常注重農民的養(yǎng)老問題。日本除了對農業(yè)有大量的財政補貼之外, 還有專門針對農業(yè)人口的養(yǎng)老金制度, 主要分為3個層次, 即國民年金制度、國民養(yǎng)老金基金制度、農民養(yǎng)老金基金, 以滿足不同層次農民的需要[20], 并且對社會保障基金形成強有力的監(jiān)管。設置認定農業(yè)者制度、農地保有合理化法人, 培育農業(yè)接班人, 充分保障農民利益。俄羅斯實行多層次養(yǎng)老保險制度, 如社會基本養(yǎng)老保險、強制性養(yǎng)老保險、自愿性補充養(yǎng)老保險, 農地流轉后不論是誰必須給出讓土地使用權的農戶必要的經濟補償, 補償金額均必須進入退休農民的養(yǎng)老賬戶[12]。中國主要是通過稅收優(yōu)惠、信貸、資金扶持等方式保障農民利益, 但中國對于農村養(yǎng)老問題重視不足, 中國農村養(yǎng)老主要依賴于家庭養(yǎng)老而沒有實現社會化, 這是導致部分地區(qū)農地荒置、土地利用效率不高的原因之一。除此之外日本還加強對農民素質教育, 進行農業(yè)技術普及, 通過課程、講座、活動、實驗等形式給不同層次、不同需求的農民提供培訓[21], 提升農民的綜合素養(yǎng), 而中國則關注農地經營權流轉過程, 對于流轉后農民素質培養(yǎng)認識不足。
4、現階段中國農地經營權流轉的問題
4.1 土地產權不明晰
中國土地所有權是農民集體所有, 但是所有權的設定概念模糊、所有權主體虛置。在實踐中很多地方集體所有權代表為集體經濟組織, 但農村集體經濟組織法人主體地位虛置而使農民平等參與市場經營活動權益缺失[22], 土地所有權的明晰是農地經營權流轉的前提。在社會主義市場經濟體制下, 中國農地使用方式的多樣化, 形成不同性質和內容的經濟關系, 都存在一方當事人對另一方農地的利用行為, 但其權利義務都不盡相同[23], 僅用農地承包權、農地經營權來概括這些經濟關系是不完善的?，F今農地經營權流轉主要依照《農村土地承包法》, 對土地承包經營權流轉做出規(guī)定。在農地“三權分置”的背景下, 如果沒有單獨設立的土地經營權流轉法律, 農地產權可能受到多重強勢權利主體的侵犯, 使得農地產權制度的排他性不強, 進而導致農民利益嚴重受損和農地資源的低效配置[24]。
4.2 流轉市場不健全, 缺乏市場化中介組織
中國的《農村土地承包法》規(guī)定農地流轉主要方式包括轉包、轉讓、出租等7種, 但對抵押、繼承、代耕的方式規(guī)定較為模糊。2015年中國僅允許一些試點地區(qū)進行農地經營權抵押貸款試點工作, 穩(wěn)妥推進農地經營權抵押貸款是實現金融支持現代農業(yè)發(fā)展的有效途徑[25], 而限制抵押融資是以現代化技術高效經營的障礙。除了抵押之外, 繼承的條件是只有在土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得, 而代耕在實際操作中很多地方農戶之間已經形成, 但缺乏具體的規(guī)定容易引發(fā)糾紛。同時, 中國在流轉過程中的監(jiān)督機制也較不完善, 如紹興的“土地信托”模式, 在土地流轉中存在一定程度的自發(fā)性和隨意性, 操作合同、程序管理存在很多問題[26]。
在農地流轉中, 土地承包經營權的估值需要依靠有專業(yè)資質的中介組織進行, 中介組織可以規(guī)范流轉合同、準確分析市場固有不確定因素, 從而達到盡可能規(guī)避風險的目的[27]。中國農地流轉主要依靠的中介組織是農業(yè)合作社, 農業(yè)合作社是一種獨特的互助性經濟組織, 在農地流轉中發(fā)揮作用明顯。除了經濟功能外, 農業(yè)合作社還承載著社會功能乃至政治功能, 如維護農村地區(qū)社會穩(wěn)定、促進基層民主建設等[28]。中國農業(yè)合作社發(fā)展以政府為主要推動力, 其政治功能更加明顯, 經營規(guī)模較小。如今在互聯(lián)網經濟盛行、信息化大數據時代背景之下, 中國缺乏市場化、專業(yè)有效的中介組織, 在發(fā)揮經濟功能、市場化建設方面還不完善。
4.3 利益保障機制不完善
中國農地流轉對于農民的利益保障機制還不完善, 農地經營權流轉很多都由基層政府介入, 部分基層政府為了形象工程引入農業(yè)企業(yè), 程序不規(guī)范直接影響著農民利益保障的情況屢見不鮮。同時, 農民對自身利益的保護還是缺乏話語權, 如農民提出增加轉包費用都會被以合同內容不宜更改為由拒絕。有些合同時效性跨度較大, 費用上的標準卻沒實時更新。有些流轉程序不規(guī)范, 沒有形成合理的價格評估體系, 村集體經濟組織強勢而形成“被流轉”, 侵犯農民利益等。
5、對中國的啟示
5.1 完善相關法律, 明晰土地產權
日本、越南、俄羅斯在法律層面明晰農地產權, 這是對中國農地經營權流轉的重要啟示。日本為了保障農民私有權利、鼓勵協(xié)作, 以《農地法》和《農促法》為流轉基礎, 多次修訂法律以促進租賃為主體的規(guī)模經營。越南法律中對農民的土地使用權進行了明確、擴充性的界定, 賦予農民土地轉讓權、交易權、出租權、繼承權和抵押權[29]。俄羅斯在法律層面細化了土地使用權, 如土地的使用權包括永久使用權、繼承權、租賃權等, 還形成有關地籍管理法律, 與流轉法相輔相成。在中國社會主義市場經濟體制下, 農地使用方式多樣化, 應更細化農地使用權益, 除所有權之外的農地產權制度的建立, 如經營權產權制度的建立尤為重要, 法律中關于農地產權制度規(guī)定模糊, 要進行修訂或司法解釋。明晰農地產權, 將有利于建立科學的農地分類管理制度, 便于村集體經濟組織統(tǒng)一組織農業(yè)結構調整和生產結構布局[30]。
5.2 加強流轉機制建設, 培育市場化中介組織
日本、越南、俄羅斯流轉方式較為全面, 允許抵押、繼承等, 這有利于提高流轉效率, 釋放農村金融活力。雖然中國已經在小范圍地區(qū)進行抵押試點工作, 但是由于沒有法律層面的保障, 金融機構也不敢輕易涉及抵押融資業(yè)務, 風險分散機制也不健全。應當在法律層面確定農地經營權抵押融資的合理性, 明確農地承包權和經營權的權利邊界。同時, 應看到中國各地區(qū)發(fā)展水平差異明顯, 應因地制宜地進行差別化監(jiān)管、健全農民征信制度、提升貸款風險防范、建立多層次的補償機制。
日本的農地信托制度和農地使用合理化制度明確了農協(xié)等中介組織在農地流轉中的中介地位, 并且發(fā)揮了積極作用。日本農協(xié)等中介組織具有強有力的金融職能特征, 提供信貸服務、農產品銷售、生產資料購買等, 其目的是實現全體會員的利益。中國應加強培育非政府性質的市場化中介組織, 在中國農地流轉市場建設還不完善、農民獲取信息不通暢、學習素質能力不夠的情況下, 培育市場化中介組織, 可以為農地流入方和流出方提供中介服務, 對流轉農地經營權效益、價值進行合理評估, 為農民提供信息咨詢服務, 有利于完善農地產權流轉平臺。培育中介組織要強調市場化特征, 避免與政府利益相關聯(lián), 產生競爭狀態(tài), 流入方和流出方可以根據自身的情況選擇不同的中介組織服務, 這有利于農地經營權流轉市場更加公開透明。
5.3 完善利益保障機制
日本、越南、俄羅斯都非常重視農地流轉的利益保障。相比之下, 中國農地經營權流轉利益保障還處在稅收優(yōu)惠、信貸、資金扶持、嚴格監(jiān)管等財政保障上。日本、俄羅斯都非常重視流轉后農民養(yǎng)老保障制度, 形成了多層次的養(yǎng)老保險制度, 中國也應擴大農村養(yǎng)老保險的覆蓋范圍, 根據不同農民群體的需要, 建立起多支柱型的農村養(yǎng)老保險體系。日本還非常關注對農民綜合素質的培養(yǎng), 中國也應對不同層次、不同需求的農民進行培訓, 形成農民素質教育體系, 讓農民跟得上市場化進程, 減少交易成本, 促進農地經營權合理流轉。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：世界農業(yè)2018年11期
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