一、引言
精準扶貧工作開展以來，我國6000多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10.2%下降到4%以下，創造了人類反貧困斗爭史上的偉大成就。隨著我國精準扶貧工作取得顯著進展，黨中央制定的“到2020年現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽”的戰略目標正在逐步實現，城市扶貧問題和現有標準下脫貧后的扶貧工作如何開展的問題日益突顯。本文通過對當前湖南6000戶分省住戶調查數據的分析和對332戶城鎮困難家庭的抽樣調查，積極探索建立新時代統籌城鄉視角下的城鄉相對貧困全覆蓋的全域扶貧模式。
二、城鎮貧困標準的界定
（一）城鎮貧困的內涵
對于貧困的定義，不同的學者和專家有不同的觀點。本文主要采納Amartya Sen的觀點，認為貧困是城鎮或農村居民家庭受自身或所處的自然、社會環境限制，創造收入的能力和機會不足，導致生活水平低于社會公認的基本生活水平。根據個體貧困程度的不同可劃分為不同的貧困類型，本文主要采用絕對貧困和相對貧困的定義。由于絕對貧困問題我國已基本解決，因此本文主要研究相對貧困問題。城鎮貧困和農村貧困的劃分本文認為應按照家庭常住地或家庭消費支出的主要發生地來確定。本文所指的城鎮貧困是指家庭常住地在城鎮的居民中所發生的貧困，包括常住地在城鎮的農民工家庭的貧困。
（二）城鎮貧困標準的界定
我國現行貧困標準是與“兩不愁、三保障”相結合的基本上達到穩定溫飽的農村貧困標準。而城鎮沒有統一的貧困標準，主要是各地根據當地的實際情況制定本地的最低生活保障標準。
參照我國農村貧困標準和國際上一些貧困標準的計算方法，考慮到城鎮消費價格較高，城鎮居民生活剛性支出特別是居住、教育和醫療支出更多的情況，本文認為我國的城鎮貧困標準應高于農村貧困標準，可參照國際上相對貧困線的制訂辦法結合“兩不愁、三保障”的要求建立我國城鎮相對貧困標準。其具體的計算方法是：
PX=（XSP+ XYZ+ XJZ+ XJY+ XYL）*60%+ XQT*30%
PX是城鎮相對貧困標準，XSP、XYZ、XJZ、XJY、XYL、XQT分別是中等收入組城鎮居民生活消費支出中的食品消費支出（不含煙酒飲料）、衣著消費支出、居住消費支出（不含虛擬房租）、教育消費支出（不含文化娛樂）、醫療消費支出和其它消費支出（XSP 、XYZ、XJZ、XJY、XYL之外的其它生活消費支出，不含虛擬房租）。
三、城鎮貧困狀況及幫扶情況分析
（一）城鎮貧困的基本情況
根據湖南2017年分省住戶調查數據測算出2017年度湖南城鎮居民相對貧困標準為9350元。一般情況下，當年人均生活消費支出低于相對貧困標準的即為相對貧困人口，其中低于溫飽型貧困標準的為溫飽型貧困人口。但是考慮到部分收入較高的戶因某些特殊原因，有可能當年生活消費支出較低。因此，用PX乘以當年中等收入組城鎮居民可支配收入與生活消費支出的比值得到城鎮居民相對貧困收入線PS,將人均可支配收入高出PS的戶從貧困人群中予以排除。同時，考慮到一些本來收入較低生活較貧困，但因為當年有大病支出或大額教育支出而導致當年生活消費支出較高的戶應納入到貧困人群。因此我們將人均可支配收入低于PS且當年教育醫療消費支出和大于同類人群教育醫療消費平均水平的戶納入貧困人群。用公式表示如下：
LP=LPX+ LPZ
LP指貧困人口數， LPX指人均生活消費支出低于PX 且人均可支配收入低于PS的人口數，LPZ指人均可支配收入低于PS且教育醫療消費支出之和高于同類人群平均水平的人口數。
根據上述公式計算，2017年湖南城鎮相對貧困人口數為265萬人，相對貧困發生率為7.1%，相對貧困距（相對貧困的收入差距比率）為0.2。
（二）城鎮貧困家庭的生活狀況
通過對湖南14個市(州)332戶人均收入水平低于城鎮相對貧困標準的城鎮居民家庭的走訪調查，顯示其生活狀況主要存在“二低四難”的特征。
1.普遍存在“二低”現象。一是家庭主要勞動力文化程度低。調查顯示，在有勞動力成員的家庭，勞動力受教育水平多為初中文化程度。在這些勞動力中，小學及以下文化程度的占25.9%，初中文化程度的占45.9%，高中或職高文化程度的占20.7%，大專及以上僅占7.5%。主要勞動力文化程度低，從事的多是低端的體力勞動，既導致家庭收入偏低，又造成生活困難的代際傳遞。二是人均可支配收入低。據對282戶有效調查問卷統計，39.4%的困難居民家庭年人均可支配收入在3000元以下；31.2%的家庭年人均可支配收入在3000-5000元之間；只有29.4%的家庭年人均可支配收入在5000元以上。
2.主要面臨“四大困難”。一是疾病多、藥費貴，看病難。由于城市空氣污染較重、生活壓力大，身患大病、慢性病、精神病的人數日益增加，醫療保健問題在生活困難家庭中尤為突出。近年來，醫療制度的改革使個人負擔醫藥費的比例有所下降，但由于很多慢性病、精神病的醫療開支在醫保之外，醫療費用依然居高難下。二是無勞力、無技能，就業難。調查顯示，有40.1%的被調查家庭缺乏青壯勞動力，28.0%的被調查家庭缺乏勞動技能。這些家庭由于缺乏青壯勞動力或缺乏勞動技能，導致家庭成員就業困難，大多只能從事零工、環衛保潔、搬運等不穩定而且收入低的工作，生活沒有穩定保障。三是壓力大、費用多，上學難。教育支出超出家庭的承受能力，是困擾城鎮困難家庭的又一大難題。雖然現在的義務教育免除學雜費，但幼兒園、高中、大學費用越來越高，校外培訓和學校生活費負擔也日益沉重。尤其是大學教育費用高昂，讓困難家庭難以承受。調查顯示，有38.3%的被調查家庭認為教育負擔重是導致家庭生活困難的主要原因。四是居住差、房價貴，買房難。城鎮生活困難居民普遍居住條件差。走訪中發現，部分生活困難家庭住在城鎮中的老舊小區，房屋里的家具簡陋。同時，近幾年來，湖南城市的房價節節攀升，多數困難家庭對商品房只能“望房興嘆”。另外，部分家庭多重困難因素疊加，生活十分困難。
（三）城鎮貧困產生的主要原因。
當前，城鎮貧困家庭的致貧原因主要有兩個方面。一是宏觀方面的原因。主要是國內國際經濟形勢變化導致部分企業經營困難，從業人員收入下降。從國內來看，我國經濟處于轉型升級階段，經濟結構變化和“三去一降”等宏觀調控政策對產能過剩、高污染、高耗能行業帶來較大沖擊；從國際來看，國際經濟增長緩慢和中美貿易摩擦導致出口呈下降趨勢，對出口型企業帶來較大影響。其次是住房、醫療、教育和收入分配等制度不夠完善，調控不夠到位，一定程度上拉大了貧富差距，形成了“房價高、看病貴、上學難”等問題，影響了居民收入和消費。二是微觀方面的原因。主要是健康狀況不佳、文化素質偏低、缺乏勞動力或勞動技能等原因導致收入低、負擔重。從這次問卷調查來看，當問及致貧原因主要有哪些時（可多選）， 70.2%的困難家庭選擇家中有人生病或殘疾，40.1%的家庭選擇缺乏勞動力，38.3%的家庭選擇小孩上學負擔重，28.0%的家庭選擇缺乏勞動技能，5.7%的家庭選擇家庭人口多負擔重、失業和遇上意外事故等其它原因。
（四）城鎮貧困的幫扶情況分析。
1.主要成效。
一是85.5%的受訪困難家庭得到了一定程度的幫扶。據對282戶有效調查問卷統計，有241戶困難家庭得到了一定程度的幫扶，占被調查戶數的85.5%。其中，74.4%的家庭是享受了城鎮低保幫扶，13.1%的享受廉租房、經濟適用房等住房保障幫扶，5.9%的享受了就業再就業幫扶，另有6.6%的家庭享受了其它幫扶措施。二是75.3%的受訪困難家庭對幫扶措施表示滿意。調查顯示，有75.3%的困難家庭對政府當前的幫扶措施表示滿意，有15.5%的家庭表示一般，有6.0%的家庭表示不滿意，另有3.2%的家庭表示不了解。
2.主要不足。
一是部分困難戶沒有得到幫扶。據對282戶有效調查問卷統計，有41戶困難家庭沒有享受任何幫扶措施，占被調查戶數的14.5%。二是幫扶措施較單一。對城鎮困難家庭的幫扶主要是低保幫扶，其它的幫扶措施較少。三是幫扶力度不夠大。以城市低保為例， 2017年湖南城市低保平均標準為420元/月，遠低于上述的相對貧困標準。受訪的低保家庭反映，目前的低保標準難以保障基本生活需求。
四、城鄉貧困狀況及幫扶情況比較
（一）總體上農村相對貧困發生率高于城鎮，相對貧困距低于城鎮。
為了便于比較，我們按照上述計算方法計算出2017年湖南農村相對貧困標準為4213元，農村相對貧困人口為278萬人，相對貧困發生率為8.9%，比城鎮高1.8個百分點。農村相對貧困發生率高于城鎮反映農村單位人口中的貧困人口數比城鎮更多，農村相對貧困廣度要高于城鎮。
經測算，2017年湖南農村相對貧困距為0.14，比城鎮低0.06。農村相對貧困距低于城鎮主要是反映農村居民內部的收入分配差異程度要小于城鎮，僅從內部比較來看，城鎮相對貧困深度要高于農村。
（二）個體上部分城鎮貧困家庭困難程度高于農村。
據調查，與農村貧困家庭相比，城市貧困家庭沒有承包地，生活剛性支出特別是居住、教育支出更高，一些收入低、負擔重的低保家庭和與城鎮低保標準差一點的“低保邊緣家庭”,生活十分困難。
（三）城鎮貧困幫扶力度小于農村。
鑒于我國農村經濟發展落后于城鎮、農村貧困發生率高于城鎮的現實，我國將扶貧工作的重心落在了農村，對農村的扶貧力度不斷加大，特別是精準扶貧以來，全力推進“脫貧攻堅戰”，大力落實“三個精準、五個一批”等扶貧舉措，取得了顯著成效。城鎮扶貧工作則相對較弱，沒有統一的貧困界定標準，沒有全面的扶貧規劃，幫扶措施較單一，幫扶覆蓋面較窄。調查顯示，還有部分城鎮困難家庭沒有得到幫扶。
五、政策建議
根據上述分析，建議采取以下措施推動扶貧工作邁入統籌城鄉、全方位、全覆蓋的新階段。
（一）將城鎮扶貧納入全國扶貧規劃，進一步完善扶貧體制機制，建立城鄉相對貧困全覆蓋的全域扶貧模式。隨著我國步入全面小康社會和中等收入國家水平，扶貧工作應從重點幫扶溫飽型貧困（較低標準的相對貧困）轉向相對貧困全覆蓋幫扶；從重點幫扶農村貧困轉向城鄉貧困全覆蓋幫扶，建立更加全面更加科學的扶貧工作規劃和扶貧工作體系。
（二）統一方法，建立新的城鄉相對貧困標準。建議按照上述的統一計算方法確定現有標準脫貧后的全國統一的城鄉相對貧困標準。
（三）適度提高城鎮低保和農村低保標準。將住房保障、教育保障、醫療保障納入到城鎮低保和農村低保的計算范疇，對城鄉低保人群進行兜底幫扶，保障其生活達到“兩不愁三保障”的水平。
（四）加強就業和創業幫扶，提高貧困戶的造血能力。加快經濟轉型升級步伐，大力發展現代服務業，多創造就業崗位。建立城鄉就業創業指導服務中心，提供勞動技能培訓、創業幫扶、就業介紹、公益崗位等有針對性的就業或創業服務。
（五）加強教育和醫療幫扶。完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度,健全困難學生資助制度，切實降低醫療和教育費用。盡快研究出臺面向相對貧困人群的公立基本醫療免費制度和公立基本教育免費制度，保障貧困家庭能看得起病、上得了學。
（六）進一步完善住房保障。加快城市廉租房建設和棚戶區改造步伐，加大農村危舊房改造力度，使住房有困難的居民都能安居樂業。
作者單位：國家統計局湖南調查總隊
中國鄉村發現網轉自：《研究與決策》2018年第9期 微信公眾號(原創)
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