摘要：我國現(xiàn)行法中并沒有“農(nóng)戶資格權”的概念，導致實踐中對農(nóng)戶資格權的認知形成“成員權說”和“宅基地使用權說”兩種對立的學說。立基于農(nóng)戶資格權的功能負載，其應定位為一項具有身份性的財產(chǎn)權利，即行使受權利主體身份影響、受次級用益物權限制的宅基地使用權。在內(nèi)容上，其依然具有宅基地使用權的權能，包括獲得宅基地的使用費、征收補償、有償退出宅基地、監(jiān)管宅基地的利用。在立法論層面，應舍棄“農(nóng)戶資格權”的稱謂，堅持“宅基地使用權”的立法表述，并明確宅基地使用權的“收益”權能。
關鍵詞：三權分置；農(nóng)戶資格權；宅基地使用權
2018年1月2日，中共中央、國務院發(fā)布的《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱“2018年中央一號文件”)提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”，這為深化農(nóng)村宅基地制度的改革指明了方向。作為我國農(nóng)村土地制度的又一重大創(chuàng)新，宅基地三權分置對解決困擾農(nóng)村多年的“三農(nóng)”問題和實施恢宏偉大的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了一條新思路，勢必會產(chǎn)生重要而深遠的影響。宅基地三權分置政策順利實施的核心在于解決“農(nóng)戶資格權是什么”的問題，正如國土資源部部長姜大明所言，當務之急是各地在改革試點中要認真開展宅基地三權分置特別是農(nóng)戶資格權的法理研究，探索宅基地三權分置的具體實現(xiàn)形式。目前，我國《物權法》與《土地管理法》依然停留在宅基地所有權和宅基地使用權“兩權分離”的結構下，作為制度供給的現(xiàn)行法律未能給農(nóng)戶資格權的界定提供明確的指引，理論上對農(nóng)戶資格權的理解也是歧見紛呈，未能定于一尊。是故，宅基地三權分置理論研究應當理清農(nóng)戶資格權的法律意蘊，消除理論上的齟齬，使之融入我國現(xiàn)行法律框架。本文擬立基于宅基地三權分置政策所開展的改革實踐，揭示出農(nóng)戶資格權的性質和內(nèi)涵，并明確其具體制度設計和法律完善的路徑，以期裨益于三權分置政策的順利實施。
一、宅基地三權分置政策中農(nóng)戶資格權生成的實踐邏輯
對宅基地三權分置的認知不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。“2018年中央一號文件”為了貼近群眾，增強政策與農(nóng)民的親和力，采用了“農(nóng)戶資格權”這一“接地氣”的通俗術語。但“農(nóng)戶資格權”這一術語并沒有見諸其他中央層面的政策文件，現(xiàn)有的法律文獻也沒有類似表述。應該說，農(nóng)戶資格權本身是一個政策上的概念，甚至是日常概念，并不是一個成熟的法學概念。這意味著我們不能從政策所使用的文字詞句的文義本身去理解農(nóng)戶資格權，因為文義解釋的對象是法律條文所使用的用詞、用語。畢竟法律條文層面的用詞、用語不同于政策抑或日常生活，其所表征的是法律人的專業(yè)理性，而非普通人的用法或自然情感。農(nóng)戶資格權在法律層面內(nèi)涵與性質的厘定需要結合制度設計的背景、目的以及內(nèi)在邏輯。正因如此，本文將關注的重心放在已經(jīng)開展的改革實踐，挖掘實踐對農(nóng)戶資格權的實然認知，并以此為基礎進行理論上的抽象，歸納出對農(nóng)戶資格權認知的基本路徑。
(一)宅基地三權分置政策的實踐樣態(tài)
在“2018年中央一號文件”出臺之前，浙江省義烏市便率先開始了宅基地三權分置改革的嘗試，“資格權”的概念最早出現(xiàn)于浙江省義烏市，關于推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的若干意見。在宅基地三權分置政策出臺之后，相繼涌現(xiàn)出了“貴州湄潭模式”“浙江象山模式”“安徽旌德模式”“北京市模式”等一系列具體實踐形式。立基于宅基地三權分置的政策意蘊，其旨在堅持集體土地公有制的前提下，在繼續(xù)保有資格權的基礎上，將宅基地和房屋的使用權處分給他人，用以實現(xiàn)宅基地資源的市場化配置。“從語義上分析，‘三權分置’所對應的權利配置模式應該是農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會主體三方享有宅基地權利，從而形成三個主體同時針對宅基地享有三種不同權利的產(chǎn)權配置格局。”據(jù)此以觀，“貴州湄潭模式”的核心在于確保既有宅基地滿足農(nóng)民居住的前提下，將多余的宅基地使用權轉換為集體經(jīng)營性建設用地使用權，進入到土地市場進行交易。嚴格講，“貴州湄潭模式”本身并不涉及宅基地使用權，其重心在于塑造集體經(jīng)營性建設用地使用權的流轉，與宅基地三權分置政策意蘊存在較大出入，并不是政策所指向的宅基地使用權流轉方式的創(chuàng)新，故不作為本文考察的對象。相反，“浙江義烏模式”和“北京市模式”則指向宅基地使用權的流轉問題，是宅基地三權分置政策倡設的具體實踐形式，具而言之：
“浙江義烏模式”的核心在于宅基地使用權流轉不改變集體土地所有權性質，不改變集體經(jīng)濟組織成員身份。依照《義烏市農(nóng)村宅基地使用權流轉暫行辦法》，宅基地使用權與集體經(jīng)濟組織成員身份脫鉤，農(nóng)戶將宅基地使用權流轉后，依然保留集體經(jīng)濟組織成員身份，資格權作為成員權存在。宅基地使用權被塑造成一項純粹的財產(chǎn)權，可以在政府指定的交易平臺上掛牌轉讓，自由地處分給同一集體經(jīng)濟組織成員、非同一集體經(jīng)濟組織成員、城鎮(zhèn)居民，甚至可以抵押給銀行獲得貸款。為了確保宅基地使用權的社會保障功能不落空，現(xiàn)行政策將跨集體經(jīng)濟組織流轉的宅基地使用權期限限定為70年。農(nóng)戶將宅基地使用權讓渡給第三人后，宅基地使用權所負載的保障農(nóng)民基本生活的功能在相當長的期限內(nèi)(最長為70年)將不復存在。“浙江象山模式”和“安徽旌德模式”在本質上與“浙江義烏模式”一致，只不過“安徽旌德模式”在宅基地所有權、農(nóng)戶資格權和宅基地使用權的登記方式上進行了相應創(chuàng)新，地方政府為交易的當事人頒發(fā)三個證書，分別為宅基地所有權證(集體經(jīng)濟組織)、宅基地資格權證(農(nóng)戶)和宅基地使用權證(第三人)，通過三個權屬證書確定交易當事人不同的權利類型。究其本質而言，這些實踐模式將農(nóng)戶資格權理解為一項成員權，農(nóng)戶將宅基地使用權流轉出去后，便不再享有對宅基地的具體權利，只能依靠成員權實現(xiàn)對集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的享有和對集體事務的管理。
“北京市模式”的核心在于維持關于農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權的法律與政策規(guī)定，通過豐富宅基地上的權利類型實現(xiàn)宅基地和農(nóng)民住房的財產(chǎn)價值。依照《北京市農(nóng)村工作委員會、北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會、北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會等關于印發(fā)<關于規(guī)范引導盤活利用農(nóng)民閑置房屋增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的指導意見>的通知》規(guī)定，通過在宅基地使用權上創(chuàng)設新的權利——宅基地租賃使用權，將宅基地和農(nóng)民住房出租給第三人使用，或者交由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一整合，出租，達到盤活閑置宅基地和房屋的政策目標。至于租賃期限，根據(jù)《合同法》第214條規(guī)定，租賃期限不得超過20年。租賃期限屆滿后，當事人可以終止或續(xù)簽租賃合同。此時，宅基地三權分置的表現(xiàn)為“集體經(jīng)濟組織(集體土地所有權)—農(nóng)戶(宅基地使用權)—第三人(宅基地租賃使用權)”。從法律意義上講，私人之間開展的“賣房租地”或者“租地建房”等實踐本質上是“北京市模式”的延伸:采用宅基地使用權上派生的“宅基地租賃使用權”作為房屋的新權源，破解宅基地使用權對農(nóng)民房屋財產(chǎn)權實現(xiàn)的限制。具體操作如下:農(nóng)戶將宅基地上的房屋所有權轉讓給第三人的同時，與第三人簽訂宅基地租賃合同，將宅基地出租給第三人占有、使用。或者農(nóng)戶將宅基地出租給第三人，由第三人利用宅基地建造房屋，并取得房屋所有權。相較于宅基地使用權，宅基地租賃使用權不具有身份性和封閉性，可以由非集體經(jīng)濟組織成員與城鎮(zhèn)居民享有和行使。在“北京市模式”之下，農(nóng)戶資格權實際為創(chuàng)設新權利后宅基地使用權的代稱，它是一項用益物權。
(二)農(nóng)戶資格權生成的實踐邏輯
上述宅基地三權分置的改革實踐均圍繞著農(nóng)戶資格權的政策意蘊展開。地方政府和農(nóng)民從不同的角度對政策中“農(nóng)戶資格權”進行解讀，并在此基礎上配套相應的措施。概而言之，農(nóng)戶資格權的解讀可以概括為以下兩條路徑:
其一為“成員權說”。遵循此種路徑，農(nóng)戶資格權被界定為一項成員權，它是取得與享有宅基地使用權的前提，本質上表現(xiàn)為一種可期待的利益。它所預設的前提是宅基地所負載的福利和社會保障功能集中體現(xiàn)在宅基的分配階段，農(nóng)民基于集體經(jīng)濟組織的成員資格取得宅基地使用權后，資格權就已經(jīng)實現(xiàn)。而宅基地使用權應為一項純粹的財產(chǎn)權，可以自由處分，不受身份性的限制。
其二為“宅基地使用權說”。遵循此種路徑，農(nóng)戶資格權被理解為設立次級使用權后的宅基地使用權。在此路徑下，宅基地使用權所負載的福利和社會保障功能貫徹于宅基地使用權的各個階段，“兩權分離”格局下的宅基地使用權所具有的身份性和封閉性得以延續(xù)，宅基地使用權流轉依然受現(xiàn)行法律和政策的限制。由宅基地使用權派生的次級使用權實現(xiàn)宅基地市場化配置，實現(xiàn)對宅基地多極利用，提高宅基地的利用效率。在現(xiàn)階段，囿于物權法定原則，次級使用權不是一項物權，而應屬于“債權型利用權”的范疇，但是并不妨礙在未來的立法中次級使用權被法定化為一項次級用益物權。在此種情況下，宅基地使用權的本權依然保留在農(nóng)戶手中，一旦次級使用權的期限屆滿或滿足終止條件，宅基地使用權的行使限制自動消失，該權利恢復到圓滿的狀態(tài)。
由此可見，“成員權說”打破了宅基地使用權只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉和不得抵押的限制，實現(xiàn)了宅基地使用權“質”的飛躍。這無疑是彰顯宅基地使用權財產(chǎn)權屬性最直接、最簡單的方法，某種意義上，也降低了當事人交易結構的復雜性。但其弊端顯而易見：它過分重視宅基地利用效率和財產(chǎn)價值的提升，而忽略了宅基地使用權身份屬性所承載的穩(wěn)定農(nóng)村秩序，保障農(nóng)民基本生活的重要價值，容易誘發(fā)農(nóng)民的失地風險。而在“宅基地使用權說”路徑下，宅基地三權分置的權利結構雖比較復雜，卻能更好地平衡公平和效率之間的關系。在該路徑下，宅基地使用權依然發(fā)揮著為農(nóng)民提供基本生活保障的功能，其財產(chǎn)價值體現(xiàn)于次級使用權的生成與流轉。高富平教授形象地稱之為“中國的月亮才是外國的太陽”“我們正在使我們的月亮發(fā)出像太陽一樣的光芒”，土地公有制語境下，土地利用的制度邏輯并不是“土地所有權(太陽)—土地他項權(光芒)”而應為“土地所有權(太陽)—土地使用權(月亮)—土地他項權(光芒)”。盡管宅基地上的權利出現(xiàn)了“量”的增加，但并不意味著當事人交易成本的增加。因為在電子登記技術日益發(fā)達的今天，權利之上設定權利的公示登記變得極為便捷，極大克服了交易結構復雜化所產(chǎn)生的弊端，降低了交易成本，也消除了登記機關的操作障礙。
二、宅基地三權分置政策中農(nóng)戶資格權的法律性質
(一)農(nóng)戶資格權的功能定位
早在宅基地三權分置政策出臺之前，宅基地制度的改革探索就已經(jīng)展開:黨的十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，強調了完善宅基地制度在農(nóng)民住房財產(chǎn)權的實現(xiàn)和農(nóng)民收入的增加中的基礎地位，為宅基地制度改革的深化指明了方向。在此基礎上，一系列改革政策相繼出臺:2014年中共中央、國務院印發(fā)《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(2014年中央一號文件)要求，“在保障宅基地用益物權的前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權的抵押、擔保和轉讓”；2015年中共中央、國務院《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設若干意見》(2015年中央一號文件)進一步強調，“保障農(nóng)民宅基地權益，改革農(nóng)民住宅用地的取得方式，推進宅基地制度改革試點”；2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出了深化宅基地改革制度的基本思路，即“在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑”，進一步凸顯宅基地使用權財產(chǎn)屬性。這些政策勾勒出宅基地制度改革的總體方向是服務于農(nóng)民住房財產(chǎn)權的實現(xiàn)和農(nóng)民財產(chǎn)性收入的提高。至于如何開解農(nóng)民生存利益的保障和宅基地財產(chǎn)功能的發(fā)揮兩者之間的悖論，上述政策并沒有給出可操作性的實施方案。
正因如此，“2018年中央一號文件”提出了開解這一悖論的具體方案——保障農(nóng)戶資格權，適度放活使用權。“2018年中央一號文件”以三權分置作為未來宅基地權利結構的新布局，吹響了宅基地制度新一輪革新的號角，為宅基地權利結構的合理化架構創(chuàng)造了條件。“兩權分離”到“三權分置”的演進并不是一個破舊立新的過程，而是在保持，延續(xù)“兩權分離”制度優(yōu)勢的基礎上，進行適度創(chuàng)新的過程。事實上，“兩權分離”在確保農(nóng)民基本居住上居功至偉，據(jù)國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國農(nóng)村居民人均房屋面積為45.8平方米。農(nóng)村居民的人均住房面積在世界范圍內(nèi)接近高收入國家的水平，這表明盡管我國農(nóng)民的收入處于中低水平，但藉由“兩權分離”的制度優(yōu)勢，為農(nóng)民創(chuàng)造了良好的居住條件，但同時也折射出農(nóng)村宅基地與房屋利用的低效，彰顯了放活次級使用權以提升閑置宅基地和房屋利用效率的必要性。
毋庸置疑，“兩權分離”的權利格局依然是農(nóng)村社會的主流，且已經(jīng)形成了穩(wěn)定的法律與政策秩序。宅基地制度中蘊含著中國平均主義傳統(tǒng)與“居者有其屋”的政策取向。從制度的運行情況看，宅基地制度既滿足了確保農(nóng)民基本居住的需要，又避免了每戶擁有幾畝、甚至幾十畝宅基地現(xiàn)象的出現(xiàn)，這一點正是該制度的成功之處。宅基地三權分置的改革不是割裂宅基地制度的演進邏輯而破舊立新，也不是徹底變革宅基地制度的權利架構而改弦更張，而應為契合制度演進邏輯基礎上的自我完善，保障農(nóng)民基本利益前提下的效率提升。宅基地三權分置的改革，既要尊重農(nóng)民的流轉意愿，允許農(nóng)民自主決定宅基地是否流轉、流轉的對象以及以何種方式流轉，又要保護好農(nóng)民的利益，避免改革損及農(nóng)民的權益。“農(nóng)戶資格權”的提出，正是為了滿足保護農(nóng)民利益的需要，旨在延續(xù)宅基地使用權所承載的社會保障和福利功能。畢竟在進城務工農(nóng)民普遍缺乏社會保障的情況下，強調并延續(xù)宅基地的福利性質仍然具有合理性。
顯然，揆諸宅基地三權分置政策的初衷與農(nóng)戶資格權的功能定位，“2018年中央一號文件”所欲表達的農(nóng)戶資格權，絕不僅僅是“成員權說”意義上獲得宅基地的資格，而應是一項具有身份屬性的財產(chǎn)權利，理由如下:其一，農(nóng)戶資格權的社會保障功能定位決定了其必然為一項財產(chǎn)權。假若將農(nóng)戶資格權理解為一項成員權，意味著只要是集體經(jīng)濟組織的成員，便具有獲得宅基地的資格。此種意義上的農(nóng)戶資格權并不具備確定的利益內(nèi)容，僅表征著獲得宅基地的可能性，并不是真正意義上的權利。作為一項成員權的農(nóng)戶資格權本身并不具有為農(nóng)民提供基本保障的功能，一旦宅基地使用權流轉給第三人，它所預設的保障功能將不復存在。相反，將農(nóng)戶資格權界定為一項財產(chǎn)權利，它才能擔負起提供社會保障的功能。在社會保障水平較低的情況下，農(nóng)戶可以基于資格權對宅基地占有，使用，從而獲得基本的生活保障。即便是產(chǎn)生次級使用權并流轉給第三人，農(nóng)戶也可以獲得相應對價，從而獲得另一種形式的保障。其二，農(nóng)戶資格權的社會保障功能決定了其具有身份性質。農(nóng)戶資格權是一項財產(chǎn)性權利，但因其承載了保障農(nóng)民基本生存的功能，必然具有一定的身份性質。因為我國農(nóng)地物權體系中，幾乎對權利主體都有身份上的要求，雖然這會成為土地資源有效配置的障礙，但正是權利身份性為當前階段農(nóng)民的基本生存利益提供了保障，防范外來資本擠壓農(nóng)民基本生存的空間。“2018年中央一號文件”重申了“不得違規(guī)違法買賣宅基地”，這表明提出農(nóng)戶資格權的目的就在于維持宅基地使用權的身份屬性，避免徹底斬斷農(nóng)民與宅基地使用權之間的聯(lián)系使得農(nóng)民喪失基本的生存條件。農(nóng)戶資格權的價值不在于保障農(nóng)民通過宅基地買賣變現(xiàn)抑或是融資，而在于保障農(nóng)民對宅基地的使用與收益。事實上，由于農(nóng)村集體的土地歸成員集體所有，成員權的認定關乎集體土地所有權主體范圍的確定，有助于劃定農(nóng)民無償取得宅基地的范圍，對“一戶多宅”，宅基地“多占，超占”現(xiàn)象的解決提供了新思路。可以說，成員權本身具有重要的意義，需要我們通過相關立法對成員權的內(nèi)容予以明確。但從法律意義上講，成員權所指向的是農(nóng)戶作為所有權人的一份子所享有的“組織性的權利”，完善成員權屬于“落實宅基地所有權”的應有之義，而不是“保障農(nóng)戶資格權”的真正含義。
(二)農(nóng)戶資格權為設立次級使用權后的宅基地使用權
至此，我們可以得出結論:農(nóng)戶資格權并非一項成員權，它就是宅基地使用權的本身，只不過它所表征的是設立了次級使用權后的宅基地使用權。盡管將農(nóng)戶資格權界定為宅基地使用權，表面上看來與“2018年中央一號文件”中“所有權、資格權與使用權”的表述相去甚遠，但總體而言，這一界定符合宅基地三權分置的政策目的，有助于將宅基地三權分置政策轉化為穩(wěn)定，可行的法律實現(xiàn)機制。將農(nóng)戶資格權闡釋為宅基地使用權，宅基地三權分置政策在法律上表達為:宅基地所有權分置出宅基地使用權，而宅基地使用權分置出次級使用權。其發(fā)生邏輯是“權利行使”而不是“權能分離”。立基于權利行使的視角，宅基地使用權源于集體土地所有權的行使，其本身并沒有削弱集體土地所有權的完整性，只不過在重疊的權能范圍內(nèi)，所有權的行使應受到宅基地使用權的限制。一旦宅基地使用權終止后，所有權便回復其全面支配狀態(tài)。從“兩權分離”向三權分置的制度演進中，權利行使的物權發(fā)生邏輯進一步延伸到宅基地使用權層面:次級使用權的生成源于宅基地使用權的行使，它本質上是實現(xiàn)宅基地使用權自身價值的一種方式。宅基地三權分置政策的創(chuàng)新之處不在于創(chuàng)設了一個新型的農(nóng)戶資格權，而是延長了宅基地使用權的權利鏈條，通過豐富宅基地上的權利類型，實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和第三人對宅基地的權利分享。是故，宅基地三權分置政策提出的農(nóng)戶資格權這一便宜稱謂指稱的正是法律意義上的宅基地使用權，確切地說創(chuàng)設次級使用權后的宅基地使用權。將農(nóng)戶資格權界定為設立次級使用權因而行使受到限制的宅基地使用權，不僅符合民法法理，而且具有現(xiàn)實的意義，具而言之:
第一，有利于實現(xiàn)宅基地物盡其用。宅基地和房屋閑置現(xiàn)象產(chǎn)生的根源在于宅基地上權利資源的匱乏，其主要表現(xiàn)在:單一的權利類型，關于宅基地利用的權利類型所指向的就是宅基地使用權；單一的利用主體，宅基地的利用主體只能是集體經(jīng)濟組織成員，權利主體必須具有成員身份；單一的利用用途，宅基地只能用于建造住宅及其附屬設施。正如學者所言:“宅基地使用權具有社會福利性質和社會保障功能，是農(nóng)民生活的基本保障之一，則其用途上應基本局限于生活必須之用。大體應包括:居住、小面積出租和一般性的從事于鄰居無重大不利影響的商業(yè)行為。”誠然，宅基地上權利的匱乏服務于為農(nóng)民提供基本生活保障政策目標的實現(xiàn)，但嚴重限制了宅基地財產(chǎn)價值的發(fā)揮，也背離了農(nóng)村的現(xiàn)實:隨著城鎮(zhèn)化的推進，為數(shù)眾多的農(nóng)民離開了原來的集體，進入到城市當中獲得新的生存和發(fā)展方式。那些已經(jīng)進入到城市當中的農(nóng)民和進城務工的農(nóng)民，在相當長的時間內(nèi)不能利用宅基地，或不能充分地利用宅基地，而宅基地使用權人又不想或者不能轉讓宅基地使用權。與其擱置不用，不如在保有農(nóng)戶資格權(宅基地使用權)的基礎上，創(chuàng)設次級使用權，授權次級使用權人在一定的時間段內(nèi)對宅基地進行占有，使用，自己從中獲得收益。農(nóng)戶資格權的提出延續(xù)了農(nóng)民和宅基地之間的關系，確保宅基地使用權的社會保障功能，而通過次級使用權的創(chuàng)設與流轉達到宅基地“權利用盡”和“權利效能最大化”的效果，有利于解決困擾農(nóng)村經(jīng)濟的閑置宅基地和閑置房屋的問題。同時，創(chuàng)設次級使用權所產(chǎn)生的收益，取代了宅基地為農(nóng)民提供的實物保障，在保障方式上更為靈活。
第二，有利于農(nóng)地權利的體系化。“法典的編纂是一個體系化的過程，而非單純地規(guī)則堆砌。民法典編纂的意義就在于提供了一個重新思考和調整民法體系的契機。私法不是自然而然形成的，而是人為建構的產(chǎn)物，其目的是在權利義務領域提供合理，公平的解決方法。若要滿足這個目的，就必須使法律符合邏輯，一致和體系化的要求。”建構統(tǒng)一的農(nóng)地權利體系是“民法典物權編”編纂的牛鼻子工程。然而就現(xiàn)行法中的農(nóng)地權利而言，土地承包經(jīng)營權一枝獨秀，其他農(nóng)地使用權的規(guī)范零零碎碎。典型的表現(xiàn)是，早在黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出以三權分置作為深化我國農(nóng)村土地權利體系改革的新舉措時，承包地三權分置的理論和實踐就業(yè)已開展，并取得一系列研究成果。而宅基地三權分置則在近期才正式提出——國土資源部部長姜大明在2018年1月15日國土資源工作會議上才系統(tǒng)提出宅基地三權分置的改革思路。重土地承包經(jīng)營權輕宅基地使用權的現(xiàn)狀，與建構農(nóng)地權利體系的目標相去甚遠，亟需改善。當務之急就在于將三權分置改革思路貫穿于農(nóng)地權利改革的始終，無論是承包地抑或宅基地的三權分置均應采用統(tǒng)一邏輯，避免農(nóng)地權利體系改革的雜亂無章。
有的學者著眼于承包地和宅基地三權分置的目標差異，認為宅基地三權分置不同于承包地三權分置，不能將農(nóng)戶資格權與土地承包權等同視之。此種觀點割裂了宅基地和承包地之間的內(nèi)在關聯(lián)，賦予不同農(nóng)地類型的三權分置以不同的法律涵義，不利于農(nóng)地權利體系的統(tǒng)一。將宅基地三權分置區(qū)別于承包地三權分置，意味著有關宅基地三權分置的研究將不能借鑒和吸收現(xiàn)有農(nóng)地三權分置的研究成果，只能另辟蹊徑，無疑會造成理論資源的浪費。此種觀點既缺乏法理上的依據(jù)，也不具備現(xiàn)實的必要性，并不可取。之所以提出資格權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權，其實和承包地一樣，農(nóng)戶資格權相當于土地承包權。在承包地三權分置場合，“承包地‘三權’分置在法律上應傳達為‘土地所有權—土地承包經(jīng)營權(土地承包權)—土地經(jīng)營權’，其中后者派生于前者”。土地承包權所指向的就是土地承包經(jīng)營權，這不僅是學界的主流觀點，《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》第6條第1款“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權在流轉中分為土地承包權和土地經(jīng)營權”的規(guī)定，進一步明確了土地承包權是設立土地經(jīng)營權后的土地承包經(jīng)營權。既然農(nóng)戶資格權理解為與土地承包權相當?shù)囊环N權利，將農(nóng)戶資格權理解為宅基地使用權，正與土地承包權被理解為土地承包經(jīng)營權相呼應，有利于實現(xiàn)農(nóng)地權利的體系的統(tǒng)一。
第三，合乎“房地一體”原則的要求。在農(nóng)戶資格權解讀為宅基地使用權場合，農(nóng)民房屋財產(chǎn)權的占地權源將由宅基地使用權轉換為次級使用權。那么，農(nóng)民房屋財產(chǎn)權和次級使用權的搭配是否有違“房地一體”原則？有的學者主張“房地一體”原則要求農(nóng)民房屋財產(chǎn)權必須與宅基地使用權固定搭配，次級使用權作為占地權源并不符合“房地一體”原則。這種觀點過于機械和僵化，頗值商榷：其一，從“房地一體”原則產(chǎn)生的目的來看，它并不要求將地權限定為某一特定權利。之所以產(chǎn)生“房地一體”原則，是因為從房地關系的物理屬性上看，“房依地建，地依房在”，房屋與土地存在天然的聯(lián)系，房屋無法脫離土地獨立存在。但在法律上我國采用分離主義立法模式，承認房屋和土地系兩項獨立的不動產(chǎn)。有鑒于此，“基于房屋利用必然使用土地之事實，即會妨害到土地所有權人的行使，故房屋如果要合法地附著在土地上，必須對該土地有法律上的正當權源(Reshtztitel)”，以防范房權和地權發(fā)生沖突和摩擦，提高物權的利用效率，穩(wěn)定交易秩序。可見，“房地一體”原則的目的在于房屋應具有正當?shù)恼嫉貦嘣矗悦夥课莩蔀椤翱罩袠情w”，且房權和地權在交易中需要一并處分，以確保權利主體的同一。至于地權的類型，“房地一體”原則并沒有提出特殊限定:可以是物權，也可以是債權；可以是意定，也可以是法定。其二，從“房地一體”原則的演進歷程上看，現(xiàn)行法并沒有限定地權的具體類型。考諸房地一體的演進歷程:房地一體的規(guī)定始于國務院1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第23條和第24條的規(guī)定；其后，“房地一體”原則被《城市房地產(chǎn)管理法》第32條、《擔保法》第36條及《物權法》第146條、第147條和第182條所沿用。值得注意的是，除《物權法》所采用的措辭為“建設用地使用權”外，其他法律規(guī)范采用的措辭均為“土地使用權”和“國有土地使用權”，而“土地使用權”的內(nèi)容十分寬泛，它不僅包括“建設用地使用權”，還涵蓋了通過租賃、借用等合同取得的債權性質土地使用權。可見，“房地一體”原則中地權的范圍具有開放性，并不局限于“宅基地使用權”，它完全可以容納“房屋財產(chǎn)權和次級使用權”的權利組合。
三、宅基地三權分置政策中農(nóng)戶資格權的具體內(nèi)容
既然農(nóng)戶資格權為創(chuàng)設了次級使用權之后的宅基地使用權，那么，遵循權利行使的邏輯，農(nóng)戶資格權依然具有宅基地使用權的全部權能，依然起到為農(nóng)民提供社會保障的作用，只是在行使時受到次級使用權的限制。根據(jù)農(nóng)戶資格權的性質和功能，其具體內(nèi)容如下:
第一，資格權人有權獲得宅基地使用費。次級使用權設立后，資格權人便喪失了對宅基地的直接支配，轉而獲得相應的對價。實際上，通過次級使用權獲得租金保障取代宅基地的實物保障在某些農(nóng)村中并不鮮見。對義烏市“城中村”通過出租宅基地和房屋獲得收益的情況進行實證考察表明，在“村里住房出租收益占您家庭總收入的比例”的問卷調查中，“村里住房收益約占家庭收入30%以下”的占42%，“村里住房收益是唯一的收入來源”占32%，“村里住房收益占家庭收入的50%左右”的占22%。應該說，創(chuàng)設次級使用權產(chǎn)生的宅基地使用費，已經(jīng)成為資格權人重要的財產(chǎn)。因此，資格權人有權要求次級使用權人根據(jù)合同的約定按時支付宅基地使用費。在次級使用權人長期拖欠宅基地使用費，經(jīng)催告后，在合理期限內(nèi)仍不繳納的，資格權人有權提前終止次級使用權，以恢復宅基地使用權的圓滿狀態(tài)。當土地的價值上漲時，資格權人有權請求法院增加宅基地使用費，以確保地租收益對自己基本生活的保障。
第二，資格權人有權獲得征收補償。次級使用權的創(chuàng)設并沒有斬斷資格權人跟宅基地之間的關聯(lián)，資格權人依然可以分享到土地增值帶來的收益。《土地管理法(修正案)》(征求意見稿)采用了房屋和宅基地雙向補償?shù)姆绞剑?guī)定了“征收宅基地和地上房屋，應當按照先補償后搬遷，居住條件有改善的原則”。這表明資格權人和次級使用權人均可以基于各自享有的權利獲得征收補償。一般情況下，資格權人基于宅基地使用權，房屋所有權與集體經(jīng)濟組織成員身份有權獲得宅基地和房屋相關的征收補償款，享有宅基地和房屋增值帶來的收益。至于次級使用權人，則由資格權人按照合同約定給予適度補償。但在“賣房租地”和“租地建房”場合，次級使用權人取得了房屋所有權。此時，資格權人只能基于宅基地使用權和集體經(jīng)濟組織成員身份分享到與之相關的征收補償，主要包括與宅基地有關的區(qū)位補償費和與成員身份有關的安置補助費等。從司法實踐層面看，法院也采用了這一處理思路，如在“上訴人許巧根，許菊平與被上訴人任翠云確認合同無效糾紛案”中，法院認為，“現(xiàn)本案訴爭房屋在征地拆遷過程中被拆除，該房屋及宅基地使用權益已轉化成相應的拆遷補償款和房屋安置資格權益。故基于房屋產(chǎn)生的補償利益應歸任翠云(房屋所有權人)所有，基于宅基地產(chǎn)生的補償利益應歸許巧根等人(資格權人)所有。關于安置房問題。本案訴爭的安置房資格專屬宅基地使用權上房屋內(nèi)戶籍人員，而任翠云既未合法取得房屋所有權，也非該集體經(jīng)濟組織成員，戶籍也不在被拆遷房屋內(nèi)，任翠云不能享有訴爭宅基地的拆遷安置資格，其取得本市浦口區(qū)盤城新居9棟2單元303室安置房屋應退還給許巧根等人(資格權人)”。
第三，資格權人有權有償退出宅基地。依據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)民基于集體經(jīng)濟組織的成員身份，依“申請+批準”的方式初始取得宅基地使用權。但作為一項私權，宅基地使用權依然是建立在宅基地使用權合同之上。在農(nóng)戶進入到城市獲得新的生活，保障方式或者歷史原因形成“一戶多宅”時，宅基地所起到的保障基本生活效用變得無足輕重。因此，國家政策鼓勵符合條件的農(nóng)民自愿退出宅基地，并給予相應的經(jīng)濟補償，實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部重新分配宅基地資源的目的。根據(jù)《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)<關于農(nóng)村土地征收，集體經(jīng)營性建設用地入市，宅基地制度改革試點工作的意見>的通知》的規(guī)定，“探索進城落戶的農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉讓宅基地”。因此，資格權人有權解除宅基地使用權合同，自愿退出宅基地。此種情況下，由于“母權”的滅失，次級使用權也隨之終止。需要指出的是，盡管資格權人享有有償退出的權利，但權利的行使應該遵守誠實信用原則和權利不得濫用原則，“(若)權利人雖就其主張有利益，然較之對方就其不主張所存在之利益，極為輕微，其權利之行使即違反誠實信用原則而構成權利濫用”。資格權人在有償退出宅基地時，應充分尊重，保護次級使用權人的合法權益。
第四，資格權人有權監(jiān)管宅基地的利用。資格權人將次級使用權流轉給第三人后，便喪失了對宅基地直接占有和使用。此種情況下，如何防范次級使用權人毀損宅基地，或者改變宅基地的用途成為三權分置順利推進的關鍵問題。依據(jù)《土地管理法》第62條第4款，(權利人)應當按照宅基地的性能和用途使用宅基地，即不得擅自改變宅基地的用途；“2018年中央一號文件”也要求，“嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館”。從管理的角度，國家有權對宅基地的利用情況進行監(jiān)管。然而，國家的監(jiān)管往往受到執(zhí)法人員的數(shù)量，執(zhí)法水平，信息獲取成本等因素的影響，容易流于形式。相反，資格權人作為利益相關人以及合同的當事人，對次級使用權人的情況更為熟悉，更有動力和能力去監(jiān)督宅基地的利用。資格權人之所以能對宅基地進行監(jiān)管，法理依據(jù)就在于其依然是宅基地使用權本權的主體。當次級使用權人擅自改變宅基地的用途與性能或對宅基地進行破壞性的使用時，資格權人有權要求其停止侵害，排除妨礙或消除危險，甚至終止次級使用權，收回宅基地。此外，當?shù)谌说男袨閾p及宅基地，而次級使用權人怠于救濟時，作為權利的享有者，資格權人依然可以獲得相應的救濟，維護自身的合法權利。
四、宅基地三權分置政策中農(nóng)戶資格權概念的立法取舍
宅基地使用權(農(nóng)戶資格權)作為一項用益物權，《物權法》在“宅基地使用權”一章中僅用4個條文對之進行規(guī)定。盡管第153條以準用性規(guī)則的方式承認了相關公法規(guī)范的效力，但也不過寥寥數(shù)條，根本無法支撐宅基地三權分置改革的制度體系。有鑒于此，在“民法典物權編”編纂之際，在立法論層面應完善宅基地使用權制度，使之更好地貫徹，落實宅基地三權分置的改革思路。
(一)“農(nóng)戶資格權”稱謂的取舍
如上所述，宅基地三權分置政策中所提出的農(nóng)戶資格權對應的是創(chuàng)設了次級使用權后的宅基地使用權的簡稱。那么，在“民法典物權編”是否有必要沿用這一新的概念——農(nóng)戶資格權，來特指派生了次級使用權后的宅基地使用權，頗值得探討。
從文義上看，農(nóng)戶資格權形象地展示了派生次級使用權后宅基地使用權的狀態(tài)。但是從立法上看，將“農(nóng)戶資格權”引入到“民法典物權編”并沒有實際意義，反而會戕害既有的物權法體系，理由如下:其一，次級使用權源于宅基地使用權的行使，其生成并沒有改變宅基地使用權的性質與內(nèi)容，只是在重疊權能的范圍內(nèi)，宅基地使用權的行使受到次級使用權的限制。因此，正如土地所有權之上設立宅基地使用權后沒有改變權利名稱，宅基地使用權也沒有必要因其上設立了次級使用權而改變其固有稱謂。其二，1963年中共中央《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》最早使用了“宅基地使用權”的概念，其后制定的法律和政策均沿用了“宅基地使用權”的概念。可以說，這一概念具有深厚的歷史沉淀和群眾基礎。相反，“農(nóng)戶資格權”的概念并沒有出現(xiàn)在我國現(xiàn)行立法當中，司法實踐中也鮮見這一表述。因此，將農(nóng)戶資格權取代宅基地使用權，勢必會增加立法成本，違背“如無必要，勿增實體”的原理，造成立法資源的浪費。權利名稱的變化容易誘發(fā)農(nóng)民的誤解，損及宅基地制度的穩(wěn)定，引發(fā)權利體系的混亂。是故，宅基地使用權的立法完善不應在回應政策時“迷失自我”，應將政策納入到現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，而非跟隨政策亦步亦趨，喪失自身的獨立價值。“民法典物權編”沒有必要區(qū)分派生或未派生次級使用權的宅基地使用權，宜舍棄“農(nóng)戶資格權”概念，統(tǒng)一使用“宅基地使用權”的立法表述。
(二)將宅基地使用權塑造為名實相符的用益物權
宅基地三權分置政策的提出服務于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實需求，藉由宅基地使用權上所創(chuàng)設的次級使用權實現(xiàn)農(nóng)民房屋財產(chǎn)權的自由流轉和抵押，充分彰顯宅基地使用權的財產(chǎn)價值。在法律意義上，農(nóng)戶通過創(chuàng)設次級使用權獲得對價，本質上屬于對宅基地的“用益”，應為收益權能的彰顯。根據(jù)民法理論，用益物權具有占有、使用和收益權能，而收益權能是用益物權的核心權能。但我國《物權法》第152條為了維護宅基地使用權的福利保障功能，保護農(nóng)民的利益，僅規(guī)定了占有和使用兩種權能，并沒有將收益權能納入到宅基地使用權的內(nèi)容，這構成了宅基地三權分置改革順利推進的障礙。事實上，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，宅基地使用權的收益權能日益彰顯，尤其是近年來，隨著“農(nóng)家樂”的興起，農(nóng)民利用自家或他人的宅基地，從事“農(nóng)家樂”經(jīng)營并獲得收益。一些政策文件也順應農(nóng)村社會的發(fā)展需求，承認了宅基地使用權的收益權能，比如上海市《關于加快推進本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干政策意見》規(guī)定，“農(nóng)業(yè)旅游項目要在符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的前提下，盡量利用處于閑置狀態(tài)的存量集體建設用地。新辦農(nóng)家樂和農(nóng)業(yè)旅游項目，經(jīng)區(qū)、縣政府批準，允許使用農(nóng)民宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法的各類閑置存量用地(包括廢棄養(yǎng)殖場，倉庫，村辦二三產(chǎn)業(yè))上的既有建筑物，進行修繕后發(fā)展。”但從根本上克服宅基地使用權權能的缺失，賦予其收益權能，需要在立法層面予以明確。
在宅基地三權分置的視域下，宅基地使用權制度的完善需要回歸其用益物權的本性，允許農(nóng)戶在宅基地使用權創(chuàng)設新的權利，將宅基地交由那些能夠發(fā)揮其最大經(jīng)濟效用的第三人利用，在追求保障目標實現(xiàn)的同時，最大程度上發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟效用。我國物權法已將“宅基地使用權”確立為用益物權，那么該項權利也應該具備完整的用益物權權能。從現(xiàn)代民法物權理論出發(fā)，宅基地使用權可以被理解為，在不改變土地公有制性質的前提下，分離產(chǎn)生的對宅基地占有，使用，收益的權利。在“民法典物權編”編纂過程中，應該修改《物權法》第152條表述，明確宅基地使用權的“收益”權能。
需要指出的是，宅基地使用權的“還權賦能”，應在滿足其社保功能和堅持身份屬性的基礎上展開，因為農(nóng)村社會依然處于欠發(fā)達和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟水平低下的狀態(tài)，這種狀況在我國未來一段很長的時間內(nèi)仍然會持續(xù)，宅基地使用權所產(chǎn)生的“收益”只能歸屬于具有特定身份的農(nóng)戶，而不能隨意擴展到其他第三人，這也是宅基地三權分置政策中保障農(nóng)戶資格權的應有之義。是故，《土地管理法》第62條所確立的“一戶一宅”原則和面積法定原則以及《物權法》184條宅基地使用權禁止抵押等維系農(nóng)民基本生活保障的內(nèi)容應在“民法典物權編”的修訂中得以延續(xù)。
結語:新中國成立以來，我國宅基地制度走過了一條從主要服務于實現(xiàn)政治理想到關注提高資源配置效率、從注重產(chǎn)權的社會屬性再到重視其經(jīng)濟屬性的演進道路。宅基地三權分置是深化農(nóng)村土地制度改革的又一重大舉措。從“兩權分離”向“三權分置”的演進是一個漸進的過程。宅基地三權分置政策中“農(nóng)戶資格權”的提出，旨在延續(xù)“兩權分離”下宅基地為農(nóng)民提供社會保障的功能，穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序。在充分理解其功能定位的基礎上，農(nóng)戶資格權應定性為創(chuàng)設次級使用權后行使受到限制的宅基地使用權。在農(nóng)戶資格權的內(nèi)容上，資格權人有權獲得宅基地使用費、征收補償，有權有償退出宅基地，并對宅基地的利用進行監(jiān)管。在“民法典物權編”修訂過程中，應舍棄“農(nóng)戶資格權”的稱謂，改采“宅基地使用權”的立法表述，并賦予宅基地使用權作為一項用益物權之應有權能。
作者系吉林大學司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:《法律科學》2019年第1期
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