摘要：我國現(xiàn)行法中并沒有“農(nóng)戶資格權(quán)”的概念，導(dǎo)致實踐中對農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)知形成“成員權(quán)說”和“宅基地使用權(quán)說”兩種對立的學(xué)說。立基于農(nóng)戶資格權(quán)的功能負(fù)載，其應(yīng)定位為一項具有身份性的財產(chǎn)權(quán)利，即行使受權(quán)利主體身份影響、受次級用益物權(quán)限制的宅基地使用權(quán)。在內(nèi)容上，其依然具有宅基地使用權(quán)的權(quán)能，包括獲得宅基地的使用費(fèi)、征收補(bǔ)償、有償退出宅基地、監(jiān)管宅基地的利用。在立法論層面，應(yīng)舍棄“農(nóng)戶資格權(quán)”的稱謂，堅持“宅基地使用權(quán)”的立法表述，并明確宅基地使用權(quán)的“收益”權(quán)能。
關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；農(nóng)戶資格權(quán)；宅基地使用權(quán)
2018年1月2日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱“2018年中央一號文件”)提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，這為深化農(nóng)村宅基地制度的改革指明了方向。作為我國農(nóng)村土地制度的又一重大創(chuàng)新，宅基地三權(quán)分置對解決困擾農(nóng)村多年的“三農(nóng)”問題和實施恢宏偉大的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了一條新思路，勢必會產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。宅基地三權(quán)分置政策順利實施的核心在于解決“農(nóng)戶資格權(quán)是什么”的問題，正如國土資源部部長姜大明所言，當(dāng)務(wù)之急是各地在改革試點中要認(rèn)真開展宅基地三權(quán)分置特別是農(nóng)戶資格權(quán)的法理研究，探索宅基地三權(quán)分置的具體實現(xiàn)形式。目前，我國《物權(quán)法》與《土地管理法》依然停留在宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分離”的結(jié)構(gòu)下，作為制度供給的現(xiàn)行法律未能給農(nóng)戶資格權(quán)的界定提供明確的指引，理論上對農(nóng)戶資格權(quán)的理解也是歧見紛呈，未能定于一尊。是故，宅基地三權(quán)分置理論研究應(yīng)當(dāng)理清農(nóng)戶資格權(quán)的法律意蘊(yùn)，消除理論上的齟齬，使之融入我國現(xiàn)行法律框架。本文擬立基于宅基地三權(quán)分置政策所開展的改革實踐，揭示出農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)涵，并明確其具體制度設(shè)計和法律完善的路徑，以期裨益于三權(quán)分置政策的順利實施。
一、宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)生成的實踐邏輯
對宅基地三權(quán)分置的認(rèn)知不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。“2018年中央一號文件”為了貼近群眾，增強(qiáng)政策與農(nóng)民的親和力，采用了“農(nóng)戶資格權(quán)”這一“接地氣”的通俗術(shù)語。但“農(nóng)戶資格權(quán)”這一術(shù)語并沒有見諸其他中央層面的政策文件，現(xiàn)有的法律文獻(xiàn)也沒有類似表述。應(yīng)該說，農(nóng)戶資格權(quán)本身是一個政策上的概念，甚至是日常概念，并不是一個成熟的法學(xué)概念。這意味著我們不能從政策所使用的文字詞句的文義本身去理解農(nóng)戶資格權(quán)，因為文義解釋的對象是法律條文所使用的用詞、用語。畢竟法律條文層面的用詞、用語不同于政策抑或日常生活，其所表征的是法律人的專業(yè)理性，而非普通人的用法或自然情感。農(nóng)戶資格權(quán)在法律層面內(nèi)涵與性質(zhì)的厘定需要結(jié)合制度設(shè)計的背景、目的以及內(nèi)在邏輯。正因如此，本文將關(guān)注的重心放在已經(jīng)開展的改革實踐，挖掘?qū)嵺`對農(nóng)戶資格權(quán)的實然認(rèn)知，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行理論上的抽象，歸納出對農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)知的基本路徑。
(一)宅基地三權(quán)分置政策的實踐樣態(tài)
在“2018年中央一號文件”出臺之前，浙江省義烏市便率先開始了宅基地三權(quán)分置改革的嘗試，“資格權(quán)”的概念最早出現(xiàn)于浙江省義烏市，關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的若干意見。在宅基地三權(quán)分置政策出臺之后，相繼涌現(xiàn)出了“貴州湄潭模式”“浙江象山模式”“安徽旌德模式”“北京市模式”等一系列具體實踐形式。立基于宅基地三權(quán)分置的政策意蘊(yùn)，其旨在堅持集體土地公有制的前提下，在繼續(xù)保有資格權(quán)的基礎(chǔ)上，將宅基地和房屋的使用權(quán)處分給他人，用以實現(xiàn)宅基地資源的市場化配置。“從語義上分析，‘三權(quán)分置’所對應(yīng)的權(quán)利配置模式應(yīng)該是農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會主體三方享有宅基地權(quán)利，從而形成三個主體同時針對宅基地享有三種不同權(quán)利的產(chǎn)權(quán)配置格局。”據(jù)此以觀，“貴州湄潭模式”的核心在于確保既有宅基地滿足農(nóng)民居住的前提下，將多余的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)入到土地市場進(jìn)行交易。嚴(yán)格講，“貴州湄潭模式”本身并不涉及宅基地使用權(quán)，其重心在于塑造集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，與宅基地三權(quán)分置政策意蘊(yùn)存在較大出入，并不是政策所指向的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新，故不作為本文考察的對象。相反，“浙江義烏模式”和“北京市模式”則指向宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，是宅基地三權(quán)分置政策倡設(shè)的具體實踐形式，具而言之：
“浙江義烏模式”的核心在于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，不改變集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。依照《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》，宅基地使用權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份脫鉤，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，依然保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，資格權(quán)作為成員權(quán)存在。宅基地使用權(quán)被塑造成一項純粹的財產(chǎn)權(quán)，可以在政府指定的交易平臺上掛牌轉(zhuǎn)讓，自由地處分給同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員、非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員、城鎮(zhèn)居民，甚至可以抵押給銀行獲得貸款。為了確保宅基地使用權(quán)的社會保障功能不落空，現(xiàn)行政策將跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)期限限定為70年。農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)讓渡給第三人后，宅基地使用權(quán)所負(fù)載的保障農(nóng)民基本生活的功能在相當(dāng)長的期限內(nèi)(最長為70年)將不復(fù)存在。“浙江象山模式”和“安徽旌德模式”在本質(zhì)上與“浙江義烏模式”一致，只不過“安徽旌德模式”在宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的登記方式上進(jìn)行了相應(yīng)創(chuàng)新，地方政府為交易的當(dāng)事人頒發(fā)三個證書，分別為宅基地所有權(quán)證(集體經(jīng)濟(jì)組織)、宅基地資格權(quán)證(農(nóng)戶)和宅基地使用權(quán)證(第三人)，通過三個權(quán)屬證書確定交易當(dāng)事人不同的權(quán)利類型。究其本質(zhì)而言，這些實踐模式將農(nóng)戶資格權(quán)理解為一項成員權(quán)，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去后，便不再享有對宅基地的具體權(quán)利，只能依靠成員權(quán)實現(xiàn)對集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的享有和對集體事務(wù)的管理。
“北京市模式”的核心在于維持關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)的法律與政策規(guī)定，通過豐富宅基地上的權(quán)利類型實現(xiàn)宅基地和農(nóng)民住房的財產(chǎn)價值。依照《北京市農(nóng)村工作委員會、北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會、北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等關(guān)于印發(fā)<關(guān)于規(guī)范引導(dǎo)盤活利用農(nóng)民閑置房屋增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的指導(dǎo)意見>的通知》規(guī)定，通過在宅基地使用權(quán)上創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利——宅基地租賃使用權(quán)，將宅基地和農(nóng)民住房出租給第三人使用，或者交由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一整合，出租，達(dá)到盤活閑置宅基地和房屋的政策目標(biāo)。至于租賃期限，根據(jù)《合同法》第214條規(guī)定，租賃期限不得超過20年。租賃期限屆滿后，當(dāng)事人可以終止或續(xù)簽租賃合同。此時，宅基地三權(quán)分置的表現(xiàn)為“集體經(jīng)濟(jì)組織(集體土地所有權(quán))—農(nóng)戶(宅基地使用權(quán))—第三人(宅基地租賃使用權(quán))”。從法律意義上講，私人之間開展的“賣房租地”或者“租地建房”等實踐本質(zhì)上是“北京市模式”的延伸:采用宅基地使用權(quán)上派生的“宅基地租賃使用權(quán)”作為房屋的新權(quán)源，破解宅基地使用權(quán)對農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的限制。具體操作如下:農(nóng)戶將宅基地上的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人的同時，與第三人簽訂宅基地租賃合同，將宅基地出租給第三人占有、使用。或者農(nóng)戶將宅基地出租給第三人，由第三人利用宅基地建造房屋，并取得房屋所有權(quán)。相較于宅基地使用權(quán)，宅基地租賃使用權(quán)不具有身份性和封閉性，可以由非集體經(jīng)濟(jì)組織成員與城鎮(zhèn)居民享有和行使。在“北京市模式”之下，農(nóng)戶資格權(quán)實際為創(chuàng)設(shè)新權(quán)利后宅基地使用權(quán)的代稱，它是一項用益物權(quán)。
(二)農(nóng)戶資格權(quán)生成的實踐邏輯
上述宅基地三權(quán)分置的改革實踐均圍繞著農(nóng)戶資格權(quán)的政策意蘊(yùn)展開。地方政府和農(nóng)民從不同的角度對政策中“農(nóng)戶資格權(quán)”進(jìn)行解讀，并在此基礎(chǔ)上配套相應(yīng)的措施。概而言之，農(nóng)戶資格權(quán)的解讀可以概括為以下兩條路徑:
其一為“成員權(quán)說”。遵循此種路徑，農(nóng)戶資格權(quán)被界定為一項成員權(quán)，它是取得與享有宅基地使用權(quán)的前提，本質(zhì)上表現(xiàn)為一種可期待的利益。它所預(yù)設(shè)的前提是宅基地所負(fù)載的福利和社會保障功能集中體現(xiàn)在宅基的分配階段，農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格取得宅基地使用權(quán)后，資格權(quán)就已經(jīng)實現(xiàn)。而宅基地使用權(quán)應(yīng)為一項純粹的財產(chǎn)權(quán)，可以自由處分，不受身份性的限制。
其二為“宅基地使用權(quán)說”。遵循此種路徑，農(nóng)戶資格權(quán)被理解為設(shè)立次級使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)。在此路徑下，宅基地使用權(quán)所負(fù)載的福利和社會保障功能貫徹于宅基地使用權(quán)的各個階段，“兩權(quán)分離”格局下的宅基地使用權(quán)所具有的身份性和封閉性得以延續(xù)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)依然受現(xiàn)行法律和政策的限制。由宅基地使用權(quán)派生的次級使用權(quán)實現(xiàn)宅基地市場化配置，實現(xiàn)對宅基地多極利用，提高宅基地的利用效率。在現(xiàn)階段，囿于物權(quán)法定原則，次級使用權(quán)不是一項物權(quán)，而應(yīng)屬于“債權(quán)型利用權(quán)”的范疇，但是并不妨礙在未來的立法中次級使用權(quán)被法定化為一項次級用益物權(quán)。在此種情況下，宅基地使用權(quán)的本權(quán)依然保留在農(nóng)戶手中，一旦次級使用權(quán)的期限屆滿或滿足終止條件，宅基地使用權(quán)的行使限制自動消失，該權(quán)利恢復(fù)到圓滿的狀態(tài)。
由此可見，“成員權(quán)說”打破了宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)和不得抵押的限制，實現(xiàn)了宅基地使用權(quán)“質(zhì)”的飛躍。這無疑是彰顯宅基地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)屬性最直接、最簡單的方法，某種意義上，也降低了當(dāng)事人交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。但其弊端顯而易見：它過分重視宅基地利用效率和財產(chǎn)價值的提升，而忽略了宅基地使用權(quán)身份屬性所承載的穩(wěn)定農(nóng)村秩序，保障農(nóng)民基本生活的重要價值，容易誘發(fā)農(nóng)民的失地風(fēng)險。而在“宅基地使用權(quán)說”路徑下，宅基地三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)雖比較復(fù)雜，卻能更好地平衡公平和效率之間的關(guān)系。在該路徑下，宅基地使用權(quán)依然發(fā)揮著為農(nóng)民提供基本生活保障的功能，其財產(chǎn)價值體現(xiàn)于次級使用權(quán)的生成與流轉(zhuǎn)。高富平教授形象地稱之為“中國的月亮才是外國的太陽”“我們正在使我們的月亮發(fā)出像太陽一樣的光芒”，土地公有制語境下，土地利用的制度邏輯并不是“土地所有權(quán)(太陽)—土地他項權(quán)(光芒)”而應(yīng)為“土地所有權(quán)(太陽)—土地使用權(quán)(月亮)—土地他項權(quán)(光芒)”。盡管宅基地上的權(quán)利出現(xiàn)了“量”的增加，但并不意味著當(dāng)事人交易成本的增加。因為在電子登記技術(shù)日益發(fā)達(dá)的今天，權(quán)利之上設(shè)定權(quán)利的公示登記變得極為便捷，極大克服了交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜化所產(chǎn)生的弊端，降低了交易成本，也消除了登記機(jī)關(guān)的操作障礙。
二、宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)的法律性質(zhì)
(一)農(nóng)戶資格權(quán)的功能定位
早在宅基地三權(quán)分置政策出臺之前，宅基地制度的改革探索就已經(jīng)展開:黨的十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，強(qiáng)調(diào)了完善宅基地制度在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)和農(nóng)民收入的增加中的基礎(chǔ)地位，為宅基地制度改革的深化指明了方向。在此基礎(chǔ)上，一系列改革政策相繼出臺:2014年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(2014年中央一號文件)要求，“在保障宅基地用益物權(quán)的前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓”；2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)若干意見》(2015年中央一號文件)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地的取得方式，推進(jìn)宅基地制度改革試點”；2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出了深化宅基地改革制度的基本思路，即“在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”，進(jìn)一步凸顯宅基地使用權(quán)財產(chǎn)屬性。這些政策勾勒出宅基地制度改革的總體方向是服務(wù)于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)和農(nóng)民財產(chǎn)性收入的提高。至于如何開解農(nóng)民生存利益的保障和宅基地財產(chǎn)功能的發(fā)揮兩者之間的悖論，上述政策并沒有給出可操作性的實施方案。
正因如此，“2018年中央一號文件”提出了開解這一悖論的具體方案——保障農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活使用權(quán)。“2018年中央一號文件”以三權(quán)分置作為未來宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的新布局，吹響了宅基地制度新一輪革新的號角，為宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的合理化架構(gòu)創(chuàng)造了條件。“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的演進(jìn)并不是一個破舊立新的過程，而是在保持，延續(xù)“兩權(quán)分離”制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，進(jìn)行適度創(chuàng)新的過程。事實上，“兩權(quán)分離”在確保農(nóng)民基本居住上居功至偉，據(jù)國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國農(nóng)村居民人均房屋面積為45.8平方米。農(nóng)村居民的人均住房面積在世界范圍內(nèi)接近高收入國家的水平，這表明盡管我國農(nóng)民的收入處于中低水平，但藉由“兩權(quán)分離”的制度優(yōu)勢，為農(nóng)民創(chuàng)造了良好的居住條件，但同時也折射出農(nóng)村宅基地與房屋利用的低效，彰顯了放活次級使用權(quán)以提升閑置宅基地和房屋利用效率的必要性。
毋庸置疑，“兩權(quán)分離”的權(quán)利格局依然是農(nóng)村社會的主流，且已經(jīng)形成了穩(wěn)定的法律與政策秩序。宅基地制度中蘊(yùn)含著中國平均主義傳統(tǒng)與“居者有其屋”的政策取向。從制度的運(yùn)行情況看，宅基地制度既滿足了確保農(nóng)民基本居住的需要，又避免了每戶擁有幾畝、甚至幾十畝宅基地現(xiàn)象的出現(xiàn)，這一點正是該制度的成功之處。宅基地三權(quán)分置的改革不是割裂宅基地制度的演進(jìn)邏輯而破舊立新，也不是徹底變革宅基地制度的權(quán)利架構(gòu)而改弦更張，而應(yīng)為契合制度演進(jìn)邏輯基礎(chǔ)上的自我完善，保障農(nóng)民基本利益前提下的效率提升。宅基地三權(quán)分置的改革，既要尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，允許農(nóng)民自主決定宅基地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對象以及以何種方式流轉(zhuǎn)，又要保護(hù)好農(nóng)民的利益，避免改革損及農(nóng)民的權(quán)益。“農(nóng)戶資格權(quán)”的提出，正是為了滿足保護(hù)農(nóng)民利益的需要，旨在延續(xù)宅基地使用權(quán)所承載的社會保障和福利功能。畢竟在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民普遍缺乏社會保障的情況下，強(qiáng)調(diào)并延續(xù)宅基地的福利性質(zhì)仍然具有合理性。
顯然，揆諸宅基地三權(quán)分置政策的初衷與農(nóng)戶資格權(quán)的功能定位，“2018年中央一號文件”所欲表達(dá)的農(nóng)戶資格權(quán)，絕不僅僅是“成員權(quán)說”意義上獲得宅基地的資格，而應(yīng)是一項具有身份屬性的財產(chǎn)權(quán)利，理由如下:其一，農(nóng)戶資格權(quán)的社會保障功能定位決定了其必然為一項財產(chǎn)權(quán)。假若將農(nóng)戶資格權(quán)理解為一項成員權(quán)，意味著只要是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，便具有獲得宅基地的資格。此種意義上的農(nóng)戶資格權(quán)并不具備確定的利益內(nèi)容，僅表征著獲得宅基地的可能性，并不是真正意義上的權(quán)利。作為一項成員權(quán)的農(nóng)戶資格權(quán)本身并不具有為農(nóng)民提供基本保障的功能，一旦宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人，它所預(yù)設(shè)的保障功能將不復(fù)存在。相反，將農(nóng)戶資格權(quán)界定為一項財產(chǎn)權(quán)利，它才能擔(dān)負(fù)起提供社會保障的功能。在社會保障水平較低的情況下，農(nóng)戶可以基于資格權(quán)對宅基地占有，使用，從而獲得基本的生活保障。即便是產(chǎn)生次級使用權(quán)并流轉(zhuǎn)給第三人，農(nóng)戶也可以獲得相應(yīng)對價，從而獲得另一種形式的保障。其二，農(nóng)戶資格權(quán)的社會保障功能決定了其具有身份性質(zhì)。農(nóng)戶資格權(quán)是一項財產(chǎn)性權(quán)利，但因其承載了保障農(nóng)民基本生存的功能，必然具有一定的身份性質(zhì)。因為我國農(nóng)地物權(quán)體系中，幾乎對權(quán)利主體都有身份上的要求，雖然這會成為土地資源有效配置的障礙，但正是權(quán)利身份性為當(dāng)前階段農(nóng)民的基本生存利益提供了保障，防范外來資本擠壓農(nóng)民基本生存的空間。“2018年中央一號文件”重申了“不得違規(guī)違法買賣宅基地”，這表明提出農(nóng)戶資格權(quán)的目的就在于維持宅基地使用權(quán)的身份屬性，避免徹底斬斷農(nóng)民與宅基地使用權(quán)之間的聯(lián)系使得農(nóng)民喪失基本的生存條件。農(nóng)戶資格權(quán)的價值不在于保障農(nóng)民通過宅基地買賣變現(xiàn)抑或是融資，而在于保障農(nóng)民對宅基地的使用與收益。事實上，由于農(nóng)村集體的土地歸成員集體所有，成員權(quán)的認(rèn)定關(guān)乎集體土地所有權(quán)主體范圍的確定，有助于劃定農(nóng)民無償取得宅基地的范圍，對“一戶多宅”，宅基地“多占，超占”現(xiàn)象的解決提供了新思路。可以說，成員權(quán)本身具有重要的意義，需要我們通過相關(guān)立法對成員權(quán)的內(nèi)容予以明確。但從法律意義上講，成員權(quán)所指向的是農(nóng)戶作為所有權(quán)人的一份子所享有的“組織性的權(quán)利”，完善成員權(quán)屬于“落實宅基地所有權(quán)”的應(yīng)有之義，而不是“保障農(nóng)戶資格權(quán)”的真正含義。
(二)農(nóng)戶資格權(quán)為設(shè)立次級使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)
至此，我們可以得出結(jié)論:農(nóng)戶資格權(quán)并非一項成員權(quán)，它就是宅基地使用權(quán)的本身，只不過它所表征的是設(shè)立了次級使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)。盡管將農(nóng)戶資格權(quán)界定為宅基地使用權(quán)，表面上看來與“2018年中央一號文件”中“所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)”的表述相去甚遠(yuǎn)，但總體而言，這一界定符合宅基地三權(quán)分置的政策目的，有助于將宅基地三權(quán)分置政策轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定，可行的法律實現(xiàn)機(jī)制。將農(nóng)戶資格權(quán)闡釋為宅基地使用權(quán)，宅基地三權(quán)分置政策在法律上表達(dá)為:宅基地所有權(quán)分置出宅基地使用權(quán)，而宅基地使用權(quán)分置出次級使用權(quán)。其發(fā)生邏輯是“權(quán)利行使”而不是“權(quán)能分離”。立基于權(quán)利行使的視角，宅基地使用權(quán)源于集體土地所有權(quán)的行使，其本身并沒有削弱集體土地所有權(quán)的完整性，只不過在重疊的權(quán)能范圍內(nèi)，所有權(quán)的行使應(yīng)受到宅基地使用權(quán)的限制。一旦宅基地使用權(quán)終止后，所有權(quán)便回復(fù)其全面支配狀態(tài)。從“兩權(quán)分離”向三權(quán)分置的制度演進(jìn)中，權(quán)利行使的物權(quán)發(fā)生邏輯進(jìn)一步延伸到宅基地使用權(quán)層面:次級使用權(quán)的生成源于宅基地使用權(quán)的行使，它本質(zhì)上是實現(xiàn)宅基地使用權(quán)自身價值的一種方式。宅基地三權(quán)分置政策的創(chuàng)新之處不在于創(chuàng)設(shè)了一個新型的農(nóng)戶資格權(quán)，而是延長了宅基地使用權(quán)的權(quán)利鏈條，通過豐富宅基地上的權(quán)利類型，實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和第三人對宅基地的權(quán)利分享。是故，宅基地三權(quán)分置政策提出的農(nóng)戶資格權(quán)這一便宜稱謂指稱的正是法律意義上的宅基地使用權(quán)，確切地說創(chuàng)設(shè)次級使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)。將農(nóng)戶資格權(quán)界定為設(shè)立次級使用權(quán)因而行使受到限制的宅基地使用權(quán)，不僅符合民法法理，而且具有現(xiàn)實的意義，具而言之:
第一，有利于實現(xiàn)宅基地物盡其用。宅基地和房屋閑置現(xiàn)象產(chǎn)生的根源在于宅基地上權(quán)利資源的匱乏，其主要表現(xiàn)在:單一的權(quán)利類型，關(guān)于宅基地利用的權(quán)利類型所指向的就是宅基地使用權(quán)；單一的利用主體，宅基地的利用主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，權(quán)利主體必須具有成員身份；單一的利用用途，宅基地只能用于建造住宅及其附屬設(shè)施。正如學(xué)者所言:“宅基地使用權(quán)具有社會福利性質(zhì)和社會保障功能，是農(nóng)民生活的基本保障之一，則其用途上應(yīng)基本局限于生活必須之用。大體應(yīng)包括:居住、小面積出租和一般性的從事于鄰居無重大不利影響的商業(yè)行為。”誠然，宅基地上權(quán)利的匱乏服務(wù)于為農(nóng)民提供基本生活保障政策目標(biāo)的實現(xiàn)，但嚴(yán)重限制了宅基地財產(chǎn)價值的發(fā)揮，也背離了農(nóng)村的現(xiàn)實:隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，為數(shù)眾多的農(nóng)民離開了原來的集體，進(jìn)入到城市當(dāng)中獲得新的生存和發(fā)展方式。那些已經(jīng)進(jìn)入到城市當(dāng)中的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，在相當(dāng)長的時間內(nèi)不能利用宅基地，或不能充分地利用宅基地，而宅基地使用權(quán)人又不想或者不能轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。與其擱置不用，不如在保有農(nóng)戶資格權(quán)(宅基地使用權(quán))的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)次級使用權(quán)，授權(quán)次級使用權(quán)人在一定的時間段內(nèi)對宅基地進(jìn)行占有，使用，自己從中獲得收益。農(nóng)戶資格權(quán)的提出延續(xù)了農(nóng)民和宅基地之間的關(guān)系，確保宅基地使用權(quán)的社會保障功能，而通過次級使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)與流轉(zhuǎn)達(dá)到宅基地“權(quán)利用盡”和“權(quán)利效能最大化”的效果，有利于解決困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的閑置宅基地和閑置房屋的問題。同時，創(chuàng)設(shè)次級使用權(quán)所產(chǎn)生的收益，取代了宅基地為農(nóng)民提供的實物保障，在保障方式上更為靈活。
第二，有利于農(nóng)地權(quán)利的體系化。“法典的編纂是一個體系化的過程，而非單純地規(guī)則堆砌。民法典編纂的意義就在于提供了一個重新思考和調(diào)整民法體系的契機(jī)。私法不是自然而然形成的，而是人為建構(gòu)的產(chǎn)物，其目的是在權(quán)利義務(wù)領(lǐng)域提供合理，公平的解決方法。若要滿足這個目的，就必須使法律符合邏輯，一致和體系化的要求。”建構(gòu)統(tǒng)一的農(nóng)地權(quán)利體系是“民法典物權(quán)編”編纂的牛鼻子工程。然而就現(xiàn)行法中的農(nóng)地權(quán)利而言，土地承包經(jīng)營權(quán)一枝獨(dú)秀，其他農(nóng)地使用權(quán)的規(guī)范零零碎碎。典型的表現(xiàn)是，早在黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出以三權(quán)分置作為深化我國農(nóng)村土地權(quán)利體系改革的新舉措時，承包地三權(quán)分置的理論和實踐就業(yè)已開展，并取得一系列研究成果。而宅基地三權(quán)分置則在近期才正式提出——國土資源部部長姜大明在2018年1月15日國土資源工作會議上才系統(tǒng)提出宅基地三權(quán)分置的改革思路。重土地承包經(jīng)營權(quán)輕宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀，與建構(gòu)農(nóng)地權(quán)利體系的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，亟需改善。當(dāng)務(wù)之急就在于將三權(quán)分置改革思路貫穿于農(nóng)地權(quán)利改革的始終，無論是承包地抑或宅基地的三權(quán)分置均應(yīng)采用統(tǒng)一邏輯，避免農(nóng)地權(quán)利體系改革的雜亂無章。
有的學(xué)者著眼于承包地和宅基地三權(quán)分置的目標(biāo)差異，認(rèn)為宅基地三權(quán)分置不同于承包地三權(quán)分置，不能將農(nóng)戶資格權(quán)與土地承包權(quán)等同視之。此種觀點割裂了宅基地和承包地之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，賦予不同農(nóng)地類型的三權(quán)分置以不同的法律涵義，不利于農(nóng)地權(quán)利體系的統(tǒng)一。將宅基地三權(quán)分置區(qū)別于承包地三權(quán)分置，意味著有關(guān)宅基地三權(quán)分置的研究將不能借鑒和吸收現(xiàn)有農(nóng)地三權(quán)分置的研究成果，只能另辟蹊徑，無疑會造成理論資源的浪費(fèi)。此種觀點既缺乏法理上的依據(jù)，也不具備現(xiàn)實的必要性，并不可取。之所以提出資格權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，其實和承包地一樣，農(nóng)戶資格權(quán)相當(dāng)于土地承包權(quán)。在承包地三權(quán)分置場合，“承包地‘三權(quán)’分置在法律上應(yīng)傳達(dá)為‘土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)(土地承包權(quán))—土地經(jīng)營權(quán)’，其中后者派生于前者”。土地承包權(quán)所指向的就是土地承包經(jīng)營權(quán)，這不僅是學(xué)界的主流觀點，《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》第6條第1款“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”的規(guī)定，進(jìn)一步明確了土地承包權(quán)是設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)。既然農(nóng)戶資格權(quán)理解為與土地承包權(quán)相當(dāng)?shù)囊环N權(quán)利，將農(nóng)戶資格權(quán)理解為宅基地使用權(quán)，正與土地承包權(quán)被理解為土地承包經(jīng)營權(quán)相呼應(yīng)，有利于實現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的體系的統(tǒng)一。
第三，合乎“房地一體”原則的要求。在農(nóng)戶資格權(quán)解讀為宅基地使用權(quán)場合，農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的占地權(quán)源將由宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為次級使用權(quán)。那么，農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)和次級使用權(quán)的搭配是否有違“房地一體”原則？有的學(xué)者主張“房地一體”原則要求農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)必須與宅基地使用權(quán)固定搭配，次級使用權(quán)作為占地權(quán)源并不符合“房地一體”原則。這種觀點過于機(jī)械和僵化，頗值商榷：其一，從“房地一體”原則產(chǎn)生的目的來看，它并不要求將地權(quán)限定為某一特定權(quán)利。之所以產(chǎn)生“房地一體”原則，是因為從房地關(guān)系的物理屬性上看，“房依地建，地依房在”，房屋與土地存在天然的聯(lián)系，房屋無法脫離土地獨(dú)立存在。但在法律上我國采用分離主義立法模式，承認(rèn)房屋和土地系兩項獨(dú)立的不動產(chǎn)。有鑒于此，“基于房屋利用必然使用土地之事實，即會妨害到土地所有權(quán)人的行使，故房屋如果要合法地附著在土地上，必須對該土地有法律上的正當(dāng)權(quán)源(Reshtztitel)”，以防范房權(quán)和地權(quán)發(fā)生沖突和摩擦，提高物權(quán)的利用效率，穩(wěn)定交易秩序。可見，“房地一體”原則的目的在于房屋應(yīng)具有正當(dāng)?shù)恼嫉貦?quán)源，以免房屋成為“空中樓閣”，且房權(quán)和地權(quán)在交易中需要一并處分，以確保權(quán)利主體的同一。至于地權(quán)的類型，“房地一體”原則并沒有提出特殊限定:可以是物權(quán)，也可以是債權(quán)；可以是意定，也可以是法定。其二，從“房地一體”原則的演進(jìn)歷程上看，現(xiàn)行法并沒有限定地權(quán)的具體類型。考諸房地一體的演進(jìn)歷程:房地一體的規(guī)定始于國務(wù)院1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第23條和第24條的規(guī)定；其后，“房地一體”原則被《城市房地產(chǎn)管理法》第32條、《擔(dān)保法》第36條及《物權(quán)法》第146條、第147條和第182條所沿用。值得注意的是，除《物權(quán)法》所采用的措辭為“建設(shè)用地使用權(quán)”外，其他法律規(guī)范采用的措辭均為“土地使用權(quán)”和“國有土地使用權(quán)”，而“土地使用權(quán)”的內(nèi)容十分寬泛，它不僅包括“建設(shè)用地使用權(quán)”，還涵蓋了通過租賃、借用等合同取得的債權(quán)性質(zhì)土地使用權(quán)。可見，“房地一體”原則中地權(quán)的范圍具有開放性，并不局限于“宅基地使用權(quán)”，它完全可以容納“房屋財產(chǎn)權(quán)和次級使用權(quán)”的權(quán)利組合。
三、宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)的具體內(nèi)容
既然農(nóng)戶資格權(quán)為創(chuàng)設(shè)了次級使用權(quán)之后的宅基地使用權(quán)，那么，遵循權(quán)利行使的邏輯，農(nóng)戶資格權(quán)依然具有宅基地使用權(quán)的全部權(quán)能，依然起到為農(nóng)民提供社會保障的作用，只是在行使時受到次級使用權(quán)的限制。根據(jù)農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)和功能，其具體內(nèi)容如下:
第一，資格權(quán)人有權(quán)獲得宅基地使用費(fèi)。次級使用權(quán)設(shè)立后，資格權(quán)人便喪失了對宅基地的直接支配，轉(zhuǎn)而獲得相應(yīng)的對價。實際上，通過次級使用權(quán)獲得租金保障取代宅基地的實物保障在某些農(nóng)村中并不鮮見。對義烏市“城中村”通過出租宅基地和房屋獲得收益的情況進(jìn)行實證考察表明，在“村里住房出租收益占您家庭總收入的比例”的問卷調(diào)查中，“村里住房收益約占家庭收入30%以下”的占42%，“村里住房收益是唯一的收入來源”占32%，“村里住房收益占家庭收入的50%左右”的占22%。應(yīng)該說，創(chuàng)設(shè)次級使用權(quán)產(chǎn)生的宅基地使用費(fèi)，已經(jīng)成為資格權(quán)人重要的財產(chǎn)。因此，資格權(quán)人有權(quán)要求次級使用權(quán)人根據(jù)合同的約定按時支付宅基地使用費(fèi)。在次級使用權(quán)人長期拖欠宅基地使用費(fèi)，經(jīng)催告后，在合理期限內(nèi)仍不繳納的，資格權(quán)人有權(quán)提前終止次級使用權(quán)，以恢復(fù)宅基地使用權(quán)的圓滿狀態(tài)。當(dāng)土地的價值上漲時，資格權(quán)人有權(quán)請求法院增加宅基地使用費(fèi)，以確保地租收益對自己基本生活的保障。
第二，資格權(quán)人有權(quán)獲得征收補(bǔ)償。次級使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)并沒有斬斷資格權(quán)人跟宅基地之間的關(guān)聯(lián)，資格權(quán)人依然可以分享到土地增值帶來的收益。《土地管理法(修正案)》(征求意見稿)采用了房屋和宅基地雙向補(bǔ)償?shù)姆绞剑?guī)定了“征收宅基地和地上房屋，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷，居住條件有改善的原則”。這表明資格權(quán)人和次級使用權(quán)人均可以基于各自享有的權(quán)利獲得征收補(bǔ)償。一般情況下，資格權(quán)人基于宅基地使用權(quán)，房屋所有權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份有權(quán)獲得宅基地和房屋相關(guān)的征收補(bǔ)償款，享有宅基地和房屋增值帶來的收益。至于次級使用權(quán)人，則由資格權(quán)人按照合同約定給予適度補(bǔ)償。但在“賣房租地”和“租地建房”場合，次級使用權(quán)人取得了房屋所有權(quán)。此時，資格權(quán)人只能基于宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份分享到與之相關(guān)的征收補(bǔ)償，主要包括與宅基地有關(guān)的區(qū)位補(bǔ)償費(fèi)和與成員身份有關(guān)的安置補(bǔ)助費(fèi)等。從司法實踐層面看，法院也采用了這一處理思路，如在“上訴人許巧根，許菊平與被上訴人任翠云確認(rèn)合同無效糾紛案”中，法院認(rèn)為，“現(xiàn)本案訴爭房屋在征地拆遷過程中被拆除，該房屋及宅基地使用權(quán)益已轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償款和房屋安置資格權(quán)益。故基于房屋產(chǎn)生的補(bǔ)償利益應(yīng)歸任翠云(房屋所有權(quán)人)所有，基于宅基地產(chǎn)生的補(bǔ)償利益應(yīng)歸許巧根等人(資格權(quán)人)所有。關(guān)于安置房問題。本案訴爭的安置房資格專屬宅基地使用權(quán)上房屋內(nèi)戶籍人員，而任翠云既未合法取得房屋所有權(quán)，也非該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，戶籍也不在被拆遷房屋內(nèi)，任翠云不能享有訴爭宅基地的拆遷安置資格，其取得本市浦口區(qū)盤城新居9棟2單元303室安置房屋應(yīng)退還給許巧根等人(資格權(quán)人)”。
第三，資格權(quán)人有權(quán)有償退出宅基地。依據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份，依“申請+批準(zhǔn)”的方式初始取得宅基地使用權(quán)。但作為一項私權(quán)，宅基地使用權(quán)依然是建立在宅基地使用權(quán)合同之上。在農(nóng)戶進(jìn)入到城市獲得新的生活，保障方式或者歷史原因形成“一戶多宅”時，宅基地所起到的保障基本生活效用變得無足輕重。因此，國家政策鼓勵符合條件的農(nóng)民自愿退出宅基地，并給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部重新分配宅基地資源的目的。根據(jù)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于農(nóng)村土地征收，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，宅基地制度改革試點工作的意見>的通知》的規(guī)定，“探索進(jìn)城落戶的農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。因此，資格權(quán)人有權(quán)解除宅基地使用權(quán)合同，自愿退出宅基地。此種情況下，由于“母權(quán)”的滅失，次級使用權(quán)也隨之終止。需要指出的是，盡管資格權(quán)人享有有償退出的權(quán)利，但權(quán)利的行使應(yīng)該遵守誠實信用原則和權(quán)利不得濫用原則，“(若)權(quán)利人雖就其主張有利益，然較之對方就其不主張所存在之利益，極為輕微，其權(quán)利之行使即違反誠實信用原則而構(gòu)成權(quán)利濫用”。資格權(quán)人在有償退出宅基地時，應(yīng)充分尊重，保護(hù)次級使用權(quán)人的合法權(quán)益。
第四，資格權(quán)人有權(quán)監(jiān)管宅基地的利用。資格權(quán)人將次級使用權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人后，便喪失了對宅基地直接占有和使用。此種情況下，如何防范次級使用權(quán)人毀損宅基地，或者改變宅基地的用途成為三權(quán)分置順利推進(jìn)的關(guān)鍵問題。依據(jù)《土地管理法》第62條第4款，(權(quán)利人)應(yīng)當(dāng)按照宅基地的性能和用途使用宅基地，即不得擅自改變宅基地的用途；“2018年中央一號文件”也要求，“嚴(yán)格實行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”。從管理的角度，國家有權(quán)對宅基地的利用情況進(jìn)行監(jiān)管。然而，國家的監(jiān)管往往受到執(zhí)法人員的數(shù)量，執(zhí)法水平，信息獲取成本等因素的影響，容易流于形式。相反，資格權(quán)人作為利益相關(guān)人以及合同的當(dāng)事人，對次級使用權(quán)人的情況更為熟悉，更有動力和能力去監(jiān)督宅基地的利用。資格權(quán)人之所以能對宅基地進(jìn)行監(jiān)管，法理依據(jù)就在于其依然是宅基地使用權(quán)本權(quán)的主體。當(dāng)次級使用權(quán)人擅自改變宅基地的用途與性能或?qū)φ剡M(jìn)行破壞性的使用時，資格權(quán)人有權(quán)要求其停止侵害，排除妨礙或消除危險，甚至終止次級使用權(quán)，收回宅基地。此外，當(dāng)?shù)谌说男袨閾p及宅基地，而次級使用權(quán)人怠于救濟(jì)時，作為權(quán)利的享有者，資格權(quán)人依然可以獲得相應(yīng)的救濟(jì)，維護(hù)自身的合法權(quán)利。
四、宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)概念的立法取舍
宅基地使用權(quán)(農(nóng)戶資格權(quán))作為一項用益物權(quán)，《物權(quán)法》在“宅基地使用權(quán)”一章中僅用4個條文對之進(jìn)行規(guī)定。盡管第153條以準(zhǔn)用性規(guī)則的方式承認(rèn)了相關(guān)公法規(guī)范的效力，但也不過寥寥數(shù)條，根本無法支撐宅基地三權(quán)分置改革的制度體系。有鑒于此，在“民法典物權(quán)編”編纂之際，在立法論層面應(yīng)完善宅基地使用權(quán)制度，使之更好地貫徹，落實宅基地三權(quán)分置的改革思路。
(一)“農(nóng)戶資格權(quán)”稱謂的取舍
如上所述，宅基地三權(quán)分置政策中所提出的農(nóng)戶資格權(quán)對應(yīng)的是創(chuàng)設(shè)了次級使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)的簡稱。那么，在“民法典物權(quán)編”是否有必要沿用這一新的概念——農(nóng)戶資格權(quán)，來特指派生了次級使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)，頗值得探討。
從文義上看，農(nóng)戶資格權(quán)形象地展示了派生次級使用權(quán)后宅基地使用權(quán)的狀態(tài)。但是從立法上看，將“農(nóng)戶資格權(quán)”引入到“民法典物權(quán)編”并沒有實際意義，反而會戕害既有的物權(quán)法體系，理由如下:其一，次級使用權(quán)源于宅基地使用權(quán)的行使，其生成并沒有改變宅基地使用權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容，只是在重疊權(quán)能的范圍內(nèi)，宅基地使用權(quán)的行使受到次級使用權(quán)的限制。因此，正如土地所有權(quán)之上設(shè)立宅基地使用權(quán)后沒有改變權(quán)利名稱，宅基地使用權(quán)也沒有必要因其上設(shè)立了次級使用權(quán)而改變其固有稱謂。其二，1963年中共中央《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》最早使用了“宅基地使用權(quán)”的概念，其后制定的法律和政策均沿用了“宅基地使用權(quán)”的概念。可以說，這一概念具有深厚的歷史沉淀和群眾基礎(chǔ)。相反，“農(nóng)戶資格權(quán)”的概念并沒有出現(xiàn)在我國現(xiàn)行立法當(dāng)中，司法實踐中也鮮見這一表述。因此，將農(nóng)戶資格權(quán)取代宅基地使用權(quán)，勢必會增加立法成本，違背“如無必要，勿增實體”的原理，造成立法資源的浪費(fèi)。權(quán)利名稱的變化容易誘發(fā)農(nóng)民的誤解，損及宅基地制度的穩(wěn)定，引發(fā)權(quán)利體系的混亂。是故，宅基地使用權(quán)的立法完善不應(yīng)在回應(yīng)政策時“迷失自我”，應(yīng)將政策納入到現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，而非跟隨政策亦步亦趨，喪失自身的獨(dú)立價值。“民法典物權(quán)編”沒有必要區(qū)分派生或未派生次級使用權(quán)的宅基地使用權(quán)，宜舍棄“農(nóng)戶資格權(quán)”概念，統(tǒng)一使用“宅基地使用權(quán)”的立法表述。
(二)將宅基地使用權(quán)塑造為名實相符的用益物權(quán)
宅基地三權(quán)分置政策的提出服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實需求，藉由宅基地使用權(quán)上所創(chuàng)設(shè)的次級使用權(quán)實現(xiàn)農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)和抵押，充分彰顯宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值。在法律意義上，農(nóng)戶通過創(chuàng)設(shè)次級使用權(quán)獲得對價，本質(zhì)上屬于對宅基地的“用益”，應(yīng)為收益權(quán)能的彰顯。根據(jù)民法理論，用益物權(quán)具有占有、使用和收益權(quán)能，而收益權(quán)能是用益物權(quán)的核心權(quán)能。但我國《物權(quán)法》第152條為了維護(hù)宅基地使用權(quán)的福利保障功能，保護(hù)農(nóng)民的利益，僅規(guī)定了占有和使用兩種權(quán)能，并沒有將收益權(quán)能納入到宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，這構(gòu)成了宅基地三權(quán)分置改革順利推進(jìn)的障礙。事實上，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能日益彰顯，尤其是近年來，隨著“農(nóng)家樂”的興起，農(nóng)民利用自家或他人的宅基地，從事“農(nóng)家樂”經(jīng)營并獲得收益。一些政策文件也順應(yīng)農(nóng)村社會的發(fā)展需求，承認(rèn)了宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，比如上海市《關(guān)于加快推進(jìn)本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干政策意見》規(guī)定，“農(nóng)業(yè)旅游項目要在符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的前提下，盡量利用處于閑置狀態(tài)的存量集體建設(shè)用地。新辦農(nóng)家樂和農(nóng)業(yè)旅游項目，經(jīng)區(qū)、縣政府批準(zhǔn)，允許使用農(nóng)民宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的各類閑置存量用地(包括廢棄養(yǎng)殖場，倉庫，村辦二三產(chǎn)業(yè))上的既有建筑物，進(jìn)行修繕后發(fā)展。”但從根本上克服宅基地使用權(quán)權(quán)能的缺失，賦予其收益權(quán)能，需要在立法層面予以明確。
在宅基地三權(quán)分置的視域下，宅基地使用權(quán)制度的完善需要回歸其用益物權(quán)的本性，允許農(nóng)戶在宅基地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利，將宅基地交由那些能夠發(fā)揮其最大經(jīng)濟(jì)效用的第三人利用，在追求保障目標(biāo)實現(xiàn)的同時，最大程度上發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)效用。我國物權(quán)法已將“宅基地使用權(quán)”確立為用益物權(quán)，那么該項權(quán)利也應(yīng)該具備完整的用益物權(quán)權(quán)能。從現(xiàn)代民法物權(quán)理論出發(fā)，宅基地使用權(quán)可以被理解為，在不改變土地公有制性質(zhì)的前提下，分離產(chǎn)生的對宅基地占有，使用，收益的權(quán)利。在“民法典物權(quán)編”編纂過程中，應(yīng)該修改《物權(quán)法》第152條表述，明確宅基地使用權(quán)的“收益”權(quán)能。
需要指出的是，宅基地使用權(quán)的“還權(quán)賦能”，應(yīng)在滿足其社保功能和堅持身份屬性的基礎(chǔ)上展開，因為農(nóng)村社會依然處于欠發(fā)達(dá)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平低下的狀態(tài)，這種狀況在我國未來一段很長的時間內(nèi)仍然會持續(xù)，宅基地使用權(quán)所產(chǎn)生的“收益”只能歸屬于具有特定身份的農(nóng)戶，而不能隨意擴(kuò)展到其他第三人，這也是宅基地三權(quán)分置政策中保障農(nóng)戶資格權(quán)的應(yīng)有之義。是故，《土地管理法》第62條所確立的“一戶一宅”原則和面積法定原則以及《物權(quán)法》184條宅基地使用權(quán)禁止抵押等維系農(nóng)民基本生活保障的內(nèi)容應(yīng)在“民法典物權(quán)編”的修訂中得以延續(xù)。
結(jié)語:新中國成立以來，我國宅基地制度走過了一條從主要服務(wù)于實現(xiàn)政治理想到關(guān)注提高資源配置效率、從注重產(chǎn)權(quán)的社會屬性再到重視其經(jīng)濟(jì)屬性的演進(jìn)道路。宅基地三權(quán)分置是深化農(nóng)村土地制度改革的又一重大舉措。從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的演進(jìn)是一個漸進(jìn)的過程。宅基地三權(quán)分置政策中“農(nóng)戶資格權(quán)”的提出，旨在延續(xù)“兩權(quán)分離”下宅基地為農(nóng)民提供社會保障的功能，穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序。在充分理解其功能定位的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)定性為創(chuàng)設(shè)次級使用權(quán)后行使受到限制的宅基地使用權(quán)。在農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)容上，資格權(quán)人有權(quán)獲得宅基地使用費(fèi)、征收補(bǔ)償，有權(quán)有償退出宅基地，并對宅基地的利用進(jìn)行監(jiān)管。在“民法典物權(quán)編”修訂過程中，應(yīng)舍棄“農(nóng)戶資格權(quán)”的稱謂，改采“宅基地使用權(quán)”的立法表述，并賦予宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)之應(yīng)有權(quán)能。
作者系吉林大學(xué)司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《法律科學(xué)》2019年第1期
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